Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Многопартийность в политической системе общества 21
1.1. Многопартийность. Политические партии и партийные системы .21
1.2. Роль политических партий в политической системе общества 35
ГЛАВА 2. Основы конституционно-правового статуса политических партий как элемента многопартийности 47
2.1. Понятие политической партии и правовое регулирование ее конституционно-правового статуса 47
2.2. Государственная регистрация и прекращение деятельности политической партии 167
2.3. Реализация принципа многопартийности в Российской Федерации, Участие политических партий в формировании государственных органов 202
Заключение 223
Библиографический список использованной
Литературы 229
- Многопартийность. Политические партии и партийные системы
- Роль политических партий в политической системе общества
- Понятие политической партии и правовое регулирование ее конституционно-правового статуса
- Государственная регистрация и прекращение деятельности политической партии
Введение к работе
Одним из характерных признаков нормального развития гражданского общества является существование множества, разнообразных активно действующих объединений граждан. Именно поэтому для общества в целом далеко не безразлично, как возникают и действуют эти союзы, и оно вправе уполномочивать государство регулировать некоторые принципиальные стороны жизни таких объединений на основе демократических норм.
После многолетней бюрократической диктатуры сотни тысяч граждан оказались вовлечены в действительно самостоятельную политическую деятельность. Многие из них участвуют в политической жизни страны посредством членства в политических партиях, которые традиционно претендуют на доступ к государственной власти.
В условиях формирования в России идеологического и политического плюрализма, становления новой системы политических и экономических отношений, укрепления защиты прав и свобод человека и гражданина, нового подхода к формированию и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления складываются, соответственно, новые подходы к закреплению института многопартийности. А вновь воссозданная многопартийность, свобода слова и печати открывают широкие возможности для самореализации человеческой личности в политической сфере.
В демократическом государстве признается, что политические партии выражают интересы основных, социальных групп населения. Партии разрабатывают и представляют избирателям альтернативные варианты наиболее оптимальных, по их мнению, решений проблем общественного развития. Всеобщие выборы, выражающие волю народа, имеют смысл только в том: случае, если на суд избирателей выносятся различные программы, разрабатываемые политическими партиями. Многопартийность, следовательно, выступает как форма политической демократии и важнейшая предпосылка формирования органов государственной власти. Политические
4 партии же являются основным элементом многопартийности. Поэтому рассмотрение правового статуса партий является основным моментом в процессе исследования института многопартийности.
По подсчетам специалистов, ныне в мире существует более ста законодательных актов, касающихся регулирования различных сторон деятельности партий. Тем не менее, и сегодня процесс их институционализации еще далек от завершения, свидетельством чему являются непрекращающиеся дискуссии среди политиков и ученых по данной проблеме, критические оценки и поправки к уже принятым законам и острая политическая борьба вокруг соответствующих законопроектов в тех странах, где они еще находятся в стадии подготовки.
Помимо конституционного закрепления статуса политических партий, в целом ряде стран существует также специальное законодательство, регламентирующее различные стороны их деятельности. Специальные законы о партиях действуют в Португалии (с 1974 г., с дополнениями от 1975 г.), Австрии (с 1975 г.), Испании (с 1978 г., с дополнениями от 1981 г.) и других странах. Все это, как правило, страны, форсированно переходившие от фашистского или тоталитарного режима к представительной демократии, имевшие опыт жизни в условиях господства партии авторитарного типа. Их характерной чертой была ослабленность и деформированность гражданского общества, отсутствие условий для альтернативной политической деятельности, низкий уровень политического участия масс. Совокупность этих и других обстоятельств обусловила необходимость особого подхода законодателя в названных странах к проблеме регулирования процессов создания и функционирования политических партий.
Конституция Российской Федерации, принятая на всенародном референдуме в 1993 г., закрепила один из основных принципов демократического государства - наличие многопартийности. С этого момента в стране возникла реальная возможность для институционализации
5 различного рода общественных объединений и реорганизации их в политические партии,
11 июля был принят, а 14 июля 2001 г. опубликован и вступил в силу Федеральный закон «О политических партиях»1. Данный нормативно-правовой акт явился первым в истории России документом, регламентирующим правовой статус политических партий. Таким образом, сделан существенный шаг на пути решения важнейшей общественно-политической задачи, связанной с более четким определением роли политических партий и их места среди институтов гражданского общества.
Зарубежный опыт правового регулирования партийной деятельности показывает, что этот процесс носит по преимуществу многосторонний и детальный характер, ориентированный на включение политических партий в качестве полноправных субъектов в систему политических институтов демократического общества. Законодательство регламентирует наиболее существенные сферы жизнедеятельности партий. Оно предоставляет им широкие возможности для участия в политической жизни страны и в то же время препятствует образованию и функционированию мелких, авторитарных или националистических партий, использованию их в антигосударственных, деструктивных целях- Столь широкая правовая база деятельности партий явилась результатом как возрастания роли партий в политической системе многих демократических государств, так и заинтересованности самих партий в юридическом закреплении прав и гарантий своей политической деятельности-После вступления в полную силу Закона о партиях подводится черта под переходным периодом, отведенным российской политической системе, для того, чтобы. стать более структурированной. Главное событие заключается в том, что с 14 июля 2003 г. те объединения, которые не смогли
1 Прим. автора: далее - Закон о партиях.
пройти соответствующую процедуру в Министерстве юстиции Российской Федерации и преобразоваться в партии, потеряли статус политических и стали простыми общественными объединениями. Т.е. объединениями, не претендующими на достижение главной задачи партий - победы в борьбе за власть.
