Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовая природа решений органов конституционного контроля и надзора. Основные понятия. Решения органов неспециализированного конституционного контроля и органов конституционного надзора 13
1.1. Понятие и виды органов современного конституционного контроля и органов конституционного надзора. Решения органов неспециализированного конституционного контроля и органов конституционного надзора 13
1.2. Генезис органов конституционного контроля и надзора 32
1.3. Соотношение понятий «правовая природа» и «юридическая природа» применительно к решениям органов конституционного контроля и надзора 51
1.4. Международное право и решения Конституционного Суда РФ 55
Глава 2. Правовая природа решений органов судебного конституционного контроля 73
2.1. Сравнительный анализ решений органов судебного конституционного контроля с нормативными правовыми актами 73
2.2. Решения органов судебного конституционного контроля и акты правоприменения 92
2.3. Решения Конституционного Суда Российской Федерации и судебный прецедент 98
2.4. Решения органов судебного конституционного контроля как интерпретационные акты 125
Заключение 140
Библиографический список 145
- Понятие и виды органов современного конституционного контроля и органов конституционного надзора. Решения органов неспециализированного конституционного контроля и органов конституционного надзора
- Генезис органов конституционного контроля и надзора
- Сравнительный анализ решений органов судебного конституционного контроля с нормативными правовыми актами
- Решения органов судебного конституционного контроля и акты правоприменения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Определение правовой природы решений органов конституционного контроля и надзора имеет во всех государствах современного мира важное значение, так как от деятельности названных контрольно-надзорных органов зависит эффективность действия норм конституционного уровня, а в конечном итоге всей правовой системы.
Для Российской Федерации вопросы защиты Конституции приобретают особую актуальность в связи с работой сравнительно нового органа контроля - Конституционного Суда, деятельность которого уже более десяти лет анализируется и теоретиками, и практиками. Следует подчеркнуть, что решения Конституционного Суда Российской Федерации далеко не всегда исполняются на практике. Возникает, естественно, вопрос о том, что же представляет собой решение названного органа: нормативный акт, правоприменительный или только политический «жест»?
Вопросы, касающиеся судебного нормоконтроля, приобретают актуальность по следующим причинам:
1. Судебный контроль призван играть главную роль в решении стоящих
перед обществом задач построения правового государства, обеспечения
верховенства Конституции и господства права, защиты прав и свобод
человека и гражданина, формирования единого конституционно-правового
пространства.
Противоречивость региональных и местных правовых актов федеральной Конституции носит масштабный характер.
Недостатки законодательной основы судебного нормоконтроля, отсутствие чёткого разграничения компетенции в данной сфере между различными ветвями судебной власти.
4. Различия в интерпретации некоторых важных вопросов судебного
нормоконтроля.
Перечень органов конституционного контроля и надзора достаточно объёмен, включает в себя неспециализированные общие и частные органы
4 контроля (глава государства, парламент, правительство, омбудсман); специализированные (квазисудебные) органы; и, наконец, судебные органы власти.
Важно, чтобы данная совокупность органов представляла собой систему, состоящую из взаимосвязанных и взаимообусловленных элементов, чтобы она не содержала лишних звеньев, создающих помехи в работе целого блока контрольно-надзорных органов.
Весьма актуальна проблема заимствования Россией опыта деятельности перечисленных органов, созданных в различное время за рубежом. Одним из заимствованных институтов является Уполномоченный по правам человека, законодательство о котором требует анализа и совершенствования.
Существует необходимость выявить как элементы сходства, так и различия между решениями судебных, парламентских и иных органов конституционного контроля и надзора. Это требуется для обеспечения более эффективной деятельности всего государственного аппарата. Необходимо уяснить роль Конституционного Суда, а точнее - его решений, в системе правовых актов иных органов конституционного контроля.
В. Руднев характеризует Конституционный Суд Российской Федерации как первый среди равных. Первый в том смысле, что судебная власть вообще первична по отношению к другим её собратьям по властным полномочиям -власти исполнительной и законодательной. Как первична Конституция Российской Федерации к другим федеральным законам. Судебная власть не третья по счёту, а первая - по происхождению1.
