Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовая концепция защиты и покровительства российской федерацией граждан, находящихся за ее пределами 15
1.1. Конституционно-правовая стратегия защиты и покровительства Российской Федерацией граждан, находящихся за ее пределами 15
1.2. Конституционно-правовое содержание защиты и покровительства Россией граждан, находящихся за рубежом 33
1.3. Зарубежный опыт конституционно-правового закрепления защиты и покровительства государствами граждан за границей ... 54
Глава 2. Типы публичных гарантий защиты и покровительства российской федерацией граждан, находящихся за ее пределами 66
2.1. Внутригосударственные публичные гарантии защиты и покровительства Российской Федерацией своих граждан, находящихся за ее пределами 66
2.2. Роль Уполномоченного по правам человека в защите и покровительстве российских граждан за границей 91
2.3. Участие России в формировании межгосударственных правовых гарантий защиты и покровительства граждан, находящихся за рубежом 112
Заключение 130
Список использованных источников и литературы 1
- Конституционно-правовое содержание защиты и покровительства Россией граждан, находящихся за рубежом
- Зарубежный опыт конституционно-правового закрепления защиты и покровительства государствами граждан за границей
- Роль Уполномоченного по правам человека в защите и покровительстве российских граждан за границей
- Участие России в формировании межгосударственных правовых гарантий защиты и покровительства граждан, находящихся за рубежом
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования определена двумя принципиальными обстоятельствами. С одной стороны, распад СССР обусловил одномоментное изменение статуса граждан, объективно оказавшихся в новом суверенном государстве, что в силу правопреемства наложило на Россию соответствующие обязательства. С другой, - российские граждане ввиду появления правовых условий для реализации конституционного права свободно выезжать за пределы страны и беспрепятственно в нее возвращаться активно включились в различного рода трансграничные передвижения.
При этом зарубежные государства, исходя из собственных резонов, по-разному формировали политико-правовые условия для иностранцев, находящихся на их территории. Как известно, для граждан России этот режим оказался особенно пристрастным, поскольку неоднозначно складывались и продолжают развиваться межгосударственные отношения.
С учетом приведенных обстоятельств, а также в соответствии с конституционным положением о государственных гарантиях защиты и покровительства гражданам за границей (ч. 2 ст. 61), Российской Федерации потребовалось не только легальное определение своей политики в этой сфере, но и ее системное обновление. Помимо этого востребованным остается адекватное реагирование на нарушения прав российских граждан за рубежом, не игнорируя общепризнанных принципов и норм международного права.
Практика показывает, что нарушения прав и свобод российских граждан за границей во многом опосредованы страной происхождения и связаны с дискриминационными проявлениями по языковому, религиозному, национальному и иным признакам в контексте их претензий на самореализацию в различных сферах общественных отношений. В силу конституционных обязанностей, адресованных Российской Федерации, признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина вообще (ст. 2), а также гарантировать их покровительство и защиту за границей, государство призвано формировать необходимую совокупность условий, средств и факторов, позитивно влияющих на осуществление данных императивов. Определенные шаги в данной сфере российским государством сделаны. Они сопряжены, с тем, проживает или пребывает российский гражданин за границей. В первом случае принимаются меры к дальнейшей адаптации российских граждан в иностранном государстве или к переселению в Россию. Во втором, - исходят из цели (обучение, трудовая деятельность, туризм, получение услуг) их нахождения за границей. Вместе с тем, вызовы, связанные с продолжающимися нарушениями прав и свобод российских граждан за рубежом и несовершенством их защиты со стороны публичных структур, вкупе с подвижной геополитической ситуацией требуют от Российской Федерации концептуально под-
держанной адекватной реакции юридического, институционального и процессуального толка.
Исходя из изложенного, а также в связи с отсутствием современных научных разработок, посвященных, защите и покровительству граждан, находящихся за пределами Российской Федерации, осуществлен выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности заявленной темы обусловлена значимостью дальнейшего развития системы конституционных гарантий защиты и покровительства Российской Федерацией своих граждан за рубежом.
Среди ученых, исследующих проблемы прав и свобод человека и гражданина, следует отметить Н. В. Витрука, Л. Д. Воеводина, В. Е. Гулиева, Е. В. Клинову, А. И. Лепёшкина, Е. А. Лукашеву, Д. И. Луковскую, Г. В. Мальцева, М. В. Мархгейм, В. А. Патюлина, Ф. М. Рудинского, К. Б. Толкачёва, А. Г. Хабибуллина и др.
