Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика конституционных прав и свобод граждан 21
1.1. Понятие, система и динамика конституционных прав и свобод граждан 21
1.2. Личные (гражданские) права и свободы 53
1.3. Политические права и свободы 60
1.4. Социально-экономические и культурные права и свободы 62
1.5. Гарантии конституционных прав и свобод граждан 72
Глава 2. Методологические проблемы действия государственно-правового механизма охраны конституционных прав и свобод граждан 85
2.1. Понятие и сущность охраны основных прав и свобод граждан 85.
2.2. Теоретические основы государственно-правового механизма охраны конституционных прав и свобод граждан 121
2.3. Особенности системы нормативных предписаний, обеспечивающих охрану конституционных прав и свобод граждан 169
2.4. Проблемы оптимизации деятельности государственных органов в системе охраны конституционных прав и свобод граждан 184
Глава 3. Основные направления и перспективы деятельности милиции в механизме охраны конституционных прав и свобод граждан 252
3.1. Актуальные проблемы организации и деятельности милиции в сфере охраны конституционных прав и свобод граждан 252
3.2. Особенности нормативного регулирования деятельности милиции по охране конституционных прав и свобод граждан 282
3.3.Социально-экономические, политические и психологические особенности среды функционирования милиции в механизме охраны конституционных прав свобод граждан 298
Глава 4. Концептуальные основы формирования в милиции системы охраны конституционных прав и свобод граждан 319
4.1. Формирование механизма охраны милицией конституционных прав и свобод граждан 319
4.2. Совершенствование компетенции милиции в сфере охраны основных прав и свобод граждан 335
4.3. Проблемы оптимизации форм и методов деятельности милиции в сфере охраны основных прав и свобод граждан 357
Глава 5. Конституционные права и свободы граждан и законность в деятельности милиции 377
5.1. Актуальные вопросы содержания законности в деятельности милиции 377
5.2. Состояние законности в деятельности милиции по обеспечению охраны основных прав и свобод граждан 383
5.3. Организационно-правовые основы укрепления законности в деятельности милиции по охране основных прав и свобод граждан .395
Заключение 413
Список использованной литературы 427
Приложение 454
- Понятие, система и динамика конституционных прав и свобод граждан
- Понятие и сущность охраны основных прав и свобод граждан
- Актуальные проблемы организации и деятельности милиции в сфере охраны конституционных прав и свобод граждан
- Формирование механизма охраны милицией конституционных прав и свобод граждан
Введение к работе
Актуальность темы исследования. По своей важности в современной России и во всем мире проблема прав человека и гражданина может быть отнесена к одной из глобальных проблем человечества. Она органически связана с проблемой выживания человека, является одной из ведущих предпосылок ее решения. И это само по себе выдвигает проблему обеспечения прав и свобод человека и гражданина в число важнейших проблем современности, что, в свою очередь, актуализирует необходимость создания и использования в России надежных механизмов их охраны и защиты, путей повышения эффективности работы в этой сфере всех государственных, правоохранительных органов, и в частности милиции.
Теория и практика охраны прав и свобод граждан в деятельности милиции тесно связана с формированием в России нового государственно-правового механизма осуществления власти, механизма охраны и защиты прав и свобод граждан. Россия находится в поиске новой теории организации государственной власти, изменения ее природы. Идеи демилитаризации, децентрализации государственно-властных структур и методов при сохранении идеи правового государства рождают новую теорию сервисного государства, призванного удовлетворять потребности общества и каждого в отдельности его члена на принципе услуг, охраны и защиты прав и свобод каждого человека и гражданина. Вместе с тем идеи деполитизации государственной власти и ее децентрализации по вертикали порождают проблемы массовой коррумпированности чиновников, сотрудников милиции, государственного рэкета, партикуляризации управления и т.п.
Однако это не единственный путь поиска нового взгляда на роль современного государства в обеспечении прав и свобод человека. Научные и практические исследования предлагают поиск смягчения властной природы этого института социума, переход к усилению его организационной или даже
5 цивилистической, гуманитарной роли механизмов государственной власти и управления в установлении подлинного гражданского равенства и делового партнерства. Это существенно и в первую очередь касается правоохранительных органов, в том числе и милиции.
Надо сказать, что изменение типа государства значительно влияет на государственно-правовое строительство. Это не происходит автоматически. Проблема состоит в том, что российские органы правопорядка, милиция просто не имеют современной теоретико-методологической доктрины (концепции), которая бы позволила разработать стратегию и тактику охраны и защиты прав и свобод граждан на обозримый период. Причины этого положения весьма разные по своему характеру.
Революционные изменения, произошедшие в России на рубеже 90-х годов XX столетия, кардинально изменили ситуацию в обществе. Государственная политика по обеспечению соблюдения и действия прав и свобод граждан в обществе утратила параметры и качество системности. В результате произошел резкий рост нарушений прав и свобод граждан. Состояние правопорядка в стране свидетельствовало об использовании для защиты прав и свобод граждан устаревших методологических и идеологических установок в качестве задач государственным, правоохранительным органам. Стратегия и тактика принимаемых в 90-х годах решений не отвечали условиям и требованиям перехода к демократическим формам государственности, закрепленным в Конституции РФ, основным правам и свободам граждан, правовым и организационным формам их реализации и обеспечения со стороны государственных органов. То есть складывающаяся система государственности в России содержит и порождает все новые противоречия.
Так, в этот период наряду с единодушным принятием и закреплением в Конституции РФ идеологии продвижения страны к правовому государству с его гарантиями защиты прав личности, формальным закреплением этого
положения в федеральном законодательстве перед правоохранительными
органами, в том числе и милицией, ставятся в основном
узкопрофессиональные задачи «криминального» характера или, как их называют, «криминальные» задачи, то есть задачи, связанные в основном с пресечением административных правонарушений и борьбой с преступностью. Правоохранительные органы, милиция рассматриваются исключительно как «силовые», милитаризованные органы, своего рода «маски-шоу», государство же при этом по-прежнему как репрессивный орган, осуществляющий в основном государственное принуждение. В результате этой борьбы в стране ежегодно органами внутренних дел, в том числе и милицией, привлекается к административной ответственности более 70 млн. граждан, т.е. почти все работоспособное население страны.
