Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I Основные характеристики юридических гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка 10
1. Понятие и сущность юридических гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка 10
2. Система гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка 32
3. Субъекты гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны обществен ного порядка 54
ГЛАВА II Обеспечение гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка 76
1. Содержание механизма обеспечения прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка 76
2. Формы обеспечения прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка 99
3. Проблемы совершенствования обеспечения гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка 120
Заключение 145
Список литературы. Использованной при написании
Диссертации 151
- Понятие и сущность юридических гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка
- Субъекты гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны обществен ного порядка
- Содержание механизма обеспечения прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка
- Проблемы совершенствования обеспечения гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка
Введение к работе
Актуальность темы. Принятие Конституции Российской Федерации 1993 года стало отправной точкой на пути формирования в нашей стране демократического правового государства. На первый план в Основном законе выдвинуты личные права и свободы человека и гражданина. Сложившаяся определенная негативная ситуация в сфере обеспечения гарантий прав и свобод, несомненно, отражает переходный период современного этапа развития российского общества. Однако "списывать" слабости и недостатки только на это было бы неверно. Негативную роль в этом процессе играют и другие факторы: все еще непреодоленное неуважение к правам и свободам человека, отсутствие неотвратимой ответственности за их нарушение, несовершенность законодательства, страдающего от декларативности, а также от слабости соответствующих государственных структур.
Материалы исследования свидетельствуют о практически повсеместном нарушении органами внутренних дел конституционного права граждан на их неприкосновенность, злоупотреблении в органах внутренних дел "силовыми" средствами воздействия.
Масштабы регистрируемых в стране административных правонарушений свидетельствуют о тенденции их роста. Только за совершение таких правонарушений, как мелкое хулиганство, распитие спиртных напитков в общественных местах или появление в общественных местах в пьяном виде, привлечено к административной ответственности граждан: в 1993 г. - 6,9 млн чел.; а в последующие годы - в 1994 г. - 9,4 млн чел.; в 1995 г. - 10,6 млн чел.; в 1996 г. - 16,3 млн чел.; в 1997 г. - 19,2 млн чел. По инициативе органов внутренних дел (милиции) в 1997 году к административной ответственности привлечен каждый четвертый житель России7.
В определенной мере это связано с тем, что действующее законодательство наделяет органы внутренних дел широкими юрисдикционными полномочиями по 49 статьям КоАП РСФСР, содержащим 93 состава административных правонарушений, что налагает на органы внутренних дел всех уровней повышенную ответственность за правильную организацию соответствующей работы в подчиненных подразделениях.
Вместе с тем вопросы соблюдения законности прав и свобод граждан при применении к ним мер административного характера зачастую отходят в органах внутренних дел на второй план перед соображениями сиюминутного, оперативного порядка. В результате правоприменительная практика осуществляется с грубыми нарушениями закона .
В работах отечественных ученых имеется целый ряд положений и выводов, прямо или косвенно относящихся к изучаемой проблеме и создающих необходимые методологические предпосылки для дальнейшего ее исследования.
В частности, можно выделить работы, посвященные рассмотрению общих вопросов, касающихся прав и свобод граждан, их правового статуса (Б.Н. Чичерин, Л.И. Петражицкий, С.С. Алексеев, С.Н. Братусь, Н.В. Витрук, В.Н. Кудрявцев, В.В. Лазарев, Г.В. Мальцев и др.).
Учеными административистами был проведен ряд теоретических и прикладных исследований, посвященных проблеме административно- юрисдикционной деятельности государственных органов, в том числе и внутренних дел (Д.Н. Бах-рах, И.И. Веремеенко, М.И. Еропкин, М.Т. Какимжинов, А.П. Коренев, Ф.Е. Колонтаевский, Ю.М. Козлов, Б.И. Лазарев, Л.Л. Попов, Н.И. Раздымалина, Н.Г. Салищева, П.П. Сергун, М.С. Студеникина, А.В. Серегин, Г.А. Туманов, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и др.).
