Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЛОББИЗМА В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ 13
§1. Анализ понятий «лоббизм» и «лоббистская деятельность» 13
§2. Конституционные основы лоббистской деятельности 32
§3. региональное законодательство о лоббистской деятельности 39
§4. Мировой опыт законодательного регулирования лоббизма 45
Краткие выводы к главе I: 70
ГЛАВА 2. ФОРМЫ ЛОББИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 73
§1. Классификация форм лоббистской деятельности 73
§2. Легальные формы лоббистской деятельности в палатах парламента Российской Федерации 79
§3. Формы лоббирования субъектами Российской Федерации своих интересов в Государственной Думе РФ 90
Краткие выводы к главе II: 98
ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ КОНСТИТУЦИОННО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЛОББИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 100
§1. Основные этапы подготовки законодательного регулирования лоббизма в России 100
§2. Проекты закона о регулировании лоббистской • деятельности... 104
§3. Поиски оптимальной модели регулирования лоббизма 115
Краткие выводы к главе III: 145
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 147
ПРИЛОЖЕНИЕ 156
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В настоящее время Российская Федерация проходит сложный и неоднозначный период становления правового, социального, демократического государства. Одновременно с этим радикально изменяется экономическая сфера, в которой идет процесс становления рыночных институтов. В новой ситуации в отношениях общество -государство изменяются роли и государства, и общества. Это вызывает потребность в целенаправленном формировании эффективных отношений между государственными органами и органами местного самоуправления, с одной стороны, и обществом, отдельными социальными группами, с другой.
В нынешних условиях положение, в котором находятся различные социальные группы, в гораздо большей мере зависит от осознания ими собственной ответственности за данную ситуацию и вызванной этим осознанием активности при реализации своих интересов. Одной из основных форм такой активности является деятельность, направленная на представительство интересов в органах государственной власти и местного самоуправления. Лоббистская деятельность различных социальных групп населения в органах государственной власти и местного самоуправления современной России является одним из важнейших факторов, влияющих на формирование и осуществление государственной политики во многих сферах жизни общества.
Влияние этого фактора во многом определяет, а в некоторых случаях значительно усиливает негативные последствия процесса реформирования экономики и других социально-политических институтов гражданского общества. С одной стороны, властная деятельность осуществляется некоторыми должностными лицами в пользу отдельных экономических структур и ущемляет интересы многих других субъектов экономики, что наносит большой экономический и моральный урон Российской Федерации. С другой стороны, многочисленные акции протеста, обращения к органам государственной власти и местного самоуправления, вызванные систематическими невыплатами заработной платы работникам бюджетной сферы, пенсий, невыполнением государством собственных обязательств по оплате продукции, произведенной по государственному заказу, очень часто остаются без должного внимания.
Положение, при котором государственные органы и органы местного самоуправления энергично и результативно реагируют на обращения одних субъектов права и, фактически, оставляют без ответа обращения других, деятельность которых не менее важна для общества, социально неприемлемо и должно стать предметом детального правового анализа.
Воздействие лоббистов на государственные органы и органы местного самоуправления с целью продвижения частных, групповых интересов может приводить к ущемлению интересов других субъектов права, а, главное, препятствовать реализации и защите государственного интереса России. В данной ситуации возникает насущная общественная потребность в регулировании отношений, возникающих в процессе представительства интересов в органах государственной власти и местного самоуправления. К сожалению, возможности удовлетворения данной потребности в настоящее время невелики. Такое положение является следствием явно недостаточного практического опыта осуществления властной деятельности органами государственной власти и местного самоуправления в условиях становления рыночной экономики и правового демократического строя, что, в свою очередь, затрудняет процесс теоретического осмысления данного явления.
Противоречие между общественной потребностью в правовом регулировании лоббистской деятельности и отсутствием в Российской Федерации законодательных норм, имеющих своим непосредственным предназначением регулирование лоббизма, делает актуальной проблему теоретического анализа возможностей формирования в нашей стране механизма правового регулирования лоббистской деятельности, который бы обеспечил создание условий для сбалансированного представительства интересов различных социальных групп в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, и, главное, для эффективной реализации национальных интересов России.
Степень научной разработанности темы. Проблемы организации и деятельности российского парламента, некоторые вопросы лоббирования интересов в парламентских структурах рассмотрены в трудах С. А. Авакьяна, К. В. Арановского, И. В. Гранкина, А. Н. Кокотова, В. В. Невинского, Т. Я. Хабриевой, В. А. Шеховцова, работах других авторов.
Заметный вклад в исследование проблем лоббизма внесли такие ученые как А. С. Автономов, С. В. Ерохова, С. В. Зотов, С. Конюшко, А. В. Малько, Я. Ш. Паппе, С. П. Перегудов, И. Семененко, Ф. А. Шамхалов. Внимание данных авторов сосредоточено в основном на политических и экономических аспектах лоббизма.
