Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические аспекты организации и функционирования системы социальной защиты населения : Z0
1 Социальная защита населения как функция социального государства . 20
2 Конституционно-правовые институты системы социальной зашиты населения 34
3 Общая характеристика функций и полномочий органов исполнительной власти и местного самоуправления в сфере социальной защиты населения 45
Глава 2. Организация и функционирование органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в сфере социальной защиты населения :
1 Полномочия Президента Российской Федерации в сфере социальной защиты населения 61
2 Полномочия Правительства Российской Федерации и других федеральных органов исполнительной власти в сфере социальной защиты населения 71
3- Функции и полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере социальной защиты населения 123
4 Организация и функционирование органов местного самоуправления в сфере социальной защиты населения 149
Заключение 163
Перечень литературы 179.
- Социальная защита населения как функция социального государства
- Конституционно-правовые институты системы социальной зашиты населения
- Полномочия Президента Российской Федерации в сфере социальной защиты населения
- Полномочия Правительства Российской Федерации и других федеральных органов исполнительной власти в сфере социальной защиты населения
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью теоретического анализа пока еще мало изученной юридической наукой проблемы становления и развития в России системы управления социальной защитой населения, совершенствования этой системы, укрепления государственных гарантий социальной защищенности граждан в условиях осуществляемых в стране экономических и административных реформ.
За последние 15 лет политическая, экономическая и социальная ситуация в России кардинально изменилась. В президентском Послании 2007 года подчеркивается, что за период с 2000 года больше чем в два раза увеличились реальные доходы населения. При этом вдвое сократились масштабы бедности.1
Вместе с тем жизненный уровень большинства населения России
остается низким, а значительная его часть также нуждается в социальной
защите государства Социальная защита малообеспеченных слоев населения
в этих условиях становится одной из важных задач органов федерального,
регионального и муниципального управления. Назрела необходимость в
качественном улучшении их работы.
Однако решение этой задачи осуществляется сложно, противоречиво и болезненно. Связано это, в частности, с попыткой принизить активную роль социального государства, подменить ее моделью либеральной, демократической, сводящей его роль к функции «ночного сторожа». В этой связи в своем Послании Президент В.В. Путин отметил, что «какие бы задачи
1 Послание Федеральному Собранию Российской Федерации Президента РФ В,В, Путина// Российская газета. 2007 год, 27 апреля.
мы не решали в культуре, экономике или социальной сфере, мы обязаны искать самые эффективные пути методы их реализации».2
Большое внимание уделено увеличению финансирования процессов,
позволяющих повысить уровень и качество жизни населения.
Роль социальной защиты населения возрастает в условиях появления
новых источников его незащищенности; безработица, инфляция,
несправедливое распределение собственности в процессе приватизации,
снижение объема и качества основных социальных услуг, повышение
стоимости жилья и др. Реформы 2000-2005 г.г. хотя и обеспечили
некоторый статистически фиксируемый рост экономики и благосостояния
населения, не смогли приостановить процессы дифференциации доходов
населения, переломить тенденцию несоответствия социальных
обязательств государства его финансовым возможностям. Не всегда
оправданное увеличение числа льгот и льготников, сопровождаемое
множеством нарушений и злоупотреблений, неэффективным
организационно-правовым механизмом распределения денежных средств,
чаще всего не решают, а углубляют противоречия в сфере социальной
защиты населения,
В результате в Российской Федерации возникло отставание развития государственных институтов социальной защиты населения как в территориальном разрезе (федеральном, региональном и местном), так и в социальном - дифференциация населения на социальные группы в зависимости от доходов и жизненного уровня. Это повлекло за собой
2 Там же,
нарушение единых конституционных основ социальной защиты населения. Декларирование и простое перечисление конституционных прав и свобод человека и гражданина становится в практическом плане малопродуктивным занятием. Необходим принципиально новый уровень организации и деятельности всей государственной системы власти и управления, действующей в социальной сфере, включая систему специализированных органов власти и управления социальной защитой населения, направление деятельности государственного механизма на обеспечение достойного уровня жизни всех слоев населения и, прежде всего, на реализацию конституционных принципов социальной защиты населения.
Актуальность темы обусловлена и тем, что в настоящее время
отсутствуют развитые управленческие механизмы социальной защиты тех
категорий граждан, которые действительно нуждаются в такой поддержке.