В последнее время был проведен ряд исследований по вопросам совершен ствования административного законодательства (Х.А. Андриашин, И.Л. Бородин, В.В. Волошина, Е.Д. Зайцева, И.Ш. Килясханов и др.).
Все это дает возможность более глубокого изучения проблемы обеспечения прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка с учетом современных реалий.
Результаты исследований свидетельствуют, что в этой сфере реализуется определенная часть прав и свобод граждан. Именно в ней происходит и значительное число нарушений действующего законодательства, прав и свобод граждан при оформлении и рассмотрении дел об административных правонарушениях.
Имеется немало недостатков на стадиях составления протоколов об административных правонарушениях; в части обоснованности и правомерности наложения административных взысканий и т.д.
В горрайлинорганах внутренних дел не создан достаточно эффективный механизм необходимого контроля за работой сотрудников милиции общественной безопасности по задержанию лиц, совершивших административные правонарушения, их документированию, своевременностью и обоснованностью принятия решений по делам административного производства. На слабом уровне организовано изучение основ административной деятельности органов внутренних дел в системе профессиональной подготовки личного состава.
Отмеченные просчеты во многом обусловлены тем, что руководителями органов внутренних дел недооценивается значимость работы по исполнению административного законодательства, занимающей важное место в обеспечении гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка.
Вышеизложенное обусловливает научную и практическую значимость данного диссертационного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе административной юрисдикционной деятельности органов внутренних дел по обеспечению гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка.
Цель исследования заключается в совершенствовании административно юрисдикционной деятельности органов внутренних дел в сфере охраны общественного порядка на основе разработки научнообоснованных предложений и рекомендаций, которые в дальнейшем могут быть использованы при подготовке соответствующих разделов нового КоАП РФ, методических рекомендаций для вновь созданных в МВД России на всех уровнях отделов, отделений и групп по нормативно-методическому и контрольному обеспечению административной практики в сфере охраны общественного порядка, а также в последующих научных исследованиях и учебном процессе.
Для достижения этой цели автор поставил и предпринял попытку разрешить следующие научно-исследовательские задачи:
• раскрыть сущность юридических прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка;
• изучить и проанализировать систему гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка;
• определить структуру субъектов, обеспечивающих гарантии прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка;
• рассмотреть содержание механизма реализации прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка;
• осуществить анализ основных форм реализации прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка;
• изучить административную практику органов внутренних дел в сфере охраны общественного порядка;
• подготовить конкретные предложения в проект КоАП РФ в части, касающейся обеспечения прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка.
Методическая база исследования. Работа выполнена на основе системного подхода с применением таких специальных научных методов, как исторический, формально-логический, сравнительного правоведения, опрос (анкетирование).
Автор изучил и обобщил более 1000 архивных дел об административных правонарушениях по ст. 158 и 162 КоАП РСФСР, а также 200 представлений прокуроров субъектов Российской Федерации об устранении нарушений закон ности органами внутренних дел при осуществлении административной практики.
Помимо этого соискателем в целях оценки качества представляемых органами внутренних дел материалов по ст. 158 и 162 КоАП РСФСР изучено мнение 100 судей и такого же количества прокуроров, а также 50 адвокатов в субъектах Российской Федерации. Для получения обратной связи автором опрошено более 1000 граждан (в городах и сельской местности) по вопросам обеспечения гарантий их прав и свобод при доставлении в органы внутренних дел (милицию).
Исследованием охвачены Республика Мордовия, Брянская, Воронежская, Костромская, Курская, Иркутская, Московская, Нижегородская, Омская, Тамбовская области и г. Москва.
Выводы и предложения, разработанные диссертантом, базируются на анализе соответствующих нормативных и научных источников, директивных документов МВД России, включая обобщение, критическую оценку и дальнейшее развитие результатов предыдущих исследований пограничных проблем, проведенных в научно-исследовательских и учебных заведениях системы МВД России в 1990-1997 гг.
