Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Общая характеристика структурных подразделении государственных предприятий и учреждений . 13-89
1. Структурное подразделение - элемент системы коллективных субъектов административного права 13-29
2. Понятие и признаки структурных подразделений 29-44
3. Виды структурных подразделений 45-65
4. Нормативное регулирование правового статуса структурных подразделений 66-89
ГЛАВА II. Содержание административной правосубъектности структурных подразделений государственных предприятий и учреждений 90-171
1. Понятие и особенности административной право субъектности структурных подразделений 90-101
2. Порядок образования и подчиненность струкгурных подразделений 102-143
3. Административно-правовые полномочия струкгурных подразделений 144-171
Заключение 172-173
Список использованной литературы и нормативны актов 174-200
- Структурное подразделение - элемент системы коллективных субъектов административного права
- Нормативное регулирование правового статуса структурных подразделений
- Понятие и особенности административной право субъектности структурных подразделений
- Административно-правовые полномочия струкгурных подразделений
Введение к работе
Совершенствование управления народным хозяйством составляет основу экономической стратегии КПСС и Советского государства Е условиях развитого социалистического общества. "Мы приступили сейчас, - сказал на апрельском (1984 г.) Пленуме ЦК КПСС К.У.Черненко, - к всестороннему совершенствованию системы управления народным хозяйством, ищем новые формы и структуры экономической т деятельности" . Концентрация производства, ускоренное внедрение в него достижений науки и техники вносят существенные коррективы в правовой сгагус различных звеньев народного хозяйства. Вместе с тем, как было отмечено на июньском (1983 г.) Пленуме ЦК КПСС, "наука, к сожалению, еще не подсказала практике нужные, отвечающие принципам и условиям развитого социализма решения ряда важных ? проблем" .
Сказанное в полной мере относится к проблеме управления на уровне государственных предприятий и учреждений, поскольку именно здесь непосредственно происходит процесс производства материальных и духовных благ. Современные государственные предприятия и учреждения представляют собой системы, состоящие из структурных компонентов различного правового уровня, назначение которых заключается в выполнении отдельных задач и функций, возложенных на предприятие или учреждение государством. Сгагус предприятий и учреждений досгагочно полно ОСЕЄЩЄН В юридической литературе и регламентирован в нормативных актах. Что же касается входящих в них структурных подразделений, го этой проблеме наука административного права до сих пор не уделяла доланого внимания. Отдельные исследования были направлены на характеристику общего правового статуса структурных подразделений органов управления либо предприятий. Специальных же теоретических разработок, посвященных анализу административной правосубъектности несамостоятельных структурных подразделений государственных предприятий и учреждений, нет. Между тем этот вопрос имеет не только теоретическое, но и практическое значение в вида того, что функции предприятия (учреждения), подразделяясь на "подфункции", предполагают, как правило, необходимое обособление, относительную самостоятельность на уровне отдельных подразделении, от совместных усилий которых зависит эффективность деятельности предприятия (учреждения) в целом. Проблематика диссертационного исследования приобретает особую актуальность в условиях концентрации производства, происходящей в различных сферах народного хозяйства и обусловливающей появление новых социальных образований - производственных (научно-производственных) объединений, централизованных аптек, библиотек, клубных систем и др.
Правовая природа входящих в состав предприятий (учреждений) структурных образований, которые ранее были самостоятельным! организациями, не подучила должного оформления, что вызывает необходимость совершенствования; регламентации их правового статуса. В работе предпринята попытка проанализировать содержание административной правосубъектности структурных подразделений государственных предприятий и учреждений.
Цель работы состоит в том, чтобы с учетом положений марксистско-ленинской философии, общетеоретических посылок, на ОСНОЕЄ действующего законодательства и практики деятельности структурных подразделений показать качественное своеобразие последних, теоретически обосновать правомерность их выделения в качестве самостоятельных субъектов административного права и исследовать содержание их административной правосубъектности.