Многообразные подходы к содержательной интерпретации понятий, связанных с проблемой исследования, отражены в работах С. Н. Бочаровой, В. П. Волжанина, О. В. Воробьева, Л. Н. Галенской, С. Г. Гончаровой, В. Б. Евдокимова, О. В. Иванова, С. В. Калашникова, А. В. Коровникова, Е. А. Коровниковой, И. А. Ледях, Н. С. Колесовой, Н. С. Малеина, Б. Н. Мез-рина, И. И. Михайленко, А. С. Мордовец, А. Е. Новиковой, В. И. Радченко, И. В. Ростовщикова, Т. В. Синюковой, О. А. Снежко, А. В. Стремоухова, Е. Е. Тонкова, В. П. Федорина, Л. Н. Федоровой, В. Д. Хилинского и др.
Некоторые вопросы защиты и покровительства граждан Российской Федерации, находящихся за ее пределами были рассмотрены Л. Н. Бардиным. А. А. Батяевым, Ф. П. Васильевым, А. М. Дроздовой, Д. В. Петуховым, Е. Г. Царенковой, В. А. Яковлевым и др.
Большинство названных авторов исследовали вопросы защиты и покровительства российских граждан за границей в контексте соотечественников и государственной политики в отношении данной категории лиц. Однако, конституционно-правовые гарантии защиты и покровительства Российской Федерацией своих граждан, находящихся за пределами страны, не выступали предметом самостоятельного диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования выступили общественные отношения, складывающиеся по поводу установления и реализации конституционно-правовых гарантий государственной защиты и покровительства российских граждан за границей.
Предмет диссертационного исследования составила совокупность конституционно значимых и иных норм, определяющих гарантии государственной защиты и покровительства российских граждан за границей.
Целью диссертационной работы явилось конституционно-правовое исследование защиты и покровительства российских граждан, находящихся за
границей, в связи с реализацией публичных гарантий и с учетом межгосударственной деятельности Российской Федерации.
Достижению заявленной цели способствовало решение ряда научных задач, среди которых:
характеристика конституционно-правовой стратегии защиты и покровительства Российской Федерацией граждан, находящихся за ее пределами;
определение конституционно-правового содержания защиты и покровительства Россией своих граждан, находящихся за пределами государства;
обобщение зарубежного опыта конституционно-правового регулирования защиты и покровительства государствами своих граждан за рубежом;
исследование внутригосударственных публичных гарантий защиты и покровительства Российской Федерацией своих граждан, находящихся за ее пределами;
выявление роли Уполномоченного по правам человека в защите граждан Российской Федерации, находящихся за ее пределами;
характеристика участия России в формировании межгосударственных правовых гарантий гражданам, находящихся за пределами страны;
формулирование предложений, направленных на совершенствование государственных гарантий защиты и покровительства российских граждан, находящихся за границей.
Методологическая основа исследования представлена совокупностью научных методов, позволяющих достичь теоретических результатов в процессе исследования и сделать соответствующие научные выводы.
Среди них определяющее значение имели системный, анализа и синтеза общенаучные методы.
С помощью формально-юридического и лингво-юридического методов на основе правил юридической техники и формальной логики детально проанализирован и обобщен связанный с темой диссертации обширный правовой материал, а также обосновано авторское представление о содержании защиты и покровительства Россией своих граждан, находящихся за границей, с учетом гарантий данного направления государственной деятельности.
Использование сравнительно-правового метода вкупе с методом конкретного социально-правового исследования позволило отразить как российский, так и зарубежный опыт конституционного регулирования защиты и покровительства государствами своих граждан, находящихся за границей.
Для решения задач диссертационного исследования привлечены также методы структурно-функционального анализа, статистические и социологические методы.
Использование названных методов позволило раскрыть заявленные объект и предмет диссертационного исследования в целостности и всесторонности.
Теоретическая основа диссертационного исследования сформирована с учетом научных исследований, посвященных правам и свободам человека, гарантиям их реализации в современной России с учетом особенностей, характерных для заявленной категории граждан.
