Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Право на отдых в системе конституционных прав и свобод человека и гражданина 12
1.1 Генезис права на отдых в российском законодательстве 12
1.2. Понятие и содержание конституционного права на отдых 31
1.3. Конституционное право на отдых в зарубежных странах 56
1.4. Международные стандарты права на отдых 69
ГЛАВА 2. Реализация и гарантии права человека и гражданина на отдых в современной России 78
2.1. Основные аспекты реализации права на отдых... 78
2.2. Конституционные и законодательные гарантии права на отдых 96
2.3. Социально-экономические гарантии права на отдых 117
2.4. Совершенствование российского законодательства о социальных правах человека и гражданина . 153
Заключение 162
Список использованных источников 167
- Понятие и содержание конституционного права на отдых
- Международные стандарты права на отдых
- Конституционные и законодательные гарантии права на отдых
- Совершенствование российского законодательства о социальных правах человека и гражданина
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. Построение демократического государства, основанного на рыночной экономике и многообразии форм собственности, должно сопровождаться изменением приоритетов в правовом регулировании социальной политики. При этом на первый план выдвигаются благосостояние человека, охрана прав и законных интересов личности, обеспечение ее социальных гарантий.
В целях реализации указанных приоритетов Конституция Российской Федерации закрепила значительную группу социальных прав. Среди них важное и самостоятельное место занимает право на отдых (ч. 5 ст. 37).
Отдых — это не только возможность восстановить работоспособность, укрепить и сохранить здоровье, но и необходимое условие всестороннего развития1 личности, удовлетворения иных значимых интересов (воспитание детей, участие в общественной жизни, повышение профессиональных навыков, занятие физической культурой, спортом и туризмом, посещение музеев, театров и т.п.). Умение ценить и беречь время - главное богатство и драгоценное достояние общества, неотъемлемая черта духовно богатого человека.1 И эту неотъемлемую черту надо прививать каждому человеку.
Анализ содержания конституционного права на отдых, его особенностей как элемента правового статуса личности и трудового правоотношения, позволяет раскрыть не только значение этого права, заложенные в нем реальные возможности в обеспечении общественных и личных интересов, но и показать преимущества современного социального государства.
Актуальность выбранной темы предопределяется вступлением в силу Федерального закона от 30 июня 2006 г. № 90-ФЗ о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на российской территории некоторых нормативных правовых актов Союза ССР
1 См.: Байкова В.Г., Дучал А.С., Земцов А.А. Свободное время и всестороннее развитие личности. М., 1965. С. 146; Большой энциклопедический словарь / Гл. ред. A.M. Прохоров. М., 1998. С. 860.
4 и утратившими силу некоторых законодательных актов России, а также Федерального закона от 5 февраля 2007 г. № 12-ФЗ о внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»1. Несомненно, что принятие подобных актов назрело, поскольку большинство ранее действующих положений о конституционном праве на отдых не соответствовало уровню социально-экономического и правового развития российского общества.
Однако, несмотря на позитивные преобразования, связанные, главным образом, с кодификацией трудового законодательства, многие проблемы, возникающие в процессе осуществления права на отдых, остаются неурегулированными. Отсюда значительное количество нарушений законодательст-ва о рабочем времени и времени отдыха .
Трудности и коллизии в реализации конституционного права на отдых можно объяснить не только недостаточным законодательным регулированием подобных разнообразных отношений, но и слабой теоретической разработкой проблем отдыха и внерабочего времени. Необходимость осмысления содержания и реализации важнейшего основного права личности, права на отдых в условиях современной России не вызывает сомнений.
Изложенные обстоятельства предопределяют актуальность и своевременность настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Конституционному праву на отдых в той или иной степени уделяли внимание многие правоведы. Многоаспектность права на отдых объясняется тем, что его изучение происходило как в юриспруденции (прежде всего в науке трудового права), так и в рамках философии, экономической теории, социологии, психологии, физиологии.
1 См.: СЗ РФ. 2006. № 27. Ст. 2878; СЗ РФ. 2007. № 7. Ст. 833.