Научная новизна диссертации заключается в том, что это практически первая выполненная на монографическом уровне после принятия в 1993 г. Конституции Российской Федерации работа, в которой в комплексе рассматриваются правовые, организационные и функциональные аспекты деятельности органов внутренних дел (милиции) по обеспечению гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка с позиций их совершенствования.
Диссертант, учитывая особенности современной ситуации, исследовал также содержание деятельности иных субъектов (судов, прокуратуры, адвокатуры) и их возможности в обеспечении прав и свобод граждан в исследуемой сфере. Новым является и то, что данная проблема рассматривается не изолированно, а во взаимосвязи с социально-экономическими преобразованиями, происходящими в Российской Федерации, с проведением анализа существующей практики реагирования на административные правонарушения в сфере охраны общественного порядка применительно к развитию деликтологической ситуации в России.
На зашиту выносятся следующие основные положения:
• выводы, полученные по результатам общего анализа ситуации в области правового регулирования, организации и результатов деятельности органов внутренних дел (милиции) по обеспечению прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка;
• оценка роли и возможностей иных субъектов, обеспечивающих гарантии прав и свобод граждан в исследуемой сфере;
• аргументация совершенствования механизма и форм реализации прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка с учетом современных реалий;
• обоснование по созданию единой системы учёта материалов по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел;
• конкретные предложения по совершенствованию нормативного регулирования, организационного обеспечения деятельности органов внутренних дел (милиции) по охране общественного порядка как важнейшего элемента механизма реализации гарантий прав и свобод граждан в рассматриваемой сфере.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит, прежде всего, в конкретных аргументированных предложениях автора по совершенствованию правового регулирования, организации деятельности милиции общественной безопасности по обеспечению гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка. Работа имеет теоретическое и прикладное значение в связи с тем, что в ней с учётом новых реалий впервые на уровне диссертационного исследования обосновываются новые подходы к содержанию и сущности юридических прав и свобод граждан, механизмы и формы обеспечения их в сфере охраны общественного порядка.
Значимость результатов исследования обусловливается его новизной, критическим подходом к оценке действующего административного законодательства и ведомственной нормативной базы, а также практики их применения, прогностическим характером основных выводов диссертации.
Апробация результатов исследования. Выводы и рекомендации соискателя прошли практическую апробацию при разработке приказа МВД России №81 от 31.01.98 г. "О внесении изменений и дополнений в приказ МВД России от 19 июня 1997г. № 374" в части, касающейся дополнения сведений об административной практике органов внутренних дел. При его непосредственном участии подготовлены Методические рекомендации по единой системе учёта материалов по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел и внутренних войсках ( направлены в ГУООП МВД России 20.10.97 г. исх. №847). Помимо этого автор в составе рабочей группы МВД России готовил постатейный материал в главу "Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность" проекта КоАП РФ.
Положения диссертации могут быть использованы в деятельности органов, обладающих правом законодательной инициативы, при разработке предложений по совершенствованию административной практики органов внутренних дел (милиции); в учебном процессе и при дальнейшем исследовании поставленной проблемы.
Структура и объём диссертации были определены исходя из целей и задач исследования. Работа выполнена на 162 страницах машинописного текста и состоит из введения, двух глав, шести параграфов и заключения. Список литературы, использованной при написании диссертации, включает 164 источника.
Понятие и сущность юридических гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка
Вопрос об обеспечении прав человека фактически возник одновременно с возникновением самого права. Причем во все периоды и во всех типах общественных формаций он ассоциировался с такими понятиями, как справедливость и законность.