Диссертация обобщила в себе научный материал, связанный с исследуемой темой, и позволивший сохранить преемственность развития конституционно-правовой науки. В том числе привлечены концептуальные разработки, обобщения и выводы таких ученых-юристов, как С. А. Авакьян, П. В. Анисимов, П. А. Астафичев, Н. А. Богданова, Г. А. Борисов, С. Б. Глушаченко, В. А. Карташкина, Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин, Н. С. Малеин, Н. Н. Олейник, Е. Д. Проценко, И. В. Ростовщиков, В. Н. Самсонов, Ю. Н. Старилов и др.
Правовую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные конституционные законы (от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»); федеральные законы (от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», от 6 марта 2001 г. № 21-ФЗ «О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации», от 5 июля 2010 г. № 154-ФЗ «Консульский устав Российской Федерации»); законы (от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», от 18 октября 1991 г. № 1761-1 «О реабилитации жертв политических репрессий», от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании», от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации», от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах»); подзаконные нормативные правовые акты (указы Президента, постановления Правительства), имеющие отношение к государственным гарантиям защиты и покровительства российских граждан за рубежом.
Для обобщения зарубежного опыта конституционного регулирования отношений, касающихся защиты и покровительства граждан за границей, использовались конституции и конституционные акты федеративных, унитарных государств и стран СНГ.
Эмпирической базой диссертационного исследования охвачены статистические материалы и данные социологических опросов, касающиеся защиты и покровительства Российской Федерацией своих граждан, находящихся за границей.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в:
авторской интерпретации содержания современной конституционно-правовой стратегии государственной защиты и покровительства российских граждан за границей и выделении ее статусно-определяющего, телеологически-опосредованного и гарантийно-институционального направлений;
предложении расширить традиционное понимание защиты и покровительства граждан за границей, включив в него а) субъективное конституционное право гражданина на защиту и покровительство со стороны государства, б) право Российской Федерации по отношению к другим государствам осуществлять защиту и покровительство;
типизации гарантий защиты и покровительства по правовой природе -внутригосударственные и международные - и характеристике их разновидностей.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Основываясь на теоретических и конституционно-правовых положе
ниях, исследовании нормативных правовых актов, автором осуществлена ин
терпретация содержания современной конституционно-правовой стратегии
государственной защиты и покровительства российских граждан за границей.
По мнению диссертанта, данное содержание опосредовано конституционной
обязанностью России защищать своих граждан, конкретизировано государ
ственной гарантией применительно к гражданам за границей и формализова
но в сопряженных с этим правовых актах федеральных публичных органов.
В диссертации раскрыто, что содержание современной конституционно-правовой стратегии государственной защиты и покровительства российских граждан за границей охватывает следующие направления:
статусно-определяющее (связано с установлением правового положения российских граждан за границей);
телеологически-опосредованное (связано с характером проживания и целью пребывания российских граждан за границей);
гарантийно-институциональное (связано с установлением публичных субъектов, включенных в защиту и покровительство российских граждан за границей, и их соответствующих полномочий).
2. Анализ доктринальных и конституционно-отраслевых позиций, ка
сающихся защиты и покровительства российских граждан за границей, по
зволил расширить понимание данного правового феномена. Наряду с такими
традиционно выделяемыми подходами к характеристике защиты и покрови
тельства граждан за границей, как конституционно значимый принцип и обя
занность государства по отношению к гражданам, автором диссертации
предложено его понимать в качестве субъективного конституционного права
гражданина пользоваться защитой и покровительством своего государства за
границей, а также права Российской Федерации по отношению к другим государствам осуществлять такие защиту и покровительство.
Основываясь на этом, диссертантом предложено рассматривать защиту и покровительство граждан за границей в качестве комплексного правового института, объединяющего соответствующие конституционно-правовые и международно-правовые нормы.
3. Обращение к зарубежному опыту конституционного закрепления
нормы о защите и покровительстве в отношении граждан за границей, систе
матизированного по трем фокусным группам (федеративные, унитарные,
страны СНГ) государств, позволило выявить, что:
для основных законов федеративных государств (Австрия, Бельгия, Германия, Индия, Канада) не характерно прямое закрепление рассматриваемой нормы; косвенно она представлена в преамбуле Конституции Аргентины;
для конституций унитарных государств характерна вариативность, выражающаяся в:
использовании терминов «защита» (Албания, Венгрия, Латвия), «покровительство» (Польша), «помощь» (Албания);
определении адресатов - граждане (Албания, Венгрия, Польша), лица, имеющие паспорт государства (Латвия) - деятельности государства;
формулировании как права граждан (Венгрия, Польша) и как гаран-
тии со стороны государства (Албания, Латвия);
- отсутствии соответствующей нормы (Греция, Испания, Италия,
Литва).