2 По данным комитета Государственной статистики Саратовской области за первый квар
тал 2007 г. нарушения законодательства о рабочем времени и времени отдыха составляют
13,8% от общего количества нарушений законодательства о труде // Текущий архив коми
тета Государственной статистики Саратовской области за 2007 год.
Общетеоретическую основу исследования составили работы в области теории государства и права, а также теории прав человека и гражданина. Среди них труды С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, П.П. Глущенко, В.М. Жуйкова, В.А. Кар-ташкина, Е.И. Козловой, Г.Н. Комковой, В.И. Крусса, И.И. Кузнецова, О.Е. Кутафина, Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина, А.В. Малько, Н.И. Матузова, А.С. Мордовца, B.C. Нерсесянца, Ю.С. Решетова, О.Ю. Рыбакова, И.С. Само-щенко, Т.Я. Хабриевой, Н.Ю. Хаманевой, Ю.Л. Шульженко, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева.
В экономике и социологии труда изучению проблем рабочего времени и времени отдыха посвящен ряд. исследований И.И. Дубсона, Л.А. Гордона, А.П. Горюнова, Г.П. Орлова, Г.А. Пруденского, В.Д. Патрушева, В.И. Чернова и др.
Весомый вклад в изучение теоретических основ и аспектов практической реализации конституционного права на отдых внесли такие правоведы, как Н.Г. Александров, З.С. Богатыренко, Л.Г. Большакова, М.А. Бочарни-кова, О.Н. Волкова, Л.Я. Гинцбург, Т.В. Иванкин, И.В. Иванова, И.Я. Киселев, СВ. Колобова, Р.З. Лившиц, Ф.С. Мамедов, Н.В. Муравьева, М.Ф. Наумов, Л.Я. Островский, А.И. Процевский, А.И. Ставцева, В.Ф. Франциян, О.С. Хохрякова, Л.А. Чиканова, Н.Н. Шептулина.
Среди немногочисленных работ по конституционному праву следует, прежде всего, отметить комментарии к ст. 37 российской Конституции1.
Вместе с тем комплексной разработки проблем права человека и гражданина на отдых отечественная наука конституционного права не имеет. Большинство разработок по изучению указанного права в современных условиях производилось фрагментарно или в отношении ряда его отдельных эле-
1 См., напр.: Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 2003. С. 317-318; Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий и семантический словарь / Под ред. И.С. Яценко. М., 2003. С. 112; Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. М., 2002. С. 262; Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.В: Лазарева. М., 2004. С. 192.
ментов. Многие содержательные аспекты права на отдых анализировались до принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. и нового российского законодательства.
Объектом исследования являются теоретические и практические вопросы правового регулирования общественных отношений, возникающих по поводу и в связи с реализацией конституционного права на отдых.
Предмет исследования составляет совокупность норм конституционного, трудового, гражданского, административного, семейного и иных отраслей и подотраслей российской системы права, осуществляющих правовое регулирование конституционного права на отдых.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является целостное изучение конституционного права человека и гражданина на отдых в новых социально-экономических и правовых реалиях российского общества и выработка на этой основе научно-практических рекомендаций по совершенствованию законодательства и практики его применения в этом направлении.
Достижение указанной цели обусловлено постановкой и решением следующих задач:
изучить генезис права на отдых в российском законодательстве;
определить сущность и место права на отдых в системе конституционных прав и свобод человека и гражданина;
- дать понятие конституционного права на отдых и раскрыть его содержание;
провести сравнительный анализ этого права в зарубежных странах;
охарактеризовать вопросы согласования правоприменительной практики с общепризнанными международными стандартами права на отдых;
рассмотреть основные аспекты реализации данного основного права;
раскрыть систему гарантий права на отдых и дать их классификацию;
выработать рекомендации по совершенствованию российского законодательства о социальных правах человека и гражданина.
Методологическую базу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания в сочетании с другими методами: историческим, сравнительного правоведения, формально-юридическим, статистическим.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составляет опубликованная практика Конституционного Суда РФ, Верховного Суда России, статистические показатели государственных органов, в частности, комитета Государственной статистики Саратовской области, данные социологических опросов.
Теоретическую основу исследования,составили труды отечественных и зарубежных ученых, затрагивающие различные аспекты рассматриваемой проблемы, а также публикации в научных изданиях и периодической печати, освещающие вопросы понятия, содержания и реализации конституционного права на отдых.