И самое главное - в результате такого несоответствия идеологии, теории и реальных процессов практике обеспечения конституционных прав и свобод граждан, реформирования государственных и правоохранительных органов российские граждане и общество вообще не чувствуют себя защищенными. В итоге в обществе процветает правовой нигилизм и равнодушие, развивается стойкое отчуждение государства от общества.
Получается, что государство и его органы, в том числе и милиция, постоянно занимаются «лечением болезни» вместо предупреждения «заболеваний». Поэтому и необходимы конкретные задачи охраны прав и свобод человека и гражданина, то есть предупреждения нарушения прав и свобод, а затем защиты их или восстановления уже нарушенных прав и свобод. Хотя, конечно, было бы неправильным снимать с милиции задачу защиты прав и свобод, так как этот государственный орган весьма многочисленный и наиболее близко стоящий к населению и, кроме того, призванный реагировать на конкретные нарушения прав граждан.
Закономерным выражением озабоченности российского общества недопустимо низким уровнем соблюдения, обеспечения прав и свобод
7 граждан стала фиксация необходимости кардинального перелома в этой сфере. В послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 3 апреля 2001 года эта задача названа не просто приоритетной, а первостепенной: «Мы обязаны, - подчеркнул Президент РФ, - серьезно и ответственно заняться обеспечением прав граждан, социальной реабилитацией населения...»1
Актуальность названной проблемы обосновывается тем, что в доктрине конституционного (государственного) права не сложилась целостная концепция о государственно-правовом механизме охраны конституционных прав и свобод граждан. Длительное время представление о содержании такого механизма упрощалось и включало в себя лишь набор восстановительных и пресекательных средств со стороны правоохранительных органов, милиции без учета специфики самих прав и свобод, различий в их закреплении и содержании, что явно не способствует повышению эффективности государственно-правовых средств воздействия. Незаслуженно отсутствует единство взглядов на роль в механизме охраны прав и свобод профилактики, предупреждения нарушений прав и свобод, ибо не учитываются многие правообеспечивающие и правоохранительные стороны профилактики, роль и место милиции в осуществлении профилактики, предупреждении нарушений основных прав и свобод граждан. Названными проблемами и обосновывается актуальность темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы исследования. Проблемы реализации, обеспечения прав и свобод личности всегда были в центре внимания юридической науки. Им посвятили свои труды многие представители общей теории права: С.С. Алексеев, B.C. Афанасьев, В.Д. Ардашкин, В.М. Баранов, П.П. Баранов, А.Г. Бережнов, Н.С. Бондарь, Н.В. Витрук, И.Я. Дюрягин, В.Д. Зорькин, А.А. Кененов, С.А. Комаров, В.Н.
1 Российская газета. 2001. 4 апр.
8 Кудрявцев, В.А. Кучинский, В.В. Лазарев, О.Э. Лейст, Е.А. Лукашева, Г.В. Мальцев, Н.И. Матузов, А.С. Мордовец, М.Ф. Орзих, В.А. Патюлин, А.С. Прудников, Т.Н. Радько, И.В. Ростовщиков, В.П. Сальников, В.Н. Синюков, Ю.А. Тихомиров, К.Б. Толкачев, А.Г. Хабибулин, В.М. Чхиквадзе и другие; конституционного права: Н.А. Боброва, Л.Д. Воеводин, Г.А. Гаджиев, А.П. Герасимов, Г.К. Дмитриева, Т.Д. Зражевская, В.Т. Кабышев, В.А. Масленников, О.О. Миронов, М.А. Митюков, В.А. Ржевский, Ф.М. Рудинский, И.Е. Фарбер, Б.С. Эбзеев и многие другие.
Труды одних из них заложили теоретические основы, фундамент для современного понимания характера и специфики правового статуса личности, гарантий его реализации и обеспечения. Другие - развивают проблематику в связи с глубокими политическими и социально-экономическими преобразованиями в России. Интерес к ней не только не снижается, а непрерывно возрастает, о чем свидетельствуют исследования и работы последних лет.
Признавая достигнутое, следует все же сказать, что проблемы государственно-правового механизма охраны конституционных прав и свобод, роль и место милиции в этом механизме не были, по существу, предметом серьезного всестороннего научного анализа. До сих пор нет ни монографических трудов, ни широких теоретических обобщений. Отсутствие глубоких исследований весьма отрицательно сказывается как на развитии государственных и юридических средств, при помощи которых граждане могут охранять и защищать свои конституционные права и свободы, так и на концепции всей системы прав человека и гражданина.
Необходимо отметить, что различные стороны организации и деятельности милиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан, а также вопросы укрепления законности в работе ее сотрудников в отечественной юридической науке изучались, но правовая доктрина милиции в указанной сфере разработана недостаточно. Отдельные ее стороны изучены в трудах
9 B.C. Афанасьева, Д.Н. Бахраха, В.М. Безденежных, А.В. Борисова, В.Н. Бушкевича, И.И. Веремеенко, А.П. Герасимова, А.В. Губанова, Н.Л. Гранат, Р.И. Денисова, М.И. Еропкина, И.Ш. Килясханова, В.Р. Кисина, Л.М. Колодкина, Ф.Е. Колонтаевского, А.П. Коренева, А.П. Косицына, СИ. Котюргина. В.М. Курицына, Р.С. Мулукаева, А.Я. Малыгина, В.В. Лазарева, Л.Л. Попова. Л.М. Розина, В.П. Сальникова, А.В. Серегина, Ю.П. Соловья, Г.А. Туманова, В.В. Черникова, B.C. Чернявского, В.М. Шамарова, А.П. Шергина и ряда других специалистов, однако темой монографического исследования, связанного с охраной конституционных прав и свобод граждан, она еще не становилась. Многие сферы деятельности милиции остаются пока за рамками научного анализа. Между тем сама практика модернизации деятельности милиции, органов внутренних дел не дает более возможности мириться с таким положением проблемы охраны и защиты милицией основных прав и свобод граждан.