Прошедшие 7 декабря 2003 г, выборы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации показали, что указанный Закон содержит в себе некоторые спорные положения, существенно обесценивающие его позитивный потенциал. Речь идет, в частности, прежде всего о предоставлении права участия в выборах только партиям;, о закреплении статуса партии за организациями, насчитывающими в своем составе не менее 10 тысяч членов; о государственном, финансировании партий в межвыборный период в зависимости от их электоральных успехов; о введении запрета на межрегиональные, региональные и местные партии; о легализации слияния государственных и партийных структур путем предоставления высшим должностным лицам страны права быть членами политических партий и многих других.
Ре&чизация демократии в государстве возможна лишь при наличии действенных гарантий против слияния партийных и государственных структур, как это уже было в нашей истории. В России эта проблема возникла вовсе не потому, что партии выдвигают своих членов в органы исполнительной власти, а затем ждут от них лояльности (партии, как правило, никого не выдвигают в органы исполнительной власти, потому что эти органы формируются не по партийному признаку). Дело в том, что исполнительная власть в России сама создает партии и ставит руководителями этих партий чиновников высшего ранга - вопреки действующему законодательству. Таким образом, исполнительная власть участвует в формировании власти законодательной, попирая конституционный принцип разделения властей, еще целый ряд других
7 принципов и норм Конституции, потому что в результате подобного «партстроительства» создаются предпосылки для монополии партии власти1. Думается, что лишь политико-идеологическая беспомощность российских «партий власти» пока что гарантировала нас от подобной монополии.
Правовые формы взаимодействия политических партий с государством в концентрированном виде выражают наиболее существенные характеристики взаимоотношений гражданского общества и государства, населения и власти. Эта проблема особенно значима для современной России, где многопартийность, возможно, развивается не столько благодаря самостоятельной политической активности общества, сколько в результате целенаправленных усилий государства, ориентированного на ускоренную политическую модернизацию и заинтересованного в создании упорядоченного и контролируемого политического пространства. .*
Степень научной разработанности темы. Вопрос о многопартийности как об основе конституционного строя занимает одно из центральных мест в современной отечественной юриспруденции. Исследование данного явления, а также изучение политических прав граждан, механизма их реализации,, правового положения различных видов общественных объединений осуществляли многие отечественные и зарубежные ученые-юристы и юристы-практики: В.Н. Абрамов, Ю.К, Абрамов, А.С. Автономов, А.Б. Агапов, Г,А. Антонос, Т.А, Анчуткина, MB. Баглай,Г\Э. Белицкая, С.А. Боголюбов, АЛ, Бутенко, АЛ, Глинкин, АЛ- Дарков, А.И. Демидов, Ю-А. Дмитриев, В.Б, Евдокимов, В- Зайфферт, Е,В. Зайцева, СЕ. Заславский, З.М Зотова, И.Б. Зубкевич, В.Ф. Исаев, А.И. Ковлер, А.Е. Козлов, Е.И. Козлова, В.А. Колосов, АЛ. Кочетков, В. Краснов, Н. Кукина, Н. Куличева, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, В. Левичева, ЮЛ. Лейбо, В, Литвин, М. Макфал, Т.Е. Мельник, О.О. Миронов, B.C. Нерсесянц, Л.А« Окуньков, Р.У. Ортунг,
1 См.: Куличева R Лидерство в партии и госдолжность: совместимы ли они? // Выборы. - 2000. - № б, - С23 -24.
8 И. Осадчий, В.Б. Павленко, С. Перегудов, А. Платошкин, К.Н. Пчелинцева, В. Салов, Е. Сидоренко, С.А. Солдатов, Н. Степанова, А.Д. Степанский, Ю.А. Тихомиров, ГЛ. Толстопятенко, В.И. Томаровский, В.В. Филатов, В.А. Четверний, В.Е. Чиркин, М.Ф. Чудаков, А.В. Чуев, Д.В. Шутько, Б.С. Эбзеев, К.А. Экштайн, Ю.А. Юдин, С.С. Юрьев и другие.
Специфика предмета исследования определила необходимость изучения трудов таких известных отечественных и зарубежных философов и политологов, как: В.Г. Афанасьев, Клаус фон Байме, Дж. Блондейл, В.Д. Виноградов, В. Вьюницкий, К.С. Гаджиева, В.Я. Гельман, Г.В. Голосов, А. Даллин, К. Джанда, М. Дюверже, Д. Истон, Ю.Г. Коргунюк, О.В. Мартышин, Р. Михельс, Р. Пайпс, В.Б. Пастухов, Ю.Б. Прозоров, С. Пшизова, Т.Н. Самойлова, Г. Сартори, С. Хенкин, К. Холодковский, С. Чудина,. О.Ф. Шабров, П. Шаран, Т.В. Шмачкова, A.HJ Щербак и других.
Базой для рассмотрения развития многопартийности в России послужили исторические исследования Х.М. Астрахана, Н. Верта, Галили Зива, Ю.С. Гамбарова, А.В. Гоголевского, К.В. Гусева, А.Ф. Зверева, А.И. Зевелева, Г.З. Иоффе, С.А. Кислицына, В.В. Комина,. А.Л. Литвина, Л. Мартова, Ш.М. Мунчаева, Л.М. Овруцкого, А.М. Салмина, С.Г. Сватикова, П.И.-Соболевой, Л.М. Спирина, М.И. Стишова, СВ. Тютюкина, В.М.. Устинова, К.И. Чарновского.
