Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика конституционно-правовых ограничений пассивного избирательного права 13
1.1. Эволюция конституционно-правовых ограничений пассивного избирательного права 13
1.2. Юридическая природа ограничений пассивного избирательного права 27
1.3. Основания и формы ограничений пассивного избирательного права 40
Глава 2. Отдельные виды конституционно-правовых ограничений пассивного избирательного права 54
2.1. Ограничения пассивного избирательного права, связанные с гражданством и местом жительства 54
2.2. Ограничения пассивного избирательного права, связанные с возрастом и состоянием здоровья 72
2.3. Ограничения пассивного избирательного права, связанные с правонарушениями и юридической ответственностью 81
2.4. Иные виды конституционно-правовых ограничений пассивного избирательного права 113
Заключение 124
Библиографический список 128
- Эволюция конституционно-правовых ограничений пассивного избирательного права
- Основания и формы ограничений пассивного избирательного права
- Ограничения пассивного избирательного права, связанные с возрастом и состоянием здоровья
- Иные виды конституционно-правовых ограничений пассивного избирательного права
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В демократическом государстве выборы представляют собой основной институт, опосредующий формирование ключевых органов государственной власти. Всенародно избираются глава государства и депутаты законодательных (представительных) органов. Выборные органы оказывают непосредственное влияние на деятельность всех остальных элементов государственного механизма. Этим предопределяется высокая политическая и юридическая значимость вопросов избирательного права.
В современной России избирательное право представляет собой часть другого политического права, а именно права на участие управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ). При этом право избирать (активное избирательное право) представляет собой форму участия в управлении государством через представителей, а право быть избранным (пассивное избирательное право) дает гражданину возможность непосредственного принятия социально значимых решений в составе коллегиального органа или на выборной единоличной должности.
Таким образом, пассивное избирательное право является необходимым условием для функционирования системы народного представительства, так как определяет состав лиц, имеющих возможность претендовать на участие в выборах и на завоевание голосов избирателей. От конструкции пассивного избирательного права, следовательно, напрямую зависит персональный состав высших органов государственной власти, а также (в условиях федеративного государства) важнейших органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Учитывая, что право быть избранным, как и право избирать, в соответствии с исходной формулировкой Конституции РФ (ч. 2 ст. 32), принадлежит всем гражданам Российской Федерации, конкретный объем пассивного избирательного права определяется путем введения ограничений, т. е. исключения определенных лиц из числа граждан, наделенных данным правом.
Ограничения пассивного избирательного права содержатся уже в тексте Конституции РФ (ч. 3 ст. 32, ч. 3 ст. 81), однако это не исключает введения иных ограничений, основанием чего выступает ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Тот факт, что конституционный перечень ограничений пассивного избирательного права не является исчерпывающим и может дополняться законодательством, подтвержден и правовой позицией Конституционного Суда РФ (См. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Леонова Владимира Николаевича на нарушение его конституционных прав положениями подпункта «г» пункта 3.2 статьи 4 и подпункта «ж» пункта 7 статьи 76 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права
на участие в референдуме граждан Российской Федерации: определение Конституционного Суда РФ от 1 июня 2010 г. № 757-0-0 // Вестник Центральной избирательной комиссии РФ. 2010. № 7.).
В результате избирательной реформы 2005-2006 гг. в России ограничения пассивного избирательного права подверглись существенному расширению по сравнению с ранее действовавшим законодательством. Это, в частности, создало ряд проблем и противоречий в практике избирательных комиссий и судов, связанной с регистрацией кандидатов.
Кроме того, при применении ограничений пассивного избирательного права необходимо учитывать, что они должны соответствовать международным стандартам, в частности принципу равной защиты прав и свобод человека и гражданина, принципу всеобщего избирательного права, а также требованиям правовой определенности и соразмерности.
Все это делает конституционно-правовые ограничения пассивного избирательного права актуальным объектом для научного исследования.
Степень разработанности темы. Проблемы избирательного права и процесса традиционно привлекают к себе повышенное внимание представителей отечественной науки конституционного права. Этим вопросам, в частности, посвятили труды такие ученые-юристы, как С. А. Авакьян, А. С. Автономов, А. А. Белкин, Н. С. Бондарь, Ю. А. Веденеев, А. Г. Головин, Ю. А. Дмитриев, А. В. Зиновьев, А. В. Иванченко, С. Д. Князев, А. И, Ковлер, Е. И. Колюшин, В. И. Лафитский, М. С. Матейкович, А. Е. Постников, В. В. Пылин, В. Е. Чиркин и др. Однако проблема ограничений пассивного избирательного права ими детально не рассматривается.
По проблемам избирательного права защищен ряд кандидатских и докторских диссертаций. В них, в частности, исследуются общие вопросы развития избирательной системы в России (В. А. Ахлюстин, С. В. Загайнов, М. А. Котегова, А. П. Мясников, Д. П. Орлов, В. В. Панкратов, И. А. Сизько, Е. Е. Скосаренко) и избирательных прав граждан (Е. В. Дремова, И. В. Кольжа-нов, Ю. Н. Лебедева, О. А. Плешкова, Е. С. Трощий, В. В. Шабуня), развитие избирательной системы в субъектах Российской Федерации (И. С. Алехина, Л. Н. Кальченко, Л. Н. Линик, Е. А. Покровский, Д. Б. Сергеев), проблемы защиты, в т. ч. судебной, избирательных прав граждан (М. Б. Долматова, В. Б. Исраелян, М. С. Матейкович, В. А. Тупиков) и др.
