Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы делегированного законодательства . 12
1. Понятие делегированного законодательства 12
2. Причины возникновения и использования института делегированного законодательства 36
Глава 2. Институт делегированного законодательства на современном этапе развития общества 48
1. Институт делегированного законодательства как составная часть конституционного права. Стадии делегированного законодательства 48
2. Особенности функционирования института делегированного законодательства в различных государствах 74
3. Проблема делегирования законодательных полномочий в РФ.
Заключение 124
Список литературы 128
- Понятие делегированного законодательства
- Причины возникновения и использования института делегированного законодательства
- Институт делегированного законодательства как составная часть конституционного права. Стадии делегированного законодательства
- Особенности функционирования института делегированного законодательства в различных государствах
Введение к работе
Актуальность темы. В последнее время все большее количество государств вводит и использует в своей конституционной практике институт делегированного законодательства. В конце XX столетия во многих странах были приняты новые конституции, которые зачастую устанавливали новый строй, вводили новые институты. В том числе были внесены положения о делегированном законодательстве. Так, в Конституциях Хорватии, Молдовы, Казахстана, Румынии этот институт был введен впервые. В странах, где делегированное законодательство применяется давно, с каждым годом количество принимаемых актов делегированного законодательства растет (к таким странам относятся Великобритания, Австралия, Канада). Столь широкое распространение этого института привлекает наше внимание к выяснению того, какие причины стоят за этим. О том насколько этот вопрос интересует многих государственных деятелей и ученых, могут говорить ежегодные конференции, посвященные проблемам делегированного законодательства1.
С усложнением общественной жизни парламент не может в силу определенных причин (сложность проблемы, несовпадение подходов и т.д.) быстро и своевременно законодательно урегулировать новые общественные отношения. Парламент передает решение этих вопросов другим субъектам власти. Чаще всего данным субъектом является правительство. Парламент осуществляет передачу своих полномочий посредством делегированного законодательства. Но не во всех конституциях содержаться нормы,
1 см. Eighth Australasian and Pacific Conference on Delegated Legislation.// - данная конференция проходила 4-6 февраля 2003 г.
4 разрешающие делегированное законодательство, а также регламентирование
его осуществления. На практике институт делегированного законодательства
используется и в тех странах, где делегирование законодательных полномочий
не предусмотрено конституцией.
В этой связи в юридической литературе как российской, так и зарубежной, все чаще затрагивается тема делегированного законодательства. Высказываются различные точки зрения в отношении того, необходимо ли его использование в деятельности органов государственной власти, полезно ли оно, либо является "неизбежным злом" .
Рост правительственного нормотворчества вызывает опасение у многих государствоведов. Оно связано с тем, что введение института делегированного законодательства и, следовательно, передача законодательных полномочий органам исполнительной власти может таким образом привести к узурпации власти парламента. Исследования ученых- государствоведов свидетельствуют, что институт делегированного законодательства, его осуществление тесно связано с такими ключевыми демократическими институтами современного государства как разделения властей, парламентаризм и др.3 Свое опасение ученые объясняют тем, что использование делегированного законодательства приводит к установлению "новой деспотии" исполнительной власти4. Стоит разобраться, так ли на самом деле обстоят дела на практике, или здесь имеет место подмена понятия делегированного законодательства понятиями иного рода, ведь практически нигде не раскрывается содержание делегированного
2 Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России - М., 1999. - С.238;
Танчев Е. Конституцията от 1991 г. и приемането на България в Европейский Союз //
Съвременно право. - София,1997. - №6. - р.32-45; Mallory J.R. The structure of Canadian
Government - Gage Publishing Limited, Toronto Vancouver Calgary Montreal, 1981.-
P.139; Реут В. Декреты Президента Республики Беларусь: теоретические аспекты и
практика издания // Конституционное право: восточноевропейское обозрение - Чикаго - М.,
1998. - №4(25); 1999, №1(26)- С.44-48.; Окушева Р.Т. Законы и акты исполнительной
власти, имеющие силу закона в Республике Казахстан (теоретический анализ) // Журнал
российского права - М,. 2000. - №9. - С. 111-124 и др.
3 Чиркин В.Е Конституционное право зарубежных стран: Учебник - М.,1997. - С.236.
4см. Hewart G. The new Despotism. - L., 1929.
