Содержание к диссертации
Введение
Глава I Нотариат Российской Федерации в системе публичного управления: конституционно-правовые основы 14
1.1. Нотариат Российской Федерации как предмет конституционно-правового регулирования: понятие и сущность 14
1.2. Эволюция норм отечественного законодательства о нотариате 37
1.3. Место и роль нотариального права в правовой системе Российской Федерации 55
Глава 2. Конституционно-правовое регулирование нотариата на современном этапе: проблемы и перспективы 72
2.1. Нотариат как предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации 72
2.2 Полномочия органов местного самоуправления по осуществлению отдельных нотариальных действий 88
2.3. Актуальные проблемы конституционно-правового регулирования нотариата и перспективы их преодоления 107
Заключение 128
Список использованных источников и научной литературы
- Эволюция норм отечественного законодательства о нотариате
- Место и роль нотариального права в правовой системе Российской Федерации
- Полномочия органов местного самоуправления по осуществлению отдельных нотариальных действий
- Актуальные проблемы конституционно-правового регулирования нотариата и перспективы их преодоления
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена неоднозначной ролью нотариата в системе публичного управления, сложившейся на современном этапе государственного строительства России, а также отсутствием единообразного подхода к определению его понятия и сущности, что негативно сказывается на эффективности правового регулирования данного института.
Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (утвержденные Верховным Советом РФ 11 февраля 1993 г. № 4462-1 в ред. от 5 апреля 2013 г.) были приняты ранее вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 г., неоднократно (более 20 раз) подвергались изменениям и дополнениям, а потому, не в полной мере отвечают требованию адекватности изменившихся общественных отношений.
Кроме вышеизложенных обстоятельств, объективно назрела необходимость гармонизации действующего законодательства о нотариате Российской Федерации и субъектов федерации. Конституция Российской Федерации в ст. 72 указывает, что нотариат находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, что влечет за собой наличие двухуровневой модели законодательного регулирования: на уровне федерального центра и субъектов федерации. В связи с этим возникает ряд проблем, связанных с разграничением конкретных полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также с приведением законодательства субъектов федерации соответствие с нормами основополагающих законодательных актов Российской Федерации о нотариате, прежде всего, Конституции Российской Федерации, Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации».
Кроме того, последние десятилетия развития российской государственности ознаменовались коренным изменением подходов к правовому регулированию нотариата как сложного публично-правового феномена, сопутствующего государственному управлению. Указанное изменение выражается в преемственности дореволюционных взглядов на его правовую природу и сущность, а также обусловлено вхождением российского нотариата в международное объединение нотариальных корпораций 81 государства - Международный Союз Нотариата, созданный с целью распространения нотариата латинского типа, продвижения и применения его фундаментальных принципов и принципов нотариальной этики. Это обстоятельство влечет за собой объективную необходимость модернизации действующего законодательства о нотариате на основе имплементации международных стандартов нотариальной деятельности.
Безусловно, все указанные проблемы требуют не только практического разрешения, но и доктринального осмысления, в том числе, в науке конституционного права, что обусловливает актуальность темы настоящего диссертационного исследования.
Всесторонний комплексный анализ понятия, сущности, конституционно-правовой природы нотариата открывает путь к модернизации регулирующего его законодательства в духе современных тенденций развития общества и государства; позволяет одновременно не растерять положительный опыт, накопленный в данной сфере отечественным законодателем и правоприменителем; является основой построения гармоничной модели правового регулирования, соответствующей смыслу и содержанию норм Конституции Российской Федерации, а также международно-правовым обязательствам России.
Степень научной разработанности темы. Проблематика научного исследования конституционно-правовых основ организации и деятельности нотариата логически включает два направления, одно из которых связано с генезисом понятия нотариата, а второе - с исследованием конституционно-правового регулирования данной сферы общественных отношений.
Проблемы определения понятия и сущности нотариата, истории его развития затрагивались в научных трудах отечественных исследователей дореволюционного периода: К.О. Бахмана, Я.И. Гурлянда, М.Ф. Золотникова, Н. Ляпидевского, А. Мацкевича, М.М. Неймана, А.М. Фемелиди .