Вопросы, связанные с конституционно-правовыми ограничениями пассивного избирательного права, частично затрагиваются лишь в работах О. В. Кузнецовой, И. В. Петрова и Д. М. Худолея, посвященных принципу равенства в избирательном праве, а также в работе В. Н. Волченко, посвященной институциональному анализу пассивного избирательного права.
Вопросы ограничения пассивного избирательного права на уровне выборов в органы местного самоуправления анализируются в диссертационном исследовании М. М. Силкиной (М., 2010).
Одному из специальных оснований ограничения пассивного избирательного права, а именно нахождению гражданина в местах лишения свободы по приговору суда, посвящено диссертационное исследование П. А. Дуксина (Саратов, 2010).
Исторические аспекты развития ограничений пассивного избирательного права получили освещение в монографии В. Н. Бело но веко го «Правонарушения и юридическая ответственность в избирательном праве. Историческая практика и современность» (М, 2005).
Судебная практика по вопросам применения ограничений пассивного избирательного права наиболее подробно изучена в монографии Е. И. Колю-шина «Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений» (М., 2010).
Таким образом, хотя отдельные вопросы исследуемой темы затрагивались в научной литературе, специальные монографические и диссертационные исследования проблемы конституционно-правовых ограничений пассивного избирательного права в современной российской науке конституционного права отсутствуют.
Объектом исследования является действующее избирательное законодательство Российской Федерации, а также практика его применения.
Предметом исследования выступает объем и содержание предусмотренных законодательством Российской Федерации ограничений пассивного избирательного права («права быть избранным»).
Цель исследования: выявление правовой природы и характера конституционно-правовых ограничений пассивного избирательного права в России.
Задачи исследования:
определить основные направления эволюции ограничений пассивного избирательного права;
раскрыть понятие и юридическую природу ограничений пассивного избирательного права;
определить соотношение конституционно-правовых ограничений пассивного избирательного права с принципом всеобщности избирательных прав граждан;
выявить основания ограничения пассивного избирательного права в России;
определить формы ограничения пассивного избирательного права по российскому законодательству;
раскрыть содержание конституционно-правовых ограничений пассивного избирательного права по признакам гражданства и места жительства;
раскрыть содержание конституционно-правовых ограничений пассивного избирательного права по признакам возраста и состояния здоровья;
раскрыть содержание конституционно-правовых ограничений пассивного избирательного права, связанных с правонарушениями и юридической ответственно стью;
раскрыть иные ограничения пассивного избирательного права по российскому законодательству.
Эмпирическую основу исследования образуют: акты международного права, включая Всеобщую декларацию прав человека, принятую Генеральной ассамблеей ООН 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Протокол № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, подписанный в Париже 20 марта 1952 г., Свод рекомендуемых норм при проведении выборов и др.; Конституция Российской Федерации; федеральное избирательное законодательство, в т. ч.: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» с последующими изменениями и дополнениями (См.СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.), Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» с последующими изменениями и дополнениями(См.: СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 171.), Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» с последующими изменениями и дополнениями; законодательство субъектов Российской Федерации; судебная практика, включая: постановления Конституционного Суда РФ, постановления Пленума Верховного Суда РФ, в т. ч. постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 марта 2011 г. № 5 «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (См.: СЗ РФ. 2005. № 21. Ст. 1919.); практика избирательных комиссий.
Теоретическую основу исследования составили выводы и положения, содержащиеся в работах таких ученых, как С. А. Авакьян, А. С. Автономов, К. В. Арановский, А. А. Белкин, В. Н. Белоновский, Р. Т. Биктагиров, Н. А. Боброва, Ю. А. Боков, Н. С. Бондарь, Т. А. Васильева, Ю. А. Веденеев, А. А. Вешняков, В. Н. Волченко, Н. И. Воробьев, А. Г. Головин, А. А. Джагарян, Ю. А. Дмитриев, П. А. Дуксин, А. В. Зиновьев, А. В. Иванченко, А. В. Игнатов, С. Д. Князев,
A. И. Ковлер, Е. И. Колюшин, Г. Н. Комкова, В. В. Красинский, О. В. Кузнецо
ва, Л. В. Лазарев, П. А. Лаптев, В. О. Лучин, В. И. Лысенко, А. Е. Любарев, А.
B. Малько, М. С. Матейкович, В. В. Полянский, Т. М. Пряхина, М. М. Силкина,
Ж. С. Фомина, В. А. Черепанов, В. Е. Чиркин, А. Г. Шин и др.
Методологические основы исследования. Для исследования темы применялись такие методы, как: системный подход, позволяющий анализировать законодательство о выборах как единое целое во внутренней взаимосвязи всех его институтов, а также практики его применения и толкования;
формально-юридический подход (догматический), предполагающий анализ официальных юридических источников; сравнительно-исторический метод, дающий возможность проследить эволюцию данного института; функциональный подход, направленный на выявление того, какие социально значимые задачи решаются при помощи того или иного правового установления.
Научная новизна диссертационного исследования выражается в том, что впервые в науке российского конституционного права проведен систематический анализ всех оснований ограничения пассивного избирательного права в Российской Федерации. Выявлено существование как прямых, так и косвенных ограничений пассивного избирательного права. Дана оценка ряда законодательных ограничений пассивного избирательного права с точки зрения их соответствия Конституции РФ, нормам международного права и практике Европейского суда по правам человека. Впервые проанализированы положения постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31 марта 2011 г. № 5 «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», касающиеся ограничений пассивного избирательного права.