Научная новизна исследования.. Диссертация представляет собой первое комплексное исследование понятия» и сущности конституционного-права человека и* гражданина на отдых, а также основных аспектов .его реализации в отечественном конституционном праве.
На защиту выносятся следующие научно-практические положения, являющиеся новыми или характеризующиеся элементами новизны:
Сформулировано понятие конституционного права на отдых, под которым понимаются, установленные Конституцией Российской Федерации и международно-правовыми актами неотъемлемые социальные правомочия' человека и гражданина по беспрепятственному и свободному использованию времени отдыха.
Диссертант исходит из неразрывной взаимосвязи анализируемого права и времени отдыха. При этом добавлены критерии для более точного разграничения понятий «время отдыха», «внерабочее время», «свободное время» и «досуг» с целью выявления их природы в экономической, социальной и правовой сферах.
Самостоятельное конституционное закрепление (ч. 5 ст. 37), а также анализ международных документов позволяют характеризовать право на отдых как универсальное право каждого («каждый имеет право на отдых»), занимающее в группе социальных прав отдельную позицию. Содержание анализируемого права образует совокупность правомочий, связанных с возможностью реализации видов времени отдыха, к которым законодательство относит: 1) перерыв в течение рабочего дня (смены); 2) ежедневный (междусменный) отдых; 3) выходные дни (еженедельный непрерывный отдых); 4) нерабочие праздничные дни; 5) отпуска.
Учитывая, комплексный характер права на отдых, выделяются следующие виды его реализации: 1) универсальная, вытекающая из общего характера права на отдых («каждый имеет право на отдых»): посещение музеев, кино, клубов и домов культуры, иных мест отдыха; 2) рамочно-типичная реализация, осуществляемая, в основном, посредством трудовых правоотношений. В зависимости от вида реализации основного права первостепенное значение будет иметь и конкретная его форма.
Использованию права на отдых как самостоятельной форме реализации присущи специфические способы его осуществления, среди которых большой научно-практический интерес вызывают физическая культура и спорт, туризм и клубный отдых, «таймшер». В рамках анализа указанных способов использования права на отдых в диссертации критикуется позиция ряда авторов, определяющих их как самостоятельные конституционные права.
Специфика применения конституционного права на отдых заключается в следующем:
- в формальном равенстве сторон, изначально автономном положении
субъектов по отношению друг к другу;
- инициатива вступления в правоотношения по поводу реализации
данного права, в основном исходит от управомоченных субъектов; без четко
выраженной инициативы управомоченного лица применение права на отдых
нередко вообще не осуществляется;
в процессе - применения анализируемого права важная роль принадлежит общественным организациям, в особенности, профессиональным союзам;
работодатель, как субъект применения права на отдых, и работники как адресат этого применения, еще до возникновения подобных отношений находятся в определенной правовой связи;
большинство актов применения права на отдых оформляется в виде приказов.
7. Обосновывается целесообразность классификации социально-экономических, гарантий данного конституционного права.на универсальные и ра-мочно-типичные гарантии. Последние в свою очередь подразделяются на общие и специальные.
8: На примере гарантий прав потребителей туристических услуг раскрывается содержание универсальных гарантий права на отдых, к которым относятся средства, способы и условия, обеспечивающие осуществление этого права.
9. Рамочно-типичные гарантии, в отличие от универсальных, могут быть реализованы только в рамках трудовых отношений. Общие социально-экономические гарантии права на отдых касаются каждого, работающего по трудовому договору. Специальные гарантии направлены на конкретизацию общих и более других находят свое закрепление в отраслевом законодательстве. Классификация'таких гарантий возможна по различным основаниям.
Новизна исследования подтверждается и другими > выводами и предложениями, сформулированными диссертантом, в том числе по внесению изменений и дополнений в Трудовой кодекс РФ и иные акты, осуществляющие правовое регулирование конституционного права человека и гражданина на отдых.
