Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционно-правовая характеристика миграционного учета в Российской Федерации 13
1.1. Сущность и содержание миграционного учета в Российской Федерации 13
1.2. Субъекты миграционного учета 43
1.3. Международное и национальное право в механизме правового регулирования миграционного учета 64
Глава II. Конституционно-правовой механизм осуществления миграционного учета в Российской Федерации и пути его совершенствования 89
2.1. Миграционный учет как функция государства: правовые формы и средства реализации 89
2.2. Совершенствование правового регулирования миграционного учета в Российской Федерации 111
2.3. Обеспечение конституционных прав при осуществлении миграционного учета 145
Заключение 167
Библиографический список 178
Приложение 1 202
Приложение 2 204
- Сущность и содержание миграционного учета в Российской Федерации
- Международное и национальное право в механизме правового регулирования миграционного учета
- Миграционный учет как функция государства: правовые формы и средства реализации
- Обеспечение конституционных прав при осуществлении миграционного учета
Введение к работе
Актуальность исследования. В определяющей мере современная миграционная ситуация в России сформирована вследствие изменений в политической, социально-экономической, демографической и иных сферах, которые произошли на постсоветском пространстве. Начавшаяся с 90-х гг. XX в. и продолжающаяся в начале XXI в. интенсификация миграционных процессов, способствовала резкому увеличению количества иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих в Россию.
Миграционная ситуация осложнялась рядом обстоятельств. К их числу, прежде всего, следует отнести значительное количество нелегальных мигрантов в общей структуре миграции. Общий объем иностранных граждан, ежегодно прибывающих в Россию, составляет 21-23 млн. человек (80% из них - граждане СНГ). Причем количество нелегальных мигрантов на территории России составляет свыше 10 миллионов человек1. К 2010г. количество нелегальных мигрантов прогнозируется в пределах от 14 до 19 миллионов человек2. Нелегальная миграция влечет ряд негативных последствий для страны, создает угрозы конституционным основам и национальной безопасности Российской Федерации. С указанным обстоятельством связана проблема нахождения на территории Российской Федерации граждан других государств с неурегулированным правовым статусом, то есть не имеющих законных оснований для проживания и трудовой деятельности. Указанные лица оказываются в неправовом «поле». Как следствие, они не могут полноценно реализовывать на территории Российской Федерации установленные Конституцией Российской Федерации права и свободы, к ним сложно применить традиционные меры правовой защиты. В этой связи миграционный учет выступает важной дополнительной гарантией наиболее полной реализации конституционно-правового статуса мигрантов.
Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 год // Рос. газ. - 2009. - 17 апреля.
2 Население России за 100 лет : 1897-2003 : статистический сборник государственного комитета по статистике. М, 2003.
Сложившаяся в стране миграционная ситуация требует институциональных изменений в государственно-правовом механизме. В послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации особо подчеркнул необходимость совершенствования механизмов регулирования внешней миграции, которые «должны, наконец, получить правовое оформление, адекватное потребностям нашей страны, масштабам самой миграции»1. Осуществление в этой связи активной миграционной политики, составной частью которой является миграционный учет, становится важным направлением деятельности государства.
Принципиально новым этапом в сфере регулирования миграционных процессов является введение в действие Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»2, который радикально изменил порядок учета и регулирования миграционного поведения иностранных граждан и лиц без гражданства. Жесткому административно-правовому способу регулирования, имевшему разрешительный характер, Закон предпочел «мягкие» средства правового регулирования, запретительным мерам в сфере борьбы с нелегальной миграцией законодатель отдал предпочтение поощрительным, стимулирующим средствам. Конституционали-зация правового инструментария в области осуществления учета территориальных перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства требует научного осмысления и разработки на этой основе предложений и рекомендаций, которые могли бы рационализировать деятельность государства и его структур в этой сфере в соответствии с конституционными принципами.
Таким образом, приведенные выше обстоятельства свидетельствуют об актуальности исследования, круга рассматриваемых в нем вопросов, их значимости в теоретических и практических аспектах для выработки предложений по совершенствованию сферы правового регулирования миграционного учета в соответствии с конституционными положениями Российской Федерации.
1 Рос. газ. 2008. 12 ноября.
2 Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2006. - № 30, - ст. 3285.
Степень разработанности темы исследования характеризуется ее междисциплинарным изучением. Вопросы миграции в науке рассматривались в социологическом, экономико-правовом, международном и иных аспектах. Теоретическим исследованиям в области миграции посвящены труды таких ученых, как Л.В. Андриченко, О.Д. Воробьева, Г.С. Витковская, М.Б. Денисенко, Ж.А. Зайончковская, Т.И. Заславская, Н.Н. Зинченко, В.А Ионцев, В.П. Малахов, В.И. Переведенцев, Т.М. Регент, Л.Л. Рыбаковский, Н.Н. Тоцкий, Т.Я. Хабриева, А.У. Хомра, В.Н. Чапек, О.С. Чудиновских и др1.
Исследованиям миграции с конституционно-правовых позиций, в том числе защиты прав мигрантов при учете их территориальных перемещений, включая конституционное право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, посвящены работы Л.Ф. Абзаловой, И.Н. Барцица, К.К. Гасанова, К.Д. Галиахметовой, Ю.В. Герасименко, И.В. Гончарова, И.Н. Глебова, О.В. Губиной, Е.И. Козловой, А.Н. Куц, В.А. Коробеева, Н.А. Лимоновой, Ю.А. Лялякина, Т.И. Леонидовой, И.В. Плаксиной, О.В. Ростовщиковой, В.М. Решетина, А.В. Сокольниковой, А.Н. Торохова, В.И. Фадеева, И.В. Черепановой, СМ. Шахрая, Б.С. Эбзеева и др2.