Основные положения, выносимые на защиту:
Эволюция правовых ограничений пассивного избирательного права прошла следующие этапы: формирование социальной потребности в представительстве и возникновение выборных органов и должностей, появление требований к лицам, которые могут избираться; постепенное юридическое закрепление порядка формирования выборных органов, включая набор условий, необходимых для замещения соответствующих должностей; конституционное провозглашение принципа всеобщего избирательного права, в силу чего все конкретные требования к кандидатам на выборные должности приобретают характер ограничений; поэтапное расширение пассивного избирательного права посредством отмены отдельных ограничений в рамках борьбы за гражданское и политическое равноправие, в т. ч. предоставление женщинам равного избирательного права с мужчинами; ликвидация ограничений пассивного избирательного права по расовым и национальным признакам; упразднение имущественных цензов на выборах; устранение дискриминации по признаку вероисповедания.
Ограничение пассивного избирательного права задается двумя параметрами: основной объем права быть избранным, установленный в рамках конкретной избирательной системы; нормы-исключения, частично уменьшающие объем пассивного избирательного права для определенного круга лиц. В основе российской избирательной системы лежит конструкция, соединяющая всеобщее избирательное право с элементами цензовой теории: введение принципа всеобщего избирательного права не препятствует наличию ряда дополнительных условий, в силу которых часть населения пассивным изби-
рательным правом не обладает. Эти ограничения направлены на достижение следующих основных целей: способность кандидатов на выборные должности к выполнению соответствующих обязанностей в случае победы на выборах; способность кандидатов к отстаиванию интересов своих избирателей; обеспечение правового порядка.
Пределами ограничения пассивного избирательного права выступают: юридическая сила правовых норм; конституционно установленные основания ограничений прав человека (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ); невозможность распространения ограничения на весь объем ограничиваемого права (ч. 2 ст. 55 Конституции РФ); принцип правового равенства.
Основными формами ограничения пассивного избирательного права являются: а) ограничения прямые (сужается само содержание соответствующего субъективного права, что выражается в законодательных формулировках «не имеют права быть избранными», «лишаются права быть избранными» и т. п.) и косвенные (не затрагивают непосредственного содержания пассивного избирательного права, но делают невозможным его реализацию в конкретном случае); б) общие и специальные (установленные применительно к конкретным видам выборов или распространяющиеся на определенную территорию в составе Российской Федерации); в) нормативные (закрепляемые в законодательных актах) и индивидуальные (применение нормативных ограничений в конкретных случаях). Процессуальными формами ограничения пассивного избирательного права являются: решение избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата или исключении его из списка кандидатов; аннулирование избирательной комиссией ранее принятого решения о регистрации кандидата; отмена судом или вышестоящей избирательной комиссией решения о регистрации кандидата.
Ограничение пассивного избирательного права для лиц, имеющих вид на жительство в иностранном государстве (п. 3.1 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), находится в коллизии с Конституцией РФ, так как место жительства фигурирует в ч. 2 ст. 19 Конституции РФ, как и в международно-правовых документах, в качестве основания, по которому дискриминация запрещается.
Пассивное избирательное право утрачивается лицом со дня вступления в законную силу приговора суда, которым оно признается виновным в совершении преступления с назначением наказания в виде лишения свободы. Другие виды наказания, в т. ч. обязательные работы, арест, исправительные работы и т. п., не влекут таких последствий и сами по себе на пассивное избирательное право не влияют. Не лишаются пассивного избирательного права и граждане, которые приговорены к наказанию в виде лишения свободы, в том случае, если осуждение является условным. Пассивное избирательное право
лиц, приговоренных к лишению свободы за преступления небольшой или средней тяжести, восстанавливается по следующим основаниям: по истечении полного срока наказания в виде лишения свободы, назначенного судом; в случае условно-досрочного освобождения; в случае замены неотбытой части наказания в виде лишения свободы более мягким видом наказания.
Нарушения избирательного законодательства, совершенные избирательной комиссией при регистрации кандидата, не должны становиться причиной для отмены решения о регистрации. Это правомерно только в том случае, если такие нарушения были сопряжены с нарушениями требований закона со стороны кандидата. В остальных случаях, когда кандидат полностью соблюдает предъявляемые требования, а избирательная комиссия при принятии решения о регистрации допускает те или иные отступления от предусмотренного законом порядка, судебная отмена регистрации кандидата означала бы, что права человека подвергаются ограничению на основании нарушения закона, совершенного другим субъектом, что противоречит принципу соразмерности ограничения и, по существу, представляет собой умаление права.
Ограничения пассивного избирательного права в отношении беспартийных граждан законом не устанавливаются. Основанием для ограничения пассивного избирательного права является принадлежность кандидата, включенного в партийный список, к другой политической партии, что выступает нарушением принципа равенства независимо от принадлежности к общественным объединениям. Часть 2 ст. 55 Конституции РФ допускает ограничение прав человека в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Однако рассматриваемое ограничение избирательного права не обусловлено ни одним из этих оснований, поэтому, с нашей точки зрения, целесообразно исключить из Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» подп. «е» п. 26 ст. 38 и подп. «а» п. 7 ст. 76 как противоречащие Конституции РФ.
Теоретическая значимость исследования выражается в том, что в диссертации дана авторская уточненная трактовка ряда дискуссионных вопросов избирательного права. В частности, обоснованы авторские позиции относительно содержания пассивного избирательного права, целей его ограничения, классификации форм ограничения пассивного избирательного права, факторов, определяющих концепцию ограничения пассивного избирательного права, соотношения ограничений пассивного избирательного права и принципа всеобщего избирательного права, критериев определения возраста возникновения пассивного избирательного права и др.