В советский период, когда в стране существовала однопартийная система, разработкой теоретических основ правового статуса Коммунистической партии, политических партий буржуазных государств и общественных объединений занимались Т.Б. Бекназар-Юзбашев, А.Ф. Брянский, В.Н. Даниленко, Н.И. Данченко, С.Э. Жилинский, В.В. Кравченко, Г.А. Кудрявцева, Ю.А. Львович, Г.В. Мищенко, М.Х. Фарукшин, А.Е. Чигирь, А.И. Щиглик, А.Н. Юртаев, Ц.А. Ямпольская и другие.
По вопросам, связанным с правом граждан на объединение в политические партии и общественные объединения, было защищено
9 несколько диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук (А.Р. Байрамов, А.А. Дарков, В.И. Русинов, К.К. Токмаков, К.М. Травников).
Однако в большинстве работ уделялось недостаточное внимание анализу
действующего законодательство по вопросам изучения института
многопартийности, правовой регламентации статуса политических партий
либо предмет исследования лишь фрагментарно затрагивал существование
многопартийности в России. Кроме того, проблемы политического
плюрализма рассматривались в юридической науке в основном с точки
зрения теории и истории права (диссертационное исследование на соискание
ученой степени кандидата юридических наук Е.В. Резникова). Это
обстоятельство не позволило в необходимом объеме исследовать феномен
многопартийности в современном российском государстве. *
Для написания диссертационного исследования автор использовал труды С.А. Авакьяна, А.Н. Аверьянова, Н.А. Васецкого, Д.Ю. Завьялова, В.В. Лапаевой, Ю.К. Малова, Ф.М.. Рудинского, и других известных отечественных конституционалистов, в которых рассматривались вопросы становления многопартийности в России, гарантированности права граждан на объединение, участия политических партий в осуществлении государственной власти и т.д.
Цель диссертационного исследования. На основе всестороннего комплексного анализа российского и отчасти зарубежного законодательства, с учетом накопившегося опыта. политических отношений и достигнутого уровня научной разработанности проблемы раскрыть понятие многопартийности как конституционно-правового института, обосновать основные характеристики правового статуса политических партий в Российской Федерации, рассмотреть теоретические и практические проблемы правового регулирования создания и деятельности партий в России на современном этапе.
10 Задачи исследования. Поставленные цели достигаются посредством реализации следующих задач:
-изучить социально-политическую и юридическую природу возникновения многопартийности в России;
-проанализировать становление многопартийности в ходе исторического развития и в современной России;
- изучить отечественное и зарубежное законодательство, касающееся
закрепления статуса политических партий как основного элемента института
многопартийности;
-определить понятие политической партии, ее конституционно-правовой
статус;
-выявить и раскрыть сущность и содержание конституционно-правового
статуса политических партий в Российской Федерации;
- раскрыть содержание конституционного права на объединение;
-проанализировать взгляды и позиции российских, советских и ряда
зарубежных ученых по вопросу правовой регламентации положения партий в
политической системе общества;
-проследить процесс становления российского законодательства о
политических партиях;
-провести анализ действующих федеральных и региональных
законодательных актов, составляющих нормативно-правовую базу
юридической регламентации конституционно-правового статуса
политических партий, а также правовых актов, утративших силу, для
осуществления сравнительного анализа;
-используя результаты проведенного исследования, определить возможные
пути совершенствования законодательства и дать рекомендации по
приведению действующих нормативно-правовых актов в соответствие с
Конституцией Российской Федерации.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в сфере реализации конституционно закрепленного института многопартийности, политического права граждан на объединение, а также в области формирования и функционирования органов государственной власти и местного самоуправления.
Предметом исследования являются: положения Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы, текущее федеральное и региональное законодательство; нормативно-правовая регламентация конституционного права на объединение, социально-юридический механизм осуществления данного права; комплекс теоретико-правовых признаков и характерных свойств конституционно-правового статуса политических партий, выявленных на основе российского конституционного законодательства, а также конституционно-правовые отношения, возникающие в связи с созданием и деятельностью политических партий в Российской Федерации.
Методологическую основу диссертации составили прогрессивные правовые концепции прошлого и современности. Для решения поставленных в диссертационном, исследовании задач был. использован комплекс общенаучных и специальных методов познания, таких как диалектический, логический, исторический, системно-функциональный, социологический, дедуктивный, индуктивный, филологический, сравнительно-правовой, нормативно-логический, формально-юридический и др. Особое место занимает применение логико-математического метода при определении минимальной численности членов политической партии.
Специфическая направленность = темы исследования определила преобладание сравнительно-правового и формально-юридического методов почти во всех разделах данной работы.
Научная новизна работы заключается в попытке комплексного анализа института многопартийности в Российской Федерации, рассмотрения
12 конституционно-правового статуса политических партий с точки зрения исторического генезиса, актуальности отображения и логической обоснованности в российском законодательстве и перспектив развития, а также в попытке сформулировать основные теоретические положения понятия политических партий, опираясь на концептуально новое представление о многопартийности как одном из принципов возникновения и существования правового государства, а также формирования органов государственной власти и местного самоуправления.
Существующие диссертационные исследования по тематике развития и правового положения политических партий в Российской Федерации не осуществляют детальную регламентацию статуса партий и лишь фрагментарно касаются изучения института многопартийности.
Данное диссертационное исследование является одним из первых. комплексных исследований конституционно-правового аспекта существования многопартийности в России, а также конституционно-правового статуса политических партий как основного элемента данного института. Анализ дискуссионных проблем позволяет раскрыть недостаточно изученные современной юридической наукой аспекты и вынести на защиту ряд самостоятельных выводов, положений и рекомендаций.