Сдерживание законодательной и исполнительной власти является той политической задачей, которую общество, посредством Конституции, поручило суду выполнять юридическими средствами.
Решить эту исключительно важную для общества и конкретного гражданина и в то же время сложную проблему можно только с соблюдением специальной процедуры, в ходе которой и возможно установить
1 Руднев В. Первый среди равных // Российская юстиция. 2001. № 10. С. 1.
5 ошибочность представлений большинства депутатов о праве, доказать, что закон является неправовым и, следовательно, подлежит отмене2.
В связи с функцией Конституционного Суда разрешать конфликты, связанные с осуществлением принципа разделения властей, конституционный контроль рассматривается как деятельность, заключающаяся в ограничении власти и разрешении конфликтов .
Значимость Конституционного Суда РФ признал и ныне действующий Президент РФ: «Прошедшие годы показали, насколько правильным и обоснованным было решение об учреждении в России Конституционного Суда как абсолютно нового для нас правового института. По сути дела, впервые в нашей стране появился государственный орган, способный на основе закона ограничивать и законодательную и исполнительную власть. А подчас твёрдо усмирять политиков, апеллирующих к политической целесообразности, а не к нормам права. Ещё не окрепшая российская власть осознанно и ответственно пошла на такое самоограничение»4.
Таким образом, есть все основания полагать, что актуальность темы диссертационного исследования обусловлена целым комплексом обстоятельств научно-практического характера.
Степень разработанности темы. Среди известных учёных, которые занимались данными проблемами можно отметить следующих: С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, A.M. Барнашов, И.С. Бастен, А.А. Белкин, СВ. Боботов, Н.А. Богданова, С.Н. Братусь, Т.А. Васильева, А.Б. Венгеров, СИ. Вильнянский, Н.В. Витрук, Н.Н. Вопленко, Г.А. Гаджиев, СГ. Голубицкая, Ж.В. Григорова, И.В. Дамбаева, В.Д. Зорькин, В.Н. Карташов, Д.А. Керимов, Е.В. Колесников, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, Л.В. Лазарев, В.О. Лучин, М.А. Митюков, Т.Г. Морщакова, П.Е. Недбайло, СЭ. Несмеянова, Ж.И. Овсепян, А.С. Шишкин, А.Л. Питерская, О.В.
2 Киннер А Конституционное судопроизводство нуждается в унификации // Российская юстиция. 1999. № 8.
С 19.
3 Бланкенагель А. Теория и практика конституционного контроля в ФРГ // Советское государство и право
1989. № 1.С. 102.
4 Путин В В. Конституционный Суд на деле доказал возможность независимого судопроизводства //
Российская юстиция. 2001. № 12. С, 1.
Романова, Ю.Д. Рудкин, Б.А. Страшун, В.Г. Стрекозов, Е.Б. Султанов, О.И. Тиунов, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов, В.Т. Филиппов, Т.Я. Хабриева, А.Ф. Черданцев, В.Е. Чиркин, Р.В. Шагаева, Х.Б. Шейнин, Ю.Л. Шульженко, Н.В. Щербакова, Б.С. Эбзеев, Ю.А. Юдин и др.
Специальной работы, рассматривающей правовую природу актов органов конституционного контроля и надзора нет.
Объектом диссертационного исследования выступает правовая природа решений органов конституционного контроля и надзора как многоаспектное явление, оказывающее воздействие на деятельность государственных, муниципальных органов власти и иных субъектов.
Предметом диссертационного исследования является проявление юридической силы решений органов конституционного контроля и надзора.
Цель работы заключается в исследовании решений органов конституционного контроля и надзора России и зарубежных стран на предмет выявления в них признаков правотворческих, правореализационных и правоинтерпретационных актов.
В связи с этим можно выделить следующие основные задачи:
Рассмотрение понятия, видов и классификации конституционного контроля в России и зарубежных странах.
Анализ результатов деятельности органов неспециализированного конституционного контроля России и некоторых зарубежных стран, а также органов конституционного надзора некоторых зарубежных стран.