Практическая значимость исследования. Содержащиеся в работе выводы и рекомендации могут послужить для совершенствования действующего избирательного законодательства в части, касающейся ограничения пассивного избирательного права, в т. ч. гармонизации положений избирательного законодательства с Конституцией РФ и нормами международного права. Отдельные выводы диссертационного исследования, касающиеся научного обоснования ограничений пассивного избирательного права, также могут быть применены в практике избирательных комиссий и судебных органов. Положения диссертации могут быть использованы в преподавании таких дисциплин, как «Конституционное право Российской Федерации», «Права человека», спецкурсов по избирательному праву и ограничениям прав человека.
Апробация результатов исследования. Диссертация была обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Волгоградского института экономики, социологии и права. Основные положения диссертации докладывались на всероссийских, межрегиональных и иных научных конференциях: Всероссийской научно-практической конференции «Правовая политика как способ формирования российской правовой системы» (Уфа, 2009); межрегиональных научно-практических конференциях «Проблемы правопонимания и правоприменения: теория и практика» (Волжский, 2007,2008); межвузовских научно-практических конференциях «Право как ценность и средство государственного управления обществом» (Волгоград, 2008, 2009).
Результаты исследования были отражены в восьми опубликованных работах автора, используются в учебном процессе.
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя семь параграфов, заключения, списка использованных нормативно-правовых актов, судебной практики и научной литературы.
Эволюция конституционно-правовых ограничений пассивного избирательного права
Выборы в современном обществе представляют собой важнейший способ формирования персонального состава органов публичной власти, основанный на идее народного представительства. Институт выборов выполняет функцию легитимации государственной власти, будучи, наряду с референдумом, высшим непосредственным выражением народовластия (ч.З ст.З Конституции Российской Федерации).
Избирательное право в России, в соответствии с конституционно закрепленным принципом, является всеобщим. Несмотря на это. Конституция РФ и федеральное законодательство о выборах предусматривают ряд частных ограничений избирательных прав граждан, обусловленных необходимостью оптимальной организации выборов. Таким образом, всеобщность избирательных прав должна интерпретироваться конкретно-юридически, в контексте легально установленных исключений из общего правила.
Пассивное избирательное право («право быть избранным») представляет собой проявление более общего конституционного права, а именно права на участие в управлении делами государства. Носитель пассивного избирательного права имеет возможность стать представителем интересов населения в составе коллегиального представительного органа или на единолично замещаемой должности, получив поддержку избирателей на голосовании, организованном в установленном порядке. Таким образом, ограничения пассивного избирательного права отражают представления законодателя о круге лиц, которым не следует предоставлять такой возможности.
Очевидно, что проблема ограничения пассивного избирательного права имеет реальное значение с точки зрения политико-юридической практики, поскольку напрямую затрагивает одно из основополагающих конституционных прав гражданина и влияет на процесс формирования важнейших органов государственной власти, а также местного самоуправления.
Возникновение института выборов, а также избирательного права как совокупности норм, регламентирующих эту процедуру, обусловлено потреб-ностью общества в механизме формирования властных институтов. Альтернативами выборам являются назначение на должности или их передача по наследству.
Выборы, как уже указывалось, исторически связаны с идеей народного представительства; предполагается, что путем выборов граждане (подданные) государства определяют круг лиц, которым доверяют отстаивание своих интересов на соответствующем уровне власти (центральном, региональном или местном). Таким образом, избираемые лица наделяются полномочиями, при исполнении которых они должны учитывать интересы своих избирателей или народа в целом, в зависимости от того, какая система представительства сложилась в данном обществе.
В этих условиях чрезвычайно велика роль персонального отбора кандидатов. Помимо самого состязания на выборах, когда каждый из претендентов имеет возможность завоевать поддержку избирателей своей программой или личными качествами, существуют также требования, которым лицо должно удовлетворять, чтобы быть допущенным на сами выборы в качестве кандидата. Объем этих требований и определяется таким институтом, как пассивное избирательное право.
Первое общество с демократическим строем сложилось в Древних Афинах. Хотя идеи народного представительства в Древней Греции еще не существовало и народовластие осуществлялось в первую очередь при помощи институтов прямой демократии, выборы уже достаточно широко использо.ва-лись в качестве способа замещения основных государственных (полисных) должностей. Выборы происходили путем голосования, но чаще - путем жеребьевки. Как правило (и этот принцип сохранился впоследствии во всех избирательных системах), для того, чтобы быть избранным на какую-либо должность, прежде всего, необходимо было обладать всеми свойствами полноправного гражданина, к которым в ряде случаев добавлялся ряд специальных требований, в зависимости от характера должности. Например, кандидаты на должности архонтов и жрецов должны были являться гражданами не менее чем в третьем поколении, а также не иметь никаких телесных недостатков. Должность архонта-царя (басилея) не мог занимать гражданин, женатый на вдове. Стратегами (военачальниками) могли избираться только лица, состоящие в законном браке и имеющие в собственности недвижимое имущество в Аттике. Для некоторых финансовых должностей устанавливался имущественный ценз. Кандидат на должность должен был достичь 30-летнего возраста, а кандидат на должность диэтета, эфета или посла - 50-летнего возраста. Не могли быть кандидатами государственные должники, а также лица, находящиеся на другой должности или покинувшие ее, но не отчитавшиеся о своей деятельности. Для проверки соблюдения этих условий существовала особая процедура -докимасия, которая заключалась в том, что претенденту задавались вопросы.