Научная и практическая значимость работы заключается в возможности использования содержащихся в диссертации научных выводов и пред-
10 ложений для дальнейшего развития конституционного и трудового права. Содержащиеся в работе результаты исследования, сформулированные на основе всестороннего анализа и обобщения научных данных и материалов практики, могут быть полезны законодателю в процессе совершенствования правового регулирования отношений по реализации права на отдых и некоторых других социальных прав.
Теоретические выводы и практические рекомендации, обоснованные в работе, могут быть использованы при преподавании курса конституционного права России в юридических вузах, в ходе проведения специальных семинаров для практических работников, кадровых органов и служб при совершенствовании действующего федерального и регионального законодательства.
Материалы диссертационного исследования могут послужить основой для последующих научных изысканий в этой области.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и выполнена на кафедре конституционного и международного права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», где произошло ее рецензирование и обсуждение.
Автор принимала участие в рабочей группе по разработке проекта Федерального закона «О физической культуре и спорте» на базе Поволжского регионального института законотворческой деятельности ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права». Были лично подготовлены и направлены в октябре 2007 г. в Комитет Государственной Думы Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству предложения о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» (в части устранения коллизий между отдельными правовыми нормами, регулирующими деятельность профессиональных спортсменов и стимулирования спорта высших достижений), а также в гл. 26 Трудового кодекса РФ (в отношении гарантий и компенсаций работникам, совмещающим работу с обуче-
\
ниєм в аспирантуре или являющихся соискателями и подготавливающих диссертацию на соискание ученой степени кандидата наук).
По теме диссертации опубликовано шесть печатных работ, в том числе три в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК и в материалах международных научно-практических конференциях. Автор участвовала в работе Международной научно-практической конференции, посвященной 75-летию Саратовского юридического института - Саратовской государственной академии права (октябрь 2006 г.).
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя восемь параграфов, заключения, списка нормативных и литературных источников и приложений.
Понятие и содержание конституционного права на отдых
Согласно ст. 24 Всеобщей декларации прав человека 1948 г.2 право че- -ловека и гражданина на отдых является неотъемлемым основным правом. Его традиционно относят к группе социально-экономических, в контексте которых и следует рассматривать определение его содержания.
Уяснение понятшг и содержания конституционного права на отдых имеет важное теоретическое и практическое значение. Здесь справедливы слова В.И. Крусса о том, что в современной России любые права и свободы должны быть поняты и осмысленны таким образом, чтобы исключалась возможность их решающего противопоставления общественным (общенародным) интересам. Только при этом условии реализация провозглашенных конституционных прав будет способствовать росту отношений консолидиро ванного сотрудничества; и в частной (уровень гражданского общества), и в публичной сферах жизни!.
Общепринято основные права и свободы классифицировать на следующие группы: личные, политические, социально-экономические и культурные. Причем до недавнего времени социально-экономические права рассматривались в качестве единого блока. Однако анализ гл. 2 Конституции Российской Федерации и международных документов» дает нам возможность утверждать о наличии самостоятельной группы социальных прав, основной направленностьюгкоторой является:
1) обеспечение человеку достойного уровня жизни- и социальной? защищенности, средшкоторых право на труд (ст. 37);, на социальное обеспечение: (ст. 39); на? охрану семьи, материнства и детства (ст. 38);. Hat жилище (ст.40);
2) обеспечение благоприятных условий для нормального физиологического развития личности - право: нт отдьш (ч; 5V ст. 37), на», образование, (ст: 37); наї охрану, здоровья; и;медицинскую помощь, (ст. 41г);на;благоприятную окружающую среду (ст: 42);
Следует согласиться с С.В: Колобовой; что к группе социальных прав примыкают также права; способствующие достижению социального партнерства в обществе: право создавать профессиональные союзы иные общественные объединения; для защиты социальных интересов; право на индивидуальными коллективные трудовые споры,,включаяшравошазабасг товку.3 В отличие от экономических и культурных прав основой конституционных социальных прав является человек, который в силу определенных жизненных обстоятельств нуждается в помощи или поддержке государства1. Таким образом, категория социальных прав отражает обязанность государства в обеспечении потребностей личности и оказанию ей определенного содействия, в том числе и в вопросах формирования гармонической личности, ее нормального физиологического развития, на реализацию чего и направлено право на отдых.