В соответствии с указанной целью в диссертации решаются следующие задачи: а) обоснование необходимости структуризации, предполагающей создание в составе предприятий и учреждений соответствующих структурных частей; б) определение понятия структурного подразделения; в) группировка структурных подразделений по различным основаниям; г) анализ особенностей адглинисграгивной правосубъектности структурных подразделений; д) исследование порядка образования структурных подразделений; е) рассмотрение круга административно-правовых полномочий структурных подразделений; ж) формулирование практических предложений по совершенствованию нормативных актов, регламентирующих правовой статус структурных подразделений.
Методологической основой исследования являлись произведения классиков марксизма-ленинизма, материалы съездов КПСС, Конституция СССР, другие партийные и государственные документы.
С учетом специфики темы и цели исследования автором использовались также частные методы научного познания. Посредством формально-юридического метода, например, определялся круг структурных подразделений, могущих быть субъектами административного права. С помощью сравнительного анализа выявлено качественное своеобразие структурных подразделений предприятий и учреждений как разновидности коллективных субъектов административного права, отмечана специфика подразделений различного управленческого уровня. Системно-структурный метод позволил рассмотреть предприятия (учреждения) Е виде определенных систем, а структурные подразделения - как составляющие их компоненты.
Теоретические выводы диссертационного исследования основаны на изучении нормативного материала, регламентирующего правовой статус структурных подразделений предприятий и учреждений Министерств черной металлургии, цветной металлургии, газовой промышленности, строительного, дорожного и коммунального машиностроения, здравоохранения, высшего и среднего специального образования СССР и ряда других министерств и ведомств.
В процессе работы над диссертацией автором обобщена и проанализирована практическая деятельность многих государственных предприятий и учреждений.
Научная новизна исследования заключается в том, что настоящая работа является первым диссергационным исследованием организационно-правовых вопросов, связанных с местом и ролью структурных подразделений в системе коллективных субъектов административного права. Новизной отличается и анализ самого понятия "структурное подразделение".
На основе действующего законодательства, обобщения практики деятельности структурных подразделений в работе делается вывод, что последние являются самостоятельными участниками управленческих отношений, носителями административной правосубъектности, содержание которой анализируется в диссертации.
Свой вывод автор обосновывает тем, что структурные подразделения как субъекты административного права существуют, выполняя возложенные на них задачи и функции, наделяются соответствующим объемом полномочий, позволяющим им на правовом уровне вступать в отношения между собой, со сторонними организациями, а также с гражданами. Права и обязанности подразделений закрепляются в нормативных актах, регламентирующих их правовой статус.
Давая краткую характеристику системы субъектов советского административного права, анализируя работы советских ученых по рассматриваемой проблеме, диссертант поддерживает концепцию, сторонники которой признают структурное подразделение элементом системы коллективных субъектов административного права. Обосновывая свою позицию, автор высказывает мнение о неравнозначности понятий "коллективные субъекты" и "организации", полагая, что более широким в данном соотношении является первое, и предлагает различать две группы субъектов административного права: индивидуальные и коллективные.
Анализ действующего законодательства и практики деятельности структурных подразделений позволил диссертанту сделать вывод о широкой правосубъектности структурных подразделений. В частности, отмечается наличие у последних государственно-правовой, трудовой правосубъектности, В работе предпринята попытка доказать, что структурные подразделения являются носителями административной правосубъектности, которая выступает как необходимое условие их самостоятельного участия в управленческих отношениях. Структурные подразделения, как и сами предприятия и учреждения, образуются Е административно-правовом порядке. Аналогично определяется их наименование, осуществляется наделение их имуществом, устанавливается круг административно-правовых полномочий, решаются другие вопросы их организации и функционирования. Перечисленные компоненты правовой характеристики дают основания рассматривать структурные подразделения в качестве носителей административной правосубъектности.