В работе дается разграничение понятий «политический плюрализм» и «многопартийность», характеристика института многопартийности в Российской Федерации, проводится анализ понятия политической партии как основного составляющего элемента многопартийности с точки зрения философии, социологии, политологии, логики и права. Исследуется правовой статус политических партий с применением правовых предписаний и положений различных отраслей права. Изучается правовая регламентация права человека и гражданина на объединение в политические партии в
13 международном праве, конституционно-правового статуса политических партий в российском и зарубежном конституционном законодательстве.
Основные положения и выводы, выносимые на защиту:
1. Конституция Российской Федерации в качестве основ конституционного строя закрепляет наличие принципов идеологического и политического многообразия, многопартийности.
Анализ текста Основного Закона позволяет сделать вывод о том, что при осуществлении правовой регламентации недопустимо использовать понятия политического плюрализма и многопартийности как синонимы.
Политическим плюрализмом называется такое состояние в государстве, когда никакая идеология не получает юридически статуса официальной государственной идеологии, а для выражения и воплощения, различных политических идей и взглядов могут создаваться политические партии и иные общественные объединения, действующие на основе закона и равные перед ним.
Многопартийность в теории права является понятием более узким и характеризуется наличием в государстве более двух политически активных партий, при' условии, что хотя бы одна из них является оппозиционной. Однако для наиболее эффективной реализации демократизма необходимым является представительство интересов как можно большего числа социальных групп посредством создания различных политических партий.
Многопартийность как общественно-правовое явление характеризуется наличием определенных признаков: наличие политических объединений граждан; множественность данных объединений; юридически закрепленная возможность их участия в формировании выборных органов государственной власти и местного самоуправления; правовое закрепление статуса данных политических объединений. Т.е. многопартийность - это состояние общественного развития, при котором множественные политические объединения граждан имеют юридическое закрепление своего правового статуса
и возможности их участия в формировании выборных органов государственной власти и местного самоуправления.
2. Необходимость особого правового регулирования политических партий вызвана их значимостью в формировании политического климата в стране, так как с момента вступления в силу Закона о партиях они являются единственным видом общественного объединения политической направленности, которое обладает правом самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления. Любое другое общественное объединение данным правом не обладает. Кроме того, целями и задачами политической партии являются выражение мнений граждан по различным вопросам общественной жизни и доведение этих мнений до сведения широкой общественности, а также органов государственной власти. Речь идет о возможности свободного изложения членами партии своего видения проблем развития российской действительности.
Внутреннее устройство партий основано на добровольном и индивидуальном членстве. Из всех форм общественных объединений, установленных законодательством, только общественная организация основывается на членстве граждан. Все остальные организационно-правовые формы общественных объединений признаются не имеющими членства.
Таким образом, можно сделать вывод, что политические партии являются особым видом общественных организаций, представляющих интересы граждан в органах государственной власти и местного самоуправления и преследующими достижение политических целей, то есть обретение государственных властных полномочий.
На основании вышеуказанного можно сказать, что политическая партия — это основанное на добровольном и индивидуальном членстве общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской
15 Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и местного самоуправления. Иными словами, политическая партия есть суть общественная организация.
3. Одним из требований законодательства, предъявляемых к члену политической партии, является обязательное наличие гражданства Российской Федерации. Такое положение лишается надлежащей опоры на действующую Конституцию Российской Федерации, согласно которой, право на объединение имеет каждый. Т.е. данное право сформулировано как право человека, а не только гражданина1. Из смысла терминологии видно, что указанное право принадлежит человеку вообще , а именно - гражданам Российской Федерации, иностранным гражданам и лицам без гражданства. Следовательно, граждане и неграждане, законно находящиеся на территории Российской Федерации, обладают правом вступать в политические партии. Закон о партиях устанавливает запрет быть членами политической партии иностранным гражданам, лицам без гражданства, а также гражданам Российской Федерации, признанным судом, недееспособными. Право на такой запрет вытекает п. 3 ст. 62 Конституции. В ней, в частности, записано: «Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации». Таким образом, в законе использовано конституционное право, запрещающее иностранцам быть членами политической партии.
1 См.: Петрова О.Ю. Гражданство и политические права в России: законодательные коллизии. Реформы в современной России: экономические, социально-политические и правовые аспекты. Научно-практическая конференция 17 апреля 2003 года. Тезисы докладов. - Волгоград, 2003. С. 125- 128.
1 Прим. автора: говоря о правах человека, обычно употребляют слова «каждый имеет право...», «никто не может быть...», «все...» согласно терминологии международно-правовых актов.
4. Современное российское законодательство устанавливает, что под партией понимается только общероссийское общественное объединение. Это означает, что иные виды общественных объединений, которые в соответствии с территориальной сферой своей деятельности относятся к межрегиональным, региональным и местным общественным объединениям, не могут иметь статуса политической партии, даже если они отвечают требованиям, содержащимся в законодательстве. Таким образом, существует косвенный запрет на создание и деятельность межрегиональных, региональных и местных партий. Это положение уточняется в п. 6 ст. 47 Закона о партиях, где уже прямо указывается, что по истечении определенного срока межрегиональные, региональные и местные политические общественные объединения утрачивают статус политических общественных объединений и действуют как общественные объединения.