Следует заметить, что, несмотря на то, что право на отдых и право на труд неразрывно связаны между собой, более того, взаимозависимы. Отдельное конституционное закрепление (ч. 5 ст. 37 Конституции РФ) позволяет характеризовать право на отдых как универсальное право каждого («каждый имеет право на отдых»), занимающее в группе социальных прав самостоятельную позицию. Вместе с тем, гарантии реализации такого права предоставляются только работающим по трудовому договору, поскольку принцип свободы труда не позволяет государству регулировать рабочее время и время отдыха лиц, не работающих по найму.
На наш взгляд, право на отдых следует рассматривать в двух аспектах:
1) как субъективное право и элемент правового статуса личности;
2) как элемент трудового правоотношения.
Субъективное право на отдых, являясь элементом правового статуса личности, имеет определенное содержание, которое образует совокупность правомочий, связанных с возможностью реализации различных по целевому назначению видов времени отдыха. Следует согласиться с Н.С. Бондарем, что именно конституционное содержание характеризует социальные права в качестве основных, что позволяет четко установить пределы их государственно-правового регулирования1. Анализ действующего законодательства, прежде всего Конституции и Трудового кодекса (ТК) РФ, приводит к выводу, что право на отдых включа ет следующие возможности получения социальных благ: 1) перерыв в тече ние рабочего дня (смены); 2) ежедневный (междусменный) отдых; 3) выход ные дни (еженедельный непрерывный отдых); 4) нерабочие праздничные дни; 5) отпуска. Не останавливаясь на проблемах правового регулирования каждого из вышеперечисленных благ, которые в свою очередь выступают как виды времени отдыха, представляется целесообразным дать их общую характеристику. Содержание перерыва в течение рабочего дня (внутрисменного пере рыва) образуют правомочия работника требовать предоставления перерыва для отдыха и питания; добиваться, чтобы этот перерыв предоставлялся в установленное время и установленной продолжительности, использовать его по своему усмотрению и др. Его цель - дать работникам возможность отдохнуть, «перевести дух», а в необходимых случаях обеспечить охрану труда. Существуют четыре вида внутрисменных перерывов (ст.ст. 108-109 ТК РФ), которые отличаются друг от друга и по существу и по юридиче ским признакам.
Международные стандарты права на отдых
Необходимым условием разработки и совершенствования любой правовой системы, стремящейся отвечать общецивилизационным, требованиям, является освоение международных стандартов в области защиты прав человека. В свою очередь, применение международного опыта не означает его чисто механического копирования на российскую действительность. Речь идет об «интегрировании международных стандартов в области прав человека в принцип конституционности, отражающий специфику правовой системы каждого, государства»l.
Подтверждая доминанту социально-экономических прав, нельзя не отметить их значительную роль в построении гражданского общества и социального правового государства. В системе второго поколения прав человека отдельное место как «логическое продолжение самореализации каждого в трудовом праве»2 занимает конституционное право на отдых.
Международные стандарты права на отдых представляют собой совокупность правил, разрабатываемых на международном уровне в качестве ориентиров1 или норм в отношении законодательного регулирования.рассматриваемого социального права. Формальным выражением такого регулирования являются нормы, закрепленные в актах, принятых ООН, Международной организацией труда (далее - МОТ), региональными объединениями; государств, а также в их двусторонних, иногда трехсторонних соглашениях.
Нормы российского законодательства, относящиеся к продолжительности и режиму рабочего времени (раздел IV Трудового кодекса РФ), в полной мере учитывают требования международных трудовых стандартов и устанавливают правила, близкие или аналогичные тем, которые действуют в других европейских странах.
Так, в продолжение положения Декларации прав человека 1948- г.1 о праве каждого на разумное ограничение рабочего дня (ст. 24); Российским государством ратифицировано ряд конвенций, устанавливающих сокращение рабочего времени?.
Общая тенденция, установленная Конвенцией МОТ № 473 сводится к одобрению государствами принципа сорокачасовой рабочей? недели, применяемого таким; образом чтобы не повлечь понижения: уровня жизни трудящихся;.
На 40-часовую рабочую неделю ориентирует и Рекомендация № 116; предлагающая государствам г разработать и последовательно осуществлять политику постепенного сокращения рабочего времени, определяет содержание такой политики, методы ее осуществления.