Объект и предмет исследования. В качестве объекта исследования в рамках темы рассмотрены общественные отношения, складывающиеся в процессе действия государственно-правового механизма охраны конституционных прав и свобод граждан, субъектами которых являются милиция и другие государственные органы, общественные объединения.
Предметом исследования является деятельность милиции и других государственных органов по организации и практическому осуществлению государственно-правовой охраны конституционных прав и свобод граждан.
Основная гипотеза исследования состоит в том, что научный взгляд на место и роль милиции в государственно-правовом механизме охраны основных прав и свобод граждан позволит существенно обогатить не только возможность понимания современных процессов в сфере права и государства в России, но и будет способствовать преодолению разрыва между должным и сущим в функционировании права и государства, поможет сделать более действенными, реальными конституционные права и свободы граждан.
10 Цели и задачи диссертационного исследования. Целями диссертационного исследования являются обоснование научной концепции государственно-правовой охраны конституционных прав и свобод граждан, раскрытие содержания деятельности милиции по охране основных прав и свобод граждан, разработка рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования и повышение эффективности этой деятельности.
В соответствии с поставленными целями в процессе исследования и реализации его результатов решались в различных формах следующие задачи:
анализ системы и динамики развития конституционных прав и свобод граждан и гарантий их обеспечения;
разработка теоретических, правовых и организационных основ государственной охраны конституционных прав и свобод граждан;
исследование развития и путей оптимизации
общегосударственной системы охраны основных прав и свобод граждан;
раскрытие места и роли милиции в государственно-правовом механизме охраны основных прав и свобод граждан;
анализ правового обеспечения деятельности милиции в механизме охраны основных прав и свобод граждан;
раскрытие содержания факторов, влияющих на организацию охраны основных прав и свобод граждан в деятельности милиции;
разработка концепции охраны милицией конституционных прав и свобод граждан;
анализ компетенции, форм и методов деятельности милиции в сфере охраны основных прав и свобод граждан;
раскрытие взаимосвязи охраны милицией основных прав и свобод граждан и обеспечения законности в ее деятельности в этой сфере;
подготовка предложений и рекомендаций по совершенствованию правового регулирования государственной охраны основных прав и свобод граждан, организации и деятельности милиции в данной сфере;
теоретическая разработка и методическое обеспечение преподаваемой в Академии управления МВД России учебной дисциплины «Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел» с учетом новых условий и потребностей развития общества в Российской Федерации.
Методологическая и источниковедческая основы исследования. Методологическую основу диссертации составляет диалектический метод познания, исторический, системный, комплексный, целевой подход к изучаемой проблеме, общесоциологические и правовые методы. Приоритетным началом при исследовании явилось соблюдение принципа взаимосвязи общего, особенного и единичного, исторического и логического, абстрактного и конкретного, что позволило осмысливать и раскрывать предмет диссертации в обобщающих закономерностях и в разнообразных аспектах, деталях, а в конечном счете решить поставленные автором задачи, достичь обозначенной цели.
В ходе работы автором диссертации проанализированы правовые и
иные источники: Конституция РФ, конституции зарубежных стран,
конституционное, административное, уголовное, гражданское,
процессуальное и иное федеральное российское законодательство, законодательства субъектов РФ, разъяснения и постановления Конституционного Суда РФ, Пленумов Верховного Суда РФ, Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, решения Прокуратуры РФ, другой юридический материал, а также международно-правовые акты.
Научная новизна исследования определяется комплексным подходом к теоретической разработке проблемы механизма государственно-правовой охраны конституционных прав и свобод граждан, роли и места милиции в
12 указанной сфере деятельности государства. На монографическом уровне вводится в научный оборот категория «государственно-правовой механизм охраны конституционных прав и свобод граждан»; анализируются его понятие, структура, содержание, эффективность; предложено определение, обоснованы модель института государственно-правовой охраны конституционных прав и свобод граждан, ее основные концептуальные положения; определены место и роль милиции в государственно-правовом механизме охраны основных прав и свобод граждан, концептуальные положения организации охраны милицией основных прав и свобод личности; сформулированы предложения по совершенствованию механизма государственно-правовой охраны, организации и деятельности милиции в сфере охраны основных прав и свобод граждан, а также действующего законодательства.
Положения, выносимые на защиту:
1. В современной России в деятельности ее органов государственной власти и управления, в том числе в работе милиции, все еще отсутствует уважение к человеку и его правам и свободам. Об этом свидетельствует не только незнание российскими государственными служащими, сотрудниками милиции, но и не осознание ими конституционных прав и свобод граждан как своих обязанностей, поскольку деформация правосознания, происходившая десятилетиями, глубоко укоренившееся пренебрежение к правам и свободам создают сложную ситуацию незащищенности индивида, его неуверенности в предсказуемости действий властей. Права человека не заняли достойного места в нашей жизни, их нарушение носит массовый характер. В этой связи первостепенной задачей всех образовательных учреждений страны, учебных заведений системы МВД России, в том числе и Академии управления, является обучение знанию основных прав и свобод граждан, способам их охраны и защиты, которое должно распространяться и на должностных лиц, и на руководителей служб и подразделений милиции.
2. Для реального действия конституционных прав и свобод граждан
необходим государственно-правовой механизм их охраны, представляющий
собой систему конституционно-правовых норм и норм других отраслей
права, структуру (субъекты, объекты, характер связей между ними)
государственных органов, разнообразные политико-правовые, социально-
экономические и социально-психологические факторы, формы и методы,
способы, условия и средства осуществления правовых норм в соответствии с
установленными процедурами и принципами.
3. Эффективность функционирования государственно-правового
механизма охраны основных прав и свобод во многом зависит от
совершенства его нормативно-правовой основы, базирующейся, в сущности,
на формируемом институте государственно-правовой охраны основных прав
и свобод граждан, представляющем собой совокупность конституционно-
правовых норм, регулирующих родственные общественные отношения,
связанные с установлением основных прав и свобод, обеспечением их
соблюдения, охраны и защиты государственными органами.