Прежде всего, следует отметить, что подобный запрет плохо согласуется с положениями Конституции Российской Федерации о том, что «в Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность». То обстоятельство, что Основной закон трактует многопартийность и политический плюрализм как однопорядковые явления (они даны в общем перечне), означает, что многопартийность - это такая форма самоорганизации общества, которая проявляет себя в сфере политики (т.е. в сфере, связанной с государственно-властными и властными отношениями). А данные отношения присутствуют и в регионах, и в муниципальных образованиях. Кроме того, каждый регион обладает присущими лишь ему характерными особенностями, которые накладывают свой отпечаток на формирование политической воли граждан и их участие в политической жизни. Следует также отметить, что формирование органов власти происходит не только на общефедеральном уровне, но и на региональном. Органы местного самоуправления формируются исключительно на местном уровне. Следовательно, существование
17 межрегиональных, региональных и местных партий вполне допустимо при наличии определенных законодательных ограничений.
5. Особое внимание следует обратить на предлагаемую действующим
законодательством минимальную численность членов политической партии,
необходимую для ее юридической регистрации.
Уяснение подлинного правового смысла данного положения возможно лишь в контексте тех социально-правовых реалий, в рамках которых, оно будет действовать. В настоящее время реалии таковы, что численность в десять тысяч членов лишает шансов на развитие действующие партии и блокирует возможность появления новых. Это означает, что данная норма препятствует реализации положения Конституции Российской Федерации о политическом плюрализме и многопартийности.
Применительно к ситуации в нашей стране, Закон о партиях должен закреплять минимально необходимую численность партии. Это нужно для того, чтобы партийное строительство не стало чьим-то клановым, корпоративным или даже, как у нас иногда бывает, просто «семейным» бизнесом. Анализ показывает, что численность общероссийской партии должна составлять порядка пяти тысяч членов (не менее чем по 55 членов в каждом региональном отделении)'.
6. Законодательством разрешается формировать средства
организационного комитета из пожертвований политическим партиям, сбор
которых осуществляется в соответствии с требованиями ст. 30 Закона о
партиях. Однако не устанавливаются ограничения по личности жертвователя -
физического лица. Думается, что такие ограничения должны быть
установлены. Это! связано с тем, что если жертвователь указьюает цели, на
которые должно использоваться пожертвование, то необходимо ограничить его
в установлении таких целей, так как недопустимо изменение целей создания и
1 Прим. автора: Закон СССР от 9 октября 1990 г. «Об общественных объединениях» устанавливал численность партий в размере пяти тысячи членов, а ведь речь шла о государстве гораздо большего масштаба, чем Российская Федерация сегодня.
18 деятельности политической партии. Необходимо в п. 3 ст. 30 Закона о партиях установить дополнительное ограничение на принятие пожертвования политической партией и ее организационным комитетом.
7. Действующее законодательство о политических партиях умалчивает о
порядке назначения или избрания уполномоченных лиц организационного
комитета, уполномоченных лиц политической партии и ее региональных:
отделений. Данный правовой пробел может привести к нестандартным
ситуациям. Для их недопущения необходимо внести дополнения и
изменения в п. 1 ст. 13 Закона о партиях, зафиксировав, что
организационный комитет избирает открытым голосованием простым
большинством голосов из числа своих членов уполномоченное лицо
организационного комитета, через которое открывает расчетный счет в
одной из кредитных организаций Российской Федерации и которое вправе
заключать гражданско-правовые договоры для обеспечения деятельности
организационного комитета, и сообщает об этом в федеральный
уполномоченный орган. Ст. 14 Закона дополнить п. З1, который должен
устанавливать процедуру избрания уполномоченных лиц политической,
партии на съезде и уполномоченных лиц регионального отделения
политической партии на конференции или общем собрании.
8. Законодателем не предусмотрено установление уполномоченным
органом срока для устранения выявленных им нарушений устава
политической партии в ее деятельности, деятельности ее региональных
отделений или иных структурных подразделений. Для устранения данного
правового пробела необходимо внести дополнение в подп. «в» п. 1 ст. 38
Закона о партиях, где устанавливается срок устранения конкретных
оснований для вынесения уполномоченным органом предупреждения.
Теоретическая значимость результатов исследования состоит в том, что ряд содержащихся в нем положений и выводов в той или иной степени развивают общетеоретические и конституционно-правовые знания в области
19 изучения и закрепления института многопартийности, правового положения политических партий. Прежде всего, это касается сущности многопартийности, содержания конституционно-правового статуса партий как ее элемента, основных проблем их создания, деятельности и участия в формировании органов власти.
Материалы диссертации могут способствовать углублению научных разработок: по вопросам взаимоотношений политических партий и государственных органов в рамках фундаментальных проблем демократии, правового государства, идеологического многообразия и многопартийности.
Положения диссертации, теоретические конструкции и выводы могут иметь методологическое значение для дальнейших исследований проблем не только конституционно-правового, но и гражданско-правового статуса политических партий.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что ее положения и выводы направлены на решение важнейших задач развития идеологического многообразия и многопартийности в Российской Федерации.
Практические рекомендации и предложения могут быть учтены в процессе правотворческой деятельности при совершенствовании действующего в данной области законодательства для более согласованной правоприменительной деятельности и оптимизации правовой регламентации статуса политических партий.
Материалы диссертации также могут быть использованы в учебном процессе при изучении дисциплин «Конституционное право России», «Гражданское право», специального учебного курса «Политические партии и общественные объединения в России».
Апробация результатов работы выразилась в публикациях диссертанта, выступлениях на VII и VIII Межвузовских конференциях студентов и молодых ученых г. Волгограда и Волгоградской области в
20 Волгоградской академии МВД России (ноябрь, 2002 г., ноябрь, 2003 г.) и научно-практической конференции «Реформы в современной России: экономические, социально-политические и правовые аспекты» в Волгоградской академии государственной службы (апрель, 2003 г.).