Отсутствие ясных представлений о реальном уровне жизни людей нередко
приводит к разработке управленческими аппаратами заформализованных,
оторванных от практики правовых процедур оказания гражданам социальной
помощи,
Системное исследование правовых механизмов становления и развития органов государственной власти и местного самоуправления, действующих в сфере социальной защиты населения, настоятельно требует изучения богатого практического опыта организации и деятельности этих органов. Однако накопленный в этой сфере практический опыт носит фрагментарный характер, плохо обобщается и распространяется, что замедляет разработку рациональных систем управления социальной защитой населения,
В юридической литературе проблематике управления социальной защитой населения уделяется внимание главным образом в связи с анализом
закрепленных Конституцией Российской Федерации социальных прав и свобод человека и гражданина. В то же время государственно-правовые механизмы реализации этих прав, функционирование и развитие системы органов управления социальной защитой населения остаются в тени.
Разработка проблематики управления социальной защитой населения диктуется также необходимостью теоретического осмысления во многом малоуправляемых процессов, происходящих в социальной сфере общества, без чего трудноразрешимой задачей становится определение наиболее рациональных шагов по развитию эффективной системы управления социальной защитой населения.
Цели и задачи исследования. Целью настоящей диссертационной работы является комплексный системный анализ действующей конституционно-правовой основы развития системы управления социальной защитой населения и на его основе определение путей совершенствования этой системы во взаимосвязи с организационным, финансовым, материальным обеспечением.
Для достижения цели исследования ставится задача изучить и проанализировать следующие проблемы:
- провести комплексный анализ сущности конституционных понятий
«социальное государство», «социальная защита», «социальное обеспечение»
и других, уточнить их правовое содержание; проанализировать соотношение
конституционных понятий «социальная политика», «социальное
государство», «социальная защита»;
определить конституционно-правовые основы формирования и развития системы управления социальной защитой населения в современной России;
определить сущность и роль системы управления социальной защитой населения в системе институтов социального государства;
исследовать конституционно-правовые основы системы органов исполнительной власти и местного самоуправления в сфере социальной
защиты населения, определить направления ее дальнейшего совершенствования;
- исследовать проблемы развития системы органов исполнительной
власти и местного самоуправления в сфере социальной защитой населения на
федеральном, региональном уровнях и на уровне муниципальных
образований;
разработать и обосновать предложения по повышению эффективности функционирования органов социальной защиты населения;
разработать концептуальные основы управления социальной защитой населения, и на этой основе подготовить научно-практические рекомендации и предложения.
выявить общие тенденции развития систем управления социальной защитой населения на федеральном, региональном и муниципальном уровнях в направлении формирования единых государственных систем управления социальной защитой населения.
Объект исследования Объектом диссертационного исследования
являются общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования и развития системы социальной защиты населения на современном этапе развития Российской Федерации.
Предмет исследования составляют международные правовые акты, нормативно-правовые акты Российской Федерации и ее субъектов, акты органов местного самоуправления содержащие цели, принципы и правовые институты взаимодействия органов исполнительной власти и местного самоуправления в сфере социальной защиты населения на федеральном, региональном и местном уровнях.
Степень разработанности темы. Выбор темы диссертационного исследования определяется не только актуальностью темы исследования, ее теоретической и практической значимостью, но и недостаточной разработанностью поставленных в работе проблем. Вместе с тем, большую помощь в процессе написания диссертационного исследования оказали труды ЕЛ. Астрахана, JLH, Анисимова, Х.А. Андриашина, К,С.Батыгина, Н.С. Бондаря, БЛ\ Безлепкина, И.В. Большакова, Л.И. Вильгинской, ГШ. Глущенко, Н.Н. Гриценко, Л.А.Гордона, Л.И. Глухаревой, КЛ. Гусева, Б.А, Деготь, А.Д. Зайкина, М.Л.Захарова, Р.И. Ивановой, М.И. Лепихова, Е.Е. Мачульской, Л.А. Морозовой, Н.В. Путило, МЛ, Полупанова, ЛЛ, Рассказова, В.Д. Ройка, А.С. Прудникова, В.К., В.А. Тарасовой, Э.Г, Тучковой, Я.М. Фогель, В.Ш. Шайхатдинова и других юристов.
По отдельным аспектам данной проблемы имеются исследования Е1\ Азаровой, М.В. Антокольской, А.А. Бовы, Н.Е. Борисовой А.Ф. Герасименко, B.C. Иваненко, Л.Н.Сенных, Н.С. Слепцова, А.В, Стремоухова и др.