Так, еще в законах древности имелись нормы, соответственно своему времени оберегающие лиц, представших перед судом от наговора, лжесвидетельствования, нарушений порядка рассмотрения дела и т.п. ( 1-5, II и др. Законов Хаммурапи, царя Вавилона; гл. VIII ст. 45, 83, 168 и проч. Законов Ману - древняя Индия). Таблица VIII ст. 1, 22, 23 Закона XII Таблиц Древнего Рима и т.д.7 Аналогичные нормы и предписания присутствовали и в законах феодальных государств 2, но свое особое развитие они получили в буржуазном, социалистическом праве, а также праве так называемого переходного периода 3. Более того, на сегодня в мировом сообществе сложился определенный стандартный (общепринятый) набор прав лиц, привлекаемых к ответственности, закрепленных в соответствующих международно-правовых актах7.
Немаловажно при этом, что в этих международных актах права и свободы человека рассматриваются как некоторая изначальная ценность, присущая ему как разумному существу, так сказать, от рождения и независимо от его расовой принадлежности, вероисповедания, социального положения и т. п2. Что же касается того, как в том или ином государстве обеспечиваются данные права, то по этому показателю оценивается уровень его демократизма и прогрессивности юридической надстройки.
В этом отношении, на наш взгляд, будет уместным привести известную мысль К. Маркса о том, что " ... в демократии не человек существует для закона, а закон существует для человека; законом является здесь человеческое бытие, между тем как в других формах государственного строя человек есть определяемое законом бытие. Таков основной отличительный признак демократии" 3.
В то же время в юридической литературе принято различать такие понятия, как "права человека" и "права гражданина". Как отмечает A.M. Абрамович, понятие "права человека" несет главным образом общегуманистическую нагрузку, как бы вьщеляя "человеческую", родовую сущность потребностей и интересов членов общества. Целью прав человека является обеспечение первичных предпосылок достойного человеческого существования, человеческого общежития. В этом смысле они первичны, в известной мере элементарны, а потому - и всеобщи 4. Однако человек, как правило, находится в определенной политико-правовой связи с государством, в известной мере является частью этого государства и соответственно находится с ним в определенных взаимоотношениях. В этом смысле личность сама является субъектом права, который обладает такими
2 свойствами, как правоспособность и дееспособность, то есть имеет правовой (юридический) статус7. Права и свободы человека, будучи закрепленными в законе, приобретают характер юридических прав и свобод. В совокупности с обязанностями они как раз и образуют юридический статус гражданина конкретного государства, представляющий собой наиболее общее и абстрактное отражение той системы правоотношений, в которой находится или может находиться человек как субъект фактических общественных отношений. Таким образом, юридически обеспечивается свобода личности, причем в масштабе, гарантированном ей государством.
Иными словами, за каждым гражданином признается (закрепляется) право (возможность) свободного поведения в рамках, установленных законодательством запретов, что вполне соответствует известному принципу регулирования общественных отношений в правовом государстве: "разрешено все, кроме того, что запрещено законом"2 и в этом смысле правоспособность гражданина (в том числе и административно-правовую) можно рассматривать как его право на обладание правами, но при неотъемлемом условии нести в силу этого и соответствующие обязанности5. При этом немаловажно, что правоспособность нельзя произвольно отнять у гражданина, ее наличие или отсутствие не должно зависеть (а в правовом государстве и не зависит) от воли законодателя или каких-либо должностных лиц. Правоспособность - неотъемлемая часть общих прав человека. В юридической литературе права (и свободы) граждан обычно рассматриваются как материально обусловленные и юридически закрепленные возможности индивида обладать и пользоваться конкретными социальными благами - социально-экономическими, политическими и личными7.
Вместе с тем права и свободы гражданина (личности, человека) реальны лишь тогда, когда они обеспечиваются должным поведением со стороны государства, которое, являясь органом публичной власти, законодательно закрепляет как собственные обязанности по охране (защите) прав и свобод своих граждан, а также обязанности иных субъектов не допускать нарушений этих прав и свобод. Немаловажно при этом, что государство располагает возможностями при необходимости принудить к исполнению этих обязанностей. В этом контексте упомянем известный ленинский тезис о том, что "право есть ничто без аппарата, способного принуждать к соблюдению норм права"2 . Однако, на наш взгляд, его неверно было бы понимать в том смысле, что право существует только там, где есть принуждение, исходящее от государства. Диалектика права заключается в том, что оно, с одной стороны, бессильно (декларативно) без государственного вмешательства, а с другой - лимитирует и направляет это вмешательство, превращая его в средство защиты конституционных прав и свобод. Видимо, не случайно при всей широте мнений на природу и сущность правового государства одним из его сущностных признаков традиционно выделяется обеспеченность интересов, прав и свобод граждан.