5 законодательство, а иногда его не отделяют от указного права или
восполнения пробелов. В связи с этим необходимо точно определить, что
включает в себя понятие института делегированного законодательства, как он
сосуществует с другими институтами государства.
Широкое распространение института делегированного законодательства привело к появлению разнообразных форм его осуществления, проанализировав которые, можно сделать выводы о том, какие модели данного института существуют, кто является субъектом данных отношений, каковы цели, сроки, способы и условия подобной передачи полномочий (другими словами, каковы границы применения института делегированного законодательства).
В пользу актуальности темы говорит и тот факт, что российские юристы высказываются за введение данного института в РФ. Российской практике известны случаи издания Президентом актов, имеющих на практике силу законов. Некоторые ученые, пытаясь как-то объяснить сложившуюся ситуацию, расширительно толкуют институт делегированного законодательства, включая в него даже то, что не имеет никакого отношения к данному институту. Причем долгое время в российских научных кругах негативно относились к делегированному законодательству и возможности его введения в нашей стране, считая, что данный институт является проявлением кризиса парламентаризма и ведет к установлению диктаторского режима. К тому же этот вопрос интересен и с той точки зрения, что введение данного института можно рассматривать как возможность заключить "указное право" в конституционные рамки. Следовательно, попытка теоретического изучения института делегированного законодательства может помочь в определении данного выбора (вводить или воздержаться от введения института; при положительном ответе необходимо решить каким способом и на каких условиях будет введено и будет применяться делегированное законодательство в РФ, а также проанализировать, как его введение скажется
на работе Федерального Собрания РФ). Также изучение данной темы важно для развития науки конституционного права.
Все вышесказанное предопределяет объект данного исследования -
институт делегированного законодательства как составная часть конституционного права многих стран. Таким образом, будут проанализированы причины столь широкого распространения данного института (в последние десятилетия делегированное законодательство было введено в странах Восточной Европы, Азии и Африки), будут выявлены субъекты данной деятельности, стадии процесса делегирования законодательных полномочий, способы и условия его осуществления. Необходимо также очень четко определить, что же является делегированным законодательством, какие модели данного института существуют, в каких случаях используется делегированное законодательство, как осуществлять контроль над его использованием.
Предметом данного исследования являются положения конституций зарубежных стран о делегированном законодательстве, законы о делегировании законодательных полномочий, акты делегированного законодательства.
Степень разработанности темы. Попытки комплексного рассмотрения института делегированного законодательства, его видов, способов и условий российскими учеными не предпринимались.
Делегированное законодательство нельзя назвать новым институтом конституционного права. Он существовал и в XVII, XIX веках, но широкое использование института началось только в XX веке. В России до революции научные труды по данной проблематике отсутствовали, также как и в советский период, за исключением обращения в отдельных случаях к вопросу о делегации законодательных полномочий в зарубежных странах. Так,
7 например, в своих трудах В.М. Гессен, В.В.Ивановский, Н.М. Коркунов, Н.И.
Лазаревский обращались к рассмотрению вопросов, связанных с четким
определением различных актов государственных органов, а также
рассмотрению отдельных случаев делегации законодательных полномочий в
некоторых странах Европы5.
В советский период институт делегированного законодательства рассматривался более подробно в работах С.Л. Зивса, И.Д. Левина, А.А. Мишина и др., но везде к нему высказывалось негативное отношение6. Институт рассматривался в контексте упадка буржуазной законности. В 1980 г. в Свердловске А. Ю. Якушевой была защищена диссертация на тему «Делегированное законодательство в Англии».
В настоящее время к вопросу делегированного законодательства обращаются чаще. Различные литературные источники по конституционному праву зарубежных стран содержат краткую информацию о применении данного института в отдельных странах. Первая попытка провести сравнительный анализ условий осуществления института делегированного законодательства была предпринята B.C. Троицким и Л.А. Морозовой в статье "Делегированное законотворчество".
