Введение к работе
Актуальность темы. Реализация государственной власти, её воплощение в государственно-властных полномочиях, когда она материализуется в огромном множестве властных актов и деяний, раскладывается на общие и конкретные веления предполагает образование её субъектов (носителей). Контроль относится к деяниям общего характера. Чтобы контролировать нужно, иметь власть, единственным источником которой в Российской Федерации является её многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Статус государственного органа регламентируется правовыми нормами. Процесс осуществления государственной власти регулируется правом, в результате чего властеотношения опосредуются правоотношениями.
Государственная власть в лице своих органов и с помощью права определяет границы, меру и объём властных полномочий других субъектов - организаций государственного финансового контроля, которые на конституционном уровне в условиях становления рыночной экономики впервые решают в нашей стране проблему контроля федерального бюджета и его исполнения. Для осуществления контроля российский законодатель предоставил Парламенту право создания органа специальной компетенции -Счётной палаты , конституционное значение которой раскрывается в федеральном законе3.
1 Статус (лат status положение, состояние) - Новейший словарь иностранных слов и
выражений, Минск, 2003г С 761
2 Конституция Российской Федерации (ч 5 ст 101)
1 Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счётной палате Российской Федерации» (в ред. От 24 декабря 2002 года) Собрание законодательства от 16 января 1995, №3, ст 167
Основная определяющая идея образования в России Счётной палаты состоит в том, что через нее осуществлена реализация права государства законными путями обеспечивать свои финансовые интересы и финансовые интересы своих граждан. Счетная палата России призвана разрешать проблемы контроля Федеральным Собранием исполнения государственного бюджета.
Счетная палата проверяет не только поступление и расходование федеральных государственных средств с точки зрения полноты, своевременности, эффективности, законности, но и деятельность тех органов власти, которые участвуют в реализации государственной финансовой политики или ее отдельных направлений (сбор налогов, бюджетное финансирование, валютное регулирование, таможенные сборы и др.), выполнение возложенных на них функций и задач. В соответствии с этим законом она обладает всеми признаками самостоятельного и независимого органа государственной власти. Она создана государством, имеет статус постоянно действующего органа государственного финансового контроля, подотчетного Федеральному Собранию, действует в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом. Статус, полномочия, функции и обязанности Счетной палаты соответствуют Лимской Декларации ИНТОСАИ (Международная организация высших органов государственного финансового контроля).
Комплексное исследование характера этих взаимоотношений, элементов правового положения Счетной палаты с целью выявления пробелов в правовом регулировании контрольной деятельности являются весьма актуальными.
Степень научной разработанности темы. Избранная диссертантом тема является теоретически мало разработанной.
Проблемы контроля, как уже отмечалось давно находятся в центре внимания научных исследований прошлого века. Особо следует отметить в этой связи работы 70-х начала 80-х годов B.C. Прониной, М.С. Студеникиной, А.Д.Соменкова, С.В.Степашина, Е.В. Шориной, А.А. Жданова, Т.В. Конюховой, З.Е. Чиркина, и других. Сегодня проблемы органов государственного финансового контроля привлекают внимание многих ученых юристов, экономистов, финансистов, представителей других общественных наук, что нашло отражение в их работах
В настоящем исследовании изучены также работы представителей зарубежного государствоведения, специалистов в области административного и финансового права, Альберта фон Мутиса, Хабица Гюнтера Цафельберга, Хеды Цаше-Месеке, Пеэра Арпиланша и Жака Манэ, Джона Хиггинса, Джона Боурна, Джоржо Клементе, Э. Кпарра и др.
Анализ литературы свидетельствует о том, что деятельности контрольных органов учеными уделялось значительное внимание. Однако большинство исследований ограничено узкими хронологическими рамками, что не позволяв і проследить работу этих органов за весь период их существования и, следовательно, полнее определить формы и методы их деятельности, выявить и проанализировать результаты проводимых ими мероприятий в области государственного и хозяйственного строительства.
В процессе разработки темы диссертации использовались работы ученых в области административного и финансового права -Тихомирова Ю. А., Мицкевича А.В, Авакьян С. А., Кутафина О. Е., Алехина А.П., Козлова Ю. М., Ивлевой М. Ф., Пискотина М. М., Лазарева Б. М., Прониной В. С, Ковачева Д. А., Ноздрачева А. Ф.
В монографиях, статьях и диссертациях зачастую не отражаются важные аспекты в деятельности органов государственного финансового контроля Мало уделяется внимания методам организации и проведения обследования исполнения федерального бюджета. Лишь в работах Степашина С.В, Студеникиной М.С., Соменкова А.Д., Васильева В.И., Хангельдыева Б. Б., Постникова А. Б., Фадеева В. И., Азовкина И. А., Жданова А. А., Шеремета К. Ф., Бархара Д. Н., Химичевой Н. И., Бутакова А. В., Бялкиной Т М., Тимофеева И. С, Дементьева А.С. ставятся задачи исследования деятельности государственного финансового контроля.