Отдельным аспектам иммиграционного контроля, деятельности Федеральной миграционной службы посвящены публикации А.В. Земсковой, И.Г. Загрядской, А.С. Прудникова, М.Л. Тюркина, СО. Харламова и др.
Административно-правовое регулирование миграционных процессов, в том числе вопросов учета территориальных передвижений иностранных граждан и регистрации российских граждан отражены в работах В.В. Вострикова, О.Ю. Вострокнутовой, А.С. Дугенца, И.Ш. Килясханова, Л.М. Колодкина, С.С. Маиляна, П.Б. Музыченко, Т.Б. Николаевой, СА. Прудниковой, А.А. Павлинова, В.М. Редкоуса, А.Н. Сандугея, И.Ю. Сизова, В.В. Сапелкиной,
Ионцев В. А. Международная миграция населения : закономерности, проблемы, перспективы : дис.... д-ра эконом, наук. М., 1999 ; Хабриева Т. Я. Миграционное право Россіш : теория и практика. М., 2008 и др.
2 Герасименко Ю. В. Конституционно-правовой статус лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации (вопросы теории и практики) : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2003 ; Решетин В. М. Обеспечение и защита прав человека в области миграции : государственно-правовой аспект: автореф. дис.... канд. юрид. наук. Волгоград, 2005 и др.
Ю.Н. Сосновской и др.1.
Проблемы миграции исследуются в криминологической и уголовно-правовой литературе, в частности вопросы нелегальной миграции анализируются в работах Н.Р. Асмандияровой, В.Н. Григорьева, А.В. Ендольцевой, В.Н. Фадеева, О.В. Химичевой, Е.С. Цориевой и др. Проблемные вопросы миграции рассматриваются с позиции защиты прав трудящихся-мигрантов в работах Б.А. Асрияна, Ю.В. Жильцовой, М.В. Кислицыной, А.Ю. Малышева, Т.А. Прудниковой, СВ. Рязанцева и др.
Вместе с тем необходимо отметить, что в перечне указанных научных работ нет монографических трудов, посвященных комплексному анализу проблемы миграционного учета с конституционно-правовых позиций. Большая часть исследований по данной теме посвящена отдельным ее аспектам, либо рассматривается в основном с позиции науки административного права. Главное внимание в работах уделяется проблемам деятельности уполномоченных органов государства по осуществлению учета. Вопросы, касающиеся исследования конституционно-правовых основ миграционного учета, признания правового статуса мигранта, защиты его прав, равно как и защиты прав российских граждан в связи с осуществлением миграционного учета в исследованиях не рассматриваются.
Подготовленное автором исследование позволяет восполнить соответствующий пробел через призму конституционно-правовой теории.
Объект исследования - миграционный учет как форма государственно-правового регулирования миграционных процессов и связанная с этим практика реализации прав иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.
Востриков В. В. Административно-правовое регулирование миграции населения в Российской Федерации : дис .... канд. юрид. наук. Ростов н/Дону, 2004 ; Килясханов И. Ш. Проблемы обеспечения прав и свобод граждан в сфере административной деятельности милиции : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1997 ; Музыченко П. Б. Административно-правовая информа-циология паспортно-визовой работы при регулировании миграционных процессов в Российской Федерации : дис.... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2002 и др.
Предмет исследования - конституционно-правовое обеспечение миграционного учета и механизма его осуществления, связанное с реализацией прав иностранных граждан и лиц без гражданства на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, иных прав, гарантированных Конституцией Российской Федерации.
Цель диссертации - исследование конституционно-правовых основ миграционного учета, проблем уровня конституционно-правовой защиты прав мигрантов при осуществлении миграционного учета и разработка в этой связи научно-практических рекомендаций и предложений по приведению в соответствие с конституционными положениями порядка осуществления миграционного учета, обеспечения прав и свобод мигрантов.
Задачи исследования:
определение содержания и юридической природы миграционного учета, исследование его соотношения с регистрацией, иммиграционным контролем, обоснование в качестве особой разновидности публичных услуг;
рассмотрение миграционного учета во взаимосвязи с конституционно-правовым статусом мигранта;
анализ правовых основ миграционного учета, обоснование пределов усмотрения государства в регулировании миграционных процессов;
исследование конституционно-правового механизма осуществления миграционного учета в Российской Федерации;
анализ миграционного учета как государственной функции, правовых форм и средств ее реализации;
разработка и обоснование мер совершенствования действующего законодательства в области миграционного учета и практики его применения;
проведение сравнительного анализа конституционно-правового механизма обеспечения конституционных прав иностранных граждан и лиц без гражданства при осуществлении миграционного учета и прав российских граждан при осуществлении регистрационного учета.
Методологическую основу исследования составляет единство всеобщих, общенаучных и специальных методов научного познания, таких, как: системный, комплексный, историко-правовой, сравнительно-правовой, логико-юридический, статистический и некоторых других. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Положения и выводы диссертации опираются на репрезентативную эмпирическую базу (анализ статистических данных по формам 1-РД, 1-Т, 2-Т -миграция, изучение судебной практики, опрос, изучение и обобщение опыта сотрудников Федеральной миграционной службы и ее территориальных органов). Для достижения цели и решения поставленных задач использованы положения теории государства и права, конституционного права, муниципального права, административного и международного права, науки управления и других отраслей знаний.