В Древнем Риме республиканского периода все основные должности (консул, претор, цензор, эдил и т.п.) носили выборный характер. Основным ограничением изначально выступала сословная принадлежность: доступ к государственным должностям (магистратурам) имели только представители патрициев. Впоследствии были созданы должности, на которые могли избираться плебеи (народный трибун, плебейский эдил). Постепенно плебеям было предоставлено право занимать все магистратуры. Минимальный возраст для занятия должности военного трибуна составлял 25 лет, квестора - 31 год, претора - 40 лет, консула - 43 года. Другими ограничениями являлись: запрет совмещения должностей; запрет на повторное избрание цензором; запрет на повторное избрание консулом в течение десяти лет.
В эпоху Средневековья, как известно, появляются так называемые органы сословного представительства. Их задача - отстаивать интересы отдельных, наиболее крупных социальных групп на уровне верховной государственной власти, прежде всего в сфере налогообложения. Основными критериями, определяющими возможность участия в работе таких органов, становятся сословная принадлежность и прежде всего личная свобода (полноправность). В целом порядок выборов, в том числе требования к кандидатам, как правило, не получали точного законодательного урегулирования, а скорее зависели от норм обычного права.
Буржуазные революции в Европе подтолкнули процесс законодательной формализации избирательных процедур и прежде всего повысили значение имущественного положения кандидата, превратив его в один из решающих факторов пассивного избирательного права. Так, в Англии Актом .1710 года был установлен предельно высокий имущественный ценз для депутатов Палаты общин: пассивным избирательным правом наделялись лица, имеющие годовой доход от недвижимой собственности не менее 300 фунтов стерлингов в городах и 600 фунтов стерлингов - в графствах.
В Русском государстве в разное время выборными являлись должности князя, владыки, посадника, тысяцкого и др. Правовое регулирование выборов было крайне фрагментарным. Довольно трудно провести границу между юридическими требованиями к кандидатам и политическими критериями их избрания на должность. Как указывает И.В. Минникес, для претендентов на княжеский престол постоянными условиями были принадлежность к княжескому роду и православное вероисповедание, для владыки - православие и монашеский статус, для городских властей - возраст, имущественное положение позже - принадлежность к соответствующей территориальной единице .
В XVIII веке в России выборы применялись в основном при формировании состава местных органов власти; основными ограничениями пассивного избирательного права выступали русское подданство, ценз оседлости, грамотность8.
Существовавшие требования к претендентам на выборные государст-венные и общественные должности еще не могут рассматриваться как ограничения пассивного избирательного права в собственном смысле слова до тех пор, пока не получает своего закрепления принцип всеобщности избирательного права. Декларация прав и свобод человека и гражданина 1789 года устанавливает основные предпосылки всеобщего избирательного права; закон объявляется выражением общей воли, и все граждане имеют право лично или через своих представителей участвовать в его создании (ст.6). Вместе с тем Национальное Собрание при обсуждении концепции избирательного права практически сразу высказалось за введение имущественного ценза.
Основания и формы ограничений пассивного избирательного права
Поскольку ограничения субъективного права быть избранным представляют собой нормативные исключения из такого международно-правового и конституционно-правового принципа, как всеобщее избирательное право, то для введения и применения данных ограничений необходимо наличие серьезных оснований. Эти основания можно разделить на следующие основные группы.
Социокультурные основания ограничения пассивного избирательного права - это совокупность разнообразных факторов и условий, не имеющих непосредственного юридического значения, но создающих потребность в тех или иных правовых ограничениях и возможность для их нормативного закрепления. К числу таких оснований могут, в частности, относиться:
- этические стандарты, принятые в данном обществе, в том числе имеющие религиозное происхождение;
- исторический опыт и традиции общества;
- особенности социально-экономической и политической ситуации;
- уровень развития политической и правовой культуры, характер идеологии и мировоззрения в обществе.
Этими факторами определяется наличие или отсутствие ограничений пассивного избирательного права, изменение нормативного регулирования пассивного избирательного права в сторону его расширения или сужения.
Нормативные основания ограничений пассивного избирательного права -это совокупность правовых предписаний, устанавливающих объем и порядок юридически допустимых изъятий из содержания соответствующего субъективного права.
В соответствии с ч.4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, в системе нормативных оснований наибольшую юридическую силу имеют общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры, которые являются составной частью российской правовой системы и имеют приоритет по отношению к национальному законодательству.
К международно-правовым основаниям ограничения пассивного избирательного права относится в первую очередь Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной ассамблеей ООН 12 декабря 1948 года. Провозглашая, что воля народа должна быть основой власти правительства и что эта воля должна находить свое выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве (ч.З ст.21). Всеобщая декларация вместе с тем не исключает возможности ограничения избирательных прав. Условия такого ограничения предусмотрены в ч.2 ст.29 Всеобщей декларации: человек может при осуществлении своих прав и свобод подвергаться ограничениям, но лишь таким, которые установлены законом и направлены исключительно на обеспечение должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе.
Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года налагает запрет на «необоснованные» ограничения активного и пассивного избирательного права (ст.25), а также предоставляет государствам право отступления от евоих обязательств по обеспечению прав и свобод человека в время чрезвычайного положения, которое официально объявлено и связано с опасностъю для жизни нации (ч.1 ст.4), что, впрочем, исключает дискриминацию по расовым, языковым, религиозным и т.п. признакам.
Активно развивается наднациональное избирательное право в рамках Совета Европы. В ст.З Протокола №1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, подписанного в Париже 20 марта 1952 года, содержится обязательство договаривающих сторон проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в условиях, обеспечивающих свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти38.