В зарубежных странах к этому вопросу подходили только с точки зрения описания основных моментов применения института. Работы, посвященные непосредственно делегированному законодательству в большинстве своем есть только в странах англо-саксонской модели права - Великобритании, Австралии, Новой Зеландии, США, Индии7. Правда, в начале 60-х XX в. в
5 см. Гессен В.М. Основы конституционного права - Петербург, 1918 - 473с; Ивановский
В.В. Учебник конституционного права - Казань, 1908 - 500с; Лазаревский Н.И. Русское
государственное право. Том 1. Конституционное право - Петроград, 1917 - 509с; Коркунов
Н.М. Указ и закон - СПб, 1894 - 408с
6 см. Зивс С.Л. Развитие форм права в современных империалистических государствах - М.,
1960 - 215с; Левин И.Д. Современная буржуазная наука государственного права - М.,1960
- 360с; Мишин А.А. Центральные органы власти буржуазных государств - М., 1972 - 285с
см. Chandrasekharan, К. Delegated legislation : England, U. S. A. and India.- Madras : Madras Law Journal Office, 1965-109 p; Kersell, John E. Parliamentary supervision of delegated
8 Норвегии Т. Опсалом была защищена докторская диссертация, которая
явилась важнейшей работой по проблеме делегированного законодательства
во всей Скандинавии8. Выводы, к которым он пришел, приняты всей
скандинавской правовой наукой.
Цели и задачи диссертационного исследования. Основными целями исследования является:
раскрытие понятия и содержания института делегированного законодательства;
установление причин возникновения института делегированного законодательства с учетом исторического опыта;
выявление видов и способов осуществления делегированного законодательства, а также пределов его допустимости;
обоснование предложений по совершенствованию использования института делегированного законодательства в современный период.
Достижение этих целей осуществляется путем решения следующих задач:
legislation; the United Kingdom, Australia, New Zealand, and Canada - London, Stevens, 1960-178 p; Schoenbrod, D. Power without responsibility : how Congress abuses the people through delegation - New Haven, Conn. : Yale University Press, 1993 - 260 p; Bharadvaja B. Delegated legislation in India. - Delhi,1975. - 196p.; Asimov M. Delegated legislation: United States and United Kingdom II Oxford Journal of legal study. - L., summer 1983. - vol.3 - №2 - p.253-276; Allen, Carleton Kemp. Law and orders: an inquiry into the nature and scope of delegated legislation and executive powers in English law. -London, Stevens, 1965 - 412 p.; Kiewiet, D. R. The logic of delegation : congressional parties and the appropriations process. - Chicago : University of Chicago Press, 1991- 286 p; Carr, Cecil T. Delegated legislation; three lectures -Cambridge, University Press, 1921- 72 p; Sheshadri, P. Parliamentary control over delegated legislation (with special reference to U.K and India) -Hyderabad, India, Printed by the Director, Dept. of Publications & Press, Osmania University, 1974 -166 p.; Joseph P.A. Delegated legislation in New Zealand II Statute law review - L.,1997 - vol.18, is.2 -p.85-103 и др. 8 Opsahl Т. Delegasjon av stortingets myndighet - Oslo, 1965.
анализ подходов общетеоретического понятия делегированного законодательства, выявление условий осуществления института в различных странах;
сравнительный анализ соответствующего нормативного материала зарубежного и отечественного законодательства, а также различных вариантов применения института в зарубежных странах и РФ;
рассмотрение существующих видов делегированного законодательства, внесение предложений по усовершенствованию данного института и построение возможных моделей делегированного законодательства.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы - исторический, системно-структурный, а также частно-научные методы - сравнительно-правовой, статистический и др.
В настоящем исследовании особый акцент был сделан на следующие методы:
изучение и критический анализ положений конституций и действующего законодательства различных стран, обобщение и систематизация точек зрения и концепций ученых по проблематике делегированного законодательства;
метод сравнительного правоведения при анализе действующих конституций при выявлении и систематизации способов и условий делегированного законодательства.
Новизна работы заключается в том, что впервые проводится
комплексное исследование теоретических проблем института
10 делегированного законодательства. На защиту выносятся следующие
положения:
Делегированное законодательство - это деятельность органа публичной власти на основании уполномочия парламента по изданию нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения из сферы компетенции парламента на определенных условиях.
Главное в делегированном законодательстве - это волеизъявление парламента на передачу полномочий из сферы своей компетенции.
Делегированное законодательство является порождением конституционной практики и, как следствие, стало средством эффективного взаимодействия парламента и правительства.
Институт делегированного законодательства не выходит за рамки теории разделения властей; он должен органично в неё вписываться, становясь частью конституционного права. Многие акты делегированного законодательства являются важным источником права.
Делегированное законодательство не должно быть инструментом, при помощи которого происходит усиление исполнительной власти за счет ослабления парламента.