Структурное подразделение создается как результат -функциональной дифференциации предприятия (учреждения), как форма разделения груда. Определяя роль и значение структуризации, диссертант акцентирует внимание на двух основных моментах. Во-лерЕых, структуризация служит средством дифференциации функций, которые возложены на предприятие (учреждение) и в силу своей сложности и неоднородности требуют обособления, специализации. От структуризации зависит правильное распределение нагрузки между различными частями предприятия (учреждения). Она позволяет с меньшими затратами времени и сил и более квалифицированно выполнять возложенные на подразделение функции, обеспечивает согласованность и четкость работы. Во-вторых, структуризация создает условия для децентрализации полномочий предприятия (учреждения). В целом структуризация способствует эффективности управления, однако, увеличивая количество звеньев, удлиняет управленческую иерархию, а это нередко приводит к волоките в работе последних. Не случайно в народном хозяйстве в современных условиях ведется работа по сокращению промежуточных звеньев.
В диссертационном исследовании предпринята попытка сформулировать определение структурного подразделения. Под структурным подразделением предлагается понимать созданную в установленном порядке для выполнения конкретной функции, относительно обособленную и организационно оформленную часть предприятия (учреждения), которая состоит из коллектива (группы) работников, действует на началах самоуправления, наделена соответствующим объемом полномочий, возглавляется руководителем и имеет правовое основание образования.
Предприятия и учреждения функционируют в различных сферах народного хозяйства, их струкгурнвіе подразделения находятся на разных уровнях управленческой иерархии, имеют неоднозначное функциональное содержание, структуру, подчиненность, территориальное расположение, порядок образования и т.д. В работе обосновывается необходимость дифференциации структурных подразделений, в основу которой положены следующие критерии: а) территориальное расположение по отношению к предприятию, учреждению; б) занимаемое положение (место) в управленческой иерархии предприятия, учреждения; в) порядок образования; г) объем полномочий; д) структура; е) степень централизации функциональных служб; ж) роль в осуществлении деятельности данного предприятия, учреждения; з) время функционирования; и) степень распространенности.
Административно-правовой статус структурных подразделений определяется нормативными актами, принятыми на различных уровнях правовой регламентации. Это позволило автору сгруппировать их по определенным критериям. В зависимости от полноты регламентации правового положения выделяются: I) акты о структурных подразделениях (специальные акты); 2) иные акты. Акты первой группы содержат сравнительно полную характеристику того или иного структурного подразделения. Правовой статус структурных подразделений регламентируется наряду со специальными и в актах иного характера (например, Положение о вузах СССР, регламентируя правовое положение вуза, содержит ряд норм, посвященных его структурным подразделениям - филиалам, факультетам, отделениям, кафедрам, учебно-консультационным пунктам).
Интересна группировка нормативных актов о структурных подразделениях в зависимости от уровня нормативной регламентации: сбдценормативные и локальные.
Первые в свою очередь подразделяются на акты, издаваемые:
а) органами общей компетенции; б) органами межотраслевой компетенции; в) органами отраслевой компетенции; г) несколькими государственными органами посредством принятия совместного акта или по согласованию одного органа с другим; д) государегвен-ным органом по согласованию с органом общественной организации либо посредством принятия совместного акта.
По способу регламентации выделяются следующие виды актов: а) о ведомственной службе; б) о конкретном структурном подразделении; в) о руководителе структурного подразделения.
На основе общетеоретических положений диссертант определяет понятие административной правосубъектности структурных подразделений, выделяет ее качественные особенности, обусловленные спецификой управленческой деятельности. Административная правосубъектность специфична тем, что ее характеризуют связь с управленческой деятельностью (она необходима структурному подразделению для участия в управленческих отношениях различного правового уровня); первичность по отношению к другим видам отраслевой Правосубъектности подразделения (административная правосубъектность является предпосылкой реализации иных видов правосубъектности структурных подразделении), неравенством полномочий ее носителей, что свидетельствует .о ее иерархичности; тесным переплетением прав и обязанностей (нередко право совершать какие-либо действия либо требовать от других их совершения одновременно является обязанностью).