В современный период различные правовые аспекты нотариата исследовались в трудах В.Н. Аргунова, Ю.Н. Власова, Г.К. Герасимовой, Е.Э. Денисовой, М.А. Долгова, А.В. Дударева, А.В. Жуковой, С.А. Зацепиной, В.В. Калинина, Т.Г. Калиниченко, Е.Н. Клячина, И.В. Москаленко, М.Ю. Плетнева, И.А. Полтавской, В.В. Ралько, О.В. Романовской, Г.Б. Романовского, С.В. Степашина, Л.А. Стешенко, А.Я. Сухарева, Е.Б. Тарбагаевой, Г.Г. Черемных, И.Г. Черемных, Т.М. Шамбы, К.С. Юдельсона, В.В. Яркова.
Исследованием проблематики конституционно-правовых основ правового регулирования общественных отношений (в том числе, и нотариальной деятельности) занимались С.А. Авакьян, П.А. Астафичев, М.В. Баглай, П.Д. Баренбойм, И.Н. Барциц, В.В. Гошуляк, В.Г. Ермаков, Л.С. Мамут, Н.И. Матузов, А.А. Мишин, B.C. Нерсесянц, Т.М. Пряхина,
В.А. Ржевский, Ю.И. Скуратов, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев.
Среди иностранных авторов, исследовавших правовые проблемы нотариата, можно отметить Ж.Ф. Пиепу, Ж. Ягра, М. Мерлотти и других.
Вместе с тем, не смотря на значительное число исследований как в области теоретико-правовых основ нотариата, так и отдельных аспектов его отраслевого регулирования, существует объективная необходимость проведения комплексного, всестороннего исследования именно конституционно-правовых основ нотариата.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе установления и обеспечения конституционно-правовых основ нотариата в Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются конституционно-правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере установления и обеспечения конституционно-правовых основ нотариата, нормы отраслевых нормативных правовых актов Российской Федерации, нормы законодательства о нотариате субъектов Российской Федерации, а также нормы международного права, судебная практика.
Цель диссертационного исследования заключается в проведении комплексного правового анализа конституционно-правовых основ нотариата как предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Исходя из вышеуказанной цели, предполагается решить следующие теоретические и научно-практические задачи:
определить понятие и сущность нотариата как правового явления, а также как предмета конституционно-правового регулирования;
изучить эволюцию развития норм отечественного законодательства о нотариате во взаимосвязи с государственно-правовым и конституционно- правовым развитием Российской Федерации;
исследовать место нотариального права в правовой системе Российской Федерации, его структуру, а также роль норм конституционного права в регулировании нотариальных отношений;
изучить нотариат как предмет совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
проанализировать полномочия органов местного самоуправления по осуществлению отдельных нотариальных действий, а также эффективность деятельности органов местного самоуправления в данной сфере;
- выявить актуальные проблемы правового регулирования организации и деятельности нотариата в аспекте развития их конституционно-правовых основ и перспективы их преодоления.
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания, в том числе: конкретно-исторический, метод системного анализа, структурно-функциональный, и другие, а также ряд частнонаучных методов: технико-юридический, статистический, сравнительно-правовой и иные методы, в соответствии с которыми диссертант рассматривает общественные отношения, возникающие в процессе установления и обеспечения конституционно-правовых основ нотариата в Российской Федерации.
В частности, конкретно-исторический метод использован при рассмотрении генезиса правовых норм, а также поэтапного формирования и развития правового института нотариата; статистический - при анализе эффективности конституционно-правового регулирования нотариата.
Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют научные труды отечественных ученых - специалистов в области теории права и государства (М.И. Абдуллаева, С.С. Алексеева, С.В. Бошно, А.В. Васильева, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Ю.А. Тихомирова и др.), конституционного права (А.А. Безуглова, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, Д.А. Ковачева, Г.Н. Комковой, О.Е. Кутафина, П.А. Кучеренко, Е.А. Лукьяновой, В.О. Лучина, О.О. Миронова, М.С. Саликова, С.А. Солдатова и др.), судебной, правозащитной и правоохранительной деятельности (А.В. Бегичева, В.М. Жуйкова, К.А. Корсика, Е.Н. Мизинцева, А.Г. Олейновой, М.Г. Сазоновой, В.С. Репина, Б.В. Шагиева Н.М. Чепурновой, А.Е. Черникова, Е.В. Черниковой и др.).