Ряд положений и выводов исследования используется в процессе преподавания учебного курса «Конституционное право Российской Федерации» в Волгоградской академии государственной службы, Институте правового обеспечения Московского государственного университета сервиса и Волгоградском технологическом колледже.
Структура диссертационной работы обусловлена целями, задачами и логикой научного исследования и включает в себя введение, две главы, состоящие из пяти параграфов, заключение, библиографический список использованной литературы и нормативных источников.
Многопартийность. Политические партии и партийные системы
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в сфере реализации конституционно закрепленного института многопартийности, политического права граждан на объединение, а также в области формирования и функционирования органов государственной власти и местного самоуправления.
Предметом исследования являются: положения Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы, текущее федеральное и региональное законодательство; нормативно-правовая регламентация конституционного права на объединение, социально-юридический механизм осуществления данного права; комплекс теоретико-правовых признаков и характерных свойств конституционно-правового статуса политических партий, выявленных на основе российского конституционного законодательства, а также конституционно-правовые отношения, возникающие в связи с созданием и деятельностью политических партий в Российской Федерации.
Методологическую основу диссертации составили прогрессивные правовые концепции прошлого и современности. Для решения поставленных в диссертационном, исследовании задач был. использован комплекс общенаучных и специальных методов познания, таких как диалектический, логический, исторический, системно-функциональный, социологический, дедуктивный, индуктивный, филологический, сравнительно-правовой, нормативно-логический, формально-юридический и др. Особое место занимает применение логико-математического метода при определении минимальной численности членов политической партии.
Специфическая направленность = темы исследования определила преобладание сравнительно-правового и формально-юридического методов почти во всех разделах данной работы.
Научная новизна работы заключается в попытке комплексного анализа института многопартийности в Российской Федерации, рассмотрения конституционно-правового статуса политических партий с точки зрения исторического генезиса, актуальности отображения и логической обоснованности в российском законодательстве и перспектив развития, а также в попытке сформулировать основные теоретические положения понятия политических партий, опираясь на концептуально новое представление о многопартийности как одном из принципов возникновения и существования правового государства, а также формирования органов государственной власти и местного самоуправления.
Существующие диссертационные исследования по тематике развития и правового положения политических партий в Российской Федерации не осуществляют детальную регламентацию статуса партий и лишь фрагментарно касаются изучения института многопартийности.
Данное диссертационное исследование является одним из первых. комплексных исследований конституционно-правового аспекта существования многопартийности в России, а также конституционно-правового статуса политических партий как основного элемента данного института. Анализ дискуссионных проблем позволяет раскрыть недостаточно изученные современной юридической наукой аспекты и вынести на защиту ряд самостоятельных выводов, положений и рекомендаций.
В работе дается разграничение понятий «политический плюрализм» и «многопартийность», характеристика института многопартийности в Российской Федерации, проводится анализ понятия политической партии как основного составляющего элемента многопартийности с точки зрения философии, социологии, политологии, логики и права. Исследуется правовой статус политических партий с применением правовых предписаний и положений различных отраслей права. Изучается правовая регламентация права человека и гражданина на объединение в политические партии в международном праве, конституционно-правового статуса политических партий в российском и зарубежном конституционном законодательстве.
Основные положения и выводы, выносимые на защиту:
1. Конституция Российской Федерации в качестве основ конституционного строя закрепляет наличие принципов идеологического и политического многообразия, многопартийности.
Анализ текста Основного Закона позволяет сделать вывод о том, что при осуществлении правовой регламентации недопустимо использовать понятия политического плюрализма и многопартийности как синонимы.
Политическим плюрализмом называется такое состояние в государстве, когда никакая идеология не получает юридически статуса официальной государственной идеологии, а для выражения и воплощения, различных политических идей и взглядов могут создаваться политические партии и иные общественные объединения, действующие на основе закона и равные перед ним.
Многопартийность в теории права является понятием более узким и характеризуется наличием в государстве более двух политически активных партий, при условии, что хотя бы одна из них является оппозиционной. Однако для наиболее эффективной реализации демократизма необходимым является представительство интересов как можно большего числа социальных групп посредством создания различных политических партий.
Роль политических партий в политической системе общества
Важным элементом реализации принципа многопартийности являются политические партии. Без них невозможна никакая политическая система, так как в этом случае не будет важнейшего после государства элемента. В современном мире в условиях любой демократии, даже самой формальной, государство не может функционировать без политических партий, а если таковые и имеются, то это либо государства без развитых политических традиций и политических структур, с очень своеобразным составом населения, которое еще не нуждается в. организациях, вьфажающих политические стремления граждан. Такие государства именуются чаще всего предбуржуазньтми автократиями (Саудовская Аравия, Объединенные Арабские Эмираты, Оман, Бутан, и т.д.). Либо государства с тоталитарными режимами, которые, чаще всего после военных переворотов, насильственно прекращают легальную деятельность политических партий: современная Нигерия, Чили в период правления президента Пиночета в 70 - 80 гг. и т.д.
Политические партии, в современном понимании этого слова, сложились в ходе становления и развития индустриального рыночного общества, которое пришло на смену феодальному обществу и которое мы привыкли именовать буржуазным обществом. Отметим, однако, что прообразы политических партий были уже в Древней Греции и Древнем Риме.