По этому поводу, например, Н.В. Витрук пишет, что основным признаком правового государства является господство права, но измеряется он прежде всего степенью развитости и гарантированности прав и свобод личности, юридическим характером ее взаимосвязи с обществом и государством5.
Субъекты гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны обществен ного порядка
Реализация рассмотренных выше гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка предполагает наличие системы субъектов этой деятельности. Роль каждого из них, правовой статус, виды субъектов не остаются неизменными. Они зависят от существующей в обществе государственно-правовой надстройки, от ценностных приоритетов, степени развития демократических институтов, формы государственного устройства и других.
Анализ нормативных источников по проблемам правовой доктрины показывает, что законодательство, регулирующее отношения в сфере охраны общественного порядка до 1985 года складывалось, формировалось и модифицировалось в условиях авторитарного государств и затрагивало почти всю сферу советского государственного управления . При таком положении перманентно повышалась роль исполнительных органов. Это проявилось, например, в том, что нормативные акты Правительства бывшего СССР приравнивались к законодательным. Так, например, основная роль в борьбе с административными правонарушениями принадлежала различного рода инспекциям, комиссиям, являющимся составной частью соответствующих органов государственного управления. Суды же рассматривали альтернативно лишь некоторые категории административных дел (дела о мелкой спекуляции, мелком хулиганстве и т. п.). Основным способом разрешения возникающих проблем был традиционный запрет. Этим методом ограждался от нарушений установленный порядок управления, обеспечивалась личная безопасность граждан и охрана общественного порядка.
По данным Я.М. Гамзатова, к 90-ым годам XX века в системе государственного управления функционировало более 30 юридических органов, реализующих свыше пятисот существующих различных правил и запретов . Если проанализировать ст. 203 - 22411 ныне действующего КоАП РСФСР, то указанный перечень субъектов, правомочных рассматривать дела об административных правонарушениях, будет значительно расширен.
Отечественными учеными-административистами неоднократно предпринимались попытки по либерализации карательной политики в сфере административной юрисдикции2.
В этой связи в качестве положительной можно назвать определенную тенденцию со стороны государства к сокращению числа субъектов административной юрисдикции. Так, например, в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. "О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке"- декларировалась линия на сокращение числа органов и должностных лиц, правомочных налагать административные взыскания. Предусматривалось создание коллегиальных органов (административных комиссий при исполнительных комитетах районных, городских Советов депутатов трудящихся и комиссий по делам несовершеннолетних) .
56 Эта тенденция - увеличение числа коллегиальных органов, правомочных рассматривать дела об административных правонарушениях, и наложения взысканий, особенно обозначалась в 70-е, начале 80-х годов . Так, например, по данным М.Н. Зацепина, в городах к концу 80-х годов насчитывалось около 60 подобных субъектов2. Только в микрорайоне в профилактической деятельности принимали участие такие субъекты, как участковые инспектора милиции, совет ОПОП, депутатская группа, работники ЖЭКов и ДЭЗов, ДНД, ИДИ органов внутренних дел и ИДН на общественных началах, представители уличных и домовых комитетов, общественные воспитатели и т. д.. В этой связи исследователями отмечалось, что отсутствие, как правило, четкого разграничения функций и задач между ними приводило к параллелизму и дублированию в их деятельности. Это вызвало недовольство граждан, поскольку каждый из субъектов профилактики имел право вторгаться в личную жизнь правонарушителя (проводить беседы, обсуждать поступки, посещать по месту жительства и т.п.)- . Однако положительных эффектов деятельность общественных формирований, как правило, не давала.