Ряд принципиальных позиций европейского сообщества по вопросам пассивного избирательного права закреплен в Документе Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ39. В соответст-вии с п.7 этого документа, государство должно гарантировать взрослым гражданам всеобщее и равное избирательное право; уважать право граждан добиваться государственных постов в личном качестве или в качестве представителей политических партий или организаций без дискриминации; закон и государственная политика должны обеспечивать проведение выборов в атмосфере свободы и честности, беспрепятственного доступа к средствам массовой информации всех политических группировок и отдельных лиц, участвующих в избирательном процессе; должны создаваться надлежащие условия для деятельности политических партий и равенства их перед законом и органами власти.
Развитием европейских избирательных стандартов ведает Европейская комиссия за демократию через закон (European Commission for Democracy through Eaw), также известная как Венецианская комиссия, - экспертный и исследовательский орган Парламентской ассамблеи Совета Европы в сфере развития конституционного законодательства.
Совместная рабочая группа «Совет по демократическим выборам» 3 июля 2002 года приняла Свод рекомендуемых норм при проведении выборов, который был одобрен Венецианской комиссией и Парламентской ассамблеей Совета Европы. Этот документ содержит развернутое изложение европейских стандартов в сфере ограничения пассивного избирательного права. В п. 1.1, раздела 1 Свода рекомендуемых норм сформулирована следующая принципиальная позиция: всеобщее избирательное право означает, в принципе, что каждый человек имеет право избирать и быть избранным, но при этом данное право не только может, но и должно ограничиваться определенными условиями40.
Свод рекомендуемых правил относит следующие:
- возраст (право быть избранным должно предоставляться лишь по достижении определенного минимального возраста; желательно, чтобы оно приобреталось одновременно с правом избирать, но в любом случае не позднее 25 лет; возможно установление более высокого возрастного ценза для отдельных постов - например, главы государства или членов верхней палаты парламента);
- гражданство;
- место жительства (требование определенной продолжительности проживания возможно лишь для местных и региональных выборов; она не должна превышать шести месяцев, кроме случаев, когда увеличение срока необходимо для защиты национальных меньшинств);
- лишение избирательных прав по решению суда в связи с умственной неполноценностью или приговором за серьезное правонарушение; при этом условия лишения пассивного избирательного права могут быть менее жесткими, чем для активного избирательного права.
По инициативе Российской Федерации в 2002 г. была подготовлена Европейская конвенция о стандартах выборов, избирательных прав и свобод, которая получила положительное заключение Венецианской комиссии Совета Европы и была внесена на рассмотрение Парламентской Ассамблеи Совета Европы в 2004 г. Но этот проект до сих пор не рассмотрен Комитетом Министров Совета Европы4 .
Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств, подписанная в Кишиневе 7 октября 2002 года, гарантирует всеобщее избира-тельное право по достижении установленного законом возраста без какой-либо дискриминации (ст.2), но при этом указывает, что не считаются дискриминационными такие ограничения избирательных прав, которые направлены против лиц, содержащихся в местах лишения свободы, или недееспособных лиц; имеют своей целью обеспечение адекватного представительства какой-либо составной части населения страны, в частности национальных меньшинств и этнических групп, которые по тем или иным причинам лишены возможности пользоваться равным с остальным населением положением в отношении политических и избирательных прав и свобод; а также ограничительные меры, направленные на защиту конституционного строя, национальной безопасности, поддержания общественного порядка, защиты общественного благосостояния и морали, прав и свобод граждан в соответствии с международными обязательствами государства (ст.18)42.
Ограничения пассивного избирательного права, связанные с возрастом и состоянием здоровья
Помимо гражданства и места жительства, являющихся элементами социального положения лица, ограничения пассивного избирательного права могут быть связаны с сугубо личными качествами гражданина. К ним относятся, на наш взгляд, такие характеристики, как возраст и состояние здоровья.
Следует отметить, что ни возраст, ни состояние здоровья не фигурируют в Конституции Российской Федерации или международно-правовых актах в качестве оснований, по которым не допускается дискриминация. Равенство прав граждан независимо от возраста и состояния здоровья не относится к принципам российского права. Это позволяет законодателю вводить необходимую дифференциацию правового статуса личности с учетом данных признаков.
Возраст является одним из самых традиционных и распространенных ограничений как пассивного, так и активного избирательного права. Поскольку общая норма Конституции Российской Федерации гласит: «Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме» (ч.2 ст.32), - без какого-либо указания на возраст, то любые другие положения, связывающие возникновение пассивного избирательного права с наступлением определенного возраста, в том числе предусмотренные самой Конституцией РФ (ст.81, 97), должны рассматриваться в качестве ограничений этого права.
Возрастные требования (цензы) в сфере выборов могут носить двоякий характер: они проявляются в установлении нижнего (минимального) или верхнего (максимального) возрастного порога для реализации пассивного избирательного права.
Законодательное определение возраста, с которого гражданин приоб-ретает пассивное избирательное право, зависит от двух основных факторов: во-первых, от господствующих представлений о возрастных особенностях индивидуального развития; во-вторых, от характера полномочий которыми наделяется лицо в случае избрания.