Научная новизна исследования состоит в том, что представленная диссертация - научная работа, в которой с позиции конституционного права проведен анализ правового регулирования миграционного учета в Российской Федерации, в результате которого уточнено понятие миграционного учета, обоснованы его природа и функции. Миграционный учет рассмотрен как разновидность юридических процессов и правовых режимов, представлено обоснование миграционного учета как государственной функции и раскрыт механизм ее осуществления через конституционно-правовые формы и средства реализации в современных условиях. Диссертантом разработаны предложения по совершенствованию действующего Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». В частности предложены новые редакции статей 7, 20 Закона. Учитывая то обстоятельство, что в области осуществления миграционного учета сталкиваются как общие (национальные), так и групповые (мигрантов) интересы, в диссертации представлено обобщение проблемы защиты прав как российских, так и иностранных граждан. В частности, в целях обеспечения конституционных прав
9 предложено внесение поправок в статью 5 Федерального закона «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», в статью 9 «Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации», предложено создание системы медицинского страхования иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих на территорию Российской Федерации.
Научная новизна отдельных положений, идей, выводов исследования отражается в положениях, выносимых на защиту:
Авторское понимание миграционного учета как формы государственного регулирования миграционных процессов, в том числе, предполагающего деятельность по фиксации и обобщению предусмотренных законом сведений об иностранных гражданах и о лицах без гражданства и о перемещениях иностранных граждан и лиц без гражданства. Анализ положений преамбулы Федерального закона от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» позволяет утверждать, что законодатель вкладывает более широкий смысл в понятие «миграционный учет» в сравнении с тем, которое предложено им в дефинитивной норме, содержащейся в статье 2 Закона.
Результаты сравнительного анализа правовых категорий «миграционный учет», «регистрация», «иммиграционный контроль», «публичная услуга», позволившие обосновать общий вывод о конституционно-правовой природе исследуемого понятия и преодолеть исключительно административно-правовой уклон в оценке миграционного учета.
Обоснование того, что в условиях современной России миграционный учет связан с выполнением трех функций: а) правоустановительной, заключающейся в том, что путем официальной (государственной) констатации в установленной законом форме определенных фактов обеспечиваются необходимые важные дополнительные условия наиболее полной реализации правового статуса ми-
10 грантов; б) правоохранительной, связанной с осуществлением комплекса специальных мер за законностью действий и фактов в сфере осуществления миграционного учета; в) правозащитной, характеризующейся тем, что осуществление миграционного учета является необходимым условием для обеспечения прав и свобод как иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих в Российской Федерации, так и российских граждан.
Вывод о том, что миграционный учет может рассматриваться в качестве разновидности юридических процессов и правовых режимов и представляет собой форму миграционных правоотношений, создающих юридически определенные условия для наделения мигрантов всем комплексом прав и обязанностей. Это означает создание юридического факта, при наличии которого у определенного мигранта возникает юридическая определенность во взаимоотношениях с государством: между государством и таким лицом возникает длящееся конституционное правоотношение, каждая из сторон такого отношения одновременно наделена правами и обязанностями. Среди миграционных режимов миграционный учет занимает особое место: он урегулирован федеральным законом, осуществляется в конституционно-правовой форме - в форме уведомления и в наибольшей степени соответствует принципам и нормам Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права.
Предложения по совершенствованию миграционного законодательства, связанные с изложением в новой редакции ч. 5 ст. 7 Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», уточняющей понятие принимающей стороны и ст. 20 Закона, устраняющей юридическую неопределенность в закреплении сроков постановки на миграционный учет, поскольку существующая неопределенность законодательства создает угрозу нарушения как конституционных прав мигрантов, так и действующего российского законодательства с их стороны.
Результаты сравнительного анализа правовых норм, регулирующих территориальные перемещения российских и иностранных граждан, позволив-
11 шиє сформулировать вывод о том, что либерализация миграционного законодательства по отношению к иностранным гражданам не должна противоречить национальным интересам и интересам российских граждан, нарушать конституционные нормы о равенстве правового положения российских, иностранных граждан и лиц без гражданства. В связи с чем обосновывается необходимость внесения поправок в ст. 5 Федерального закона от 25 июня 1993 г. № 52421 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»1, в ст. 9 «Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации»2 путем закрепления возможности для российских граждан регистрации по месту пребывания с использованием почтовых сообщений, а также с использованием входящих в состав сети электросвязи средств связи.
Теоретическая значимость работы определяется тем, что выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, углубляют теоретическую базу исследования миграции иностранных граждан и могут быть использованы в качестве дополнительного материала в учебном процессе, в дальнейших научно-практических изысканиях по проблемам миграции, а также оказать пользу при подготовке учебных пособий, курсов лекций, статей, других учебно-методических материалов.
Практическая значимость исследования выражается в том, что рекомендации и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы законодателем при разработке новых нормативных актов, внесении изменений и дополнений в действующее законодательство, применяться в практической деятельности исполнительных органов власти, в том числе в деятельности Федеральной миграционной службы и ее территориальных органов.
1 Рос. газ. 1993. 10 августа.
Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713 (в ред. от 28 марта 2008 г.) «Об утверждении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию» // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1995. - № 30, ст. 2939.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертанта нашли отражение в серии научных публикаций и изложены автором в докладах и сообщениях на научных и научно-практических конференциях: научно-практическая конференция «Российское законодательство в современных условиях» 5 октября 2007 года, г. Брянск; шестая Всероссийская ежегодная научно-практическая конференция «Российское законодательство в современных условиях» 10 октября 2008 года, г. Брянск; научно-практическая конференция «Актуальные проблемы экономики и права» 26 января 2009 года, г. Брянск и др.