Таким образом, можно сделать следующие выводы: а) к концу 80-х годов в российском обществе сложилась громоздкая систе ма субъектов, деятельность которых так или иначе затрагивала права и свободы граждан; б) деятельность этих субъектов в основном регламентировалась подзакон ными правовыми актами; в) приоритетным направлением работы данных субъектов была защита го сударственных интересов. С принятием в 1993 году Конституции Российской Федерации этот приоритет сместился в сторону обеспечения прав и свобод человека и гражданина. В этой связи особое значение применительно к предмету нашего исследования приобретает принцип прямого действия статей Конституции РФ, касающихся основных прав и свобод человека и гражданина.
Данные кардинальные изменения существенным образом повлияли и на основной объект управления в области внутренних дел. В настоящее время он включает отношения по обеспечению личной безопасности граждан; оказанию помощи гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям в осуществлении их законных прав и интересов; обеспечению общественного порядка и общественной безопасности; охране объектов собственности на основе договоров; осуществлению паспортной системы, поддержанию установленного режима пребывания в стране иностранных граждан и лиц без гражданства, организации борьбы с преступностью (предупреждение, пресечение, раскрытие преступлений, исполнение уголовных наказаний)2.
Содержание механизма обеспечения прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка
Рассмотренные в предыдущей главе настоящей работы гарантии прав и свобод граждан не ограничиваются статическим анализом проблемы. Важно также исследовать их действенность, нацеленность на конечный результат. В этой связи актуальным представляется изучение механизма обеспечения гарантий прав и свобод граждан. Эти проблемы достаточно исследовались с позиции теории социального управления .
Учеными - административистам, как показывает анализ литературных источников2, эта проблема исследовалась в основном применительно к отдельным стадиям и направлениям административно-юридической деятельности милиции: защита прав и свобод граждан осуществляется на стадиях возбуждения и рассмотрения дела об административном правонарушении; обеспечения прав и свобод граждан в сфере учетно-регистрационной деятельности милиции; в системе охраны здоровья, при рассмотрении дорожно-транспортных правонарушений, дел административного надзора и др.
Таким образом, в рамках административной юрисдикции можно выделить различные (отдельные) юрисдикционные производства. Это относится, в частности, и к механизму обеспечения прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка.
Поскольку в юридической литературе проблема выделения в рамках административной юрисдикции определенной совокупности производств до настоящего времени не нашла окончательного разрешения, выскажем по данному вопросу свою позицию.
В последние годы в Российской Федерации правовая база была наиболее динамично развивающейся. Принято большое количество законов и подзаконных актов. К примеру, за период с 1992 года по 1998 год лишь в нормы КоАП РСФСР было внесено более 120 поправок. Особое значение имеет принятие в декабре 1993 года Конституции Российской Федерации, где в ст. 126 и 127 определены общие начала отраслевого разделения юрисдикции.
В зависимости от характера правоотношений, вида правовых конфликтов и юридических санкций процедуры рассмотрения юридического факта в литературе и законодателем выделяются конституционная, уголовно-правовая, гражданско-правовая, административная, дисциплинарная и арбитражная юрисдикции. В этой связи возникает проблема разграничений понятий "вид юрисдикции", "юрисдикционное производство", собственно "производство". Ее разрешение актуально и для административного права. Это связано с широким кругом правоотношений, регулируемых этой отраслью права и необходимостью приведения всего административного законодательства России в соответствие с Конституцией РФ. С другой стороны, уточнение соотношений этих терминов будет играть положительную роль для дальнейшего развития административного законодательства, практического его использования в юрисдикционном правоприменении, в том числе и органами внутренних дел.