- для учредительных актов стран СНГ характерно формулирование,
приближенное к российскому варианту ч. 2 ст. 61 Конституции; в Украине
(ст. 25 Конституции) употреблено слово «забота» вместо «покровительства»;
в Армении соответствующая норма отсутствует.
4. Основываясь на выводах конституционно-правовой доктрины и по
ложениях юридических источников, диссертант, исходя из критерия право
вой природы гарантий защиты и покровительства российских граждан за
границей, предложил их типизацию. По мнению автора, все такие гарантии
относятся к одному из двух - внутригосударственные и международные -
типов и представлены институциональными и правовыми разновидностями.
Первые являются конституционными, охватывают федеральный публичный
уровень, в котором превалируют глава государства и органы исполнительной
власти. При этом признанная правозащитная роль судов нивелирована. Вто
рые - производны от взаимокорреспондирующего права государств осущест
влять защиту и покровительство на территории друг друга.
5. В контексте участия России в формировании межгосударственных
гарантий защиты и покровительства граждан за границей автором диссерта
ции уточнено, что такие гарантии:
имеют преимущественно форму «гарантии-нормы»;
не получили до настоящего времени универсальной регламентации в части, касающейся вопросов правового статуса иностранцев;
отражены в международных договорах о сотрудничестве государств в обеспечении прав человека и о правовой помощи;
обеспечиваются национальными государственными органами.
6. В диссертации обосновано, что совершенствованию гарантий защи
ты и покровительства российских граждан за рубежом будут способствовать:
включение в ежегодные послания Президента России Федеральному Собранию положений, конкретизирующих меры, направленные на реализацию конституционной обязанности государства осуществлять защиту и покровительство российских граждан за границей;
обязательное включение отдельной рубрикой в ежегодные доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации информации, связанной с защитой и покровительством российских граждан за границей;
подготовка Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации специального доклада по проблемам нарушения родительских прав российских граждан, состоящих в браке с иностранцами и проживающих за границей;
- ежегодная индексация выплат студентам, аспирантам и стажерам,
направленным на обучение и стажировку в страны, с которыми у Российской
Федерации заключены соответствующие международные договоры;
Теоретическая значимость исследования определена необходимостью развития конституционно-правовой доктрины, касающейся защиты и покровительства российских граждан за границей, и совершенствования законодательных и институциональных гарантий в данной сфере. Основные положения диссертации могут быть использованы в ходе дальнейших научных разработок в области конституционного права.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что полученные в ходе исследования результаты, сделанные обобщения, выводы и сформулированные практические предложения могут быть использованы в нормотворче-ской и правоприменительной деятельности государственных органов в связи с правозащитной деятельностью Российской Федерации в отношении ее граждан, находящихся за границей.
Материалы исследования могут применяться в учебном процессе в ходе преподавания конституционного права России и зарубежных стран, госу-дарствоведения, а также специальных курсов, связанных с правами человека.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в порядке обсуждения и одобрения на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета НИУ «БелГУ», а также в процессе участия в международных, всероссийских и межрегиональных научно-практических конференциях.
Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которого представлены в девяти научных публикациях общим объемом около 4 п.л.
Структура диссертационного исследования обусловлена его целью и задачами, а также логикой развития проблемы. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.
Конституционно-правовое содержание защиты и покровительства Россией граждан, находящихся за рубежом
Российская Федерация на высоком конституционном уровне гарантирует защиту и покровительство российских граждан за границей (ч. 2 ст. 61).
В виду особой важности реализации указанного положения, оно получило свое дальнейшее законодательное отражение и конкретизацию в федеральном законодательстве, посредством определения государетвенной политики в отношении соответствующей категории граждан, правового статуса таких граждан, а также структур, занимающихся защитой и покровительством граждан России, находящихся за ее пределами.