Общетеоретическую основу диссертационного исследования составили труды С.ААвакьяна, Г.В.Атаманчука, В,Г.Вишнякова, БЛХабричидзе, С.А.Глотова, А.А.Гришковца, Ю.А.Дмитриева, Б.ПЕлисеева, В.И Жукова, Д.В. Ильякова, О.ЕЛСутафина, В.В.Лазарева, ИЛ. Лукащука, В.О.Лучина, А.В.Малько ГЛ.Мальцева, М.Н.Марченко Н.И. Матузова, 0.0. Миронова, А.МЛиколаева, В А Прокошина, Т.МЛряхиной, В Л.Сергеева, ЮЛ.Скуратова, Н.А.Сахарова, Ю.А.Тихомирова, В.Е.Чиркина, Б.С.Эбзеева, М.Л.Энтина и др.
Диссертационная работа построена на основе изучения и обобщения широкого круга нормативно-правовых актов Российской Федерации и
международных правовых актов. Российская нормативно-правовая база исследования включает Конституцию Российской Федерации (1993 г.), федеральные законы, Указы Президента, постановления Правительства Российской Федерации, правовые акты других федеральных, региональных и местных органов исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, в области социального обслуживания, социального, медицинского и пенсионного страхования; в сфере охраны труда, социальной защиты отдельных категорий граждан.
Источниковедческую базу также составили Устав ООН (1945г), Всеобщая декларация прав человека (1948г), Международный Пакт об экономических, социальных и кулыурных правах (1966г), Европейская Социальная Хартия (1961 г), Конвенция о запрещении и немедленных мерах по искоренению наихудших форм детского труда. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950г), ряд Конвенций Международной организации труда, Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека (1995г.) и другие.
Методологические основы исследования. Исследование такой комплексной проблемы как система управления социальной защитой населения потребовало выявления особенностей реализации концептуальных положений о социальном правовом государстве и формирования правового механизма конституционно-правового регулирования социально-правовых отношений в современный период. Для достижения целей исследования использовались общенаучные и частные методы научного познания, такие как методы индукции, дедукции, синтеза, аналогий, системного подхода и системного анализа, а также формально-логический, сравнительно-правовой, исторический, социологический и другие. Теоретические выводы и практические рекомендации основываются на положениях Конституции Российской Федерации, федеральных законов, на общепризнанных принципах и нормах международного права и иных нормативно-правовых актов.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что на основе Конституции Российской Федерации, действующего федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, правовых актов органов местного самоуправления в области управления социальной защитой населения, изучения специальной юридической и иной научной литературы автором впервые исследованы теоретико-правовые основы становления и развития системы управления социальной защитой населения, формирующейся с учетом конкретных социально-экономических условий, выявлены сущностные и концептуальные компоненты социального государства, место социальной защиты в механизме социального государства, особенности реализации правовых норм, регламентирующих социальную защиту как на федеральном, региональном, так и на местном уровнях- Сформулированы конкретные предложения по совершенствованию управленческого механизма социальной защитой населения.
Исследование является одной из первых попыток комплексного
конституционно-правового анализа организации и деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления в социальной сфере, и, прежде всего, в сфере социальной защиты населения.
Изучение государственных механизмов в органической взаимосвязи с правовыми институтами социальной защиты населения позволило диссертанту сделать вывод о том, что на первый план в современных условиях выдвигается проблема совершенствования системы органов исполнительной власти и местного самоуправления как определяющих элементов конституционно-правового регулирования социальной защиты населения. Эффективность этой системы зависит в первую очередь от
механизмов организации и согласования в работе разветвленной системы
исполнительных органов власти и местного самоуправления на различных
уровнях (федеральном, региональном и местном).
В диссертационном исследовании уточняются понятия «социальная политика», «управления социальной защитой населения», «система социальной защиты населения» как «конституционно-правовые основы социального государства»;
выявлены закономерности развития социального государства, формирования государственной системы управления социальной защиты населения;
проанализированы организационно-правовые формы и виды органов исполнительной власти и местного самоуправления в социальной сфере; раскрыты особенности системы управления социальной защитой населения;
исследованы политико-правовые, экономические, структурные, компетенционные связи в системе управления социальной защитой населения;
на основе теоретических обобщений даны научно-практические рекомендации, ориентированные на решение задач дальнейшего совершенствования механизма управления социальной защитой населения;
раскрыты проблемы в реализации законодательства в сфере социальной защиты населения на федеральном, региональном уровнях и на уровне муниципальных образований, обусловленные в значительной степени несовершенством системы управления социальной защитой населения, нечетким распределением полномочий между органами исполнительной власти, недостаточностью ресурсного обеспечения социальной защиты населения и предложены пути их разрешения.