Так, А.П. Шергин, выделяя признаки, присущие такому понятию, каким является "вид юрисдикции", пишет: "Самостоятельным видом юрисдикции является деятельность по рассмотрению и разрешению дел об определенных типах правонарушений (правовых спорах), имеющая обособленную нормативную регламентацию, определенную законом систему органов, ее осуществляющих, специальную процедуру Ч Всем этим признакам отвечают и указанные выше виды юрисдикции.
Обосновывая внутриотраслевое подразделение административной юрисдикции, А.П. Шергин указывает, что "каждый из названных видов юрисдикции един по своей природе, по наиболее существенным признакам. Это не исключает выделения в них отдельных групп. Например, в гражданско-правовой юрисдикции обособлены исковое и особое производства. Административная юрисдикция также подразделяется на отдельные её виды. Основные из них: а) разрешение жалоб граждан на действия государственных и общественных органов, их должностных лиц и б) рассмотрение дел об административных нарушениях"-2.
Несколько иной точки зрения придерживаются А.П. Алехин и Ю.М. Козлов. Они считают, что административная юрисдикция состоит из ряда административных производств, составляющих "базовую характеристику административной юрисдикции"- . А.П. Алехин и Ю.М. Козлов, проводя различия между производствами как по субъекту осуществления юрисдикционных полномочий, так и по предмету (объекту), в этой связи выделяют: производство по делам об административных правонарушениях; дисциплинарное производство; производство по жалобам; согласительное производство7.
Остановимся на рассмотрении содержания термина "вид юрисдикции". А.П. Шергин достаточно полно определил основные признаки, позволяющие подразделить этот вид государственной деятельности на виды. Эти признаки, в основном, совпадают с отраслевыми. Таким образом, следуя логике, термин "вид юрисдикции" выступает в качестве родового понятия, определяющего разновидность государственной деятельности, обособленную едиными целями и задачами, характером регулируемых правоотношений, способом регулирования правоотношений, законодательно закрепленную в единую правовую систему. Таким требованиям прежде всего отвечают конституционная, уголовно-правовая, гражданско-правовая, арбитражная, административная юрисдикции. А.П. Шергин выделяет в качестве самостоятельного вида также дисциплинарную юрисдикцию.2 А.П. Алехин и Ю.М. Козлов, в свою очередь, относят рассмотрение дисциплинарных дел к административной юрисдикции- . Несомненно, рассмотрение юридических дел дисциплинарного характера является одним из важных институтов административного права. Но включение его в качестве составной части административной юрисдикции представляется, на наш взгляд, не совсем необоснованным, так как в дисциплинарном производстве сконцентрированы также все признаки, характерные для самостоятельного вида юрисдикции. Данные дела рассматриваются соответствующими компетентными органами (должностными лицами). Производство по делам о дисциплинарных проступках обеспечено самостоятельной правовой базой, регламентирующей процесс рассмотрения этих дел, определяющей виды дисциплинарных санкций и порядок их применения. Кроме того, необходимость в рассмотрении и разрешении правовых конфликтов, влекущих дисциплинарную ответственность, возникает в сфере внутрислужебных отношений. По общему правилу ее осуществляют руководители к подчиненными Придя к выводу, что термин "вид юрисдикции" является родовым понятием, обозначающим определенный вид государственной деятельности, возникает естественный вопрос: какие составляющие входят в понятие административная юрисдикция?
Анализ современного состояния теоретических положений и законодательного решения вопроса о структуре правоприменительного процесса в традиционных процессуальных отраслях права (гражданском, уголовном, арбитражном), а также административном процесс правоприменения складывается из определенной совокупности производств2. По этому поводу в литературе высказаны различные суждения, но в основном авторы в состав административной юрисдикции включают: а) производство по делам об административных правонарушениях, б) производство по жалобам, в) согласительное производство.
Проблемы совершенствования обеспечения гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка
Статья 46 Конституции Российской Федерации и ст. 32 Декларации прав и свобод человека и гражданина гарантируют каждому судебную защиту его прав и свобод. В соответствии с этими нормами решения должностных лиц, органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений могут быть обжалованы в суд. Возможность судебной защиты гражданина от произвола чиновников является существенным шагом в построении правового государства в России и гарантией обеспечения законности и прав личности.