Когда группа людей, имеющая какой-то общий интерес и некую степень организации, становится партией? Можно определить формальный момент образования партии. К примеру, партия возникает с момента юридической регистрации в качестве таковой в специальном государственном органе -например, при регистрации в Министерстве юстиции или каком-то ином аналогичном государственном учреждении. Хотя это бывает не всегда. Во многих зарубежных странах такая регистрация не является обязательной1.
Мы полагаем, что фактическое создание партии возникает с момента, когда группа людей ставит своей задачей борьбу за участие в государственной власти, когда эта группа людей вступает в политический процесс и начинает заявлять о себе как об участнике политического процесса, когда претендует на это участие и реально участвует. Но, применительно к демократическим режимам, группа людей превращается в политическую партию со вступления в избирательный процесс, с момента заявления о том, что эта группа людей будет выдвигать своего кандидата, будет вносить свое название в избирательные списки, т.е., участвовать в избирательной кампании.. Классическим примером возникновения политической партии может служить история появления так называемых экологических партий . Середина 60-х гг. характеризовалась тем, что в странах Западной Европы (ФРГ, Швеция, Австрия)2 проходили активные митинги, шествия, демонстрации молодежи, направленные на охрану и защиту окружающей среды. Эти публичные действия были окрашены довольно специфичными цветами молодежной суб- и поп-культуры с необычными лозунгами, действиями. Например, демонстрации, во время которых участники забирались на верхушки деревьев парка, на мосты, городские башни, спускались на плотах по Рейну, Дунаю. Молодежь пыталась привлечь внимание общественности к тому, что окружающая среда: воздух, вода загрязнены, и нужно что-то делать для ее спасения. Этот период характерен также и тем, что в 60-е гг. первоначальные призывы к защите окружающей среды не очень были слышны. Даже самые экстравагантные способы привлечь внимание к этим проблемам почти никогда не оказывали воздействия на принятие решения государственными органами. Немецкие защитники окружающей среды первыми перешли от бесполезных хождений по улицам с плакатами к более эффективным методам. Они собрались и решили выдвигать своих кандидатов в земельные ландтаги -законодательные собрания земель - и в федеральный парламент - Бундестаг. С момента, когда эти юноши и девушки стали выдвигать своих кандидатов в высшие органы власти, группа заинтересованных молодых людей незаметно превратилась в политическую партию. По историческим меркам с тех лет прошло немного времени, но за эти годы деятельность защитников окружающей среды дала заметные эффекты. Партия «зеленых» стала уважаемой и солидной партией и стабильно занимает свои места в парламенте. Фактически, это четвертая партия по влиянию в ФРГ. Такие же партии есть и в других западных странах. Это конкретный пример превращения группы людей в политическую партию.
Как же конституции закрепляют правовой статус политических партий? Нужно отметить, что конституции XIX и первой половины XX вв., как правило, этот вопрос практически не регулировали. Одной из первых правовой статус партии стала закреплять Германия. Основной закон ФРГ - Конституция 1949 г.1 -четко определяет основные принципы правового положения политических партий. В ней сказано (ст. 21), что партии могут свободно создаваться, что их внутренняя организация должна соответствовать демократическим принципам. Одновременно конституция ФРГ фиксирует положение о том, что партии, которые стремятся причинить ущерб основам свободного демократического строя или устранить его, или поставить под угрозу существование Федеративной Республики Германии, являются антиконституционными, и деятельность таких партий запрещена.
Понятие политической партии и правовое регулирование ее конституционно-правового статуса
О возникновении какого-то ни было политического движения в России можно говорить с конца XVI - начала XVII вв. После смерти Ивана Грозного сильные боярские кланы ринулись в бой за власть. На протяжении всей дальнейшей истории, до самого завершения Смутного времени, именно борьба боярских родов будет рассматриваться нами как политическая. Политическая борьба того времени носила ярко выраженный клановый характер, то есть объединение в политические группировки основывалось на принадлежности к конкретному роду. Иногда, для достижения поставленных целей, бояре вступали в коалиции между родами, которые сразу же затем распадались.
Следующее яркое событие, касающееся политической борьбы отдельных слоев населения за свои права, приходится на правление Алексея Михайловича. Этим событием являлась крестьянская война под предводительством Степана Разина. Со всей России беглые крестьяне, не желавшие быть крепостными, бежали на Украину, в южные степи и на Дон. Степан Разин, первый русский революционер, был беглым казаком и, благодаря своему необыкновенному уму, смог объединить вокруг себя крестьян и занять положение «голутвенного атамана». Однако после предательства казацких атаманов, русская народная революция была подавлена.
Подводя итоги данному периоду русской политической истории, можно сделать вывод о том, что политическое движение в России носило сословный, религиозный или народный характер. Сословный характер носили политические коалиции бояр, основанные на родственных связях. Такие коалиции своей целью ставили, в основном, борьбу за власть в любом ее проявлении.
Религиозный характер носило движение раскольников, которое образовалось в результате противостояния церкви и государства и в особой форме выражало недовольство существующим строем. Идеология раскольничества отразила чаяния крестьянства и отчасти посадского населения. Народный характер носили выступления под предводительством И.И. Болотникова и СТ. Разина, которые обозначили начало классовой борьбы в России. Обращают внимание огромные масштабы самих движений: десятки тысяч участников, повстанческие армии, военно-политические центры руководства, освобождение части территории страны от власти царской администрации, установление на ней повстанческой политической власти.
Всем перечисленным политическим движениям присущи общие черты: они не имели под собой какой-либо нормативной базы, что не удивительно для того периода истории России, и преследовали довольно узкие политические цели, а чаще всего создавались для достижения какой-либо одной конкретной цели.