Результаты исследования внедрены и используются в учебном процессе Брянского филиала Московского университета МВД России, Брянского филиала Академии права и управления, Брянского открытого института управления и бизнеса, в деятельности УФМС России по Брянской области и ее территориальных органов.
Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, библиографического списка литературы и приложений.
Сущность и содержание миграционного учета в Российской Федерации
Возникшая после вступления в силу Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» ситуация вокруг подписанного 30 октября 2004 г. украинско-российского межправительственного Протокола «О внесении изменений в соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о безвизовых поездках граждан Российской Федерации и Украины от 16 января 1997 г.» (в соответствии с которым граждане Украины были освобождены от регистрации по месту пребывания, если срок не превышает 90 дней с момента въезда и при наличии миграционной карты с отметкой органов пограничного контроля о въезде в. Российскую Федерацию)1 убедительно доказывает, насколько важно законодательному и правоприменительному органу страны иметь четкое представление относительно понятий, используемых в миграционной сфере. «Миграционный учет» и «регистрация», «миграционный учет» и «иммиграционный контроль» - выяснение соотношения этих и других «смежных» понятий имеет чрезвычайно важное значение. Уточнение данного понятия не является лишь обязательным компонентом научного исследования. Уяснение его конституционного смысла, вложенного в него законом и конституционной практикой многих стран, важно для определения объема его содержания, пределов, форм применения. Очевидно, что, являясь легальным, понятие «миграционный учет» должно интерпретироваться в том значении, в котором оно представлено в действующем законодательстве — Федеральном законе «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». С этой точки зрения требует анализа вся «цепочка» взаимосвязанных с рассматриваемым понятий.
Прежде всего, понятие «миграционный учет» производно от таких понятий, как «миграция» и «учет», взаимосвязано с понятиями «регистрационный учет», «иммиграционный контроль», «публичная услуга». Каждое из них несет особую смысловую нагрузку, соответственно предварительное уяснение содержания этих понятий необходимо для осмысления конституционно-правовой природы миграционного учета.
Однозначного понимания термина «миграция» как в науке, так и в практике не сложилось1. Действующее российское законодательство, не уточняя смысл данного понятия, довольно часто употребляет его в нормативных правовых актах, в том числе в различном словосочетании, например,, в форме образованных от данных слов прилагательных — «миграционная политика», «иммиграционный контроль» и пр.
Понятия «миграция» и «мигрант» получили широкое распространение в современной международно-правовой лексике и в международно-правовых документах. При этом в большинстве актов, принимаемых в этой сфере, термин «миграция» определяется только для данного конкретного документа. Так, предлагаемое в Решении о концепции сотрудничества государств-участников Содружества Независимых Государств в противодействии неза-конной миграции (подписано в Астане 16 сентября 2004 г., в том числе и Российской Федерацией), определение: «миграция населения - это перемещение физических лиц по различным причинам из одного государства в дру roe в целях постоянного или временного изменения места жительства», может применяться, как отмечено в самом Решении, только для целей данного документа и только в отношении международной миграции населения.
В свою очередь в теории сформировалось два основных подхода к пониманию миграции - широкое и узкое.
Под миграцией в широком смысле слова имеется в виду любое перемещение населения за границы определенной территории, независимо от того, на какой срок и с какой целью предпринимается1. В этом смысле, как форма (вид) движения населения2 миграция3 — это все внепоселенные перемещения, по различным причинам, различной целевой направленности на различную продолжительность времени и регулярность. С учетом этого сделан вывод о том, что «миграция.— это перемещение людей по различным-причинам через границы тех или иных территориальных образований в целях постоянного или временного изменения места жительства»4. Видимо, данный подход все же отражает один вид миграции, прежде всего вынужденную, и мало отвечает специфике экономической, в том числе трудовой миграции. Для последней изменение места жительства не является самоцелью, служит лишь одним из важных условий для реализации более важных жизненных целей мигранта. По этой причине нет оснований относить к миграции все перемещения, «которые совершаются внутри населенных пунктов, даже если они связаны с посещением торговых предприятий» . В то же время, действительно, «миграция существует только в привязке к причинам пространственных перемещений, их длительности и предполагает пересечение лицом пространственных границ, т.е. в этих понятийных рамках должна быть дифференциация»2. В противном случае, если мигрантом будет признаваться всякое лицо, осуществляющее любое перемещение, использование данного определения в тексте законодательных актов будет затруднительно.
В узком смысле слова под миграцией понимается территориальное пере- . мещение, связанное с изменением места постоянного проживания3. Соответственно к миграции относят территориальные перемещения, связанные лишь с изменением постоянного места жительства. Что на наш взгляд также является не совсем оправданным, поскольку изменение места пребывания порой носит достаточно продолжительный характер и также может рассматриваться в качестве миграции.
Каждый из обозначенных к пониманию миграции подходов нельзя рассматривать в противопоставлении, они дополняют друг друга и таким образом позволяют составить наиболее полное представление об исследуемом понятии. Следовательно, миграция — это территориальные перемещения на селения или индивидуумов, в результате которых изменяется их место жительства. Причины миграции могут быть различными, в том числе вынужденная миграция, обусловленная политическими и экологическими факторами; добровольная миграция, вызванная экономическими причинами. Отсюда характерные признаки миграции: пересечение мигрантом внешних и внутренних границ административно-территориальных образований; временное или постоянное пребывание лица на территории государства (его административно-территориального образования) в соответствии с национальным законодательством, общепризнанными принципами и нормами международного права; наличие совокупности причин и целей переселения.