В СССР порядок приема заявлений и жалоб граждан был установлен Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" . Данный нормативный акт в редакции от 4 марта 1980 года в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации и Федеральному законодательству, действует и по настоящее время. Значительное количество жалоб и заявлений рассматривалось именно в соответствии с данным Указом. Лишь по некоторым делам в отношении граждан устанавливалась судебная процедура рассмотрения жалоб на незаконные и необоснованные действия различных государственных органов и должностных лиц. Практика показывает, что судебная процедура реализации прав гражданина на жалобу является одним из эффективных средств защиты личности.
История развития отечественного права, регулировавшего различные общественные отношения с участием граждан и органов государственного управления, показывает необходимость развития и совершенствования судебного контроля за этими органами. До 1977 года суды в гражданско-процессуальном порядке рассматривали примерно около 30 видов дел, связанных с судебной оценкой законности и обоснованности индивидуальных решений органов государственного управления, затрагивающих субъективные права граждан7.
С принятием в 1977 году Конституции СССР институт судебного контроля администрации приобрел новое правовое значение. Праву на обжалование административных действий был придан конституционный характер. Перемены в обществе, происшедшие в России за последнее десятилетие, требуют от государства более жестких гарантий прав и свобод личности, высокой степени защищенности гражданина от административного и иного произвола. Одним из реальных шагов в этом направлении и в целях более полной реализации, провозглашенных сначала в Декларации прав и свобод человека и гражданина, а затем и в Конституции Российской Федерации гарантий личности, стало принятие Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 года "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"2. Необходимость в законодательном обеспечении конституционной нормы о праве обжалования гражданином действий администрации возникла с принятием Конституции СССР от 1977 года. Но реализация этой статьи стала возможной только в 1987 году, когда Верховный Совет СССР принял Закон СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан"- . Но этот Закон вызвал много обоснованных критических замечаний как со стороны ученых-юристов, так и со стороны граждан. Критике подвергалось в первую очередь одно из основных положений Закона, согласно которому в суд можно было 101 обжаловать только действия должностных лиц, принятые единолично, а действия государственных органов обжаловать было нельзя7. Это положение ограничивало право граждан на судебную защиту и выводило из-под судебного контроля государственные органы и общественные организации, чьи действия в основном и ущемляли права граждан. В этой связи 2 ноября 1989 года был принят новый Закон СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан"2. Данный Закон предоставлял гражданам право обжаловать в суд любые ущемляющие его права действия, либо бездействия органов государственного управления и должностных лиц.
Таким образом, законодательное обеспечение конституционного права каждого гражданина на защиту своих нарушенных прав базируется в настоящее время на двух нормативных актах. На Указе Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" в редакции Указа Президиума Верховного Совета СССР от 4 марта 1980 года в части, не противоречащей законодательству России и Конституции Российской Федерации и на Законе Российской Федерации от 27 апреля 1993 года "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".
С точки зрения законодательной основы, порядка приема, процедуры и сроков рассмотрения, в литературе выделяются следующие типы административных жалоб: общие и специальные- . Право на общую жалобу граждане реализуют в зависимости от своих субъ 102 ективных потребностей. На практике и в литературе выделяются следующие формы обращений граждан - это предложения, заявления и жалобы. Предложениями граждане привлекают внимание органов государственной власти на те или иные недостатки, предлагают способы совершенствования той или иной сферы деятельности. Форма обращения в виде заявления используется гражданами с целью реализации субъективных прав либо законного интереса. С жалобой гражданин обращается в государственные или компетентные органы, либо к должностным лицам по поводу восстановления нарушенного права. Однако, как верно отметил Д.Н. Бахрах, такое разделение в определенной степени условно, так как в правовых актах оно не всегда выдерживается . Да и в самих обращениях граждан зачастую все эти три формы встречаются в различных сочетаниях.