Анализируя проявления русской общественно-политической мысли начала XIX в., можно прийти к выводу, что в это время на смену старым феодально-правовым понятиям начинают приходить буржуазные идеи разделения властей, равенства перед законом, общественного договора, частной собственности, политической и гражданской свободы.
В николаевской России становилось практически невозможно бороться за социально-экономические и политические преобразования. Попытки русской молодежи продолжить дело декабристов успеха не имели. Студенческие кружки конца 20-х - начала 30-х гг. XIX в. были малочисленны, слабы и подвергались преследованиям.
Одной из первых политических организаций в России, которую по характеру и содержанию деятельности можно отнести, к политическим партиям, принято считать созданную в 1879 г. «Народную волю». В 1894 г. был основан Союз русских социалистов-революционеров (эсеры), в 1896 г. Всеобщий еврейский рабочий союз Литвы, Польши и России (Бунд), в 1898 г. - Российская социал-демократическая рабочая партия (РСДРП). В последующие годы процесс образования партий приобрел поистине массовый характер. Уже в начале XX в. в России действовало более 100 политических партий, из них около 50 общероссийских, остальные -национальные.
Характерная особенность процесса партобразования в России состояла в том, что он, прежде всего, захватил круги революционных демократов. Являясь непримиримыми противниками царизма, они не видели иной возможности борьбы с ним без помощи сплоченной организации единомышленников.
Первым официальным документом, фактически положившим начало политическим реформам в России, стал Высочайший манифест «Об усовершенствовании государственного порядка» от 17 октября 1905 г. Манифест провозглашал «незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов», наделял Государственную думу законодательными функциями и объявлял о разработке нового избирательного закона с целью обеспечить в ней представительство тех классов населения, которые «ныне совсем лишены избирательных прав» .
Государственная регистрация и прекращение деятельности политической партии
Федеральное законодательство предлагает два варианта свободного, без разрешения властей и должностных лиц, создания партии: 1) на учредительном съезде политической партии; 2) путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения1.
Эта норма соотносится с действующими положениями зарубежного законодательства. Практически во всех странах провозглашается принцип свободного создания партий- Это прямо вытекает из конституционного права граждан на объединение, В наиболее концентрированном и лаконичном виде этот принцип сформулирован в Основном законе Португалии. В нем говорится: «-„свобода объединения включает в себя право создавать политические ассоциации и партии и быть их членами». В Конституции Италии провозглашается: «Граждане имеют право свободно, без особого разрешения объединяться в целях, не запрещенных отдельным лицам уголовным законом». В Основном законе Франции тоже записано, что партии «создаются и осуществляют свою деятельность свободно»: Аналогичные или близкие по существу формулировки содержатся в конституциях Испании, Греции, Польши, Чехии, Словакии, Венгрии, Албании, Хорватии и многих других стран2.
Отмеченный принцип рассматривается в зарубежном законодательстве в качестве основополагающего в системе демократических ценностей. Согласно решению Конституционного совета Франции (1971 г.), свобода ассоциаций является частью основных принципов республики, гарантированных преамбулой Конституции, на которые закон не может посягать,
В Российской Федерации свободное, без вмешательства властей создание политической партии можно поставить под вопрос. Дело в том, что политическая партия и её региональные отделения подлежат обязательной государственной регистрации1. Закон также устанавливает основания для отказа в регистрации партии или ее регионального отделения . Однако законодатель не предусмотрел последствий такого отказа. По нашему мнению и в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, он влечет за собой прекращение деятельности политической партии. Следовательно, можно сделать вывод о том» что органы государственной власти косвенно, но все же участвуют в создании политической партии.
Если, согласно Закону о партиях, политическая партия создается на своем учредительном съезде, то для подготовки, созыва и проведения учредительного съезда политической партии гражданами Российской Федерации, имеющими право быть членами политической партии, образуется организационный комитет в составе не менее десяти человек, В случае же преобразования действующего общественного объединения в политическую партию образование организационного комитета не обязательно.
В положениях Закона вызывает вопрос формулировка о гражданах Российской Федерации, имеющих право быть членами политической партии3. В ст, 2 отсутствуют упоминания об офаничениях на право граждан Российской Федерации на объединение в политические партии, включая право создавать на добровольной основе политические партии в соответствии со своими убеждениями. Очевидно, формулируя данный пункт, законодатель имел в виду именно наличие совпадающих убеждений у граждан, которым дается право быть членами политической партии и образовать организационный комитет в составе не менее десяти человек.
Вместе с тем в том же Законе четко определено, кто имеет право быть членом политической партии и кто таких прав не имеет1. Там указано: «Членами политической партии могут быть граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет. Не вправе быть членами политической партии иностранные граждане и лица без гражданства, а также граждане Российской Федерации, признанные судом недееспособными». Таким образом, для подготовки, созыва и проведения учредительного съезда политической партии необходимо руководствоваться данными положениями.
Политическая партия считается созданной со дня принятия учредительным съездом решения о создании политической партии и ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации. Как уже отмечалось, данная правовая норма возникла в силу необходимости определения критерия, согласно которому политическая партия может существовать как общероссийское общественное объединение-Политическая партия считается созданной, если на ее учредительном съезде: принят устав, программа; сформированы руководящие и контрольно-ревизионные органы, С этого момента политическая партия принимает на себя обязанности, предусмотренные Законом,
С момента создания политическая партия начинает осуществлять организационную и информационную работу, связанную с формированием своих региональных отделений и получением свидетельства о государственной регистрации.
Похожие диссертации на Многопартийность в Российской Федерации: конституционно-правовой аспект