В отечественной науке всё ещё мало специальных монографических исследований о становлении, функционировании, правовом положении высших органов государственного финансового контроля и в частности, Счётной палаты в условиях политического плюрализма. Настоящее исследование призвано, в определенной мере восполнить этот пробел.
Объектом исследования являются общественные отношения, регулируемые правом, которые способны поддаваться нормативно правовому воздействию при конституционном образовании Счётной палаты Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования являются общественные отношения, особенность которых составляют отношения, сложившиеся при регулировании правового статуса Счетной палаты Российской Федерации.
Цель диссертации - исследование:
- правового положения и конституционной основы деятельности в России Счетной палаты, ее организационно-правовых форм, теоретические и практические аспекты
осуществления деятельности, компетенции, формирования конституционно - правового статуса Счетной палаты Российской Федерации, состава и структуры;
- на основе исторического анализа деятельности предыдущих
форм осуществления государственного финансового контроля, с
учетом опыта зарубежных государств;
- теоретико-правовых основ возникновения и развития
органа, осуществляющего контрольные функции государства, его
места в системе государства, порядка формирования, а также
деятельности осуществления контроля за исполнением
федерального бюджета. Цель определила главные задачи
исследования:
анализ теоретических источников возникновения и развития органа, осуществляющего контрольные функции государства;
выявление причин, обусловивших возникновение проблем во взаимоотношениях органов государственной власти по вопросам осуществления контроля за исполнением федерального бюджета;
характеристика особенностей правового статуса Счетной палаты и её системообразующих элементов;
установление взаимоотношений государственных органов и органов местного самоуправления со Счетной палатой и их особенностей;
- определение конституционно-правового статуса Счетной
палаты Российской Федерации, ее места в системе государственных
органов, компетенции, организационно-правовых форм структурных
подразделений, порядка формирования состава и структуры Счетной
палаты, механизма правового регулирования ее деятельности,
- выявление закономерностей и тенденций развития меж
бюджетных отношений субъектов Российской Федерации с
федеральной исполнительной властью;
разработка предложений по совершенствованию взаимоотношений государственных органов со Счетной палатой предложение рекомендаций в их решении
Методологической основой исследования являются: теоретические положения отечественной и зарубежной науки о государстве и праве (конституционном муниципальном). При исследовании проблемы применялся всеобщий метод познания -диалектический
Метод исследования общества, государства, права,
предполагает комплексный анализ изучаемых явлений в их
взаимосвязи и взаимозависимости. Поэтому автором проведен
анализ отечественной и зарубежной литературы по вопросам
организации государственного финансового контроля,
способствовавший применению полученных знаний при исследовании проблем конституционно-правового статуса Счетной палаты. Автор использовал общенаучные меюды познания.
- сравнительно - правовой, конкретно - исторический и
прогностические методы научного познания.
В качестве нормативно-правовой базы в диссертации использовались такие источники как Конституция Российской Федерации, Федеральных закон «О Счетной палате Российской Федерации», «Декларация о принципах и методах контроля», принятая в столице Перу, городе Лима, а также ряд других нормативно-правовых актов и документов. Таких как конституции республик в составе Российской Федерации, уставов краев, областей, городов федерального значения, автономных областей,
автономных округов, конституции и законодательство зарубежных государств о высших органах государственного финансового контроля, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, актов глав администраций и других руководителей исполнительных органов субъектов Российской Федерации по вопросам организации и осуществления контроля за исполнением федерального бюджета и местных бюджетов.
Научная новизна диссертации обусловлена тем, что исследуются проблемы, мало изученные в государственно-правовой науке. Наиболее существенными выводами, положениями исследования, выносимыми на защиту, являются-
определение и закрепление места Счетной палаты в системе органов государства;
определение компетенции, организационно-правовых форм деятельности;
правовое регулирование института аудитора Счетной палаты;
укрепление государственно-правового статуса Счетной палаты;
механизм взаимодействия с органами федерального государственной власти;
предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства о регламентации института контроля, направленные на становление и дальнейшее развитие Счетной палаты Российской Федерации, как постоянно действующего высшего органа государственного финансового контроля.
Научная и практическая значимость работы определяется результатами, полученными лично автором в ходе исследования
научными выводами и разработанными на их основе предложениями:
- Федеральным законом «О Счетной палате Российской
Федерации», со времени, принятия которого задачи, функции, права
и обязанности этого постоянно действующего органа
государственного финансового контроля приняли более конкретные
формы выражения в практической деятельности, которые требуют
правового регулирования. В связи с этим назрела необходимость
разработать новый законопроект «О Счетной палате Российской
Федерации», в котором было бы целесообразно как можно полнее
определить все основные элементы ее компетенции. Эти нормы в
новом законе следовало бы выделить в особый раздел и
сгруппировать внутри раздела по объектам контроля,
определяющихся в бюджетном законодательстве.