Нормативную правовую базу исследования образуют Конституция Российской Федерации; международные договоры, участником которых является Российская Федерация; конституции и уставы субъектов Российской Федерации; федеральные законы (в том числе, Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (утвержденные Верховным Советом РФ 11 февраля 1993 г. № 4462-1 в ред. от 5 апреля 2013 г.), Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 324-Ф3 «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» и др.); законы субъектов Российской Федерации, регулирующие организацию и деятельность нотариата; указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации.
Диссертантом также проанализированы законы СССР и РСФСР, решения Конституционного Суда Российской Федерации, решения иных федеральных судов по предмету диссертационного исследования.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем осуществлен комплексный анализ нотариата как сложного правового феномена, обладающего двуединой правовой природой, сочетающей в себе публично-правовые и частноправовые начала. Диссертантом исследованы конституционно-правовые основы нотариата, непосредственно закрепленные в нормах Конституции Российской Федерации и выводимые из ее содержания, к которым относятся цель законодательного регулирования нотариата, основные начала его организации и функционирования, принципы регулирования данной сферы общественных отношений как предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
В диссертации проанализирована эволюция развития отечественного законодательства о нотариате, представлена его периодизация, выявлены характерные особенности каждого периода; на основе анализа норм обозначены основные тенденции его развития в данной области.
Диссертантом выявлены актуальные проблемы конституционно- правового регулирования нотариата на современном этапе развития российской государственности, намечены основные перспективы их преодоления.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные теоретические положения и выводы, выносимые автором на защиту и обладающие научной новизной:
1. Сложная двуединая сущность феномена нотариата обусловливает сочетание в нем публично-правовых и частноправовых начал: с одной стороны, нотариат традиционно входит в систему правоохранительных органов Российской Федерации, с другой стороны, его функции заключаются в охране и защите прав и законных интересов частных лиц. Указанная двойственность характерна для нотариата практически с момента зарождения и в наиболее явном виде проявляется на современном этапе.
Отличительной особенностью нотариальной деятельности является осуществление ее от имени государства, по единым, установленным на уровне федерального законодательства конституционно-правовым принципам, в связи с чем, диссертантом обосновывается тезис о необходимости акцентирования конституционно-правовой природы нотариата путем изменения его наименования на «нотариат Российской Федерации».
Отказ от государственных нотариусов в Российской Федерации представляется недопустимым в связи с возложением на данных лиц публично-правовых функций по обеспечению и защите конституционных прав и свобод человека и гражданина, гарантированию равного доступа граждан к получению квалифицированной юридической помощи, а также обеспечению интересов государства как в частноправовой, так и в публично- правовой сфере (в том числе, в избирательных и референдумных правоотношениях, правоотношениях по созданию объединений граждан и
др.).
Конституционно-правовые основы нотариата Российской Федерации базируются на федеративной модели государственного устройства:
в числе основных полномочий Российской Федерации в исследуемой сфере выявлены установление общих принципов организации нотариата как основы конституционного строя; его целей, задач и функций в механизме обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина; защита Конституционным Судом Российской Федерации прав и законных интересов субъектов нотариальных правоотношений;
к ведению субъектов Российской Федерации относится осуществление иных полномочий, в том числе установление численности нотариусов, действующих на территории субъекта федерации, установление квалификационных требований к кандидатам на должность нотариуса, содействие в материально-техническом и ином обеспечении нотариальных контор и т.п.
В целях повышения эффективности правового регулирования представляется необходимым установить конституционно-правовой механизм детального разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на уровне федерального закона.