Так, ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» продублировала указанную, базовую в этой сфере, конституционную норму1. В данном правовом акте уточнено, что органы государственной влаети Российской Федерации, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации, должноетные лица указанных представительств и учреждений обязаны содействовать тому, чтобы гражданам Российской Федерации была обеспечена возможность пользоваться в полном объеме всеми правами, установленными Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, законами и правилами государств проживания или пребывания граждан Российской Федерации, а также возможность защищать их права и охраняемые законом интересы (ч. 2 ст. 7). в соответствии с указанным законом гражданин России, имеющий также иное гражданство, рассматривается нашим государством только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международными договорами Российской Федерации или федеральным законом (ч. 1 ст. 6). Двойное гражданство не умаляет прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства (ч. 2 ст. 62 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с ч. 2 ст. 27 Конституции России каждый (независимо от гражданства) может свободно выезжать за пределы Российской Федерации, но вот беспрепятственно возвращаться имеют право только граждане России. Наличие такой нормы предполагает определенный порядок выезда из Российской Федерации и въезда в нее для российских граждан. Он отражен в Федеральном законе от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ1. В этом акте конкретизируются конституционные нормы, касающиеся российских граждан, недопустимости произвольного ограничения их права на выезд из России, лишения права на въезд в Российскую Федерацию, а также ограничений гарантированных прав и свобод в связи с выездом гражданина России из страны.
Согласно ст. 4 названного Федерального закона, граждане Российской Федерации, пребывающие за пределами государства гражданства, находятся под защитой и покровительством России, что непосредственно вменяется в обязанности дипломатических представительств и консульских учреждений. Зафиксирована в законе и позиция России по обеспечению безопасности своих граждан, находящихся в период чрезвычайной ситуации в иностранном государстве. Это могут быть меры дипломатического, экономического, организационного, информационного и иного характера. Правительство Российской Федерации может рекомендовать своим гражданам нежелательность въезда в государство, где сложились обстоятельства, затрудняющие приня тие мер по защите граждан Российской Федерации и оказанию тельства. Однако такие рекомендации не являются основанием для временного ограничения права на выезд из Российской Федерации.
В действующем законе (ст. 7) в качестве основного документа, удостоверяющего право гражданина на выезд из России, назван паспорт (общегражданский, дипломатический, служебный или паспорт моряка), разновидности которого введены в действие Указом Президента РФ от 21 декабря 1996 г. Отметим, что в первоочередном порядке выдача паспортов производилась гражданам Российской Федерации, проживающим за пределами Российской Федерации (и. 3).
Порядок пересечения Государственной границы Российской Федерации при въезде-выезде регулируется Законом от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» , а также указанным выше законом о выезде из России и въезде в нее (ст. 3).
Законом от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 определен статус вынужденных переселенцев, установлены экономические, социальные и правовые гарантии защиты их прав и законных интересов на территории Российской Федерации .
В данную группу документов также включен Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»4. В нем закреплены принципы, цели и основные направления государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом, основы деятельности органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации указанной политики. Сделаем ремарку, что нормы данного документа ются не только на граждан Российской Федерации, находящихся за ее пределами, но также на всех лиц, которые определяются в качестве соотечественников в соответствии с законодательством.
Необходимо отметить положения Федерального закона от 5 июля 2010 г. № 154-ФЗ «Консульский устав Российской Федерации»1, в соответствии с которыми консульская деятельность осуществляется в целях ... принятия Российской Федерацией мер к тому, чтобы граждане Российской Федерации и российские юридические лица пользовались за пределами Российской Федерации правами, установленными Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами, участниками которых являются Российская Федерация и государство пребывания, законодательством Российской Федерации и законодательством государства пребывания (ч. 1. ст. 1).
Следующий блок правовых актов, которые регулируют защиту и покровительство Российской Федерацией граждан, находящихся за ее пределами составляют указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации.
Зарубежный опыт конституционно-правового закрепления защиты и покровительства государствами граждан за границей
Правовые системы государств функционируют и развиваются под воздействием не только совокупности внутренних факторов, выражающихся в определенном наборе традиционных приемов и средств регулирования, проводимой политики, преемственности и т.д. Следует отметить также серьезное влияние внешних факторов, таких как геополитическое соседство, включенность в активные международно-публичные отношения и др. В связи с этим сравнительно-правовое исследование зарубежного конституционного опыта имеет как теоретическое, так и практическое значение для совершенствования законодательства России о защите и покровительстве граждан за пределами государства.