3. Раскрытие понятия, признаков и осуществление классификации актов
правотворческой, правореализационной и правоинтерпретационной практики
в сравнительном аспекте с актами органов судебного конституционного
контроля России и некоторых зарубежных стран.
4. Выявление проблем и путей их разрешения, связанных с
осуществлением юридической практики Конституционным Судом
Российской Федерации.
7 Методологическая основа исследования. Среди методов исследования использовались следующие:
- наблюдение: диссертант, в частности, исследовал деятельность
Конституционного Суда РФ непосредственно, присутствуя на его
заседаниях;
- метод сравнения для выявления общих и отличительных признаков
результатов практики органов конституционного контроля и надзора;
- методы эмпирического и теоретического уровней исследования:
абстрагирование, анализ и синтез, индукция и дедукция и др., а также один
из ведущих методов теоретического исследования - восхождение от
абстрактного к конкретному.
В ходе исследования автором применялись специальные методы: формально-юридический анализ (толкование юридических конструкций и терминов), сравнительно-правовой метод (сравнение одинаковых понятий применительно к разным типам юридической практики).
Теоретическая основа исследования. В процессе исследования правовой природы решений органов конституционного контроля и надзора автором использовался опыт учёных в области конституционного права и процесса в виде научных монографий, статей, материалов научных конференций.
Эмпирическая основа исследования. При написании работы автор использовал нормативные правовые акты о конституционном правосудии России, некоторых зарубежных стран, решения органов конституционного контроля и надзора.
Научная новизна работы обусловлена тем, что данное исследование является одним из немногих в теории конституционного права, посвященных проблемам правовой природы решений органов конституционного контроля и надзора.
В работе раскрывается понятие правовой природы решений органов конституционного контроля и надзора, особенности решений в зависимости
8 от страны, территории и времени происхождения, а также от группы, к которой относится конкретный орган конституционного контроля.
В работе содержится ряд теоретических положений, направленных на обогащение общей теории права, теории конституционного права.
Впервые в рамках теории конституционного права анализируется применение общепризнанных принципов и норм международного права Конституционным Судом Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Решения специализированных органов судебного
конституционного контроля, в том числе Конституционного Суда РФ, имеют отдельные признаки правотворческих и правоприменительных актов.
С одной стороны, указанные органы не являются правотворческими органами в силу принципа разделения властей. Однако в теории права принято выделять различные разновидности форм права - актов правотворчества. Проанализировав некоторые из них - нормативные правовые акты, судебные прецеденты, автор пришёл к выводу о том, что акты специализированных органов конституционного контроля и надзора не являются ни нормативными правовыми актами, ни судебными прецедентами. Однако нельзя полностью оспаривать правотворческую природу этих актов, поскольку, например, Конституционный Суд РФ, осуществляет так называемое «негативное правотворчество». С другой стороны указанные органы относятся к органам судебным, которые в своей деятельности осуществляют правоприменение. А сами акты имеют черты правоприменительных актов, в частности, судебных решений.
В то же время одной из функций Конституционного Суда РФ является толкование норм Конституции РФ. При принятии решений Суд даёт нормативно-правовое разъяснение нормативно-правовых предписаний, содержащихся в Конституции РФ, которые носят общеобязательный характер, что делает их очень похожими на нормативные правовые акты. Следовательно, можно утверждать, что решения специализированных
9 органов конституционного контроля и надзора являются своеобразными результатами правотворческой, правоприменительной и в большей степени -правоинтерпретационной практики.
2. Решения Конституционного Суда Российской Федерации
должны подлежать пересмотру. Это закреплено статьёй 73 ФКЗ «О
Конституционном Суде РФ». Однако данный закон не указывает оснований
для пересмотра решений, что даёт учёным предлагать разные варианты
решения проблемы: от полной свободы до законодательного определения
ограничений. По мнению автора, основания для пересмотра решений
Конституционного Суда РФ должны быть закреплены в федеральном
конституционном законе, среди которых можно выделить следующие:
вновь открывшиеся обстоятельства, которые не были известны на момент принятия постановления или заключения при условии, что они существенно влияют на вынесенное Судом решение;
изменение норм Конституции РФ или законодательного акта, служивших обоснованием для принятия пересматриваемого решения;
существенные процессуальные нарушения, допущенные ранее Судом при вынесении пересматриваемого решения и установленные с соблюдением требований конституционного судопроизводства.