Нормы международных соглашений о праве на отдых являются основанием, фундаментом правового регулирования российского законодательства о труде, где и находят свое детальное применение. Авторитетные международные документы закрепляют право на отдых в виде общих положений. Так, в п.п. "a", "d" ст. 7 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах1 право на отдых рассмотрено как составляющая правомочия на справедливые и благоприятные условия труда и включает в себя досуг, оплачиваемый периодический отпуск и нерабочие праздничные дни.
Региональные европейские стандарты труда и отдыха закреплены главным образом в трех актах: Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Хартии Европейского Союза об основных правах трудящихся 1989г. и Европейской социальной Хартии 1961 г., в ред. 1996 г.2 Последний документ представляет собой европейский кодекс основньгх социальных и трудовых прав работников. Примечательным является то, что по сравнению с Европейской Конвенцией объем защиты прав по Хартии значительно расширен3, что говорит о качественно новых стандартах сотрудничества государств Европы в сфере прав человека.4
Открывает список видов отдыха еженедельный отдых, международные стандарты которого, общие для всех отраслей экономики, отсутствуют. Согласно Конвенции Международной организации труда № 14 «О еженедельном отдыхе на промышленных предприятиях»1 персонал предприятия должен пользоваться, как правило, в течение каждых семи дней периодом отдыха, включающим не менее 24 последовательных часов. По возможности этот отдых предоставляется всему персоналу одновременно, а также должен совпадать с днями, уже установленными обычаями, традициями страны и региона.
Конвенция допускает возможность разрешения полных или частичных исключений (включая отсрочки или сокращения из вышеупомянутых положений) из соображений гуманности, с учетом экономических факторов и после консультаций с ответственными организациями предпринимателей и трудящихся, где таковые существуют. Аналогичная норма закреплена в ст. 111 Трудового кодекса РФ, предусматривающая предоставление выходных дней в различные дни недели поочередно каждой группе работников, в организациях, приостановка работы которых в выходные дни невозможна по производственно-техническим и организационным условиям.
На предприятиях торговли и в государственных учреждениях непрерывный еженедельный отдых установлен продолжительностью соответст-венно не менее суток (Конвенция МОТ № 106) и не менее Збчасов, для подростков до 18 лет- не менее двух суток (Рекомендация МОТ № 103) .
Интересно, что в рамках Европейской социальной Хартии прецедентное право Комитета Министров Совета Европы не разрешает работникам отказываться от своего права на еженедельный отдых, «даже если он или она получает за это дополнительную оплату»4.
Конституционные и законодательные гарантии права на отдых
Одной из наиболее характерных особенностей положения личности в правовом государстве является всесторонняя обеспеченность реального осуществления широкого круга предоставленных ей демократических прав и свобод, закрепленных в нормах действующего законодательства. Реализации прав способствуют гарантии, так как их основное назначение - обеспечить наиболее благоприятную обстановку, в которой юридический) статус личности становился бы фактическим положением каждого гражданина.
Термин «гарантия» означает обеспечение, ручательство1. Он применяется для обозначения способов и средств, при помощи которых осуществляется такое обеспечение. Большинство под гарантиями понимают условия и средства, обеспечивающие фактическую реализацию и всестороннюю охра-ну прав и свобод всех и каждого .
В литературе неоднократно отмечалось, что, предоставляя гражданину то или иное конституционное право, государство связывает себя соответствующей обязанностью обеспечить реализацию этого права. Следовательно, рассматривая вопрос о гарантиях права на отдых, следует подчеркнуть, что реальность осуществления такого права во многом зависит от того, какие гарантии установлены законодательством, какими способами достигается его практическое осуществление.
Следует заметить, что конституционные гарантии занимают особое место в системе гарантий. Это комплекс наиболее значимых гарантий самого различного содержания, обладающих в силу специфики закрепления высшей юридической силой. Конституционные гарантии являются сердцевиной правового гарантирования, поскольку они распространяются не только на правоосу-ществление, но и на правотворчество, включая и деятельность по установлению гарантий. При этом закрепляющие их конституционные нормы являются, как и все другие нормы Основного закона, непосредственно действующими1.