В рамках данного участка работы в фокусе научного интереса оказались три группы учредительных актов государств на предмет выявления в них закрепления норм о гарантиях государства в сфере защиты и покровительства своих граждан за рубежом (при этом в качестве определенного «мерила» будет выступать ч. 2 ст. 61 Конституции России): - федеративные (Австрия, Аргентина, Бельгия, Германия, Индия, Канада); - унитарные (Албания, Венгрия, Греция, Испания, Латвия, Польша); - страны СНГ (Азербайджан, Армения, Беларусь, Казахстан, Киргизия, Молдова, Таджикистан, Туркменистан, Украина, Узбекистан). Итак, анализ конституций и конституционных актов первой репрезентативной группы показал следующее.
В условиях федеративного государства, важным при исследовании правозащитной тематики, является включение и данного аспекта.
Изучение прав человека в системе федеративных отношений открывает новые знания и представления о правах человека в условиях этнического, территориального, физико-географического многообразия. Поэтому систематизация факторов, способных воздействовать на политико-правовую связь личности с федеративным государством и его субъектами, также является самостоятельным предметом и объектом научных исследований1.
В многочисленных российских и зарубежных теориях федерализма правам человека отводится незначительная роль, и они присутствуют фрагментарно. В них большее внимание уделяется собственно тому, что такое федеративное государство, федеративные отношения и институты федерализма. Классическое учение о федерализме на сегодняшний день дополняется положениями о правовом демократическом характере федеративного государства. Современная наука конституционного права рассматривает федерацию как принцип, режим и форму политико-территориального устройства, позволяющие обеспечить единство и разделение государственной власти. В зарубежной литературе сущность федерализма исследуется также во взаимосвязи с принципом субсидиарности на всех уровнях территориальной организации власти.
Федерализм в настоящее время признается глобальным, системным явлением, которое позволяет весьма удачно сочетать все преимущества централизации и децентрализации. Самое сложное в федеративных государствах - это соотношение интересов федерации и ее составных частей, дисбаланс которых ведет к излишней централизации или к ослаблению устойчивости федеративных отношений.
Как показывает опыт отечественной истории, федерализм утверждался и использовался как способ распределения властных полномочий. Для Российского государства федерализм выполнял инструментальную функцию, или же к нему обращались в целях сохранения единства страны. Поэтому российский стандарт федерализма нуждается в наполнении его гуманистическим содержанием и культурой гражданского общества. В перспективе жизнеспособность федеративной системы в России прямым образом зависит от включенности в нее человека как активного субъекта. Актуальной является проблема прав и свобод личности при проведении реформы федеративных отношений.
Современная научная мысль пытается найти разумный баланс между интересами всех граждан многонациональной Российской Федерации, с тем, чтобы связать их в одно целое.
Применительно к рассматриваемой проблеме следует отметить, что российское и европейское понимание ценности федерализма различаются. Современная российская доктрина федерализма исходит из совокупности правовых, экономических, социальных и институциональных факторов, призванных обеспечить управляемость в государстве. В свою очередь, европейская доктрина в значительной степени ориентирована на обеспечение автономного функционирования государства, гражданского общества и индивида. Существенно различаются также механизмы достижения поставленной цели. В Российской Федерации государство чаще всего применяет методы централизованного администрирования. В свою очередь, европейские дерации предпочтение отдают субсидиарным методам управления\.
Роль Уполномоченного по правам человека в защите и покровительстве российских граждан за границей
Из двух описанных выше источников сложилась многочисленная группа бывших граждан СССР, стремившихся приобрести российское гражданство и переселиться в Российскую Федерацию. По имеющимся экспертным оценкам, свыше 10 миллионов человек из этой условной группы свое намерение осуществили. Кто-то из них получил паспорт гражданина Российской Федерации до переезда в Россию в российском консульском учреждении в государстве исхода, кто-то - уже по прибытии в Россию в органах внутренних дел по месту жительства.
За последние десять лет паспорта, удостоверяющие принадлежность к гражданству Российской Федерации, были выданы 162,4 миллиона человек. При этом около 126 миллионов паспортов было выдано до 2004 года. В последующие годы количество выдаваемых паспортов сократилось и составляло порядка 10 миллионов штук в год. Таким образом, процесс выдачи паспортов вошел в нормальный упорядоченный режим.