3. Согласно пункту 4 статьи 15 Конституции РФ общепризнанные
принципы и нормы международного права и международные договоры РФ
являются составной частью правовой системы России. Таким образом,
общепризнанные принципы и нормы международного права и
международные договоры должны применяться всеми субъектами права на
территории РФ. По мнению диссертанта, все органы конституционного
контроля должны использовать их в своей деятельности. Конституционный
Суд РФ может ссылаться на общепризнанные принципы международного
права и нормы, содержащиеся в международных договорах, в
мотивировочной части решения в обоснование своей позиции в целях
уточнения содержания конституционных норм. Однако, учитывая то, что
10 Конституция РФ имеет высшую юридическую силу на территории России, является правовой базой для всей российской правовой системы, необходимо обеспечить соответствие её норм принципам и нормам международного права. Поскольку в случае возникновения противоречия последних нормам Конституции РФ, содержащимся в главах 1, 2 и 9, возникнет необходимость разработки новой Конституции РФ, следует предусмотреть обязательность проверки на соответствие Конституции РФ всех международных договоров в порядке предварительного контроля.
4. Акты органов неспециализированного конституционного контроля являются результатами правоприменительной практики, поскольку обладают его признаками. Во-первых, они являются актами правовыми и порождают юридические последствия. Во-вторых, они содержат властное решение компетентного органа. В-третьих, они являются юридическими фактами, которые порождают права и обязанности у субъектов правоотношений, и без них эти права и обязанности возникнуть не могут.
Среди актов органов неспециализированного конституционного контроля можно выделить акты Уполномоченного по правам человека. Эти акты именуются решениями (заключениями). В них констатируется факт нарушения прав человека. Поскольку Уполномоченный обязан принять меры в случае выявления нарушения прав человека, данное заключение является основанием для применения мер, предусмотренных статьёй 29 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Таким образом, данное заключение имеет признаки правоприменительных актов. Само же обращение Уполномоченного к указанным в статье 29 Закона субъектам является актом реализации права, но не правоприменительным актом, поскольку не содержит властного решения.
По мнению автора, поскольку компетенция Уполномоченного является специальной - защита прав человека, а также то, что он является одним из высших должностных лиц государства, следует наделить его полномочиями издавать обязательные для исполнения предписания об устранении
11 нарушения прав человека. Кроме того, следует наделить Уполномоченного по правам человека правом законодательной инициативы по предметам своего ведения.
Теоретическая значимость исследования обусловлена
сформулированными в ней выводами и обобщениями, имеющими значение для теории конституционного права и конституционного процесса, пополняющими её понятийно-категориальный аппарат. Диссертант развивает один из разделов права - учение о правовой природе органов конституционного контроля и надзора, а настоящее исследование способствует дальнейшему углублённому теоретико-правовому исследованию проблематики правовой природы решений органов конституционного контроля и надзора.
Практическая значимость исследования. Результаты проведённого исследования могут быть использованы:
1. В правотворческой практике по совершенствованию
конституционного законодательства, закрепляющего статус, компетенцию
Конституционного Суда РФ, процессуальные вопросы его деятельности,
особенности и юридическую силу его решений.
2. В практике применения норм Конституции РФ, ФКЗ «О
Конституционном Суде РФ», постановлений и определений
Конституционного Суда РФ.
В правоинтерпретационной практике при осуществлении толкования нормативно-правовых предписаний.
В правосистематизирующей практике при систематизации правовых актов с целью правильной систематизации актов Конституционного Суда РФ.
В дальнейшей исследовательской работе в области теории правовой системы общества, а также теории отраслевых юридических наук, прежде всего конституционного права и новой отрасли - конституционного правосудия.