4. Потребности российского общества в полноценном понимании,
осознании, реализации и обеспечении прав и свобод человека и гражданина
предполагают и объясняют объективный процесс формирования
самостоятельной комплексной отрасли — право прав человека и гражданина,
что объясняется следующими факторами, определяющими необходимость
выделения такой самостоятельной комплексной отрасли права и
законодательства: сформировавшийся предмет регулирования; наличие
определенных методов воздействия на общественные отношения; наличие
определенных объектов, по поводу которых человек и государство вступают
во взаимоотношения друг с другом и к которым проявляют свой интерес;
наличие определенных субъектов отношений; поведение, поступки, действия
субъектов по поводу осуществления, охраны основных прав и свобод
граждан; наличие определенных социальных событий, обстоятельств,
14 выступающих непосредственными причинами возникновения или прекращения соответствующих правоотношений; определенные цели, задачи и основные принципы формирующейся отрасли; наличие различных институтов - составных частей, блоков отрасли и др.
5. В Конституции РФ, действующем законодательстве и
международно-правовых актах названы положения, на основе которых
возможно построение системы для определения степени реализации
основных прав и свобод человека и гражданина и которые позволяют дать
оценку положения человека и гражданина в обществе и государстве. На
основе интегративного подхода можно сказать, что таким показателем
является степень удовлетворения позитивных потребностей общества и
человека в экономической, социальной и духовной сферах.
6. В системе государственно-правовой охраны основных прав и свобод
исключительно важное значение имеет деятельность правоохранительных
органов и среди них - милиции. Задачи и функции милиции по обеспечению
безопасности личности, прав и свобод граждан многогранны, сложны и
обновляются. Важнейшей задачей милиции в современный период является
охрана и защита конституционных прав и свобод граждан, включающая в
себя предупреждение нарушений основных прав и свобод, выявление и
нейтрализацию угроз основным правам и свободам, пресечение
противоправных на них посягательств.
7. Анализ задач милиции по действующему законодательству свидетельствует о том, что для нее установлены узкопрофессиональные задачи, связанные в основном с борьбой с преступностью, пресечением административных правонарушений и в общем - с безопасностью личности. Однако угрозы личности, перечень и составы нарушений ее конституционных прав и свобод шире и не всегда идентичны составам закрепленных в законе преступлений, административных и иных правонарушений. Из этого следует, что было бы целесообразно
15 конкретизировать в Федеральном законе «О милиции» такую общую задачу,
как обеспечение безопасности личности, и сформулировать задачу охраны конституционных прав и свобод личности
8. Действующая модель милиции не рассчитана на функционирование
в рамках жестких ограничений, связанных с необходимостью соблюдения
основных прав человека и гражданина, которые правовое государство
обязано налагать на свои полицейские структуры. К настоящему времени
назрела острая необходимость переоценки социальной роли милиции,
принципов ее взаимоотношений с личностью, внесения коррективов в
систему целей и приоритетов милицейской деятельности, т. е.
переосмысления и разработки новой концепции содержания правового
регулирования организации и деятельности милиции.
Концептуальные положения о деятельности милиции по охране конституционных (основных) прав и свобод граждан представляют собой систему положений о ее основных принципах, целях, задачах, содержании, формах и направлениях осуществления и совершенствования. Концепция базируется на положениях действующего законодательства Российской Федерации и международных соглашений о правах и свободах человека и гражданина, в соответствии с которыми охрана и защита основных прав и свобод граждан является одним из приоритетных направлений государственной деятельности в обеспечении безопасности личности, общества, государства.
Охрана милицией конституционных прав и свобод граждан представляет собой: выявление, нейтрализацию или устранение причин нарушений конституционных (основных) прав и свобод, отдельных их групп, а также способствующих им условий; выявление, оказание предупредительного воздействия в отношении субъектов, поступки которых указывают на реальную возможность перехода на противоправный путь, а также оказание позитивного воздействия на их ближайшее окружение;
выявление субъектов, замышляющих или подготавливающих нарушения основных прав и свобод; принятие мер по недопущению нарушения основных прав и свобод граждан.
11. Для компетенции милиции по охране и защите основных прав и
свобод человека характерно то, что основная часть составляющих ее
полномочий (прав и обязанностей) связана с охраной прежде всего личных
(гражданских) прав и свобод граждан и косвенно распространяется на
систему политических и социально-экономических прав и свобод граждан.
Особенностью компетенции, полномочий милиции в данной сфере является также и то, что в основном охрана милицией конституционных прав и свобод не предполагает направленных действий, связанных с вмешательством в личную жизнь человека или гражданина. Основное назначение рассматриваемых полномочий состоит в устранении негативных факторов, затрудняющих свободное использование гражданами своих основных прав и свобод.
12. Сочетание и тесная взаимосвязь форм и методов деятельности
милиции по охране основных прав и свобод являются необходимыми
условиями достижения поставленной цели. Выбор форм и методов
деятельности служб милиции всегда обусловлен характером задач, стоящих
перед ними. В процессе развития этих органов формы и методы их деятель
ности не остаются неизменными. Они постоянно развиваются, наполняясь
новым содержанием, приводятся в соответствие с задачами, стоящими перед
милицией и органами внутренних дел в целом на каждом этапе созидания
Российского государства и общества.
13. Глобальные изменения среды функционирования милиции,
обусловленные базисными изменениями общественных отношений,
предопределяют столь же существенные изменения условий ее деятельности.
Для настоящего анализа первостепенный интерес представляют условия
деятельности милиции, т. е. набор факторов, которые влияют на каждого
17 сотрудника милиции как на государственного служащего, человеческую личность и на социальную общность, объединяемую понятием «милиция».
14. Одним из важнейших факторов, обеспечивающих охрану милицией основных прав и свобод граждан, является законность в ее деятельности.
Для укрепления законности в деятельности милиции необходимо осуществить комплекс организационно-правовых мер, направленных в частности на совершенствование правовой основы милиции, системы управления, улучшение работы с кадрами, укрепление связей милиции с другими государственными органами, общественными объединениями, населением.