Субъекты власти в ходе осуществления своих функций могут сталкиваться с определенными трудностями, для устранения которых им нужны дополнительные полномочия, вследствие чего они обращаются в парламент. Использование института делегированного законодательства позволяет обеспечить оптимизацию государственного управления. Кроме
того, институт делегированного законодательства усиливает контрольную деятельность парламента за уполномоченными органами.
Теоретическая значимость результатов исследования заключается во внесении определенного вклада в разработку одной из важных и еще малоизученных тем науки конституционного права. Содержащиеся в работе теоретические положения и выводы будут способствовать дальнейшему накоплению теоретического знания о природе делегированного законодательства, механизме его осуществления, совершенствованию и развитию понятийного аппарата науки конституционного права.
Практическая значимость исследования состоит в том, что в нем осуществляется комплексное изучение того, что является делегированным законодательством; содержащиеся в нем выводы и рекомендации могут быть использованы органами власти в случае введения данного института в Российской Федерации.
Результаты работы могут использоваться в научной деятельности, в учебном процессе юридических факультетов, в курсах конституционного права, а также спецкурсах, посвященных конкретно институту делегированного законодательства.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и списка литературы.
Понятие делегированного законодательства
Важнейшую роль в управлении обществом играет законотворческая деятельность государства, как одна из форм осуществления его функций. Законотворческая деятельность представляет собой процесс подготовки и издания законов. От эффективности ее осуществления зависит благосостояние общества и государства.
Органом, главная функция которого заключается в осуществлении законодательной власти, является парламент. Все конституции наделяют парламент законодательными полномочиями. Принятие законов является главной задачей парламента. Теоретически только парламент обладает суверенным правом принимать законы. Как утверждал Н.И. Лазаревский, "законодательная власть в качестве верховной может принимать в форме закона любые распоряжения, хотя бы по существу своему относящиеся к управлению или даже судебной деятельности, и каждое такое распоряжение является, безусловно, обязательным, и никакая ссылка на недействительность такого постановления на том основании, будто бы законодательная власть вышла за пределы своих естественных или законных пределов, ни кем в государстве принята быть не может: закон подлежит исполнению, хотя бы по содержанию своему и был актом административным или судебным. В то же время обособленность законодательных органов приводит к тому, что никакой другой орган, ни административный, ни судебный, не имеют права, по частным ли случаям, или в общей форме, издавать постановления, которые имели бы силу закона, и всякий такой бы акт был бы недействительным"
В настоящее время законодательная деятельность парламента претерпела весьма серьезные изменения. В современных государствах парламент продолжает законодательствовать, однако "во многих странах он не является единственным общегосударственным законодательным органом: законы могут издавать и другие органы (Индонезия, Китай), абсолютные монархи (Оман)10". Вместе с усложнением функций государства увеличился объем законодательной деятельности парламента, количество принимаемых актов увеличилось, но, тем не менее, центр тяжести в нормотворчестве переместился в правительство. Это объясняют тем, что объем государственной работы настолько возрос, законодательная техника настолько усложнилась, а само законодательство настолько специализировалось, что парламенту по неволе пришлось отказаться от значительной части своих полномочий в пользу правительства. Еще в начале XX в. отдельные государствоведы пришли к выводу о том, что "узкая" теория исполнительной власти (сводящая функции последней только к исполнению законов) навсегда, бесповоротно сдана в политический архив.
В последнее время в связи с появлением новых сфер общественных отношений законодательная власть не имеет возможности быстро осуществлять их регулирование. Необходимо искать пути более гибкого и оперативного управления. Ресурсами более быстрого реагирования на появление новых отношений обладает исполнительная власть. Поэтому стоит считать разумным то, что решение многих вопросов законодательная власть перекладывает на исполнительную. В связи с этим в западной науке создана концепция рационализированного парламентаризма, которая осуществляется на практике в ряде стран. Она предполагает ограничение роли парламента и передачу части законодательных полномочий исполнительной власти. Однако в странах, где используется концепция рационализированного парламентаризма, снижение роли парламента не является безусловным: за ним остается последнее слово в решении самых принципиальных вопросов, в том числе и вопросов о правах человека. Так, п.1 ст.82 Конституции Испании 1978 г. устанавливает, что Генеральные кортесы могут делегировать правительству полномочия издавать нормативные акты, имеющие силу закона по определенным вопросам, за исключением относящихся к развитию основных прав и свобод...