Тот факт, что предоставление гражданам пассивного, как и. активного, избирательного права обусловлено их возрастом, связан с идеей поэтапного формирования у человека интеллектуальных, духовных и иных качеств, необходимых для полноценного осуществления тех или иных социальных функций. Вместе с тем не существует никакого единого принципа, который позволял бы точно установить момент возникновения той степени социальной зрелости, которая необходима и достаточна для реализации избирательного права. Поэтому соответствующие возрастные ограничения довольно разнообразны и существенно различаются в зависимости от культурных и исторических условий, от характера выборной должности (как правило, серьезная разница существуют между требованиями к кандидатам в депутаты представительных органов, с одной стороны, и на пост главы государства-с другой), а также неизбежно несут в себе и элемент случайности.
Как представляется, законодательные решения об установлении минимального возрастного порога для возникновения пассивного избирательного права в первую очередь должны основываться на научных данных психологии.
С точки зрения возрастной психологии, ведущим свойством личности, меняющимся по мере ее взросления, является степень независимости, напрямую связанная со способностью брать на себя ответственность. Начиная с раннего детства, постепенно ослабевает биологическая связь ребенка с матерью, в подростковый период происходит психическая «сепарация», т.е. осознание себя в качестве автономного субъекта. Переходом к взрослой жизни становится так называемый период юности. Критерием взросления является степень овладения культурой, освоения социально значимых знаний и ценностей, норм и традиций общества, подготовки к осуществлению трудовой деятель-ноети. Для периода взросления характерны усвоение социальной роли, завоевание эмоциональной независимости, формирование социально ответственного поведения, гражданской активности, построение этического сознания. Условно считается, что ранняя юность длится с 15 до 18 лет, а поздняя - с 18 до 23 лет. Принципиально важно с точки зрения юридического понимания правоспособности и дееспособности, что вхождение в юнощеский возраст связано с изменением внутренней позиции: по мнению ряда специалистов, именно в юности происходит расщирение временного горизонта и меняется отношение к будущему - оно становится основным ориентиром, появляется устремленность в будущее, выражающаяся в построении жизненных планов и перспектив63.
Поскольку путем выборов в современном государстве замещаются именно те должности, которые в наибольшей степени предполагают постоянное планирование и прогнозирование, принятие социально значимых решений ответственности за них, то именно эти компетенции личности выступают основными параметрами при определении возраста возникновения пассивного избирательного права. Однако они могут дать лишь приблизительные, а не точные критерии для решения этой задачи, прежде всего потому, что нижняя граница зрелого возраста в психологии не получила однозначного определения: различные научные направления устанавливают ее в диапазоне от 17 до 25 лет. Кроме того, сама зрелость делится на различные стадии характеризующиеся постепенным развитием и ослабеванием отдельных личностных качеств, к тому же велика роль индивидуальных различий: «достижение того или иного биологического, хронологического возраста само по себе не гарантирует ни физической, ни интеллектуальной, ни нравственной зрелости, ни высокой профессиональной квалификации»64.
Вероятно, именно этим вызван тот факт, что ни Конституция Российской Федерации, ни федеральное законодательство не устанавливают единого возраста возникновения пассивного избирательного права. В этом состоит его принципиальное отличие от активного избирательного права, Которое, в соответствии с ч.1 ст.4 Федерального закона от 12.06.2002 №67-ФЗ (ред. от 25.07.2011) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», появляется у всех граждан РФ в возрасте 18 лет, независимо от уровня и характера выборов. Напротив, право быть избранным закрепляется за гражданами на основе возрастной дифференциации.
Согласно чЛ ст.4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и ч.2 ст.З Приложения к Федеральному закону.от 26.11.1996 №138-Ф3 (ред. от 09.11.2009) «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»65, право быть избранным депутатом представительного органа муниципального образования возникает у гражданина Российской Федерации одновременно с активным избирательным правом - в возрасте 18 лет. Это положение было введено Федеральным законом от 09.11.2009 №250-Ф366.
Депутат представительного органа муниципального образования на коллегиальной основе участвует в принятии устава муниципального образования, утверждении местного бюджета, введении и изменении местных налогов и сборов, принятии планов и программ развития муниципального образования, контроль за исполнением полномочий органами местного самоуправления и др. (п.10 ст.35 Федерального закона от 06.10.2003 №131-Ф3 (ред. от 25.07.2011) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»)67.
Наступление 18-летнего возраста, т.е. общего совершеннолетия, создает некоторые предпосылки для осуществления этих полномочий; заверщается так называемый период «ранней юности», а вместе с ним время «предварительного самоопределения», формируется готовность к встрече с изменяющимся миром и к самореализации. Вместе с тем профессиональная социализация находится на самой ранней стадии; еще не наступает время реалистического выбора, связанного с осознанием конфликта между идеалами и объективными условиями68.
Иные виды конституционно-правовых ограничений пассивного избирательного права
Помимо рассмотренных основных ограничений пассивного избирательного права, действующее российское законодательство предусматривает и некоторые другие, дополнительные условия, которые не позволяют гражданам Российской Федерации реализовать свое право быть избранным.
Должностное положение, по общему правилу, не может являться основанием для ограничения прав и свобод человека. По смыслу ч.2 ст. 19 Конституции Российской Федерации, государство гарантирует равенство прав человека и гражданина независимо от должностного положения. Вместе с тем существует ряд случаев, когда именно должностное положение препятствует использованию лицом своего права на участие в управлении государ-ством путем избрания в качестве народного представителя.