Теоретическая и практическая значимость состоит в научном обосновании концепции государственно-правового механизма охраны конституционных прав и свобод граждан как одного из важнейших институтов демократии и организационно-правовой доктрины деятельности милиции в системе государственных органов в указанной сфере. Это позволяет взглянуть на проблему охраны основных прав и свобод граждан органами государства, милицией более обобщенно, цельно, системно. Содержащиеся в диссертации положения о деятельности милиции по охране основных прав и свобод граждан могут служить базовыми конструкциями для дальнейших теоретических разработок и особенно отраслевых исследований проблематики предупреждения нарушений основных прав и свобод граждан, стать полезными для ее осмысления в историческом, социологическом и иных планах. Определенный вклад в развитие соответствующих отраслей юридической науки внесут предложенные автором некоторые новации в понятийном аппарате теории рассматриваемого вопроса, классификации, данные о состоянии и тенденциях соблюдения основных прав и свобод граждан, их нарушений.
Практическую ценность имеют предложения диссертанта по совершенствованию правового регулирования и организационного обеспечения охраны государственными органами и милицией основных прав и свобод граждан, которые могут быть полезны при подготовке проектов законов о статусе тех или иных органов государственной власти и управления, органов внутренних дел, милиции, участвующих в обеспечении прав и свобод граждан, а также при создании или реформировании структур и отдельных субъектов государственно-правовой охраны в этой сфере.
Концептуальные и частные положения настоящего исследования представляют интерес для преподавания в высших юридических образовательных учреждениях дисциплин общепрофессионального цикла и дисциплин специализации.
Обоснованность и достоверность результатов исследования. Результаты настоящего исследования основываются на объективном анализе отечественного и зарубежного опыта, законодательства и правоприменительной практики, на материалах и документах государственных, правоохранительных органов, милиции, правозащитных организаций, связанных с обеспечением охраны конституционных прав и свобод граждан, международно-правовых актах, статистических данных, опубликованных материалах, относящихся к вопросам охраны и защиты основных прав и свобод граждан на территории России, результатах социологических опросов, включая опросы сотрудников и руководителей милиции, государственных служащих, имеющих многолетний опыт работы, многих российских и зарубежных ученых, а также на собственном опыте.
Апробация и практическая реализация результатов исследования осуществлялись по следующим направлениям:
1. Основные положения диссертации докладывались автором на теоретических, научно-практических конференциях и семинарах, в том числе на международных, проводимых Администрацией Президента РФ
19 (международная НГЖ под эгидой ЮНЕСКО в 1999 г.), в Академии управления МВД России (1995-2001 гг.), в Нижегородской академии МВД России (международная НГЖ в 1995 г.), в Орловском юридическом институте МВД России (1995,1999 гг.), в Московской академии МВД России (международная НПК в 2000 г., межвузовская НПК в 2001 г.), Московском институте МВД России (1995 г.).
Выводы и рекомендации диссертационного исследования нашли практическое применение в подготовке предложений Академии управления МВД России в федеральные органы законодательной и исполнительной власти по проблемам совершенствования организации и деятельности милиции, органов внутренних дел.
Ряд предложений диссертанта по совершенствованию действующего законодательства использованы в работе Государственной Думы и в МВД России (дополнения и изменения в Федеральный закон «О милиции»).
Положения и выводы по диссертации использованы в учебном процессе: при разработке и внедрении рабочей учебной программы для слушателей факультетов № 1 и 4 Академии управления МВД России по дисциплине «Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел», учебных программ по дисциплинам «Конституционное право РФ», «Международное гуманитарное право».
Положения и выводы диссертации использовались автором при чтении лекций по актуальным проблемам конституционного, муниципального права в Академии управления МВД России, ряде юридических факультетов вузов Москвы, а также в ряде органов внутренних дел Москвы, Московской, Калужской, Саратовской, Челябинской областей и других субъектов РФ.
По материалам исследования опубликованы учебные, методические и научно-практические пособия для слушателей образовательных учреждений МВД России и вузов Москвы.
20 7. По проблематике диссертационного исследования опубликовано 38 научных работ, в том числе: 2 монографии, 6 учебников, 2 учебных пособия и ряд других научных работ, общим объемом более 60,0 п.л.
Структура и объем диссертации определены целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованных при написании диссертации источников и литературы, приложений.
Понятие, система и динамика конституционных прав и свобод граждан
Правовые нормы, определяя поведение людей, регулируют их деятельность посредством либо предоставления прав, свобод либо закрепления обязанностей. И права и обязанности в равной мере выражают соответствующее требованиям юридической нормы правомерное поведение. Однако если право в рамках предписываемого нормой должного поведения означает для лица юридическую возможность действовать, то обязанность -соответственно юридическую необходимость действовать. Право означает предоставленную индивиду возможность самому избирать вид и меру своего поведения. Обязанность - это вид должного правомерного поведения физического лица в обществе. В данной работе речь идет только о конституционных правах и свободах человека и гражданина, так как прежде чем говорить об охране этих прав и свобод необходимо понять и определить предмет охраны.
В обществе существует множество самых разнообразных прав и свобод, которые устанавливаются социальными нормами. Юридические права и свободы составляют лишь часть действующих в обществе социальных прав и свобод.
Правовое положение личности определяется всей совокупностью юридических прав и обязанностей. Однако решающее значение в оформлении правового статуса имеют основные, конституционные права и свободы, то есть те права и свободы, которые закреплены в главе 2 Конституции РФ .
Основные права и свободы личности, записанные в Конституции, находят свое развитие и конкретизацию в нормах текущего законодательства - государственного, административного, трудового, гражданского и других отраслей права. Конституционные нормы вместе с соответствующими нормами иных отраслей права могут образовывать самостоятельные правовые институты (например, право частной собственности, право на социальное обеспечение). Их стержнем будут конституционные права и свободы. Вместе с тем основные права и свободы, обязанности личности, взятые в единстве, образуют самостоятельный институт конституционного права, ибо только в совокупности они определяют место человека в обществе, фиксируют основы его правового положения. Самостоятельность этого института подтверждается определенной однородностью содержания отношений и связей, регулируемых рассматриваемыми конституционными нормами.