Диссертант разделяет сложившийся в российской науке подход к периодизации эволюции правового (в том числе, конституционно- правового) регулирования организации и деятельности нотариата, основанной на взаимосвязи развития законодательства о нотариате с развитием российской государственности. Вместе с тем, отмечено, что в настоящее время начинается новый этап развития законодательства о нотариате, что обусловлено рядом факторов: а) необходимость его систематизации и приведения законов субъектов Российской Федерации в данной сфере в соответствие с требованиями федерального законодательства; б) согласование российского законодательства о нотариате с международными стандартами нотариата; в) установление эффективного государственного контроля за нотариальной деятельностью при условии сохранения элементов саморегулирования и самоуправляемости в данной сфере; г) расширение публично-правовых полномочий коллективных органов нотариата.
В числе современных тенденций правового регулирования нотариата Российской Федерации выявлены следующие:
сохранение преемственности дореволюционных взглядов на правовую природу и сущность нотариата;
формирование законодательной базы, адекватной реально сложившимся общественным отношениям в сфере конституционно- правового регулирования нотариата, в том числе, наделение нотариусов полномочиями по участию в отдельных конституционно-правовых отношениях;
имплементация в правовую систему России в соответствии со ст. 15 (ч. 4) Конституции Российской Федерации норм международных нотариальных стандартов, обусловленная международно-правовой интеграцией нотариальных сообществ.
Анализируя актуальные проблемы конституционно-правового регулирования организации и деятельности нотариата в Российской Федерации, диссертант подразделяет их на два основных блока: проблемы, возникающие в науке конституционного права, и организационно-правовые проблемы.
Доктринальные конституционно-правовые проблемы заключаются в необходимости определения понятия и правовой природы нотариата Российской Федерации, роли и места нотариального права в правовой системе Российской Федерации, достижения понятийного и терминологического единства по вопросам конституционно-правовых основ нотариата.
Основными организационно-правовыми проблемами являются: несовершенство действующего законодательства Российской Федерации о нотариате; неэффективность правового регулирования деятельности квазинотариальных субъектов; необходимость приведения законодательства субъектов Российской Федерации в четкое соответствие норме и духу конституционно-правовых начал нотариата, а также принципу разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Для решения указанных проблем диссертантом обосновывается необходимость принятия нового нормативного правового акта, посвященного основам конституционно-правового регулирования нотариата Российской Федерации, который имел бы силу федерального закона, носил общий характер, устанавливал четкий механизм разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов.
Принятие данного нормативного правового акта позволит:
создать правовые условия для дальнейшей модернизации системы нотариата, приведение ее в соответствие современным потребностям, как общества, так и государства и гармонизации действующего законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о нотариате;
установить системное регулирование организации и функционирования нотариата и их конституционно-правовых основ;
повысить эффективность механизма правового регулирования.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного
исследования определяется содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы нормотворческими и правоприменительными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при правовом регулировании общественных отношений, связанных с установлением и обеспечением конституционно-правовых основ нотариата. Положения, основанные на выводах диссертационного исследования, могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Права человека и механизмы их защиты», «Адвокатура и нотариат в Российской Федерации».
Апробация результатов диссертационного исследования.
Диссертация обсуждена на заседаниях предметно-методической комиссии кафедры правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Положения и выводы диссертационной работы изложены в сообщениях, сделанных автором в ходе Международной научно- практической конференции «Эффективное государственное и муниципальное управление как фактор социально-экономического развития России» (Москва, 2013). Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в научных публикациях диссертанта.
Объем и структура работы. Цели и задачи, поставленные диссертантом, определили структуру и содержание диссертации, которая состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов, официальных документов и научной литературы.
Эволюция норм отечественного законодательства о нотариате
Феномен нотариата требует всестороннего научного изучения, и одна из первых задач исследования в данном контексте - выявление конституционно-правовой природы и сущности нотариата, его роли как предмета конституционно-правового регулирования и места в системе институтов общества и государства. С этих позиций, представляется логичным начать исследование с выявления понятий «конституционные основы» и «конституционно-правовое» регулирование.
Довольно широкое распространение в юридической научной литературе получил термин «конституционные основы». Рассматривая вопрос о понятии конституционных основ, ученые - конституционалисты по разному определяют их юридическую сущность. Так, В.В. Гладышев определяет конституционные основы как об основополагающие принципы устройства-государства и" 6б]деств Прй этом до "два близких по содержанию понятия - «конституционные основы» и «основы конституционного строя» ! . Однако далеко не всегда основы конституционного строя конкретизируются во всех конституционных основах правового регулирования определенной группы общественных отношений.