- Назрела также настоятельная необходимость как в
законодательном усилении ответственности должностных лиц,
уклоняющихся от выполнения представлений и предписаний
Счетной палаты, так и в повышении статуса самой Счетной палаты.
Необходимо внести изменения в законодательство Российской
Федерации, которые были бы направлены на создание механизма,
препятствующего нарушениям, связанным с не целевым и
неэффективным использованием бюджетных средств и федеральной
собственности. В связи с этим необходимо усилить правовое
регулирование денежных отношений, возникающих в процессе
образования и расходования денежных ресурсов, закрепив их в
финансовом кодексе Российской Федерации, предусматривающий
регулирование бюджетных, налоговых и контрольных отношений.
- Организовать взаимодействие Счетной палаты Российской
Федерации с правоохранительными органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации в вопросах реагирования на факты нарушений и злоупотреблений .в расходовании государственных средств, подкрепив его .инициативами по совершенствованию законодательной и нормативно-правовой базы.
- Комитету Государственной Думы по бюджету, налогам,
банкам и финансам и Комитету Государственной Думы по
законодательству и судебно-правовой реформе выйти с
предложениями о внесении изменений и дополнений в Федеральный
закон «О Счетной палате Российской Федерации», в частности:
расширить полномочия Счетной палаты как конституционного
органа финансового контроля в деле обеспечения единой системы
контроля за исполнением федерального бюджета, особенно в части,
касающейся применения Счетной палатой санкций к руководителям
федеральных и региональных органов исполнительной власти, а
также предприятий, учреждений и организаций, виновных в
нарушениях и злоупотреблениях в расходовании бюджетных
средств, неадекватном реагировании на факты нарушений;
предусмотреть положения, позволяющие задействовать нормы
Кодекса об админисіративньїх правонарушениях; дополнить
нормой, предоставляющей Счетной палате право без акцептного
списанная с бюджетных и расчетных счетов министерств, ведомств
и иных организаций незаконно использованных (или
использованных не по целевому назначению) средств федерального
бюджета, на основе приказа аудитора Счетной палаты Российской
Федерации.
- Необходимо законодательно закрепить главенствующее
место Счетной палаты в системе государственных контрольных
органов (роль, полномочия, ответственность за воспрепятствование
ее деятельности или не реагирование на ее требования и т.д.).
Все эти предложения могут быть использованы администрацией субъектов Российской Федерации в качестве пособия для руководства в своей практической деятельности при взаимоотношениях с работниками Счетной палаты в период проведения ими плановых проверок исполнения федерального бюджета, а также при взаимоотношениях с аудиторами Счетной палаты, в процессе оценки ими результатов проверок.
Диссертация может быть полезна государственным служащим Парламента Российской Федерации в определении взаимоотношений Счетной палаты, ее Председателя и заместителя Председателя Счетной палаты.
Диссертация выполнена в Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счётной палаты Российской Федерации. Там же проведено обсуждение работы и ее рецензирование.
Результаты проведенных исследований могут быть использованы при обучении работников Счетной палаты Российской Федерации, а также при обучении аудиторов Контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации.
Основные положения исследования прошли практическую апробацию при подготовке нормативного материала Счетной палаты Российской Федерации (отдельных положений Регламента Счетной палаты, положений о структурных подразделениях, подготовке законопроектов, а также получили отражение в научных публикациях автора).
Апробация результатов исследования. Основные
теоретические положения настоящего исследования получили отражение в научных публикациях автора-
- Финансовые контроль как государственно-правовой
институт.//Право и жизнь. 2005. № 3. С. 48. (1.1. п.л.);
Проблемы совершенствования законодательства о Счетной палате Российской Федерации // Государство и право. 2006 № 1. С 7-8. (0.9. п.л.);
Лимская Декларация и её международно-правовое значение в регулировании контрольных отношений. Контроллинг. 2004. № 1. С. 56. (1.3. п.л.);
Правовой статус Высших органов финансового контроля // Государство и право. 2005 № 2. С. 104,105, 107. (1.5. п.л.);
В тезисах круглого стола 24 октября 2005 г. «Эффективность управления бюджетом. Реализация национальных проектов в бюджете 2007 г.
Часть рекомендаций автора использованы в практической деятельности Счетной палаты Российской Федерации, при:
подготовке проектов о внесении дополнений и изменений в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации»;
разработке основных положений законопроекта о развитии констиіуционного статуса членов Коллегии Счетной палаты Российской Федерации;
- разработке процедурных вопросов Регламента Счетной
палаты и положений о ее структурных подразделениях
Структура диссертации обусловлена целью, задачами, логикой научного исследования и включает введение, три главы, заключение, библиографический список использованных источников и литературы.