Конституционные права и свободы являются основными потому, что они опосредуют наиболее важные, существенные отношения и связи между личностью, с одной стороны, и государством - с другой. Те или иные права, свободы относятся к основным также и потому, что они выражают отношения и связи между государством в целом и его гражданами. Осуществление основных прав и свобод происходит в процессе взаимодействия личности с органами государства, основанием таких взаимоотношений является соответствующее конституционное право или конституционная обязанность. И последнее, основными права, свободы, обязанности личности становятся еще и потому, что они закреплены в Конституции.
Объем конституционных прав и свобод человека и гражданина в России не остается неизменным. Он обусловлен социально-экономическими условиями развития общества, политической ситуацией, идеологическими и культурными факторами. Следует признать, что каждый новый этап развития российского общества ведет как к увеличению объема прав, так и к углублению их содержания. То есть динамизм конституционного статуса личности выражает изменение ее правового положения в зависимости от тех преобразований, которые осуществляются в общественной и государственной жизни.
Об этом свидетельствует развитие законодательной основы прав и свобод, правового положения человека и гражданина в России, которое прошло в Российском государстве длительный и сложный путь. Следует отметить, что проследить это развитие возможно и необходимо не только с помощью анализа нормативно-правовых актов, но и путем изучения литературных источников, так как многие стороны этой проблемы изучены российскими историками, философами, социологами, юристами.
Известно, что развитие России существенно отличалось от западноевропейского, что, естественно, отразилось и на правовом положении личности. Такие факторы, как феодальная зависимость, монгольское нашествие, раздробленность, местничество, крепостное право, самодержавная монархия, затянувшиеся на века, не могли не повлиять на общественное сознание. Чувство собственного достоинства, осознание ценности свободы личности и жизни человека было уделом немногих. Немецкий философ Г. Гегель (1770-1831) считал увеличение степени свободы личности главным критерием прогресса человечества. Он писал о древних восточных государствах, что в них люди не осознавали ценности свободы и потому там все были рабами.
В определенной степени это относится и к подданным Российской империи на протяжении длительного исторического периода.
Речь идет не только о низведенных до положения рабов миллионах российских крепостных крестьян. Дворянство, всецело зависевшее от воли самодержца, также подвергалось унижениям и насилию, и при этом ничем не могло защитить свои права. Примеры произвола российских князей и монархов в отношении подданных достаточно известны и очевидны. Даже знаменитое Соборное Уложение 1649 г., как свод феодального права, хотя и упрочило положение дворянства, но и окончательно оформило крепостное право1.
Только в период царствования Екатерины II (1762-1796) в значительной степени испытавшей на себе влияние европейского просвещения, зазвучали идеи прав человека, свободы граждан. Правда, относились они лишь к привилегированному сословию — к дворянству и к городской верхушке. Одним из первых защитников таких идей в России был А.Н. Радищев (1749-1802). Эти идеи он использовал для развития представлений о свободе и равенстве всех людей в естественном состоянии, о договорном происхождении государства, о неотчуждаемых правах человека на свою жизнь, собственность, равный суд, свободу мысли и слова, о суверенитете народа и его праве свергнуть несправедливый строй2. Наиболее важным актом, осуществившем правовую консолидацию дворянства, стала Жалованная грамота дворянству (1785 г.)3, которая признавала право дворян распоряжаться своей судьбой, выбирать род занятий. Важным достижением было запрещение применять к дворянам телесные наказания.
Понятие и сущность охраны основных прав и свобод граждан
В юридической литературе и законодательстве права и свободы граждан в прошлом и в настоящем характеризуются как сложное общественное явление. Между тем они, будучи сложной правовой категорией, представляют собой не простую совокупность, а систему, так как им присущи все качества последней: единство и внутренняя дифференциация .
Права и свободы едины в том смысле, что все они возникают и формируются на основе существующих общественных отношений, которые составляют их содержание; все они так или иначе выражают интересы и потребности как всего российского общества, так и его отдельных членов; все они представляют собой возможности, закрепленные в нормах закона, а их содержание определяется конкретными условиями жизни людей.
Система прав и свобод российских граждан едина и в материальном и в юридическом отношениях, подобно системе российского права в целом. Однако совокупность прав, свобод и обязанностей российских граждан является не одноструктурным монолитом, а содержит в себе, подобно праву в целом, внутренние подразделения. В системе права такими относительно обособленными подразделениями являются отрасли права.
Как известно, главным классификационным основанием для деления права на отрасли в юридической науке приняты предмет и метод правового регулирования. Поскольку права и свободы, установленные нормами данной отрасли, составляют органическую ее часть, постольку все особенности, отграничивающие одну отрасль от других отраслей, полностью относятся и к закрепляемым ею правам и свободам. Одним словом, предмет правового регулирования составляет одно из оснований для группировки прав и свобод российских граждан, выделения из всей массы этих прав и свобод таких, которые опосредуют однородные отношения и связи. Поэтому можно говорить о соответствующих правах и свободах граждан в области конституционного, административного, финансового, трудового, гражданского, семейного, экологического права. Все эти права, свободы и обязанности, будучи органической частью единой системы, индивидуализируются в ней в той же мере, в какой соответствующая отрасль права обособляется внутри всей правовой системы.
Широко используются такие собирательные понятия в определении видов прав и свобод граждан, как политические, трудовые, жилищные, семейные, имущественные, личные неимущественные, процессуальные и др. Ведущими, базовыми по отношению к другим, являются конституционные права и свободы человека и гражданина. Совокупности различных по видам прав и свобод человека и гражданина, способы их реализации, обеспечения и защиты были предметом изучения многих исследователей как в России, так и за рубежом. Однако большинство исследователей обычно искало общие пути решения проблем реализации, обеспечения действия всех существующих прав и свобод человека и гражданина, не выделяя особо конституционные права и свободы и особенно не рассматривая роли милиции в их реализации. Для правильного понимания основ охраны конституционных прав и свобод личности важно знать не только то, что закрепляющие ее положение права и свободы образуют систему, состоящую из группы прав, относящихся к различным отраслям, но и необходимо четко представлять себе, каково их значение во всей системе, какие функции выполняет та или другая отраслевая группа прав и свобод в оформлении юридического состояния, каковы взаимоотношения между этими группами и какова роль различных субъектов права, особенно государственных органов в обеспечении действия этих прав и свобод. Поэтому данная работа и посвящена такому сложному и малоизученному явлению, как государственно-правовой механизм охраны основных, конституционных прав и свобод граждан, месту и роли в этом механизме милиции, как самого массового органа исполнительной власти.