Более широкое определение конституционных основ дает О.Н. Горбунова, которая определяет конституционно-правовые основы как содержащиеся в Конституции Российской Федерации нормы, являющиеся базой для развития иных отраслей законодательства2.
Е.А. Ровинский и А.О. Миняев, рассматривая применительно к деятельности государства вопрос о конституционных основах, определяют смысл этого понятия, с одной стороны, как конституционные принципы, а с другой - как нормы, закрепленные в Конституций Российской Федерации. Они полагают, что под конституциоиными основами следует понимать нормы Конституции Российской Федерации, непосредственно закрепляющие основы (начала, устои, базис) не только устройства общества и государства в целом, но и различных общественных отношений, которые непосредственно конституционным правом не регулируются .
В контексте настоящего исследования вопрос о научном определении и юридическом закреплении категории «конституционные основы» имеет особое значение. Как представляется, для раскрытия указанного понятия необходимо обратиться к сущности конституционного права.
В.О. Лучин считает, что Конституция Российской Федерации преимущественно закрепляет принципиальные, главные положения, которые конкретизируются и раскрываются в других законодательных актах, но в то же время, могут действовать непосредственно. Они касаются всех наиболее важных сторон жизни общества и государства, однако регулируют их лишь в обобщенном виде, выражают самые существенные черты их правового положения, а не в деталях. Целью конституционно-правового регулирования является общая, универсальная регламентация статуса субъектов права4.
Конституционные основы не следует отождествлять с конституционными принципами. Конституционные принципы являются составной частью конституционных основ, однако они отличаются от других видов конституционных основ своей правовой значимостью и функциональным назначением. Принципы права вообще в своей основе являются результатом отражения экономических отношений, а также политических условий развития общества5 . Принципы права являются своеобразной «несущей конструкцией», парадигмой правового регулирования общественных отношений, на которой базируются и реализуются не только конкретные правовые нормы, институты или отрасли права, но и вся система права. Принципы права служат основным ориентиром для осуществления государственными органами правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности. Уровень стабильности, слаженности и эффективности правовой системы находится в прямой зависимости от степени их соблюдения6.
С.С. Алексеев справедливо определяет принципы права как выраженные в праве исходные нормативные руководящие начала, которые характеризуют содержание правового регулирования, определяют его основы, то есть закрепленные в нормах права закономерности общественной жизни. Правовые «принципы выступают в качестве особых правовых явлений» Их роль в механизме правового регулирования, в правовой системе государства состоит в том, что они непосредственно связывают содержание права с закономерностями общественной жизни, на которых построена данная система права, и которые она закрепляет, т.е. с его основами»7.
Закрепление принципа права в правовой норме предполагает распространение его действия на ту область отношений, на основании исследования которой он сформулирован. В ходе общественной практики вообще и практики государственного строительства, в частности, когда устанавливаются такие юридические формы общественных отношений, к которым сознательно стремится законодатель, имеет место полная реализация правовых принципов . От научной зрелости и обоснованности правовых принципов, от совершенства правовых средств, с помощью которых они подкрепляются, от уровня культурного развития общества,
Место и роль нотариального права в правовой системе Российской Федерации
Народным Комиссариатом Юстиции программе. Наблюдение и контроль за деятельностью нотариальных контор осуществлялся президиумами губернских советов народных судей. При президиумах губернских советов народных судей учреждались нотариальные отделения и нотариальные архивы (ст.З). В местностях, в которых нотариальные конторы не были учреждены, исполнение их функций, за исключением совершения актов и засвидетельствования договоров, возлагалось на народных судей с оплатой нотариальных действий по существующей таксе (прим.2 ст.1).