На защиту выносятся следующие положения:
І. В диссертации излагаются обладающие определенными элементами новизны методологические подходы к выяснению сущности управления социальной защитой населения, его места и функций в системе социальной защиты населения,
Обосновывается вывод о том, что в Конституции Российской Федерации приоритетным является не перечень социальных прав человека и гражданина, а принципы формирования и функционирования государственного механизма по ихреализации. Направления деятельности социального государства, сформулированные в статье 7 Конституции Российской Федерации, требуют создания соответствующих систем органов исполнительной власти и местного самоуправления или изменения функций и полномочий действующих органов. При этом в Конституции определяются не только направления, функции и сферы деятельности системы управления социальной защитой населения, но и принципы ее построения и деятельности: функциональный, территориальный, функционально-отраслевой, программно-целевой, а также конкретные цели и объекты социального управления.
Важнейшим методологическим выводом является утверждение диссертанта о том, что перечисленные выше принципы лежат в основе системы управления социальной защитой. Системы управления социальной защитой населения рассматриваются в диссертации не сами по себе, а во взаимодействии с объектами управления. Более того, эти объекты входят в данную систему управления, во многом определяя направление ее развития и построения. Соответственно объекты управления социальной защитой населения (предприятия, организации, учреждения, центры и др.) классифицируются в диссертации по содержанию их деятельности, что лежит в основе группировки соответствующих органов управления.
В зависимости от содержания и характера деятельности объекты управления социальной защитой населения подразделяются на следующие
основные виды: 1) обеспечивающие, защитные, консультационные; 2) оказывающие государственную социальную поддержку и помощь; 3) осуществляющие обязательное государственное социальное страхование; 4) внебюджетные государственные социальные фонды; 5) предприятия, учреждения и организации, действующие в сфере социального обслуживания и др.
4, Обосновывается вывод о том, что социальная защита населения
выступает важнейшей функцией социального государства, непосредственно
осуществляемой им в форме властной государственной деятельности.
Система управления социальной защитой населения складывается как
государственный институт, характеризующийся совокупностью органов
исполнительной власти и местного самоуправления, учреждений и
организаций, образующих сложную и разнообразную систему социальной
защиты населения, в которой указанные органы исполнительной власти и
местного самоуправления объединяют и координируют меры социальной
защиты и помощи населению. Саморегулирующиеся рыночные отношения
не способны выполнять эти функции, более того, порождают нередко
социальное неравенство и конфликты. В этих условиях государственные
системы социальной защиты населения способствуют нейтрализации
тенденций к коммерциализации социальной сферы,
5. Аргументируется вывод о том, что встречающиеся в юридической
литературе высказывания, что положения статьи 7 Конституции Российской
Федерации не порождают юридических обязательств государства и носят
характер прогноза и рассчитаны на перспективу, являются
несостоятельными. Подобные взгляды стали одной из причин того, что
работа по созданию действенных организационно-властных государственных
механизмов по социальной защите населения ведется непоследовательно и
противоречиво, создание таких механизмов отстает в своем развитии от
реальных потребностей, а возникающие противоречия между
усложняющимися социальными проблемами и слабыми организационными
возможностями системы управления социальной защитой населения своевременно не разрешаются. Отмечается в этой связи, что в международных актах - Конвенции МОТ № 117 «Об основных целях и нормах социальной политики» (1962 год), Международном пакте «О гражданских и политических правах» (1966 год) и других говорится о конкретных субъектах - органах управления, которые несут юридические обязательства по реализации содержащихся в этих актах социальных прав, указывается, например, что «государство обязуется реализовать», «определенные нормы подлежат рассмотрению компетентными органами» и др. В Конституции же Российской Федерации только в отдельных случаях упоминается в общей форме «субъект Российской Федерации», к ведению которого относится осуществление социальных прав граждан.
Делается ввод о том, что в юридической литературе, посвященной проблемам социальной защиты населения, наблюдается явный отрыв государства от права. В различных публикациях даются подробные классификации соответствующих социальных прав, их группировки без связи с конкретным государственным механизмом их реализации, с реальными общественными отношениями. Господствует, с точки зрения диссертанта, правовой фетишизм, в результате проблема социальной защиты населения лишается нередко своей организационной, бюджетной, финансовой, кадровой основы, становится во многом декларативной. Предлагается принципиально иная классификация социальных норм, в основе которой лежит тесная связь с государственным механизмом.