Позиция Европейского суда по правам человека состоит в том, что государства достаточно свободны в рамках своего конституционного строя устанавливать критерии избираемости. В их основе должно лежать стремление обеспечить независимость членов Парламента, а также свободное воле изъявление избирателей, но эти критерии различаются в зависимости от исторических и политических особенностей каждого государства. Как полагает Европейский суд, институт неизбираемости направлен на то, «чтобы способствовать надлежащему функционированию и укреплению демократического строя, чтобы, с одной стороны, кандидаты различных ориентаций обладали равными возможностями влияния на избирателей, поскольку лица, занимающие государственные должности, могут в ряде случаев иметь преимущества перед другими кандидатами, и чтобы, с другой стороны, избирательный корпус был защищен от давления, оказываемого теми должностными лицами, которые в силу своего положения призваны принимать многие, в том числе важные, решения и в связи с этим пользуются значительным авторитетом у рядовых граждан, выбор которых в таких условиях может оказаться необъ-е кти вны м» (решение Европейского суда по права человека от 1 июля 1997 г. по делу «Еитонас (Gitonas) и другие против Ереции»).
Однако не любая правовая норма, запрещающая лицу занимать какой-либо выборный пост в связи с уже имеющимся у него должностным положением, представляет собой ограничение пассивного избирательного нрава. В теории конституционного права различаются такие институты, как «неизбираемость» и «несовместимость». При неизбираемости лицам, замещающим определенные должности, не разрешается выдвигать свою кандидатуру на выборах. Несовместимость же означает, что не допускается выполнение функций народного представителя одновременно с сохранением той или иной должности и, соответственно, в случае избрания лицо должно уйти в отставку с этой должности либо отказаться от мандата, полученного в ре-зультате выборов. Основное отличие заключается в том, что во втором случае решение свободно принимается самим кандидатом, к тому же сам факт пребывания на должности не препятствует к участию в выборах в качестве кандидата. Таким образом, институт несовместимости должностей не относится к ограничениям пассивного избирательного права.
Так, в соответствии со ст. 11 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 №2-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) «О Правительстве Российской Федерации», члены Правительства Российской Федерации не вправе быть членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и депутатами выборных органов местного самоуправления90. Однако запрет «быть депутатом» не равнозначен отсутствию права быть избранным в качестве депутата. По смыслу п.2 ст.ЗЗ Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в рефе-рендуме граждан Российской Федерации», кандидат в депутаты на момент регистрации может заниматься деятельностью, несовместимой со статусом депутата или с замещением иной выборной должности, но в своем заявлении дает обязательство в случае его избрания прекратить эту деятельность. Согласно п.6 ст. ст.70 указанного Федерального закона, после определения результатов выборов избирательная комиссия извещает об этом зарегистрированного кандидата, избранного депутатом, выборным должностным лицом, после чего он обязан в пятидневный срок представить в соответствующую избирательную комиссию копию приказа (иного документа) об освобождении его от обязанностей, несовместимых со статусом депутата, выборного должностного лица, либо копии документов, удостоверяющих подачу в установленный срок заявления об освобождении от указанных обязанностей. В случае, если зарегистрированный кандидат, избранный депутатом либо выборным должностным лицом, не выполнит это требование, соответствующая избирательная комиссия отменяет свое рещение о признании такого кандидата избранным (п.6.1 ст.70).
Таким образом, институт несовместимости выступает ограничением по отношению не к пассивному избирательному праву, а к исполнению выборных полномочий народного представителя; должностное лицо сохраняет свое право быть избранным, но не может после избрания приобрести новый статус, не отказавшись от ранее занимаемой должности.
Что касается неизбираемости, то она означает установленную законом невозможность баллотироваться на выборах и, следовательно, является ограничением пассивного избирательного права.
Так, на выборах Президента Российской Федерации не имеет права быть избранным лицо, которое на день официального опубликования решения о назначении выборов Президента Российской Федерации занимает должность Президента Российской Федерации второй срок подряд (ч.2 ст.81 Кон-ституции Российской Федерации, п.5 ст.З Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации»).
Кроме того, гражданин Российской Федерации, замещавший должность Президента Российской Федерации и досрочно прекративший исполнение полномочий Президента Российской Федерации в случае отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежа-щие ему полномочия или отрешения от должности, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами (п.4 ст.32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).
Гражданин Российской Федерации, замещавший должность главы муниципального образования и ушедший с указанной должности в отставку по собственному желанию, в том числе в связи с избранием его депутатом либо на иную выборную должность, замещение которой несовместимо со статусом главы муниципального образования, либо отрешенный от должности главы муниципального образования высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами (п.4 ст.32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).
В результате реформы избирательной системы Российской Федерации полностью утратили право быть избранными депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации судьи и работники прокуратуры. В силу п.1-2 ст.7 Федерального закона от 18.05.2005 №51-ФЗ (ред. от 25.07.2011) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», выдвижение кандидатов в депутаты Государственной Думы осуществляется политическими партиями в составе федеральных списков. Судья, в соответствии с действующим законодатель-ством, не может принадлежать к политическим партиям, материально под-держивать указанные партии и принимать участие в их политических акциях и иной политической деятельности (подп.2 п.З ст.З Закона РФ от 26 июня 1992 г. №3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации»)91; прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, пресле-дующих политические цели, и принимать участие в их деятельности (п.4 ст.4 Федерального закона от 17 января 1992 г. №2202-1 (в ред. 28.12.2010) «О прокуратуре Российской Федерации»)92.
Поскольку выдвижение кандидатуры гражданина на выборах в составе списка какой-либо политической партии, безусловно, является формой участия в политической деятельности этой партии (даже при отсутствии членства в ней), то судьи и прокурорские работники в силу приведенных требований законодательства не могут быть включены в федеральные партийные списки и, следовательно, быть избранными в Государственную Думу Федерального Собрания РФ.