Дальнейшее развитие правовые основы нотариата получили в Положении о государственном нотариате СССР 1923 г. и Постановлении ЦИК и СНК СССР «Об основных принципах организации государственного нотариата» 68 (действовавшее до 1973 г.), в соответствии с которым государственные нотариальные конторы состояли в ведении губернских и им соответствующих судов и действовали под их непосредственным руководством и наблюдением (ст.2), нотариусы и прочие сотрудники государственных нотариальных контор получали за свой труд вознаграждение только от государства (ст.6), а также вводилось понятие нотариальной тайны (ст. 13).
На основе указанного Постановления в союзных республиках были разработаны и приняты аналогичные положения о государственном нотариате.
Так, например, в «Положении о государственном нотариате Р.С.Ф.С.Р.» указывалось, что оно вводится в действие «на основании Постановления Центрального Исполнительного Комитета и Совета
Народных Комиссаров Союза ССР. от 14 мая 1926 года о введении в действие Постановления Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров Союза ССР. об основных принципах организации Государственного Нотариата».
По мере изменения и развития экономических и социальных условий, совершенствования материального и процессуального законодательства в республиканское законодательство о нотариате включались необходимые уточнения и изменения. В РСФСР Положения о государственном нотариате в новой редакции утверждались 30 июля 1930 года, 31 декабря 1947 года, 30 сентября 1965 года.
Шестая сессия Верховного Совета СССР VIII созыва 19 июля 1973 года приняла «Закон СССР о государственном нотариате» , установивший, что «задачами государственного нотариата являются охрана социалистической собственности, прав и законных интересов граждан, государствеїшьтх учреждений, предприятий и организаций, колхозов, иных кооперативных и других общественных организаций, укрепление социалистической законности и правопорядка, предупреждение правонарушений путем правильного и своевременного удостоверения договоров и других сделок, оформления наследственных прав, совершения исполнительных надписей и иных нотариальных действий» (ст.1). На должности государственных нотариусов назначались граждане СССР, имеющие высшее юридическое образование, а в отдельных случаях, предусмотренных законодательством союзных республик, - лица, не имеющие высшего юридического образования (ст. 6). Порядок назначения на должности и освобождения от должностей государственных нотариусов устанавливался законодательством Союза ССР и союзных республик. Указанный нормативный правовой акт о нотариате был первым, изданным в форме закона.
На основе Закона СССР союзные республике принимали свои законодательные акты о нотариате - Закон РСФСР «О государственном нотариате» 71 принят в 1974 г. и в целом повторял нормы союзного законодательства. Ст. 2 устанавливалось, что «Законодательство Союза ССР и РСФСР о государственном нотариате состоит из Закона СССР «О государственном нотариате» и издаваемых в соответствии с ним иных актов законодательства Союза ССР, настоящего Закона и других актов законодательства РСФСР».
Постсоветский период развития законодательства о нотариате характеризуется принятием в 1993 г. Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, а также включением нотариата в качестве предмета совместного ведения в ст. 72 Конституции Российской Федерации.
Вступление Российской Федерации в Международный Союз Нотариата обусловливает новый этап в развитии отечественного законодательства о нотариате, связанный с приведением его в соответствие с нормами и рекомендациями Союза. Главным документом, определяющим структуру, цели и задачи Международного Союза Нотариата является его Устав, впервые принятый 21 октября 1950 года на 11-ом Международном конгрессе Международного Союза Нотариата.
Первые изменения в него были внесены на Конгрессе в 1970 году, а в 1974 году Устав был впервые опубликован на всех 4 рабочих языках Союза. В дальнейшем практически на каждом новом конгрессе нотариата в пето включались изменения, направленные на лучшую адаптацию Союза
Полномочия органов местного самоуправления по осуществлению отдельных нотариальных действий
Действующая Конституция Российской Федерации ,0 в ст. 72 устанавливает, что нотариат находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «л»), что означает возможность принятия законодательных актов о нотариате субъектами Российской Федерации.