Конституционные гарантии выступают в качестве руководящих идей и ориентиров гарантирования. Поэтому они могут быть охарактеризованы как гарантии-принципы, требующие конкретизации в текущем нормотворчестве. Ярким примером выступает здесь ч. 5 ст. 37 Конституции РФ, гарантирующая каждому работающему по трудовому договору установленные федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск.
Главная роль в процессе обеспечения прав и свобод принадлежит государству. В ст. 45 Конституции РФ зафиксировано, что государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется. Роль государства как главного гаранта прав и свобод вытекает и из содержания ряда иных статей Основного закона: ст. ст. 2, 7, 13, 17, 19. 25, 28, 37, 39,40,43, 45-53. Следовательно, государство осуществляет гарантию прав и свобод человека и гражданина через всю систему государственных органов2. В осуществлении функции регулирования прав и свобод, прежде всего, участвует Федеральное Собрание РФ, Президент, Правительство Российской Федерации и другие органы государственной власти как субъекты государственной политики.
Действующая Конституция закрепляет положение о Президенте РФ как о гаранте прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80). Выполняя это положение, глава государства обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, причем как федеральных, так и субъектов РФ. Согласно конституционной норме (ст. 115) Конституции Президент с целью предупреждения нарушений прав свобод граждан может отменить постановление или распоряжение Правительства в случае его противоречия федеральным законам и указам Президента или нарушения закона, определяющего права и свободы человека и гражданина. Кроме того, Президент вправе приостанавливать действия актов органов исполнительной власти российских субъектов в случае противоречия их Конституции РФ, федеральным, законам, международным обязательствам России или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ст. 85).
Существенную роль в деле законодательного гарантирования права на отдых играет Правительство РФ, другие федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации.1 В частно-сти, согласно ст. 16 Федерального закона РФ от 17 декабря-1997 г. № 2-ФЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической- культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортные сферы; принимает меры по реализации трудовых прав граждан; реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия.
Так, в целях рационального использования работниками выходных и нерабочих праздничных дней Правительство РФ вправе переносить выходные дни на другие дни. Важно, что в новой редакции Трудового кодекса уточнено, что нормативный правовой акт Правительства РФ о переносе выходных дней на другие дни в очередном календарном году подлежит официальному опубликованию не позднее, чем за месяц до наступления соответствующего календарного года. А принятие нормативных правовых актов о переносе выходных дней на другие дни в течение календарного года допускается при условии официального опубликования указанных актов не позднее, чем за два месяца до календарной даты устанавливаемого выходного дня.
Следует также отметить, что Правительство РФ входит в состав Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, в ходе деятельности которой принимает активное участие в реализации основных направлений социальной политики совместно с общероссийскими объединениями профессиональных союзов и объединениями работодателей1.
Положительной тенденцией следует признать процесс установления органами исполнительной власти дополнительных гарантий права на отдых для своих сотрудников в связи с особенностями их режима рабочего времени и времени отдыха2.
Совершенствование российского законодательства о социальных правах человека и гражданина
Анализ процесса реформирования отраслевого законодательства, регулирующего реализацию конституционного права на отдых, показал, что первоначально он был направлен на внесение изменений в трудовые и гражданско-правовые отношения, возникающие по поводу реализации указанного права. В частности, Федеральным законом РФ от 5 февраля 2007 г. № 12-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»1 абсолютное большинство изменений было внесено с целью защитить потребителей-туристов, фактически создав еще один нормативно-правовой акт в дополнение к Закону РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 «О защите прав потребителей».
Несомненно, что новеллы вызовут новые вопросы у различных субъектов туристских правоотношений. Ответы на них даст судебная практика и практика делового оборота, которая сложится в течение некоторого времени после вступления поправок в силу. Именно тогда и станет ясно, насколько новая редакция Закона является работающей, как и насколько сильно она повлияла на туристский рынок и достигли ли законодатели преследуемых ими целей2.