Одной из характерных черт современного государства является рост правительственного нормотворчества, в том числе и в форме делегированного законодательства. Нормы, посвященные ему, встречаются в конституциях различных стран. Так, ст.38 Конституции Франции 1958 г. гласит: «Правительство может для выполнения своей программы обратиться к парламенту за разрешением путем издания ордонансов в течение ограниченного срока мероприятий, обычно входящих в область законодательства». П.1 ст. 114 Конституции Румынии устанавливает, что "Парламент может принять специальный закон, уполномочивающий правительство издавать ордонансы в областях, не являющихся предметом органических законов"15. Согласно п.1 ст.88 Конституции Хорватии 1990 г. "Палата представителей может сроком на один год уполномочить Правительство Республики Хорватия издавать указы по отдельным вопросам, относящимся к ее компетенции, за исключением вопросов, связанных с регулированием осуществления предусмотренных
Причины возникновения и использования института делегированного законодательства
В работах западных ученых содержатся утверждения о том, что делегированное законодательство использовалось уже несколько столетий назад и, не претерпевая качественных изменений, в дальнейшем возрастало лишь количественно. Англичане Уэйд и Филиппе прямо заявляют: "Институт делегированного законодательства - явление не недавнего времени. В отчетах комитета по вопросу о полномочиях министров содержатся указания на случаи делегирования законодательных полномочий в XVI, XVII, XVIII веках. Объем делегированного законодательства, однако, необычайно расширился в связи с необходимостью удовлетворять запросы современного государства. До тех пор пока государство существовало главным образом для того, чтобы охранять порядок, отражать нападения извне, отправляя правосудие и предупреждая преступления, парламент был в состоянии издавать необходимые законодательные акты."
Аналогичные утверждения, а их достаточно много, к сожалению, не согласуются с действительностью. Нельзя отрицать того, что отдельные акты делегирования парламентами законодательных полномочий правительствам имели место в XVIII и даже XVII веках, но они носили спорадический характер и поэтому не могут рассматриваться как типичное для того времени явление.
Самым ранним примером делегированного законодательства в Великобритании считают Статут привилегий (Statute of Proclamation) 1539 года, в котором говорится, что прокламациям, изданным Королем, обязаны повиноваться (иными словами, они имеют всеобщий характер, причем таковым они обладают с разрешения парламента). Статут также устанавливал, что в течении 14 дней должностные лица должны огласить эти прокламации.
Этот акт действовал в течение 8 лет, которые в конституционном праве Великобритании называют "золотым веком делегированного законодательства". Вторым примером делегирования того времени можно считать другой акт о привилегии, принятый 3-4 года спустя. Этот акт уполномочил Короля изменять законы Уэльса, а также издавать новые законы и ордонансы для Уэльса. Эти изменения в законы, новые законы и ордонансы имели такую же силу, если бы они были изданы властью парламента. Несмотря на то, что парламент согласно первому акту предоставил Королю столь широкие полномочия, сам парламент в это время работал в том же режиме, как и до 1539 г.
Почему Статут привилегий был принят? Можно выделить две причины, которые обозначены в преамбуле данного акта. Некоторые прокламации, принимаемые Королем, особенно относящиеся к регулированию религиозных отношений, не выполнялись, и было необходимо установить наказание за подобное неповиновение. Во-вторых, в чрезвычайных обстоятельствах, когда нет времени ждать решения парламента, может понадобиться быстро принять разумное политическое решение. Его Величество, как говорится в акте "посредством королевской власти, данной Богом, может многое сделать в таких случаях, но не должно посредством данных привилегий преднамеренно стремиться к расширению своей королевской власти53". Мы здесь можем наблюдать, что вместе с предоставлением Королю законодательных полномочий, парламент в то же время начинает использовать механизмы ограничения данной привилегии, показывая тем самым границы деятельности Короля согласно данному акту. Этот акт, с одной стороны, может быть рассмотрен как уступка парламента Короне неограниченных полномочий, с другой стороны как отказ Короны от неограниченной прерогативной власти. С принятием этого статута, если Король хотел издать "закон" посредством прокламации, он должен был принимать во внимание конституционную доктрину, установленную в преамбуле и осуществлять свои полномочия в рамках, установленных статутом. Следовательно, Король признал, что это в компетенции парламента наделять его законодательными полномочиями.