В настоящее время основополагающее правовое регулирование в области нотариата осуществляется, помимо Конституции Российской Федерации, в «Основах законодательства Российской Федерации о нотариате». Указанный нормативный акт был принят до введения в действие Конституции Российской Федерации, которая такой формы нормативного правового акта, как Основы законодательства не предусматривает. Хотя, как представляется, именно Основы законодательства как особая разновидность федеральных законов имеют право на существование там, где в рамках совместной компетенции необходимо совместить единую меру федерального правового регулирования с законодательным многообразием по линии субъектов Федерации. Другой вопрос, что существующие «Основы законодательства Российской Федерации о нотариате» нуждаются в коренном обновлении. Наличие Основ не исключает, а напротив, предполагает установление органами законодательной власти субъектов Российской Федерации правовых норм о нотариате. В настоящее время действует уже ряд законов, принятых субъектами Российской Федерации и регламентирующих деятельность нотариата на территории этих субъектов.
Помимо Конституции Российской Федерации и «Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» основополагающее регулирование в сфере нотариата осуществляется также Конституциями (Уставами) субъектов Российской Федерации, при этом в ряде из них нотариат упоминается в названиях соответствующих глав (например, гл. 7 Конституции Чеченской Республики - «Судебная власть, прокуратура, нотариат, адвокатура»; гл. 10 Устава (Основного закона) Алтайского края -«Судебная власть в Алтайском крае, прокурорский надзор, оказание юридической помощи, нотариат» и др.)-102
Как представляется, анализ опыта государственного регулирования нотариальной деятельности в конкретных регионах представляет существенный научный интерес в свете подготовки назревших изменений в действующее законодательство о нотариате: безусловно, такая работа должна проходить с учетом опыта вариативной практики регионального регулирования. Накопленный опыт конституционного сіроительства свидетельствует, что зачастую территорию некоторых субъектов федерации можно рассматривать как экспериментальное поле для испытания различных приемов и способов правового регулирования в рамках единого правового пространства федеративного государства.
Следует отметить, что в середине 90-х годов XX века наметилась тенденция по принятию региональных актов о нотариате.
Так, в более чем десяти субъектах Российской Федерации (Нижегородская, Ульяновская, Воронежская, Смоленская области, Республики Башкортостан, Саха (Якутия), Карелия, Мордовия, Еврейская автономная область и др.) были приняты законы, определяющие основы организации нотариальной деятельности. При этом некоторые субъекты пошли по пути закрепления организационных основ нотариальной деятельности в нормативных актах центральных органов исполнительной власти - город Санкт-Петербург, Республика Дагестан, Республика Марий Эл. Однако первое десятилетие XXЇ в. ознаменовалось иной тенденцией -признание ранее принятых нормативных актов субъектов, посвященных нотариату, утратившими силу.
Указанные изменения законодательства субъектов федерации связаны именно с необходимостью приведения его в соответствие с духом нормы Конституции Российской Федерации: в России нотариальные действия совершаются от имени Российской Федерации (ст. 1 Основ о нотариате), нотариус имеет личную печать с изображением Государственного герба Российской Федерации, а не с символикой субъекта (ст. 11 Основ о нотариате). Лицензия на право нотариальной деятельности также действительна на территории всего государства и не требует какого-то дополнительного подтверждения или регистрации в региональных органах.
В настоящий момент, помимо уже перечисленных выше нормативных правовых актов, правовое регулирование общественных отношений в области нотариата осуществляется целым рядом федеральных законов, таких как: Налоговый кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ (часть первая)10 ; от 5 июля 2000 г. (часть вторая) N 117-ФЗ;104 Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ (часть первая)105; от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ (часть вторая)106; от 26 ноября 2001 г. N 146-ФЗ (часть третья
Актуальные проблемы конституционно-правового регулирования нотариата и перспективы их преодоления
В то же время, попытка совершенствования исключительно организационных и процедурных основ деятельности нотариата не в полной мере способна повысить значение данного института в обеспечении прав и свобод.170
В дореволюционной отечественной юриспруденции «русский нотариальный институт» квалифицировался как «орган публичной деятельности» - подобные выводы были обусловлены реформой отечественного нотариата в 1866 году, вектор которой был направлен в сторону европейской модели нотариальной системы, однако вплоть до начала XX века данная система так и не была окончательно сформирована.