Необходимо сказать, что конституционные права и свободы человека и гражданина, их наличие, состояние и развитие зависят от уровня развития всех общественных институтов - экономики, политики, культуры, права. Государство в лице его органов обязано создавать такие благоприятные условия для реализации прав и свобод граждан, как эффективная экономика, демократический политический режим, развитое законодательство, высокий уровень правосознания, что способствуют успешному претворению в жизнь прав и свобод граждан. К сожалению, в настоящее время положение дел с обеспечением прав и свобод в России оставляет желать лучшего. Экономический,, политический, культурный кризис в стране, обостряющиеся социальные противоречия создали угрозу осуществлению прав и свобод вообще. Отсюда следует, что выведение всех общественных институтов России из кризиса на необходимый уровень (не говоря уже про высокий), должно быть первостепенной задачей государства, решение которой в первую очередь способствовало бы полноценному осуществлению основных прав и свобод личности.
Безусловно, важнейшая роль в обеспечении конституционных прав и свобод граждан принадлежит государству и праву. Вместе с тем наличие правовых норм, закрепляющих возможность гражданина на беспрепятственное пользование этими правами и свободами, вовсе не означает, что каждому гражданину автоматически гарантируется их реализация или охрана и защита. Наличие таких норм является необходимым, но не достаточным условием для реализации личностью своих прав и свобод в практике общественных отношений, ибо от принятия закона до его исполнения - дистанция огромного размера. Требуется не только провозглашение в Конституции права личности, но и его материализация действительное получение ею того блага, которое составляет содержание данного права, т.е. его реализация.
Актуальные проблемы организации и деятельности милиции в сфере охраны конституционных прав и свобод граждан
Милиция, как и любой другой государственный орган, создается для осуществления определенных задач, функций государственной власти, деятельности государства. Конституционно-правовые нормы о задачах и функциях во многом определяют и иные качественные характеристики милиции как государственного органа (его компетенцию, организационную структуру).
Вопрос о задачах и функциях милиции - это вопрос о характере ее деятельности, о направлениях ее деятельности и, в конечном счете, о ее роли и месте в системе государственных органов России.
Практика деятельности милиции по осуществлению возложенных на нее задач и функций показывает следующие результаты работы ее служб и подразделений. Так, на начало 2001 г. милиция охраняет по договорам 915 тыс. квартир и 366 тыс. объектов различных форм собственности. Одновременно милиция контролирует 18,5 тыс. объектов разрешительной системы с наличием на них 360 тыс. единиц оружия. На руках у граждан на законных основаниях находится около 5 млн единиц оружия. Ежегодно осуществляется свыше 3 млн проверок граждан, владеющих оружием.
В России насчитывается около 12 тыс. частных охранных предприятий, более 1 тыс. объектов хранения взрывчатых веществ, лицензии которым выдают службы милиции и их регулярно контролируют.
В 2000 г. сотрудники милиции участвовали в разбирательстве 157,6 тыс. дорожно-транспортных происшествий, в которых погибло 29,6 тыс. и ранено 179,4 тыс. чел.; 280 тыс. руководителей транспортных, дорожных, железнодорожных и других органов получили предписания милиции на устранение грубых нарушений требований правил, нормативов, стандартов по обеспечению безопасности дорожного движения; более 125 тыс. таких руководителей оштрафованы.
Милиция совместно с сотрудниками государственной противопожарной службы в 2000 г. участвовала в тушении пожаров, спасении людей, ликвидации последствий, дознании по фактам 245,9 тыс. пожаров, в которых погибло 16,2 тыс. человек и получили травмы и ожоги 14 тыс. человек.
В последние годы в России ежегодно регистрируется до 3 млн преступлений. Если принять в среднем, что по каждому из преступлений приходится допросить хотя бы по 10 граждан (свидетелей, потерпевших, подозреваемых), то и тогда в орбиту уголовно-процессуальных действий милиции попадает до 30 млн человек.
В 2000 г. 780 тыс. руководителей предприятий и организаций различных форм собственности получили представления следователей органов внутренних дел об устранении причин и условий преступлений.
В России примерно 25 млн лиц, ранее судимых, учет которых и различного рода поднадзорные и профилактические функции в отношении них осуществляет также милиция.
Количество ежегодно совершаемых административных правонарушений в России примерно оценивается в 70 млн. Большая часть из них находится в юрисдикции милиции. В частности, за 2000 г. патрульно-постовыми нарядами милиции задержано более 11 млн граждан; за нарушение правил регистрации, учета и паспортных правил к административной ответственности привлечено свыше 7,3 млн человек; за нарушение правил пребывания на территории Российской Федерации к административной ответственности привлечено свыше 750 тыс. иностранных граждан и лиц без гражданства. Ежегодно выдается свыше 20 млн новых паспортов1.
Приведенные выше статистические показатели определенным образом подтверждают, что задачи, функции, средства и процедуры их реализации в работе милиции определяют касающийся практически всех граждан России объем коммуникаций, взаимоотношений милиции и народа, ее место и роль в государственном механизме обеспечения основных прав и свобод граждан. Это свидетельство того, что милиция по объему, разнообразию регулирующих, контролирующих, разрешающих и упреждающих функций является самым дифференцированным и действительно ближайшим к народу инструментом государственной власти. В связи с этим справедливо заметить, что о власти и о своем государстве граждане зачастую судят, исходя из оценки деятельности милиции. Вместе с тем организация и деятельность нынешней российской милиции еще не отвечают современным требованиям гражданского общества, конституционной модели государственной охраны и защиты основных прав и свобод граждан.
Закон РФ «О милиции» (в ред. Федерального закона от 31 марта 1999 г. № 68-ФЗ) в ст. 1 определяет милицию в Российской Федерации как систему государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения в пределах, установленных настоящим Законом и другими федеральными законами2.