Обобщение всего сказанного позволяет обратить внимание на следующие социальные и юридические характеристики миграции:
а) она представляет собой территориальное (пространственное) перемещение населения;
б) миграция — явление социально-правовое, действия и поведения лиц, связанные с их территориальным перемещением, подлежат правовой оценке, как правило, сопровождаются изменением их правового статуса;
в) миграция - это совокупность миграционных отношений, складывающихся между мигрантами и государством (его органами, должностными лицами) по поводу пребывания мигрантов на территории данного государства.
При уяснении анализируемого понятия обращает на себя внимание то обстоятельство, что миграционный учет есть вид учета, а значит, обладает всеми, присущими ему, видовыми признаками.
Международное и национальное право в механизме правового регулирования миграционного учета
В общей теории права правовое регулирование рассматривается как осуществление при помощи права всей системы правовых средств воздейст-вия на общественные отношения, на поведение людей . Такой взгляд является наиболее распространенным и едва ли не общепризнанным. «Правовое регулирование — это деятельность государства и общества, осуществляемая в процессе подготовки и принятия норм права, их реализации в конкретных отношениях и применения государственного принуждения к правонарушите-лям с целью достижения стабильного в обществе правопорядка» .
Сходный взгляд предложен в работах А.В. Малько, который под правовым регулированием понимает «осуществляемое всей системой юридических средств воздействие на общественные отношения в целях их упорядочения»4. В свою очередь, механизм правового регулирования составляют такие правовые средства, как «нормы права, правоприменительные акты, договоры, юридические факты, субъективные права, юридические обязанности, запреты, льготы, поощрения, наказания и т.д.»1.
Но есть и более специальное представление о правовом регулировании. В таком понимании государство обеспечивает жизнедеятельность общества путем использования власти, а право - путем нормативного регулирования. Оно изначально призвано быть стабилизирующим и умиротворяющим фактором благодаря заключенным в нем принципам свободы и справедливости. Но действие права не осуществляется самопроизвольно. Нужен специальный «агрегат», который всякий раз приводил бы в действие его механизм, когда возникают соответствующие потребности и интересы, а их удовлетворение возможно и объективно необходимо средствами права. Таким «агрегатом» в механизме действия права выступает правовое регулирование. Оно призвано внедрять в систему социальной регуляции юридические средства организации поведения и деятельности индивидов и коллективов, блокируя деструктивные формы их проявления и стимулируя их конструктивную активность. Правовое регулирование есть часть, аспект действия права. Оно характеризует специально-юридическое (не информативное и ценностно-мотивационное) воздействие права на поведение и деятельность его адресатов, но непосредственно с ними еще не связано. Это осуществляемое государством при помощи права и совокупности правовых средств упорядочение общественных отношений, их юридическое закрепление, охрана и развитие2. В результате правовой регуляции формируется юридическая основа, определяются фиксируемые в правовых велениях ориентиры для организации деятельности участников регулируемых отношений и достижения фактических целей права3.
В представлении автора, правовое регулирование охватывает два компонента:
1) специфическую деятельность государства (его нормотворческих органов), связанную с выработкой юридических установлений и определением юридических средств обеспечения их действенности. В указанном аспекте содержанием правового регулирования охватывается многообразная деятельность нормотворческих органов государства, связанная с выбором типа, методов, способов регламентации, определением соотношения нормативных и индивидуальных средств регулирования, т.е. формированием того юридического инструментария, который объективно необходим в данных социально-экономических и политических условиях для обеспечения нормального функционирования гражданского общества, его институтов, организации жизнедеятельности людей на цивилизованных началах;
2) деятельность непосредственных участников общественных отношений, направленную на поиск и привлечение средств юридического регулирования для согласования своего поведения с правом (его принципами, целями, назначением). Выделение данного вида правовой регуляции (наряду с государственным регулированием), думается, согласуется с современными взглядами на правопонимание (и правообразование), исключает на практике утверждение монополии государства на «производство» права. Такой вывод вытекает из самой природы общедозволительного принципа организации правовой жизни цивилизованного строя и соответственно из социальной обусловленности права, которая всегда динамичнее правотворческой деятельности государства.
Следовательно, правовое регулирование может быть представлено как государственным регулированием, так и регулированием, осуществляемым непосредственно адресатами права, т.е. саморегуляцией. Из сказанного вытекает, что объективно существует область действия права, в которой юридическое нормирование государством поведения граждан, их организаций не только не требуется, но даже и вредно. Это область саморегуляции, в которой действия (деятельность) людей, хотя и имеют правовой характер, но не связаны со специальной юридической регламентацией и не нуждаются в ней. Государственное регулирование права главным образом распространяется на публично-правовую сферу, а саморегуляцией охвачена сфера действия частного права.
В этом инструментальном смысле механизм правового регулирования представляют «нормы права, правоприменительные акты, договоры, юридические факты, субъективные права, юридические обязанности, запреты, льготы, поощрения, наказания и т.д.»1. Кроме того, в систему регулятивных средств вовлечены: правоотношения, правовые состояния, правосубъектность и др.
С учетом отмеченного правовое регулирование миграционного учета можно представить как осуществляемое всей системой юридических средств воздействие на миграционные отношения в области постановки и снятия с учета мигрантов по месту пребывания и месту жительства с целью упорядочения данных отношений.