Однако проблема исследования конституционно-правовых основ лоббистской деятельности и рассмотрения лоббизма в юридическом, а не политологическом аспекте является сравнительно новой для российской юридической науки. Это объясняется отсутствием практического опыта правового регулирования лоббистской деятельности в Российской Федерации. Ситуация усугубляется непониманием того, что основы лоббизма заложены именно в Конституции РФ. Всё это ограничивает возможности для теоретического исследования данной проблемы. Как следствие, в российской юридической науке написано практически отсутствуют работы, в которых бы всесторонне и полно исследовались конституционно-правовые основы лоббизма. Фактически единственным ученым, исследующим лоббизм именно в таком аспекте, является А. П. Любимов.
Определенные результаты в данной области были получены рядом ученых юристов, политологов, экономистов - инициаторов разработки проекта федерального закона, направленного на правовое регулирование лоббистской деятельности в Российской Федерации. Авторским коллективом (руководитель В. А. Лепехин) подготовлен законопроект, издана монография «Лоббизм», а также опубликован ряд статей. Эти материалы использовались в настоящем диссертационном исследовании. Правовые основы отдельных аспектов лоббистской деятельности освещены также в работах А. Л. Кучерова, М. В. Бятеца, В. Г. Вишнякова, В. Клименко, А. Нещадина, В. Г. Павлова, В. Скорина, М. Шировского.
Лоббистская деятельность в США, история и способы её осуществления, формирование законодательства о правовом регулировании были рассмотрены в работах Н. Г. Зяблюка, С. А. Кочеряна, А. А. Сергунина, И. В. Чебыкина. Отдельные аспекты проблемы правового регулирования лоббистской деятельности в ФРГ были исследованы в работах В. Смирнова, С. В. Зотова, В. Белова, К.С. Вяткина и других авторов. Лоббизм во Франции анализируется в работах Н. Проходы, М. А. Крутоголова.
Цель и основные задачи диссертационного исследования. Цель настоящей работы состоит в том, чтобы рассмотреть конституционно правовые основы лоббизма, исследовать лоббизм в качестве одной из форм реализации народовластия, базирующейся на конституционном праве граждан осуществлять свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, целью работы было в выявление тенденций, закономерностей формирования эффективно действующей системы правового регулирования лоббистской деятельности в России на основе обобщения зарубежного опыта и комплексного, критического анализа существующих концепций ее правового регулирования в Российской Федерации.
Указанные цели предопределили постановку и решение следующих задач:
- раскрытие содержания понятия «лоббистская деятельность»;
рассмотрение конституционно-правовых основ лоббизма;
рассмотрение основ «гражданского лоббизма»;
выявление форм осуществления лоббистской деятельности в Российской Федерации;
изучение специфики лоббистской деятельности в парламенте России;
теоретический анализ опыта правового регулирования лоббистской деятельности в зарубежных странах;
системный анализ существующих в России концепций правового регулирования лоббистской деятельности;
разработка концептуальных основ и средств правового регулирования лоббистской деятельности;
определение наиболее эффективных правовых средств, необходимых для регулирования такой деятельности в Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования являются отношения, складывающиеся в процессе осуществления лоббистских воздействий на подготовку, принятие и осуществление решений в органах государственной власти и местного самоуправления, рассматриваемые с конституционно-правовой точки зрения.
Предмет диссертационного исследования — конституционная основа лоббистской деятельности и иные правовые средства, имеющие значение для ее регулирования в Российской Федерации. В связи с тем, что в США, ФРГ и в других странах длительное время существует законодательство о регулировании лоббистской деятельности, предметом исследования является также практический опыт этих стран.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет комплекс основных методов познания: системно- функциональный, социологический, сравнительно-правовой, формально-юридический, логический, диалектический и другие методы.
В основе проведенного исследования в целом лежит юридический подход, выразившийся в применении формально-юридического (догматического) и сравнительно-правового методов. Специфика объекта, предмета и источников исследования вызвала необходимость в политическом и историческом подходах, которые дополнили формально-юридический метод исследования. Цель и задачи исследования предопределили использование системно-структурного, лингвистического методов, а также методов моделирования и аналогии.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем впервые с системных позиций:
- комплексно рассматриваются конституционно-правовые основы лоббистской деятельности и процесс правового регулирования лоббистской деятельности, обоснована необходимость и возможность создания эффективного законодательства, регулирующего лоббистскую деятельность в Российской Федерации;
лоббистская деятельность исследована как предмет правового регулирования, выявлены общественные потребности в отношении регулирования лоббистской деятельности;
разработана собственная авторская классификация видов лоббистской деятельности по различным основаниям, отражающая основные специфические черты лоббизма в России;
всесторонне исследованы элементы правового механизма регулирования лоббистской деятельности;
лоббистская деятельность рассмотрена в качестве одной из основных форм народовластия;
проанализирован опыт ведущих западных стран, в том числе США, ФРГ и Франции, с точки зрения возможности применения его в условиях России;
определены основные параметры модели правового регулирования лоббизма в РФ;
сформулированы предложения для создания законодательства о регулировании лоббистской деятельности в Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные положения: 1. Юридической основой лоббизма является Конституция Российской Федерации, а именно ст. 3 Конституции Российской Федерации, где говорится: «Народ осуществляет власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления»; ст. 32 Конституции Российской Федерации - «граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей»; ст. 33 Конституции Российской Федерации — «граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления».