Соответственно, социальные права делятся на две основные группы. К первой группе норм относятся:
- нормы, определяющие основы правового положения человека и
гражданина; положение о том, что человек, его права и свободы являются
высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека
и гражданина - обязанность государства;
- нормы, устанавливающие основы социальной политики государства;
- нормы, признающие права и свободы человека и гражданина
согласно общепризнанным принципам и нормам международного права;
нормы о правах и свободах человека и гражданина, имеющие прямое действие и определяющие смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваемые правосудием;
нормы, устанавливающие равенство всех граждан перед законом и судом, государственные гарантии равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.
Ко второй группе норм относятся положения, учреждающие систему управления социальной защитой населения: «государство принимает меры» (ст.41); «государство поощряет» (ст.ст. 39, 40, 41); «государство предоставляет» (ст.40); «государство защищает» (ст.38); «государство признает» (ст.37); «государство создает условия» (ст.40) и др.
ІІ. На основе теоретико-методологических выводов в диссертации обосновываются особенности системы управления социальной защитой населения и пути ее дальнейшего развития:
1. Система управления социальной защитой населения должна быть частью общей политики государства, опираться на конституционные принципы социального государства. Только тогда социальная защита населения не будет превращаться во второстепенную, побочную, благотворительную функцию государства.
С развитием гражданского общества система социальной защиты
населения укрепляется за счет включения в нее широкой сети общественных и других негосударственных организаций, в тл. коммерческих организаций,
осуществляющих благотворительную деятельность; тем самым усиливается
целенаправленность и устойчивость функционирования системы управления социальной защитой населения в целом; вносятся предложения по совершенствованию механизма координации и согласования деятельности государственных, коммерческих и общественных структур в разработке программ социальной поддержки малообеспеченных слоев населении и обеспечения достойного уровня жизни людей-
3, Обосновывается вывод о том, что система управления социальной
защитой граждан находится в настоящее время в стадии постоянной
реорганизации и страдает неустойчивостью в своем развитии. Это связано,
прежде всего, с различного рода реформами, влекущими за собой изменение
способов осуществления социальной защиты населения. Не всегда эти
реформы сопровождаются укреплением юридических гарантий в социальной
сфере.
4. В работе выделены три группы юридических гарантий в социальной
сфере:
- во-первых, это формирование эффективно действующей системы
управления социальной защитой населения и решение этой системой
вопросов, связанных с реализацией конституционных механизмов
социальной защиты различных групп населения;
- во-вторых, установление ответственности должностных лиц и
органов за нарушения законодательства в социальной сфере;
- в-третьих, совершенствование процессуального порядка социальной
защиты и восстановления ущемленных и нарушенных социальных прав
граждан.
Каждое из этих положений имеет свой порядок реализации, который конкретизируется в законах в зависимости от объективных и субъективных факторов. В диссертации предлагается закрепить процедуры реализации названных гарантий в административных регламентах.
5. Вносятся предложения по рационализации управленческого механизма непосредственно направленного на сохранение и развитие территориальной социальной инфраструктуры. Это обусловливает необходимость объединения ресурсов всех региональных и муниципальных образований для достижения общих социальных целей на соответствующих территориях.
Практическая значимость исследования. Диссертационное исследование позволит разработать предложения по совершенствованию законодательства в области правового регулировшіия деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в сфере социальной защиты населения. Основные положения и выводы исследования могут быть использованы в научно-исследовательской работе при дальнейшем изучении конституционных основ деятельности органов государственной власти по социальному обеспечению и социальному страхованию %
Кроме того, материалы диссертации представляют значительный интерес в рамках преподавания дисциплин онституционное право, административное право, право социального обеспечения в юридических вузах. Также они могут быть использованы при подготовке лекций, учебных пособий, практикумов и другой учебно-методической литературы по конституционному, административному праву, трудовому праву, праьу социального обеспечения.
Положения и выводы диссертации могут быть использованы в нормотворческой работе по совершенствованию социальной защиты населения.