Этот акт действовал только в период правления Генри VIII, после его смерти он был отменен. Последующие монархи управляли страной по собственному усмотрению, отвергая право парламента делегировать законодательные полномочия. Парламенту пришлось заново отстаивать свое право. Он выиграл эту битву, произошло установление "конституционной монархии". Парламент продолжил практику делегирования. Скорее всего, это происходило в силу того, что парламент осознавал удобство и даже необходимость делегирования законодательных полномочий, осознал, что намного проще использовать сложившийся механизм принятия и исполнения законодательных актов исполнительной властью.
Институт делегированного законодательства как составная часть конституционного права. Стадии делегированного законодательства
Многие конституции содержат положения о делегированном законодательстве. Степень детализации и определенности этих положений различна, но само их наличие представляет совершенно определенную специфическую черту современного конституционализма. Данные конституционные положения представляют собой основу для законодательной регламентации деятельности субъектов делегированного законодательства. Такие формулировки, как "Парламент может принять специальный закон, уполномочивающий правительство издавать ордонансы...", "Осуществление законодательной функции может быть делегировано правительству, если только при этом будут определены принципы и руководящие критерии такого делегирования, и оно будет предоставлено только на ограниченное время и по определенному кругу вопросов", "...двумя третями голосов от общего числа депутатов каждой из палат по инициативе Президента парламент вправе делегировать ему законодательные полномочия на срок, не превышающий одного года" и т.п. получают свое развитие в текущем законодательстве. В своей совокупности они образуют институт делегированного законодательства, который начинает занимать не последнее место в отрасли конституционного права. Таким образом, институт делегированного законодательства - это совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих деятельность уполномоченного органа по осуществлению переданных ему законодательных полномочий, а также деятельность парламента по наделению органа публичной власти полномочиями из сферы своей компетенции и контролю над их осуществлением.
Обобщение конституционно-правовых норм свидетельствует о том, что структура института делегированного законодательства складывается из различных норм, образующих его элементы: положения о субъектах, о целях, об условиях, формах и способах делегирования, об осуществлении контроля.
Несомненно, институт делегированного законодательства в наши дни является составной и неотъемлемой частью конституционного (государственного) права многих стран и в современный период развития общества очень широко используется. Количество актов, принимаемых в порядке делегированного законодательства очень велико. Многие отношения регулируются непосредственно актами делегированного законодательства. Главными сферами, в которых чаще всего применяются акты делегированного законодательства, следует признать экономику и социальную сферу.
В различных странах введение института делегированного законодательства в конституционное поле страны происходит либо путем внесения положений о нем в Конституцию страны, либо путем издания законов о делегировании законодательных полномочий. В зависимости от введения норм о делегированном законодательстве в конституцию страны и использования его на практике мы можем выделить следующие группы стран:
Страны, где нормы о делегированном законодательстве содержатся в Конституции государства и институт применяется на практике. Сюда мы отнесем большинство стран Европы - Италия, Испания, Франция, Хорватия, Молдова и др.
Страны, где институт возведен на конституционный уровень, но на практике не используется. Так, ст.101 Конституции Республики Беларусь устанавливает возможность палатами парламента делегировать Президенту законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона, но на практике этот институт ни разу не использовался. Причина этого кроется в том, что у главы государства нет никакой необходимости прибегать к сложной процедуре получения законодательных полномочий, поскольку он может издавать временные декреты.
Страны, где в конституциях не содержится никаких норм относительно делегированного законодательства, а на практике оно имеет широкое распространение. Мы не берем здесь страны, где существует неписаная конституция. Данное высказывание относится к таким странам, как Дания, Бельгия, Люксембург и др. Так М.А. Исаев, описывая практику применения делегированного законодательства в Норвегии, говорит, что совсем не обязательно прямое указание на возможность делегации в Конституции. "Прямое запрещение в законе всегда сопровождается, как известно, прямым указанием на случаи, на которые это запрещение не распространяется. Если в законе этого нет, то исполнение устанавливается практикой, а практика -это форма толкования, что, в свою очередь, наводит на мысль об обычае, который в Норвегии играет в конституционном праве решающую роль. И поэтому делегация в Скандинавии возможна в силу обычая."