Важнейшей составляющей механизма правового регулирования являются нормативно-правовые средства, т.е. нормативный состав данного механизма, представленный всей совокупностью правовых установлений так или иначе регулирующих самые разнообразные отношения в сфере осуществления миграционного учета. Такие нормы разноуровневые, имеют различные юридическую форму и силу, пространственные сферы распространения и предметное действие, их адресатами являются самые различные субъекты миграционных отношений. Среди всей совокупности правовых установлений прежде всего выделяются две группы: 1) международно-правовые и 2) внутригосударственные. Рассмотрим каждую из этих групп нормативно правовых средств.
Вопросы миграции в XX - начале XXI вв. приобрели планетарное значение, вследствие чего проблема миграции, статуса мигрантов, их гарантий, объема и пределов осуществления учета территориальных перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства национальными государствами становятся объектом международного права. Актуальность данной проблемы обусловливается не только связью миграции с экономикой, демографической ситуацией в мире и в отдельно взятых странах, но и тем обстоятельством, что осуществление учета территориальных перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства напрямую связано с фундаментальными естественными и неотчуждаемыми правами и свободами человека: правом свободного передвижения и выбора своего места жительства; правом покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну; правом искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем. Значение международно-правового регулирования в данной сфере заключается в том, что оно обеспечивает баланс интересов государств в области регулирования миграционных процессов и тем самым гуманизирует законодательную и правоприменительную практику национальных государств, способствуя тому, что трансформированное в национальное законодательство положение о признании высшей ценностей человека, его прав и свобод приобретает характер действительного конституционного императива, непреложного принципа в организации и деятельности современного государства. Очевидно, что закрепление в международных правовых актах в первую очередь права на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства является основой построения уведомительной системы миграционного учета иностранных граждан.
Миграционный учет как функция государства: правовые формы и средства реализации
Весь комплекс мер по осуществлению структурами государства миграционного учета можно рассмотреть через проблему функционального анализа государства. Это позволяет «заглянуть внутрь» механизма миграционного учета, получив при этом ответы, по меньшей мере, на следующие вопросы: каким образом и при помощи каких средств осуществляется процесс постановки и снятия с учета мигрантов; каков уровень конституционно-правовой защиты и соблюдения конституционных прав мигрантов при реализации данного механизма; чем обусловлено социально-преобразующее, превентивное, коррелирующее, сдерживающее, принуждающее проявление государственной политики в данной сфере. Тем самым становится возможным осмыслить суть механизма1 осуществления миграционного учета. Очевидно, можно согласиться с Леонидовой Т.И. в том, что преимущество категории «механизм» заключается в том, что при ее помощи можно показать и объяснить любое направление деятельности государства как динамичную, активную, фактически осуществляемую государством деятельность. Категория «механизм» позволяет проникнуть внутрь явления, посмотреть на организацию и, что самое главное, на действие его структурных элементов, его «узлов и деталей». Другими словами, механизм реализации миграционного учета сообщает им подвижность и социально-преобразующий характер, «воодушевляет» статичную по своей сути категорию «направление деятельности», поскольку знание направления отнюдь не означает движения по нему .
С содержательной точки зрения, понятие механизма, вне зависимости от указания конкретного объекта2 представляет рассматриваемый в единстве и динамике совокупность методов, принципов, правовых и организационных средств, определяющих порядок осуществления какого-либо вида деятельности. Соответственно под механизмом реализации миграционного учета следует понимать совокупность, взятых в единстве, взаимосогласованных методов, принципов, правовых и организационных средств реализации миграционного учета, определяющих порядок постановки и снятия с учета иностранных граждан и лиц без гражданства. С позиции конституционного права такой механизм охватывает совокупность гарантированных конституционным законодательством методов, принципов организационных и правовых средств реализации миграционного учета, при котором обеспечивается соблюдение конституционных прав мигрантов. Его назначение - создание оптимальных условий для эффективного использования мигрантами предоставленных им прав и надлежащего использования обязанностей.
В соответствии с нормами российского законодательства ст. 4 Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», ст. 1 «Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации» институт учета пространственных перемещений мигрантов выступает в качестве основного средства, при помощи которого обеспечивается реализация ими своих прав и свобод, а также исполнение ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом.
Соответственно и конституционно-правовой механизм реализации учета территориальных перемещений мигрантов направлен на создание оптимальных условий для эффективного использования ими (мигрантами) своих прав и надлежащего использования обязанностей. В первую очередь, данный институт выбран в качестве основного средства, при помощи которого обеспечивается реализация права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Соответственно в главе речь идет о конституционно-правовом механизме осуществления миграционного учета. Это означает, что такой механизм не только должен отвечать требованиям эффективного государства, но, что в особенности важно, должен быть устроен таким образом, чтобы действия и решения государственных органов и должностных лиц в полной мере соответствовали положениям главы второй Конституции Российской Федерации, действующим международным стандартам в этой области.
Миграционная деятельность современного государства — объективно необходимая составляющая во всем механизме его функционирования. Эта проблема в одинаковой мере касается абсолютного большинства государств, причем вне зависимости от уровня его социально-экономического развития, иных факторов привлекательности, так и в ситуации, прямо противоположной этому. Различие заключается не в отсутствии миграции, а в ее видах. Однако и для первой группы стран, и для второй выстраивание миграционной политики адекватной характеру происходящих в стране миграционных процессов, входит в число предписанных государству функций, от осуществления которых оно не в силах отказаться.