В качестве самостоятельного элемента административной правосубъектности структурных подразделений в диссертации рассматривается порядок их образования (реорганизации) и ликвидации. Данная проблема многоаспектна. Она включает в себя фактические и юридические основания, формы, поводы и способы образования (реорганизации) и ликвидации подразделений, порядок определения их наименования,
С порядком образования (реорганизации) и ликвидации структурных подразделений тесно связана проблема их подчиненности. Ее решение позволяет выяснить, кому подчинено подразделение и какие объекты находятся в его подчинении. Подчиненность определяет место подразделения в управленческой иерархии предприятия (учреждения), характеризует объем полномочий подразделений, является элеменгом административно-правового статуса структурных подразделений.
Главным элементом содержания административной правосубъектности структурных подразделений диссертант считает их права и обязанности в управленческой сфере. Учитывая, что сфера управления в отличие от других областей общественной жизнедеятельности характеризуется сложностью и многообразием возникающих в ней отношений, обусловливающих наличие у подразделений значительного объема полномочий административно-правового характера, автор подразделяет их в зависимости от распространенности на общие и специальные.
Полномочия структурных подразделений различаются также по функциям управления (в сфере планирования, учета и контроля, координации и т.д.); адресатам, т.е. субъективной направленности в отношении: а) вышестоящих подразделений; б) подразделений однопорядкового уровня управления; в) нижестоящих или подчиненных подразделений; г) сторонних организаций; д) граждан.
В диссертационном исследовании предпринята попытка опровергнуть распространенное в науке мнение о невозможности правового "выхода" структурных подразделений ВОЕНЄ.
В работе рассматривается вопрос о характере отношений, складывающихся между структурными подразделениями и гражданами. В противоположность тлеющейся в юридической литературе точке зрения относительно признания рассмагриваемых отношений в качестве гражданско-правовых высказывается мнение, что в ряде случаев они носят административно-правовой характер.
Эти и некоторые другие положения, выводы и рекомендации выносятся автором на защиту. Теоретические выводы и практические рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при разработке новых и совершенствовании действующих нормативных актов о структурных подразделениях; совершенствовании организационной структуры предприятий (учреждений); в учебном процессе при характеристике системы субъектов административного права, а также субъектов советского права; для дальнейшей научной разработки проблемы административной правосубъектности вообще и структурных подразделений в частности.
Сформулированные в работе выводы и положения доложены на Всесоюзной научно-теоретической конференции студентов и аспирантов, проходившей в октябре 1983 г. в Свердловском юридическом институте, на заседании кафедры советского государственного права СКИ. Результаты диссертационного исследования отражены в грех публикациях.
Структурное подразделение - элемент системы коллективных субъектов административного права
Проблема субъекгов права - одна из центральных проблем любой отраслевой юридической науки. Поэтому не случаен интерес к ней ученых-правоведов, о чем свидетельствуют многочисленные монографические и диссертационные исследования . Для адмйнисграгивного права как отрасли вопрос о субъектах особенно важен и сложен. Во-первых, круг субъекгов адмйнисграгивного права чрезвычайно многообразен, чго объясняется обширностью и многоегоронносгью управленческой деятельности, участниками которой они выступают. Во-вторых, субъекты адмйнисграгивного права в совокупности представляют собой систему, отличительной особенностью которой является внутренняя иерархичность субъектного состава, чго характерно не для всех отраслей права. Административное право закрепляет неравенство субъекгов, предоставляя им различные правовые возможности. В-грегьих, вопрос о системе субъекгов адмйнисграгивного права не получил до настоящего времени исчерпывающего решения.
Значительный вклад в разработку административно-правовой теории внесла докторская диссертация Ц.А.Ямпольской "Субъекты советского административного права". Ц.А.Ямполъская обобщила имевшиеся к концу 50-х гг. исследования рассматриваемой проблемы, существенно обогатив ее новыми положениями.
В последнее время административная правосубъектность также анализировалась админисграгивисгами, но эгог вопрос рассматривался либо применительно к отдельным видам субъектов, либо попутно, наряду с рассмотрением других проблем1.