Апробация результатов исследования. Основные выводы и положения диссертационного исследования нашли свое отражение в научных публикациях автора и докладывались на университетских научных чтениях, на вузовских и международных научных конференциях. Так, основные положения научной работы были изложены на международных Социальных конгрессах (2004 г, 2005 г, 2006 г., Москва), на II
международном Конгрессе (апрель 2005 г,Москва) «Российская семья», а также использованы в процессе преподавания конституционного и административного права в Российском государственном социальном университете и его филиалах.
Диссертация обсуждена на совместном заседании кафедры Конституционного и международного права и кафедры Административного и муниципального права Российского Государственного социального университета.
Структура диссертации определяется целью и задачами научного исследования, Работа состоит из введения, двух глав, семи параграфов, заключения, перечня использованных нормативно-правовых актов и литературы.
Социальная защита населения как функция социального государства
Согласно Конституции Российской Федерации, политика социального государства направлена, на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Применительно к теме данного диссертационного исследования исходным понятием, конкретизирующим данное конституционное положение, может служить понимание социального государства как организационно-правового механизма реализации политики, регулятора социальных отношений менаду группами и социальными слоями общества.
С началом проведения реформ 90-х годов и во многом до настоящего времени политика социального государства в России ограничивалась в основном малоимущими слоями общества (нетрудоспособными и малообеспеченными), неспособных поддерживать свое материальное положение собственными силами (инвалиды, дети, безработные, вынужденные мигранты и пр.) Законодательство в социальной сфере подтверждает данный вывод, что связано с недостаточностью бюджетных средств для полноценной реализации всех функций социального государства (в широком смысле). Развитие системы управления социальной защитой населения отражало эту тенденцию.
Развитие социально-ориентированной экономики в России невозможно без укрепления роли государства. Эволюция рыночных и социальных отношений неизбежно требует повышения регулирующей и защитной функций государства, что является условием и предпосылкой создания стабильного общества.
Соответственно выделяются два направления деятельности государства, тесно переплетающиеся между собой. На первом направлении государство регулирует развитие экономики; содействует экономической и трудовой активности населения, осуществляет государственную антимонопольную и ценовую политику; регулирует рынок труда и занятость населения, контролирует условия труда и заработную плату в сфере наемного труда; участвует в трудовых соглашениях, содействует развитию социального партнерства.
Второе направление деятельности Российского государства состоит в охране труда и здоровья людей, установлении гарантированного минимального размера оплаты труда, оказании помощи и поддержке малоимущих слоев населения. Эта деятельность направлена, в частности, на развитие и функционирование системы социального обслуживания и социального обеспечения, на реализацию семейной и демографической политики государства, охрану и защиту семьи, материнства, отцовства и детства.
Оба указанных направления деятельности Российского государства и их органическая взаимосвязь нашли свое отражение в Конституции Российской Федерации. Так, в статье 8 Конституции говорится, что в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Напомним» что одновременно 4.2 ст.7 Конституции гласит, что в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
Тесное взаимодействие экономических и социальных отношений прослеживается и в п, «е» ст. 71 Конституции Российской Федерации, в которой к ведению Российской Федерации отнесено установление основ федеральной политики и федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации, В соответствии с п. «ж» ст. 72 Конституции в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение.
Из этих общих конституционных положений применительно к теме исследования вытекают несколько теоретико-методологических выводов.
Устранение социальной напряженности в обществе требует разработки и реализации такой социальной политики, которая должна остановить углубление социальной дифференциации в обществе, способствовать его социальной консолидации и социальной направленности развития экономики, усилению социальной роли собственности. Политическая, экономическая, правовая, идеологическая и иные формы деятельности государства по решению этих задач составляют суть социального государства и его важнейшей функции - социальной защиты населения.
Для целей диссертационного исследования важно выяснить, прежде всего, понятие «социальная защита населения».
Конституционно-правовые институты системы социальной зашиты населения
Социальное государство стремится к созданию условий для обеспечения достойной жизни и свободного развития человека. Вместе с тем, во второй части ст. 7 Конституции Российской Федерации определяются, как уже говорилось, конкретные цели, направления и объекты социальной политики государства. Перечислим их еще раз: охрана труда и здоровья людей, установление гарантированного минимального размера оплаты труда, обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитие системы социальных служб, установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты.
Реализация этих целей и направлений деятельности государства требует создания соответствующей системы органов, управления или изменения функций и полномочий действующих органов. На первый план выдвигается при этом проблема формирования государственно-правовых механизмов, адекватных поставленным целям. Эти механизмы трансформируются затем в Положения об органах и другие нормативные акты, в которых определяются полномочия органов власти и управления, должностные лица, ответственные за реализацию конкретных целей социальной политики государства.