В юридической литературе под функциями государства понимаются основные направления его деятельности, в которых выражаются сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих государству формах и свойственными ему методами.
В определении функций государства нет разногласий как среди теоретиков, так и специалистов отраслей права. Подчеркивается, что функции государства — это главные социально значимые направления деятельности государства на конкретном историческом этапе, а не любая его деятельность, поскольку она чрезвычайно многообразна и разнопланова. К существенным признакам функций государства относятся: устойчиво сложившаяся предметная деятельность государства в важнейших сферах общественной,жизни; непосредственная связь между сущностной характеристикой государства и его социальным назначением, которая (связь) реализуется в деятельности государства; направленность деятельности государства на выполнение крупных задач и достижение целей, встающих на каждом историческом этапе развития общества; определенные формы реализации функций государства (чаще всего правовые), связанные с применением особых, в том числе властно-принудительных, методов1.
С этим связано выделение в качестве самостоятельного направления деятельности государства миграционной функции государства, которая в целом подразумевает управление социальными потоками в интересах государства и общества.
По справедливому замечанию большинства отечественных правоведов, каждая функция государства имеет свой объект (предмет), объектную направленность, ибо беспредметных функций не существует2.
Система миграционных отношений является очень сложной и противоречивой, именно в ней категория «эффективное государство» приобретает реальное, практическое значение. Миграционная сфера — универсальное мерило, позволяющее дать довольно точную оценку социальной, демографической и экономической работе государства. Миграция оказывает значительное влияние на глобальную политическую и социально-экономическую ситуацию, и особенно в тех сторонах, которые испытывают давление иммиграционных потоков, где миграционная сфера является одной из составляющих национальной безопасности государства.
Миграционное управление, как элемент регулирования социальных процессов, детерминировано эволюционно возрастающими потребностями общества в сфере экономики, демографии, геополитики, семейной политики, культуры и науки. С правовой точки зрения — это обусловлено идеологией правового государства, где человек, его права и свободы являются высшей ценностью, что подразумевает соответствующую автономность личности в вопросах личного благополучия и жизнедеятельности.
В настоящий момент, рассматривая миграционную деятельность государства, необходимо признать, что социально-политические условия, в которых формировалась данная сфера, претерпевают существенные изменения под влиянием увеличивающегося количества факторов. Осуществляемое ра нее миграционное управление, как перманентное направление деятельности государства, сегодня требует постоянного государственного присутствия и руководства миграционными потоками в целях гармоничного развития, свободы и безопасности общества. Не стоит забывать, что реальность каждый раз усложняется, а современное государство, его функции и механизм изменились до неузнаваемости.
При этом активизацию интеграции миграционной деятельности любого современного государства обусловливают ряд обстоятельств, среди которых на первый план выдвигают феномен глобализации миграционных процессов, нестабильность государственного развития, рост масштабов незаконной и неконтролируемой миграции. Понятно, что в этих условиях характер деятельности государства должен принципиально меняться. Если ранее миграционное управление осуществлялось государством перманентно, так сказать, от случая к случаю, то в последней четверти XX в. и, очевидно, на протяжении нескольких десятилетий XXI в. государственное присутствие и руководство миграционными потоками в целях гармоничного развития, свободы и безопасности общества приобретает характер постоянной деятельности государства.
Обеспечение конституционных прав при осуществлении миграционного учета
Как часть всей миграционной политики государства, миграционный учет в контексте проблемы прав и свобод человека и гражданина призван решать, по меньшей мере, две задачи: во-первых, максимально способствовать обеспечению прав и свобод российских граждан и, во-вторых, в точном соответствии с положениями ч. 3 ст. 62 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с иными ее установлениями содействовать осуществлению прав и свобод иностранных граждан, законно пребывающих на территории Российской Федерации.
Решение каждой из этих задач имеет свои особенности, обусловленные разностью (в некоторых случаях, противоположностью) интересов каждой из отмеченных социальных групп. Миграционная политика и связанный с ней режим миграционного учета должны быть такими, чтобы это в одинаковой мере отвечало коренным интересам каждой из отмеченных групп.
В этой связи, очевидно, не лишним представляется напоминание о том, что либеральная миграционная политика способна превратиться в беду для Российской Федерации подобно той, что уже ощутили на себе страны Европейского Союза и США. Так, опрос населения Германии, проведенный Университетом Бильфельда в 2005 г., показал, что 66% немцев считают, что страдают от засилья иностранцев, а около 40% граждан уверены, что для спасения экономики правительство должно начать выдворение избыточной рабочей силы из числа иммигрантов. Треть из числа опрошенных немцев признались, что чувствуют себя иностранцами в собственной стране. В целом, по мнению социологов, уровень ксенофобии в немецком обществе вырос за последние пять лет на 15-20% . Это обстоятельство было учтено государством, которое спешно приняло комплекс мер, направленных на радикальное изменение ситуации. Все эти меры можно квалифицировать как политику «закрытых дверей».
Ужесточение миграционной политики в части, касающейся выдачи шенгенских виз, перекрытия нелегальных каналов «переброски» иммигрантов через границу, наблюдается в таких странах, как Италия, Испания, Франция, Австрия, Швейцария. Данные официальной статистики свидетельствуют о результативности проведенных мер. Так, если в 2001 г. в Дании статус беженца получили более шести тысяч человек, то в 2005 г. - лишь полторы тысячи. Ряд демократических стран, сравнительно недавно провозгласивших целесообразность либеральной иммиграционной политики, в последнее время так же активно пытаются (хотя в значительной мере безуспешно) предотвратить массовый наплыв иностранных переселенцев, не только размывающих социально-этнические основы государственности, но и угрожающих их политическому устройству и территориальной целостности.