В советский период развития отечественной государственности юридическая наука исходила из тезиса об антогонизме нотариальных систем сюциапистического и буржуазного общества и государства Природа советского нотариата как государственного органа позиционировалась в качестве альтернативы нотариату капиталистических стран, в которых «нотариат имеет двойственную природу, нотариус выполняет свои функции в качестве должностного лица» но взимает вознаграждение от клиентов, идущее в пользу нотариуса». Из этого выводилось место государственного нотариата в системе советских органов171, причем нотариат понимался как система органов, совершающих нотариальные действия , а государственными органами считались соответствующие нотариальные конторы. Указанные подходы фиксировались и последовательно развивались в нормативных правовых актах - в Положении о государственном нотариате РСФСР от 4 октября 1922 года, в Законе СССР «О государственном нотариате» от 19 июля 1973 года и ряде других нормативных документов.
В постсоветский период отечественной истории нотариат вступил в новую фазу своего развития, которую в целом можно охарактеризовать не только как рецепцию дореволюционных подходов к построению нотариата, но и в качестве средства реализации текущих потребностей общества и определенной интеграции в общеевропейское правовое пространство. Об этом неоспоримо свидетельствует факт того, что в 1995 году российский нотариат в лице Федеральной нотариальной палаты был принят в члены «одной из крупнейших и почитаемых среди международных негосударственных организаций» - Международный союз латинского нотариата, в состав которого входит 66 национальных нотариальных организаций Европы, Азии, Америки, Африки и который имеет свои официальные представительства в ООН, Совете Европы, Европейском союзе и во многих других международных межправительственных и неправительственных организациях.
При подобных обстоятельствах перед современной юридической наукой ставится задача по выявлению понятия и сущности нотариата с учетом различных факторов, включая как отечественные традиции, так и необходимость учета современных потребностей общества в нотариальной деятельности, общемировых тенденций правового регулирования нотариальных правоотношений.
Понятие нотариата является весьма неоднозначным. По мнению Ю.Н.Власова и В.В.Калинина, под нотариатом следует понимать, во-первых, правовой институт, во-вторых, «систему государственных органов и должностных лиц, на которых возложена обязанность по совершению нотариальных действий от имени Российской Федерации». J
В отличие от указанных авторов, Е.ЭДенисова усматривает три значения анализируемого термина: будучи солидарной с пониманием нотариата как системы органов и должностных лиц, она считает нотариат не правовым институтом, а отраслью законодательства. Кроме того, Е.ЭДенисова вводит третье значение термина в качестве учебного курса или дисциплины.174
Понимание нотариата как правового института сопряжено с выявлением предмета регулятивного воздействия законодателя на общественные отношения, а также методов, целей, задач и функций подобной регламентации. В этой связи представляется неполной трактовка нотариата как правового института, призванного «обеспечить стабильность гражданского оборота, а также защиту прав и законных интересов граждан и юридических лид посредством совершения нотариальных действий».175
Некоторые авторы трактуют институциональное содержание понятия нотариата не в узком юридическом смысле, а в более широком социально-правовом измерении. Однако данный подход, по существу, соединяет понимание нотариата как правового института и как взаимосвязанной системы нотариусов и их объединений, что препятствует выявлению подлинной сущности нотариата как социально-юридического феномена.
Понимание нотариата в качестве системы государственных органов и должностных лиц представляется неоднозначным ввиду двойственной природы нотариальной деятельности. Нотариус - одновременно представитель гражданского общества и носитель публично-правовых полномочий. Уникальность института нотариата «заключается в том, что он обладает дуалистической природой, функционируя на границе частной и публичной сфер». 176В этой связи нельзя однозначно охарактеризовать статус нотариусов и нотариата в целом в качестве элементов публично-властного механизма (из чего следует статус государственного органа или государственного должностного лица) либо структурных единиц гражданского общества (которые отделены от публичной власти и не могут квалифицироваться в качестве государственных органов или соответствующих должностных лиц).
Примечательно, что каждая из названных сторон (публичная и частная) в деятельности нотариусов сравнительно полно исследуется в юридической науке, причем редко какие авторы ставят иод сомнение, с одной точки зрения, реализацию нотариатом «публичной власти 177 государства» , с другой - его неразрывную связь с гражданским обществом. Однако именно на пути соединения этих конкурирующих начал возникают сложности в определении понятия и сущности нотариата современной России.