В результате формируется система управления, а также нормативно-правовая основа для осуществления функций по социальной защите населения. Различные органы и структурные звенья системы управления организуют выполнение законов, сбор налогов, функционирование управленческих систем, обеспечивающих защиту прав граждан в установленном законом порядке- Государство взаимодействует с некоммерческими и негосударственными организациями, осуществляющими решение соответствующих социальных задач.
Развивается также система специализированных органов управления социальной защитой, в частности, системы налогообложения, формирующей бюджет и размеры бюджетных отчислений на социальную защиту населения;
При толковании ст. 7 Конституции Российской Федерации либеральные демократы полагают, что в условиях социального государства гарантии защищенности должны распространяться на всех членов общества. Но такой поверхностный подход искажает суть ст. 7 Конституции России.
Социальный характер государства реализуется в отношениях «государство - гражданин» тогда, когда имеет место конституционное установление обязательств государства перед его гражданами. Социальному государству присущи в этой связи многие трудноразрешимые проблемы и конфликты. В частности, между федеральными органами и органами субъектов Федерации - в связи различиями в условиях и качестве жизни на разных территориях одного государства; между государством и негосударственными организациями, - носителями и исполнителями социальных услуг, сопровождающиеся трудностями согласования интересов, координации работы, определения соотношения гарантированности социальной защиты и возможности свободы выбора для населения; между налогоплательщиками и получателями пособий и др.
Необходимо отметить, вместе с тем, что в Конституции Российской Федерации, на наш взгляд, нет должного закрепления социальных гарантий гражданина, устанавливающих определенный уровень удовлетворения социальных потребностей различных категорий граждан. Отсутствуют, в частности, такие гарантии как создание и совершенствование эффективной системы управления социальной защитой населения, установление достойного размера заработной платы и прожиточного минимума, введение необходимых материальных гарантий с целью повышения благосостояния, прежде всего, бедных слоев населения, обеспечения их работой и др.
Создание эффективных механизмов управления социальной защитой населения предполагает расширение связей государства с гражданским обществом, с его движущими силами и интересами.
Неуправляемость многих сфер социальной защиты населения в современной России - результат не только недостаточного профессионализма, ресурсов, экономических трудностей, но и непонимания важности формирования и развития системы и структуры государственного управления в сфере социальной защиты населения.
Полномочия Президента Российской Федерации в сфере социальной защиты населения
В большинстве научных исследований Президента Российской Федерации относят к органам исполнительной власти, при этом выделяют, в первую очередь, его полномочия по формированию этих органов. Во вторую очередь отмечают полномочия по обеспечению суверенитета и обороноспособности, осуществления внешнеполитической деятельности. В третью очередь говорят о полномочиях по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Полномочия Президента Российской Федерации в сфере социальной защиты населения не упоминаются. Но это не означает, что деятельность Президента не связана с реализацией функций в социальной сфере. Обширные и многогранные функции главы государства в данной области определяются тем, что он является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина (п.2 ст.80).
В юридической литературе высказано мнение, что практически вся деятельность Президента связана с социальным назначением президентской власти. Говорится, например, что «... под функциональным содержанием понятия «Президент» понимается совокупность основных направлений его деятельности, выражающих социальное назначение президентской власти». Такое толкование содержания понятия «Президент» не позволяет, с нашей точки зрения, выявить специфику основных направлений его деятельности.
В диссертационном исследовании В.И. Каинова указывается, что функции Президента говорят о его предназначении, полномочия — о его правовых возможностях в их реализации.
Функции и полномочия Президента определяются целями и задачами социального государства.2 Социальные функции Президента Российской Федерации - это основные направления его деятельности. Они установлены в статьях 80, 83-90 четвертой главы Конституции Российской Федерации, в ряде статей других ее глав, а также в федеральных законах и других нормативно-правовых актах.3
Для осуществления своих функций Президент Российской Федерации наделяется соответствующими полномочиями - правами и обязанностями по осуществлению государственно-властных, управленческих действий в определенной сфере общественных отношений. Сфера общественных отношений, на которые распространяются полномочия Президента - это предметы его ведения. Совокупность полномочий вместе с предметами ведения составляют компетенцию Президента Российской Федерации.