Поступательное движение производительных сил, научно-техническая революция, дальнейшая демократизация методов управления различными сферами общественной жизнедеягельносги существенно изменяют роль и значение различных звеньев народного хозяйства в развитии социалистического общества и обусловливают расширение сферы управленческой деягельносги, а следовагельно, и круга участников отношений, возникающих в процессе ее осуществления.
Указанные обстоятельства дикгуюг необходимость пересмотра правового статуса тех или иных субъектов права и признания в качестве таковых новых социальных образований . Б связи с этим нужно проанализирован» админисграгивно-правовой сгагус таких коллективных образований, как структурные подразделения государственных предприятий и учреждений и ответить на вопрос, вправе ли названные звенья занять самостоятельное место в системе субъекгов административного права. Данная проблема приобретает особую актуальность в условиях концентрации производства, следствием которой явилось создание крупных производственно-хозяйственных комплексов и новых социальных образований - производственных единиц. Правовой сгагус последних до сих пор не определен и нуждается в четкой нормативной регламентации.
Проблема субъекгов советского административного права -составная часть более общей проблемы - субъекгов социалистического права в целом. Поэтому при определении понягия субъекга административного права исходной методологической предпосылкой для последующих выводов логично признать положения, выработанные общей теорией права. "Субъектами права, - пишет А.В.Мицкевич, - именуются люди и их организации, выступающие как носители предусмотренных законами государства прав и обязанностей"1. С,С, Алексеев под субъектами права понимает индивидов, организации и общесгвенные образования, которые в силу юридических норм могут выступать в качестве носителей субъективных юридических прав и обязанностей. Эго понятие, по мнению автора, содержит два признака: во-первых, социальный, включающий в себя известную внешнюю обособленность; персонификацию (выступление вовне в виде единого лица - "персоны"; способносгь вырабатывать, выражать и осуществлять единую волю; во-вторых, юридический, в соответствии с которым субъект права становится таковым в силу правовых Hopwr.
Исходя из названных общетеоретических посылок, с учетом специфики предмета административного права и следует трактовать понятие субъекта административного права.
Специфика предмета административного права заключается в том, что общественные отношения, регулируемые данной отраслью права, складываются в сфере управления. Поэтому субъектами административного права нужно признать участников управленческих отношений, которые наделены способностью вступать в административно-правовые отношения3.
Понятия "субъект права" и "субъект правоотношения" нередко отождествляются. Это не идентичные категории. Правоотношения, безусловно, являются главным каналом реализации норм права, но субъект права может и не быть фактическим участником правоотношений. Иными словами, субъект права - потенциальный участник правоотношений, а субъект правоотношения участник отношений конкретного характера.
Нормативное регулирование правового статуса структурных подразделений
Правовая характеристика структурных подразделений предполагает рассмотрение вопроса о том, кем, в какой форме осуществляется нормативная регламентация правового статуса данных образований.
Б юридической литературе справедливо отмечается, что в последние годы значительно повысился интерес к правовой нормативной регламентации управления. Думается, что прав Ю.А.Колыгов, : .указывая на организующую роль правовой нормативной регламентации, которая "будучи логическим аналогом общественных отношений, одновременно показывает, какими могут быть правила поведения субъектов, чтобы постоянно или временно поддерживать эти отношения на определенном уровне, обеспечивать их упорядоченность"1.
Практика нормативной регламентации выработала определенные формы закрепления правового статуса структурных подразделений. Нормативными докуменгами, закрепляющими структуру подразделения, задачи, функции, права и обязанности, являются положения о них.
Правовые акты, регулирующие полномочия различных звеньев управления, называются в литературе актами о компетенции. Они содержат указание на задачи, функции, полномочия, а также объекты воздействия. В положении иди ином нормативном акте компетенция структурного подразделения получает нормативное бытие. Без положений или иных нормативных актов правовое регулирование раз I деления груда и управления не получает должной завершенности .