Нельзя, однако, не обратить внимания на то, что именно в этих условиях органы Федеральной миграционной службы (ФМС России) все чаще прибегают к изъятию «как необоснованно выданных» паспортов гражданина Российской Федерации у переселенцев из стран СНГ, которые не имеют документального подтверждения принадлежности к российскому гражданству. В 2005 г. к Уполномоченному поступали единичные жалобы на изъятие российских паспортов территориальными органами ФМС России. За 2006 г. и первое полугодие 2007 г. количество таких жалоб достигло уже 437 штук. За тот же период к уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации обратилось по этому вопросу 132 заявителя. В силу разных причин далеко не все граждане склонны обращаться за помощью к уполномоченным по правам человека. С учетом этого обстоятельства столь стремительный рост количества жалоб по одному и тому же вопросу не может не свидетельствовать о том, что проблема изъятия паспортов приобретает массовый характер. в абсолютном большинстве случаев изъятые паспорта были в свое время, порой незадолго до изъятия, выданы уполномоченными государственными органами на подлинных бланках и с подлинными же печатями. В соответствии с установленным порядком, выдаче паспорта предшествует проверка на принадлежность к гражданству Российской Федерации. Лица, у которых были изъяты паспорта эту проверку прошли при их первоначальной выдаче. Больше того, многие из них за долгие годы проживания в Российской Федерации успели получить «внутренний» и «заграничный» паспорт неоднократно, всякий раз успешно проходя проверку на принадлежность к гражданству. Иными словами, никаких признаков вины или тем более злого умысла на получение российского паспорта со стороны самих пострадавших граждан не усматривается. Налицо, однако, все признаки служебной ошибки самих уполномоченных государственных органов, внезапно обнаруживших, что у лиц, которым они исправно выдавали российские паспорта, отсутствует документальное подтверждение принадлежности к гражданству России.
В этой связи уместен вопрос, может ли государство перекладывать ответственность за свои собственные ошибки и тем более за последствия, к которым эти ошибки привели, на плечи тех, кто в течение многих лет добросовестно заблуждался, имея на руках российский паспорт и справедливо полагая себя гражданами Российской Федерации.
В качестве причин возникновения ошибок при проверке принадлежности к гражданству Российской Федерации, Уполномоченным по правам человека в Докладе были указаны следующие.
В период действия Закона от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации»1, равно как и в последние годы, когда действует Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», требования к оформлению документов по вопросам гражданства и выдаче российских паспортов неоднократно изменялись.
При этом действия сотрудников уполномоченных органов зачастую регламентировались различными ведомственными документами - инструктивными письмами, указаниями, которые носили «технический» характер, не проходили регистрации в Минюсте России и не были нигде опубликованы. Вследствие этого лица, ходатайствовавшие о приобретении российского гражданства, или их представители не имели возможности в полной мере ознакомиться с процедурой его оформления.
Лица, получившие российские паспорта непосредственно из рук сотрудников уполномоченных государственных органов, не знали, да и не были обязаны знать всех инструктивных документов, регламентирующих порядок выдачи и замены паспорта гражданина Российской Федерации, и, естественно, считали свои паспорта гражданина Российской Федерации оформленными надлежащим образом.
Относительно типологии обращений к уполномоченным по правам человека в Докладе указано, что и при выдаче (замене) паспорта гражданина Российской Федерации («внутреннего» паспорта), и при оформлении паспорта гражданина Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию («заграничного» паспорта) соответствующими нормативными правовыми актами предусмотрено проведение проверки наличия у заявителя гражданства Российской Федерации.
Не являются, однако, единичными факты, когда граждане, которым в настоящее время подразделения ФМС России отказывают в выдаче или замене паспорта гражданина России, изымая при этом ранее выданные паспорта, в том же самом подразделении либо в отделении паспортно-визовой службы МВД России получали паспорта до прохождения действительной военной службы по призыву в Вооруженных Силах Российской Федерации, а порой и «заграничные» паспорта граждан Российской Федерации.
Участие России в формировании межгосударственных правовых гарантий защиты и покровительства граждан, находящихся за рубежом
Содержание современной конституционно-правовой стратегии сударственной защиты и покровительства российских граждан за границей охватывает следующие направления: статусно-определяющее (связано с установлением правового положения российских граждан за границей); телеологически-опосредованное (связано с характером проживания и целью пребывания российских граждан за границей); гарантийно-институциональное (связано с установлением субъектов и их полномочий в контексте защиты и покровительства российских граждан за границей).