По самым разным причинам воинствующие противники либерализации миграционного законодательства есть и в Российской Федерации. В частности, мэр г. Москвы Ю.М. Лужков назвал «серьезнейшей ошибкой создание незамысловатой «уведомительной» системы миграционного учета» . Он считает, что «уведомительный принцип для нас неприемлем... он не позволяет нормально управлять ситуацией и решать проблемы развития города. Упрощенная регистрация даже не по месту жительства, а по месту пребывания -то есть хоть в бытовке на стройке, хоть в павильоне на рынке — создает в городе ненормальную ситуацию и на рынке труда, и в сфере общественной безопасности. Переизбыток в городе иностранных мигрантов приводит к возрастанию социальной напряженности, создает условия для возникновения конфликтов на межнациональной и межрелигиозной почве, провоцирует активизацию деятельности экстремистских группировок»2.
Эта мысль Ю. М. Лужкова развивается в московской миграционной программе, где отмечается, что «введение уведомительного порядка миграционного учета взамен регистрации и усиления санкций за нарушение привлечения и использования иностранной рабочей силы способствует сокращению незаконной миграции, но при этом минимизирует права субъектов Российской Федерации на регулирование миграционных процессов, проходящих на их территории, лишает возможности контролировать численность трудовых мигрантов, получать своевременную информацию о сфере их занятости, условиях проживания и состоянии здоровья»3. Отмечается, что ситуация, которая складывается в связи с вступлением в силу в январе 2007 г. новой системы учета иностранных граждан и их трудоустройства, парадоксальна как раз тем, что предпринимается обреченная на неудачу попытка создать одностороннюю систему управления миграционными процессами — «сверху вниз». Администрация г. Москвы предложила законодательно закрепить за главами исполнительной власти субъектов Федерации координирующие функции в сфере контроля за иммиграцией и внутренней миграцией, а также создать в рамках Министерства внутренних дел специальную иммиграционнуїо полицию двойного подчинения - федерального и регионального, что должно быть отражено в Федеральном законе «О милиции»1. По мнению Ю.М. Лужкова, государство практически устранилось от какого-либо регулирования направления, скорости, объема, качества трудовых миграционных потоков и ограничило свои задачи необязательными функциями регистратора. «За всеми рассуждениями о либерализации, прозрачности, улучшении системы скрывалась банальная попытка «обрубить» государственную политику в миграционной сфере под миниатюрный размерчик невысокого качества работы соответствующих госструктур»2.
Все это, считает Ю.Лужков, является достаточным основанием для того, чтобы серьезно обсуждать необходимость замены действующего уведомительного порядка миграционного учета по месту пребывания на регистрацию по месту проживания. Нужен обязательный учет мигрантов не только миграционными властями, но и органами социальной защиты, налоговыми органами, медицинскими учреждениями, силовыми структурами, наконец, самими работодателями. В конечном счете, чтобы обеспечивать безопасность города и страны, необходима единая информационная система, которая должна отражать реальную ситуацию по соблюдению иностранными работниками миграционного законодательства .
Очевидно, что круг вопросов государственной политики, которые затрагивают миграционные процессы, действительно чрезвычайно широк. Большинство из них проявляется на уровне отдельных регионов и территорий настолько, что говорить о возможности построения эффективной модели миграционной политики только на федеральном уровне без подключения властей субъектов Российской Федерации просто не приходится. Однако в представленной позиции усматривается односторонность — желание «уберечь» городскую власть (даже не население) от, несомненно, дополнительных обременении. Кроме того, обеспокоенность в немалой мере, видимо, вызвана потерей влияния в данной сфере, возможности часто дискреционно (по усмотрению), решать проблемы, имеющие общесоциальное значение. Подобный подход противоречит не только концептуальным положениям Федерального закона о миграционном учете, но и фундаментальным положениям Конституции Российской Федерации.
Данный подход не учитывает особенности миграционных процессов: опыт многих стран, в том числе и Российской Федерации, который убедительно доказал, что введение разрешительной системы вновь приведет к огромному всплеску нелегальной миграции и как следствие создаст питательную среду для преступлений, теневой криминальной экономики1. Всплеск нелегальной миграции породит волну лиц с неурегулированным правовым статусом — «нелегалов» и соответствующие нарушения их законных прав в виду отсутствия должной правовой защиты такой категории лиц.
Очевидно, что миграционная политика государства и соответствующее ей миграционное законодательство должно носить сбалансированный характер, не впадая в крайность. Приоритетное значение в первую очередь должны занимать вопросы национальных интересов России и прав ее граждан. Возвращение к разрешительной системе регистрации не выход, но и чрезмерная либерализация миграционного законодательства по отношению к иммигрантам не должна идти в разрез с интересами российских граждан. При этом не могут игнорироваться и продекларированные в Конституции Российской Федерации права тех лиц, которые законодательство квалифицирует в качестве мигрантов.
Отмеченное касается всех без исключения прибывающих в Российскую Федерацию иностранных граждан, но в особенности это актуально для трудящихся-мигрантов. Социальное положение мигранта сродни положению изгоя в обществе. Отсутствуют элементарные формы правовой защиты социальных гарантий, медицинского обслуживания профессиональной подготовки и детского образования. Многие из мигрантов подвергаются жестокой эксплуатации работодателей.