Положение о структурном подразделении - это юридический акт, назначение которого состоит в четкой фиксации круга полномочий каждого подразделения, его места в управленческой иерархии предприятия (учреждения). Кроме того, положения о подразделениях, закрепляя правовой статус последних, призваны устранить такие еще имеющие место в практике нежелательные явления, как выпадение и дублирование функций.
Фиксируя подчиненность структурного подразделения, права и обязанности в отношении вышестоящих, равно-, и нижестоящих подразделений, положения способствуют укреплению чувства ответственности работников за деятельность подразделений.
Обобщение нормативного материала, регламентирующего правовой статус структурных подразделений, позволило сделать вывод о его разнообразии и многочисленности. Акты о структурных подразделениях усгверждаются на различных уровнях правовой регламентации, характеризуются особенностями структуры, наименования, содержания. Эти обстоятельства обусловливают, на наш взгляд, необходимость их дифференциации по различным основаниям.
В основу деления таких нормативных актов может быть положен способ регламентации. С этой точки зрения среди нормативного массива представляется возможным выделить две группы актов. 1. Акты о структурных подразделениях (специальные акты). 2. Иные акты.
Специальные акты содержат полную характеристику того или иного структурного подразделения и могут быть приняты на различном уровне нормативной регламентации. Б качестве иллюстрации можно сослаться на Типовое положение об отделе (управлении) технического контроля, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от II декабря 1979 года1, Положение о геодезической службе строительно-монтажных организаций, утвержденное постановлением р Госкомитета по делам строительства от 14 декабря 1981 г.. Общее положение об отделении связи почтамта (узла связи) системы Министерства связи-СССР, утвержденное приказом Министерства связи СССР от 13 апреля 1977 г. , Положение об аптеке лечебно-профилактического учреждения, утвержденное приказом Министерства здравоохранения СССР от 18 августа 1972 г. , Положения об отделах объединения "Уралгрансгаз", утвержденные приказом по объединению от 3 мая 1982 її? 118 , Типовое положение о цехе основного производства Винницкого завода радиотехнической аппаратуры, утвержденное приказом директора завода от 30 июня 1983 г.
Наряду со специальными актами правовой статус структурных подразделений регламентируется частично в актах иного характера. Подтверждением тому могут служить, например, Положение о вузах СССР, которое, регламентируя правовое положение вуза, содержит ряд норм, специально посвященных его структурным подразделениям (филиалам, факультетам, отделениям, кафедрам, учебно-консультационным пунктам)1, Положение о производственном объединении (комбинате), определяющее в разделе "Общие положения" правовой статус производственных единиц JC этой разновидности актов следует также отнести приказ Министерства высшего и среднего образования СССР "Об утверждении Инструкции о порядке выполнения высшими учебными заведениями научно-исследовательских работ по хозяйственным договорам с заказчиками" от 3 мая 1984 г., в котором имеется раздел "Организация хоздоговорных работ". Нормы названного раздела регламентируют правовой статус научно-исследовательского сектора вуза: порядок утверждения структуры и штатного расписания, сектора, замещения должности его руководителя, функции последнего и ряд других моментов3.
В зависимости от уровня нормативной регламентации ра з ли чаю г-ся акты: общенормагивные и локальные.
В свою очередь акты общенормагивного характера подразделяются в зависимости ог того, каким органом принимаются. С этой точки зрения акты о структурных подразделениях утверждаются ор-ганами обшей компетенции.
На данном уровне, как правило, принимаются акты о структурных подразделениях, деятельность которых направлена на обеспечение законности, учета и контроля и которые наделены полномочиями санкционного характера. Такие акты утверждаются Советом Министров СССР, Советами министров союзных республик.