Считается, что в Российской Федерации милицией названо правоохранительное формирование, аналоги которого в большинстве зарубежных стран известны как «полиция».
Известно, что в России полиция, как государственный орган с таким названием, возникла в 1718 г. и существовала до 1917 г. Затем, после Февральской революции 1917 г., полиция была упразднена и прекратила свое существование. Для осуществления задач по охране общественного порядка и борьбе с преступностью была сформирована милиция.
В настоящее время, после 1991 г., государства бывшего социалистического лагеря, большинство бывших советских республик переименовали милицию в полицию. В России, несмотря на неоднократно выдвигавшиеся предложения, подобного сделано не было ни в момент принятия закона о милиции, ни в 1993 г., когда была учреждена налоговая полиция, ни в 1999 г., когда в закон о милиции вносились обширные изменения и дополнения. По мнению авторов известного Комментария к Закону «О милиции», причина этого подхода состоит, по-видимому, в еще достаточно сильном влиянии идеологических стереотипов. Тем не менее, считают авторы комментария, необходимо четко представлять, что российская милиция с организационно-правовой точки зрения была и остается по существу не чем иным, как общей (неспециализированной) полицией1.
Формирование механизма охраны милицией конституционных прав и свобод граждан
Не вдаваясь в оценку всего комплекса причин и условий затяжного кризиса, поразившего наше общество, попытаемся выделить важнейшую из них для нашего исследования. Многочисленные работы по философии, социологии, праву, психологии, экономике, а также практика поступательного социально-экономического развития многих стран позволяют сделать вывод о том, что наиболее обобщенным термин для обозначения суммы таких причин является понятие «дегуманизация общества». Выбор дегуманизации в качестве основной причины кризиса объясняется тем, что она относится к явлениям системообразующего характера жизнедеятельности любого общества, порождает равнодушное отношение к человеку, его правам и свободам.
Общая дегуманизация целей общественного развития с неизбежностью приводит любое общество к низкой экономической и социальной эффективности. Реализуемая в настоящее время задача по формированию демократического правового государства, гражданского общества предполагает в первую очередь преодоление порока дегуманизации. Поэтому важнейшей задачей реформирования системы милиции, адекватной масштабу происходящих в обществе перемен, является восстановление в правах общесоциальной функции по признанию, соблюдению, охране и защите прав и свобод человека и гражданина. Исходя из этого, при выработке любой концепции, направленной на совершенствование общественных отношений, следует все идеи и конкретные меры рассматривать через призму человеческой личности, ее прав и свобод, полагая ее не только продуктом функционирования социальной системы, но и важнейшими средствами и целью развития последней. Ибо постоянное и восходящее развитие личности, ее прав и свобод имеет самое ценное значение для динамично развивающегося государства и общества.
В связи с этим следует, хотя бы конспективно, обозначить главные ориентиры концепции деятельности милиции в государственно-правовом механизме охраны конституционных прав и свобод человека и гражданина. Представляется, что ставшая идеологической банальностью цитата «милиция занимается лечением болезни, а нужно заниматься предупреждением заболеваний» обретает ясный смысл. Поэтому необходима постановка конкретных цели и задачи охраны основных прав и свобод человека и гражданина, то есть предупреждения нарушения основных прав и свобод, сочетая охрану с защитой их, восстановлением нарушенных основных прав и свобод граждан.
Концептуальные положения о деятельности милиции по охране конституционных (основных) прав и свобод граждан представляют собой систему положений о ее основных принципах, целях, задачах, содержании, формах и направлениях совершенствования. Концепция базируется на положениях действующего законодательства Российской Федерации и международных соглашений о правах и свободах человека и гражданина, в соответствии с которыми охрана и защита основных прав и свобод граждан является одним из приоритетных направлений государственной деятельности в обеспечении безопасности личности, общества, государства.
Охрана конституционных прав и свобод милицией включает: - выявление, нейтрализацию или устранение причин нарушений конституционных (основных) прав и свобод, отдельных их групп, а также способствующих им условий; — выявление, оказание предупредительного воздействия в отношении субъектов, поступки которых указывают на реальную возможность перехода на противоправный путь, а также оказание позитивного воздействия на их ближайшее окружение; — выявление субъектов, замышляющих или подготавливающих нарушения основных прав и свобод; принятие мер по недопущению нарушения основных прав и свобод граждан. Безусловно, охрана конституционных (основных) прав и свобод граждан в деятельности милиции должна служить определенным целям. В качестве целей охраны основных прав и свобод граждан в работе милиции устанавливается следующее: — противодействие противоправным процессам в обществе, обеспечение сдерживания и сокращения нарушений в сфере основных прав и свобод граждан; — создание и укрепление в обществе атмосферы спокойствия и стабильности; — устранение угрозы основным правам и свободам личности, возникающим в связи с возможностью совершения нарушений прав и свобод; — обеспечение исправления поведения субъектов права, вовлекаемых в сферу предупредительного воздействия. В системе субъектов охраны основных прав и свобод граждан милиция занимает одно из центральных мест, определяемое ее предназначением, компетенцией, реальными возможностями (информационными, кадровыми, материально-техническими, организационными и методическими). Наряду с непосредственной охранной, предупредительной деятельностью милиция оказывает иным субъектам охраны, предупреждения нарушений прав и свобод информационную, организационную и методическую помощь. Охрана основных прав и свобод граждан является функцией милиции всех уровней, ее отраслевых служб, подразделений и сотрудников, осуществляющих в пределах своей компетенции охрану прав и свобод граждан, предотвращение замышляемых и подготавливаемых нарушений. Для достижения указанных выше целей охраны основных прав и свобод граждан милиция в пределах своей компетенции решает следующие основные задачи: - выявление и анализ причин и условий, способствующих совершению нарушений основных прав и свобод, принятие мер по их устранению; - осуществление мер по защите прав и свобод граждан, обеспечению имущественной безопасности всех форм собственности от противоправных посягательств; - правовое воспитание населения в духе знания и уважения основных прав и свобод граждан, их соблюдения; - разработка и внедрение стандартов безопасности от нарушений основных прав и свобод.