Полномочия Президента Российской Федерации в сфере социальной защиты населения определяются также его положением в структуре государственных органов. Президент осуществляет руководство внутренней и внешней политикой (ст. 86 «а»), обращается к Федеральному Собранию Российской Федерации с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (ст. 86 «е»); он вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушениям прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ст. 85 ч. 2), отменять постановления и решения Правительства Российской Федерации (ст. 115 ч. 3). Конституция Российской Федерации не закрепляет за Президентом Российской Федерации определенный круг полномочий в социальной сфере. Вместе с тем при реализации перечисленных выше конституционных полномочий Президент рассматривает и решает вопросы, относящиеся к социальной сфере. Статус Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации и принадлежащие ему полномочия позволяют Президенту осуществлять, в частотности, защиту социальных прав военнослужащих.
Широкий круг социальных проблем ставится в ежегодных президентских посланиях. Так, в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2004 года Президент В,В. Путин подчеркнул, что для обеспечения высокого уровня жизни в стране необходимо активно модернизировать государство, «добиваясь соответствия его функций современному этапу развития России»
В предыдущих посланиях, отметил далее Президент, внимание, как правило, уделялось крупным социально-экономическим задачам в обобщенном виде. Сегодня надо «сконцентрироваться на задачах, затрагивающих практически каждого гражданина, каждую российскую семью»2. Необходимо, говорится в Послании, улучшить состояние здоровья российской нации, остановить рост наркомании, избавиться от детской беспризорности, снизить уровень смертности, увеличить продолжительность жизни людей, преодолеть демографический спад. Следует в этой связи «четко установить и разграничить ответственность уровней власти в сфере социальной поддержки населения»4.
Полномочия Правительства Российской Федерации и других федеральных органов исполнительной власти в сфере социальной защиты населения
Полномочия Правительства Российской Федерации в социальной сфере определены в статье 16 федерального конституционного закона о «Правительстве Российской Федерации», Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав гражданина в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности; содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики.
В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской федерации и субъектов Российской Федерации в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации в срок не более одного месяца рассматривает внесенные в установленном порядке в Правительство Российской Федерации предложения законодательных (представительных) или исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации и сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных предложений.
Правительство Российской Федерации направляет в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации проекты своих решений по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Предложения законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации как высший орган исполнительной власти обладает наиболее развернутой системой разнообразных государственных органов с многочисленным кадровым составом государственных служащих в центре и на местах. Органы федеральной исполнительной власти, действующие в социальной сфере, находятся под руководством Председателя Правительства. К ним относятся министерство здравоохранения и социального развития, ряд федеральных служб и агентств1.
Полномочия Правительства и других федеральных органов исполнительной власти в сфере социальной защиты населения урегулированы в многочисленных законодательных актах всех уровней- К ним относятся практически все Кодексы, ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»; ФКЗ РФ «О Конституционном Суде Российской Федерации»; ФКЗ РФ «О судебной системе Российской Федерации»; ФКЗ РФ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»; ФКЗ РФ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»; ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации»; ФЗ РФ «О Милиции»; ФЗ РФ «Об основах местного самоуправления»; ФКЗ «О чрезвычайном положении»;
ФКЗ «О военном положении»; ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»; ФЗ РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; ФЗ РФ «О порядке обжалования неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан»; ФЗ РФ «О гражданстве Российской Федерации»; ФЗ РФ «О правовом положении иностранных граждан в РФ»; Закон РФ «О праве граждан на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»;ФЗ «О некоммерческих организациях»; ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»; ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»; ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»; Закон РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»; ФЗ «О базовой стоимости необходимого социального набора»; ФЗ «О порядке разрешения коллективных трудовых споров»; ФЗ «Об образовании»; и другими законами. Деятельность органов исполнительной власти в социальной сфере, их конкретные полномочия регламентируются указами Президента, постановлениями Правительства.
В сфере социальной защиты населения деятельность федеральных органов исполнительной власти сосредоточена на следующих функциях: обеспечение развития и функционирования обязательного государственного социального страхования граждан; - регулирование рынка труда, защита от безработицы; - развитие и поддержка функционирования социальной инфраструктуры; - участие в социальном партнерстве, разработке, принятии и контроле выполнения Генеральных, тарифных и коллективных договоров; - осуществление контроля за охраной труда, обеспечением безопасности на производстве; - создание, развитие и обеспечение функционирования системы служб социального обслуживания;
Похожие диссертации на Конституционно-правовые основы организации и функционирования системы социальной защиты населения в Российской Федерации