Далее исследовательское внимание было сосредоточено на статусных особенностях конституционной формулировки ч. 2 ст. 61, а также содержании ее основных терминов.
По мнению большинства ученых-конституционалистов, ч. 2 ст. 61 Базового закона России закрепила принцип защиты и покровительства российских граждан за пределами государства. Этот принцип имеет особое значение в связи с остро стоящей проблемой правового положения российских граждан, проживающих за границей.
Далее, исходя из анализа ч. 2 ст. 7 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации», видно закрепление в качестве обязанности для представительств и консульств России обеспечивать своим гражданам, находящимся за рубежом, покровительство и защиту. То есть фактически, согласно приведенному мнению, отдельным государственным органам вменяется в обязанность защита и покровительство граждан России, находящихся за границей.
Таким образом, положение ч. 2 ст. 61 Конституции Российской Федерации, по мнению автора, также можно интерпретировать и как обязанность. В данной связи отмечено, что в любом демократическом современном государстве особая роль в защите прав граждан отводится государству. Не является исключением в данной связи и Конституция Российской Федерации 1993 г., которая в ст. 2 закрепила признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина в качестве основной обязанности государства.
Помимо рассмотренных категорий российских граждан, которые находятся за пределами России с различными целями необходимо также обращение к установлению иных групп граждан, которые рассматриваются в данной конституционной плоскости.
Итак, в соответствии с Федеральным законом РФ от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» соотечественниками за рубежом являются граждане Российской Федерации, постоянно проживающие за пределами территории Российской Федерации.
Уточнено, что в настоящем исследовании только данная формулировка отвечает его целям. Иные виды соотечественников, которые перечислены в ст. 1 указанного правового акта не подпадают под заявленную нами категорию граждан. Поэтому, формулировку «соотечественники за рубежом» автор толкует ограниченно, только применительно к гражданам Российской Федерации.
В контексте заявленной работы обращено внимание на то, что термины «поддержка» и «защита» являются близкими по своему значению, но не тождественными. В первом случае речь идет о том, чтобы «служить подпорой, укрепой, подпирать, не дать рушиться, держать в прежнем виде». Во втором -«оберегать, охранять, оборонять, отстаивать, заступаться, не давать в обиду». Защита предполагает осуществление более активных действий. В конституции России (ч. 2 ст. 61), а также в Федеральном законе от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» используется также термин «покровительство».
Покровительство в словаре Д.Н. Ушакова раскрывается как заступничество, защита, оказываемая влиятельным или сильным слабому, протекция; особые благоприятные условия, создаваемые для чего-нибудь (чаще в экономической или промышленной деятельности).
Таким образом, исходя из первого значения защита и покровительство - явления тождественные и тогда в Конституции России при формулировании ч. 2 ст. 61 нарушены правила юридической техники. Но, по мнению дис 134 сертанта, более правильным будет определение покровительства как особых благоприятных условий, создаваемые для чего-нибудь.
Далее отмечено, что права гражданина обусловлены неотъемлемым «первичным» правом человека на гражданство.
В аспекте прав гражданина гражданство - это особый юридический статус лица. Юридическое признание получает государственная принадлежность лица внутри страны и за рубежом, и лицо наделяется в полном объеме правами и обязанностями, предусмотренными в законодательстве данного государства. Институт гражданства предполагает активное содействие государства в реализации индивидом своих прав. На человека распространяется суверенитет государства, он пользуется его защитой и может принимать участие в управлении делами государства.
Исходя из подхода, в соответствии с которым под конституционными правами и свободами понимает закрепленные в Конституции и гарантированные государством возможности, позволяющие каждому человеку и гражданину свободно и самостоятельно пользоваться предоставленными ему социальными благами как в личных, так и в общественных интересах, таковые можно рассматривать с двух позиций: как часть прав человека вообще и совокупность конституционно-правовых норм.
Одной из основных задач объективного (позитивного) права является установление субъектов (обладателей) права. В частности, Конституция Российской Федерации гласит, что каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией (ч. 2 ст. 6). Субъектом почти всех провозглашенных в гл. 2 Основного закона прав и свобод является каждый гражданин.
Отмечено, что включение комплекса прав во вторую главу Конституции Российской Федерации определяет их как основные, базовые права человека и гражданина. Следовательно, положения о субъективности конституционных прав относимо к формулировке ч. 2 ст. 61 Основного закона российского государства.