Страны, где на практике данного института не существует, и в отношении его введения ученые этих стран высказываются о том, что шансы его введения незначительны (например, Болгария)
Особенности функционирования института делегированного законодательства в различных государствах
Конституционное регулирование делегированного законодательства в различных странах отличается значительным своеобразием, и поэтому можно проводить изучение института делегированного законодательства в каждой стране отдельно. Тем не менее, можно говорить о наличии определенных черт, которые помогают нам классифицировать институт в определенные модели.
Мы уже рассмотрели, каковы способы и условия применения института делегированного законодательства. Попробуем рассмотреть, как оно осуществляется на практике в различных странах, и проанализировать, возможно ли выделить модели института делегированного законодательства.
Выделение определенных моделей представляется актуальным, так как оно дает возможность оценить эффективность его использования, выделить субъектов данного процесса, сравнить условия наделения законодательными полномочиями, способы делегирования, виды контроля над использованием переданных законодательных полномочий, увидеть все плюсы и минусы применения данного института.
Ранее мы говорили о том, что институт делегированного законодательства в различных странах возник в разное время. Многие государства переняли институт из практики других государств и ввели в свое конституционное поле с незначительными изменениями и дополнениями. Здесь стоит также учитывать, что конституционное развитие в одних странах опережало таковое в других. К тому же некоторые государства восприняли правовую систему той страны, которой они были завоеваны (страны - колонии восприняли правовую систему страны - метрополии). В связи с этим мы выделим следующие две основных модели института делегированного законодательства: Вестминстерскую и Континентальную.
Вестминстерская модель делегированного законодательства. Вестминстерская модель распространена в странах бывших колониях Британской империи, которые восприняли англосаксонскую систему права. Эту модель стоит рассматривать на примере таких стран, как Великобритания, Австралия, Канада и Новая Зеландия (а также на примере стран - бывших колониями Великобритании, где сейчас применяется институт делегированного законодательства). Общим для этих стран является то, что они во многом скопировали данный институт, а точнее он остался в них с тех пор, пока они были колониями.
Выделение данной модели мы осуществляем на основании следующих характерных для нее черт: 1. Парламент делегирует правительству право не только на издание актов, имеющих силу закона, но и на обыкновенные постановления. Эти акты носят подчиненный характер по отношению к статутам. 2. Для этой модели характерно огромное количество субъектов, которые уполномочиваются парламентом, и, соответственно, форм актов делегированного законодательства. 3. Акты делегированного законодательства подлежат обязательному парламентскому контролю, который осуществляется чаще всего совместными комитетами палат парламента. 4. Условия делегированного законодательства чаще всего не установлены в Конституции, их определяет сам парламент в своем уполномочиваемом законе.
В Великобритании делегированное законодательство получило очень широкое распространение и осуществляется всеми звеньями правительственного аппарата. Юридическое признание оно получило в 1893 году с принятием Акта о публикации правил , но расцвет делегированного законодательства наступил лишь после Первой Мировой войны.
Компетенция британского парламента, как известно, юридически абсолютно неограниченна и, по утверждению английских авторов, такой остается до настоящего времени.
В Великобритании в понятие делегированного законодательства вкладывается иной смысл, чем в странах континентальной Европы. Поскольку в этой стране нет писаной конституции, следовательно, нет формального ограничения передачи законодательных полномочий. Кроме того, статут, наделяющий правительство нормативными функциями, отнюдь не всегда имеет в виду предоставление права издавать акты, имеющие силу закона. Следовательно, под делегированным законодательством в Великобритании понимается законодательное решение издавать любые акты, в том числе и такие, которые представляют собой подзаконные акты. Главным, с точки зрения правовой доктрины Великобритании, считается то, что правительство законодательствует по уполномочию парламента, что оно в таком случае использует полномочия, делегируемые парламентом.
Субъектами делегированного законодательства в Великобритании являются, прежде всего, министры, которые имеют возможность переуступать это право главам подчиненных им учреждений и ведомств, то есть в свою очередь могут делегировать уполномочие на издание нормативных актов, в результате чего возникает многоступенчатая субделегация - передача полномочий по цепочке. Субделегация представляет собой определенную проблему, так как эффективный контроль над делегированным законодательством не может осуществляться, когда функции законодательной власти переходят от одного делегата к другому делегату, тем более, что иногда это делается с разрешения уполномочивающего статута, а зачастую и без него.