Серьезной представляется и проблема согласованного развития материального и процессуального законодательства, связанного с осуществлением права на отдых. Ч. 2 ст. 385 ТК РФ предусмотрено, что индивидуальный трудовой спор рассматривается комиссией по трудовым спорам, если работник самостоятельно или с участием своего представителя не урегулировал разногласия при непосредственных переговорах с работодателем. Однако указанная норма практически не действует, поскольку в настоящее время нет правового акта, где была бы определена процедура, при помощи которой можно организовать предварительные переговоры между работником (или его представителем) и работодателем о мирном урегулировании разногласий, возникших при применении нормативного акта.
В связи с этим рядом авторов предлагается создание в нашей стране трудовых судов, которые могли бы разрешать все индивидуальные споры, возникающие из трудовых и иных социальных отношений1, учитывая, что во многих зарубежных странах такие суды уже созданы. Их деятельность построена на принципах трехстороннего сотрудничества (трипартизма). Судебные дела рассматривает коллегия в составе профессионального судьи и непрофессиональных судей, выдвигаемых профсоюзами и организациями предпринимателей. Такой состав судебных присутствий может разрешать индивидуальные или коллективные трудовые споры, обеспечив всестороннее, беспристрастное их разбирательство и вынесение решения с учетом интересов сторон спора, государства и общества в целом2.
Трудовые суды встроены в общую судебную систему и лишь две страны - ФРГ и Израиль, имеют полностью автономную систему трудовых судов, наделенных широкой юрисдикцией. Относительно автономную систему трудовой юстиции имеют скандинавские страны3.
Создание специализированных трудовых судов, по мнению их сторонников, поможет сократить сроки рассмотрения дел и восстановления нарушенного права; устранить множество юрисдикционных органов по разрешению трудовых споров; усовершенствовать правовой механизм реального и быстрого исполнения судебных решений. В таких судах по заявлению работника или работодателя можно будет оспаривать все ненорма 155 тивные акты, ведомственные разъяснения и локальные акты организаций, касающиеся условий труда.
Реформирование рассмотрения трудовых споров было предусмотрено в Программе социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 годов, получившей одобрение на слушаниях в Государственной Думе и утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 1997 г.1 Эта Программа предусматривала на первом этапе специализацию судов общей юрисдикции, на втором - создание специализированных судов по трудовым спорам. Однако поставленная задача не была выполнена.
На наш взгляд, существующие в настоящее время предложения по созданию судов по трудовым делам вряд ли заслуживают поддержки, поскольку такие суды в итоге получаться оторванными от доступности, так как такое возможно только на уровне области или крупных городов. Речь скорее должна идти о специализации не судов, а специализации судей2 в рамках суда общей юрисдикции. Кроме того, инициирование создания специализированных судов должно подтверждаться не только специфическим характером материальных правоотношений, но и целым рядом других факторов, в том числе и финансированием.
Важным направлением развития законодательства, регулирующего реализацию конституционного прав на отдых, следует признать усовершенствование и конкретизацию норм института не только времени отдыха, но и рабочего времени. В частности, на наш взгляд, требует изменения предусмотренный Трудовым кодексом порядок привлечения работников к сверхурочным работам . По данным социологических исследований, фак 156 тическая продолжительность рабочей недели составляет свыше 53 часов вместо 40. На ее увеличение указывают и данные, полученные на основе анализа статистических данных по ранее существовавшей статистической отчетности1.
Ч. 2 ч. 3 ст. 99 ТК РФ предусмотрено шесть случаев привлечения к сверхурочным работам с письменного согласия работника, которые можно дифференцировать на две группы. Первая группа причин сверхурочных работ обуславливается факторами объективного характера, вторая группа причин обусловлена потерями рабочего времени, низкой организацией труда, нарушением трудовой дисциплины и т.д.2
Устанавливая норму обязательного согласия работника на привлечение его к сверхурочной работе (ч. 1 ст. 99 ТК РФ), законодатель, видимо, исходил из требований ч. 2 ст. 37 российской Конституции, запрещающей принудительный труд. В то же время трудно себе представить, к каким последствиям может привести отказ работника от сверхурочной работы, но определенно к тяжелым или нарушению прав других лиц. Такое решение вопроса не отвечает интересам производства и, в конечном счете, интересам самих работников, поскольку организация несет невосполнимые потери, которые негативно сказываются на всех показателях, включая заработную плату3.