Понятие и особенности административной право субъектности структурных подразделений
Проблема правосубъектности является одной из важных и сложных как в общей теории права, гак и во всех отраслевых науках. Ее значимость определяется тем, что "в ней фокусируются многие вопросы правового регулирования общественных отношений: субъективные права и обязанности, правоотношения, юридическая огвег т сгвенносгь и Т.Д.". С общетеоретической позиции под правосубъектностью принято понимать признаваемую нормами права способность (свойство) быть носителем юридических прав и обязанностей, т.е. быть субъектом права. Правосубъектность характеризуют два основных момента: во-первых, способность обладания правом и несения обязанностей (правоспособность), во-вторых, способность к самостоятельному осуществлению прав и обязанностей (дееспособность), в силу чего правосубъектность называется также "праводеесдособносгыо". В науке права имеется мнение, что правовые категории "правосубъектность" и "правоспособность" нужно рассматривать как синонимы. Так, С.Н.Братусь по этому поводу пишет: "Признавая отдельного человека или коллективное образование лицом, мы тем самым признаем за ним правоспособность. Правоспособность - это право быть субъектом прав и обязанностей. Право- субъекгносгь и правоспособность - равнозначные понятия. Такое высказывание нельзя признать правильным, поскольку, во-первых, сторонники данной концепции совершенно необоснованно принижают роль такого правового феномена как правосубъектность, отрицают за последней право гражданства , во-вторых, в различных отраслях права правоспособность имеет различное содержание. Например, в гражданском праве и некоторых других отраслях правосубъектность проявляет себя как бы в двух качествах, которым соответствуют правоспособность и дееспособность. Правоспособность - способность лица иметь субъективные права и юридические обязанности, дееспособность предполагает самостоятельное их осуществление. Эта относительная обособленность правоспособности и дееспособности предопределяется спецификой гражданских и некоторых иных имущественных субъективных прав, для которых не характерна тесная связь с их носителем, в силу чего имущественные права, принадлежащие одному лицу, могут осуществляться другими лицами.
Что же касается большинства иных отраслей права, го им присуще нераздельное единство указанных двух возможностей, т.е. в данном случае нельзя говорить о правосубъектности и правоспособности как равнозначных понятиях, "разъединение" правосубъектности неприемлемо для таких коллективных образований, как предприятия (учреждения) и их структурные подразделения. В отношении названных субъектов немыслима ситуация, когда они обладали бы способностью иметь субъективные юридические права и обязанности, но были бы лишены способности самостоятельно их осуществлять. Таким образом, применительно к рассматриваемым образованиям правоспособность и дееспособность возникают одновременно.
С учетом сказанного важно четко различать правосубъектность как сложное явление, интегрирующее в себе две возможности: иметь и осуществлять субъективные права и обязанности, и правоспособность, содержащую в себе одну из таких возможностей, а тленно: обладать субъективными правами и обязанностями.
Ведущая роль правосубъектности в механизме правового регулирования предопределяется тем, что она выступает в качестве средства фиксирования (закрепления) круга субъектов-лиц, обладающих способностью быть носителями субъективных юридических прав и обязанностей1.
Взяв за основу тезис о том, что "наделение участников общественных отношений отраслевой правосубъекгносгью - эго и есть выделение тех качеств, которые наиболее необходимы для всгулле-ния в правоотношения данной отрасли права" , остановимся на понятии и особенностях административной правосубъектности структурных подразделений. Последняя является одним из видов отраслевой правосубъектности, ей принадлежит конкретизирующая роль: она определяет круг субъектов административного права-участников управленческих отношений, а также круг правоотношений, в которых .« они могут участвовать. Следовательно, "правосубъектность на уровне отраслей права, конкретизируя круг реальных субъектов, является вместе с тем такой первичной ступенью конкретизации правовых норм, на которой определяется общее юридическое положение субъектов: субъекты становятся в го или иное положение друг к другу" .
Трактуя правосубъектность как способность быть носителем юридических прав и обязанностей, необходимо иметь в виду, чго это принципиально правильное общетеоретическое положение нуждается в уточнении, когда речь идет об отраслевой принадлежности данной правовой категории. Для ряда отраслей права, в том числе административного, правосубъектность лишь в принципе является общей, равной для всех предпосылкой правообладания, Здесь она представляет собой бланкетную возможность быть субъектом управленческих отношений. Между тем специфика сферы управления, регулируемой административным правом, предполагает наличие ряда особенностей административной правосубъектности.