2. Лоббизм является одной из форм участия граждан в управлении делами государства, т.е. формой народовластия. В обращениях граждан и в профессиональной лоббистской деятельности выражается воля определенной части граждан России. Посредством воздействия на должностных лиц и депутатов через лоббистов или самостоятельно граждане влияют на осуществление власти в стране. Следовательно, можно сделать вывод, что лоббизм - это форма участия граждан России в управлении государством, т.е. форма народовластия.
3. Основными принципами предлагаемой автором модели регулирования лоббистской деятельности являются (1) минимальные требования к лицам, желающим зарегистрироваться в качестве лоббистов; (2) получение зарегистрированными лоббистами специальных прав, позволяющих им получать расширенную информацию о принимаемых решениях и нормативных актах и доводить до сведения должностных лиц свое мнение и (3) усиление ответственности лоббистов за нарушение законодательства о лоббизме.
Специфика лоббизма, с юридической точки зрения, заключается в том, что он совершается в строгом соответствии с федеральными законами, иными правовыми актами Государственной Думы и Совета Федерации, указами Президента, постановлениями Правительства, законами и иными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Это говорит о том, что любые действия, совершаемые не в соответствии с вышеуказанными правовыми актами, не могут считаться лоббизмом в собственно правовом смысле.
Можно провести следующую классификацию видов лоббизма: (1) в зависимости от профессионального отношения субъектов лоббистской деятельности к лоббированию - гражданский лоббизм и профессиональный лоббизм; (2) в зависимости от объекта лоббистской деятельности - законодательный лоббизм, исполнительный лоббизм, лоббизм в администрации Президента, лоббизм в органах местного самоуправления; (3) в зависимости от субъектов лоббистской деятельности - региональный лоббизм, политический лоббизм, социальный лоббизм, экономический лоббизм, ведомственный лоббизм, иностранный лоббизм, этнический лоббизм; (4) в зависимости от механизма достижения целей лоббирования - правотворческий, правоприменительный.
Под «лоббистской деятельностью» понимается взаимодействие юридических и физических лиц с органами государственной власти, местного самоуправления и их представителями с целью оказания влияния на разработку, принятие и осуществление указанными органами нормативно-правовых актов, актов применения права в своих интересах или в интересах конкретных клиентов.
Лоббистами в рамках закона о регулировании лоббистской деятельности могут быть как физические, так и юридические лица. В целях более полного раскрытия спектра субъектов, воздействующих на органы государственной власти и местного самоуправления, к субъектам лоббизма необходимо причислить и физические лица, и союзы, организации, адвокатские и консультационные конторы, специальные агентства, одной из целей деятельности которых является воздействие на осуществление органами государственной власти и местного самоуправления своих полномочий.
Теоретическая и практическая значимость данного исследования состоит в тех выводах и рекомендациях, которые содержатся в диссертационном исследовании и могут быть использованы в процессе формирования законодательства о регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации.
Научно-прикладное значение работы также состоит в том, что заключенные в ней положения, выводы и рекомендации могут найти свое применение и развитие в учебных программах при изучении данного предмета в вузах, могут быть взяты на вооружение сотрудниками соответствующих государственных учреждений и общественных организаций, руководителями крупных предпринимательских структур и корпораций.
Апробация диссертационной работы. Основные положения диссертации нашли отражение в выступлениях на научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых Юридического института ДВГУ (Владивосток, 2000 г.), в рамках круглого стола «Правовая политика субъектов Российской Федерации» (Владивосток, 2001 г.) и в опубликованных статьях, тезисах и монографии. Материалы диссертационного исследования использовались при ведении семинарских занятий по предмету «Конституционное право РФ», а также в деятельности диссертанта в качестве помощника депутата Законодательного собрания Приморского края.
Структура диссертационного исследования предопределена задачами, поставленными в процессе исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих десять параграфов, и заключения. В приложении к диссертации автор приводит Сводный перечень предложений в законопроект о регулировании лоббистской деятельности по итогам диссертационного исследования. В конце диссертации прилагается список используемых правовых актов и специальной литературы.