Административно-правовые полномочия струкгурных подразделений
Главным элементом содержания административной правосубъектности структурных подразделений является круг их полномочий в сфере управления.
Задачи предприятия (учреждения) находят свою дальнейшую конкретизацию в задачах отдельных подразделений. Многообразие и сложность содержания деятельности подразделений обусловливают ее подразделение на виды, соответствующие функциям, для выполнения которых подразделение наделяется кругом прав и обязанносгей, составляющих в совокупности его полномочия4-. В этой связи возникает вопрос о соотношении понятий функции и полномочия. Для его разрешения нужно взягь за основу тезис о гом, чго "функции являются определяющим моментом при установлении правомочий...
Сбалансировать объем прав и обязанностей... можно лишь при усло р вии четко очерченного круга и содержания деятельности, функций" .
Правильное соотношение правомочий подразделений с их функциями -важнейшее условие полной и всесторонней реализации последних и эффективной деятельности подразделений. "Если функции указывают на то, что делает орган, го его правомочия выражают, каким способом, какими правовыми мерами и путями обеспечивается выполне-ниє функций"0. Полномочия, таким образом, можно рассматривать в качестве гарантий реализации функций, поскольку "в той мере, в какой правомочия... связаны с функциями... последние являются определяющим элементом возникновения реальных правоотношений. Правомочия в свою очередь являются определяющей силой для реализации в полном объеме и разнообразии функций через юридические формы"1.
Полномочия структурных подразделений - это правовая категория, интегрирующая в себе дифференцированное единство .двух элементов - прав и обязанностей. Поскольку речь идет о возможности участия структурных подразделений в управленческих отношениях, рассмотрим круг административно - правовых полномочий названиях субъектов.
Права и обязанности в теории права интерпретируются соответственно как "возможное" и "должное" поведение. На практике же при разработке нормативных документов, регламентирующих правовой статус тех или иных структурных подразделений, трудно разграничить права и обязанности в их "чистом" виде. Довольно часто право на совершение каких-либо действий одновременно является и обязанностью. Именно поэтому во многих нормативных актах говорится о правах, полномочиях, а обязанности фиксируются в виде общей нормы, которая указывает на обязанность осуществлять надлежащим образом функции и права в соответствии с целями и задачами организационного образования или субъекта.
Действительно, права теснейшим образом связаны с обязанностями. Означает ли это, что права и обязанности всегда должны рас сіла грива гься как "правообязанносгь", а структурные подразделения "правообязанными"? Представляется, что в ряде случаев данные правовые категории нуждаются в дифференциации.
Разграничение рассматриваемых правовых категорий может быть осуществлено на основе двух критериев. Во-первых, обязанность определенно и однозначно регулирует деятельность лица или организации, а право связано с альтернативностью поведения. Во-вго-рых, право означает возможность требовать определенного поведения от других. Это требование является обязательным, т.е. праву корреспондирует обязанность соответствующего субъекта. Право структурного подразделения можно охарактеризовать как закрепленную нормативным актом возможность требовать (запрещагь, лред-полагагь, рекомендовать) от других структурных единиц выполнения каких-либо действий . Кроме того,характеризуя права структурных подразделений следует отметить их строго целевое назначение: они предоставляются исключительно для решения поставленных перед ними задач, выполнения возложенных на подразделения функций. В данном аспекте право можно рассматривать в качестве способа, легального средства выполнения обязанностей. Это означает, что структурному подразделению должны быть предоставлены в полном объеме (необходимый минимум) права, которые требуются ему для выполнения обязанностей.
Сфера управления в отличие от других областей общественной жизнедеятельности характеризуется сложностью и многообразием возникающих в ней отношений. Вследствие этого подразделения наделены значительным объемом полномочий административно-правового характера.