12 Апробация результатов исследования.
Результаты исследования использовались автором в процессе чтения лекций и проведения практических занятий по теории права и государства и спецкурсу конституционное правосудие в России и зарубежных странах, а также при чтении лекций по теме: «Проблемы деятельности органов конституционного правосудия» в рамках конституционного права России в Ярославском государственном университете им. П.Г. Демидова.
Сделанные в диссертации выводы были изложены на ежегодных научно-практических конференциях в Ярославском государственном университете им. П.Г. Демидова, на Всероссийской конференции, посвященной 200-летию Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова (октябрь 2003 года), на Международной конференции в Новгородском государственном университете им. Ярослава Мудрого 30 сентября - 1 октября 2005 года).
Материалы диссертации обсуждались на заседаниях Филиала Кафедры ЮНЕСКО по правам человека и демократии МГИМО (У) МИД РФ при Ярославском государственном университете им. П.Г. Демидова, а также кафедры теории и истории права и государства Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова.
Содержание работы отражено в опубликованных по теме исследования статьях (4,2 п.л.).
Понятие и виды органов современного конституционного контроля и органов конституционного надзора. Решения органов неспециализированного конституционного контроля и органов конституционного надзора
Конституционный контроль осуществляется уполномоченными на то государственными органами и направлен на обеспечение верховенства конституции в системе нормативных актов, её прямого и непосредственного действия на всей территории государства.
К таким государственным органам относятся: 1. Неспециализированные общие и частные органы конституционного контроля: глава государства, парламент, правительство, омбудсман. 2. Специализированные органы конституционного контроля в виде органов конституционного надзора (квазисудебные органы). 3. Судебные органы.
Глава государства, парламент и правительство, иные государственные органы осуществляют общий неспециализированный конституционный контроль в процессе осуществления основных функций. Их деятельность носит политический характер. Поэтому этот вид конституционного контроля именуется общим (общеполитическим).
Для его осуществления указанные государственные органы могут создавать специальные вспомогательные органы и учреждения (комитеты, советы, комиссии и т.п.) либо специализированные органы, такие, как институт омбудсманов (уполномоченных по правам человека, народных защитников).
Парламент - высшее представительное учреждение страны. В процессе законодательной деятельности он следит за соответствием принимаемых законов конституции.
Кроме того, осуществляя контроль за деятельностью органов исполнительной власти (правительства), парламент следит за соответствием актов исполнительной власти законам, в том числе конституции. Такой функцией обладает и Государственная Дума РФ1.
Эти полномочия не всегда зафиксированы в конституциях. В качестве примера можно привести конституции бывших социалистических стран (Болгарии, Венгрии, Румынии, СССР). Полномочия конституционного контроля были возложены либо на представительный орган - парламент, либо на высший, постоянно действующий коллегиальный орган государственной власти, выполнявший полномочия парламента между его сессиями. Иногда такие полномочия возлагались на оба органа.
В настоящее время такой подход сохранён во Вьетнаме, Китае, КНДР, Кубе. При этом иногда создаются консультативные органы. В СССР в 1924-1936 гг. Верховный Суд СССР выполнял роль консультационного органа Президиума ЦИК СССР.
В Венгрии, ГДР в 1949-1990 гг. были созданы совещательные органы: конституционно-правовые советы и комиссии, - вроде постоянных комиссий парламентов.
В 80-е годы полномочия этих органов были расширены. Они стали сами признавать законы не соответствующими конституции, это приостанавливало действие законов, но отменяли их законодательные органы.
В настоящее время эти совещательные органы практически исчезли, однако, по мнению В.Е. Чиркина, их восстановление при существовании конституционных судов было бы желательно, поскольку могло бы повысить качество принимаемых законов и разгрузить конституционные суды2. В то же время эти совещательные органы без конституционных судов не могут в полной мере обеспечить конституционность законов. Получается, что парламент становится судьёй в собственном деле.
К неспециализированным органам относится и глава государства. Путём подписания и обнародования закона глава государства распоряжается исполнять закон. До подписания он проверяет закон на соответствие конституции и другим законам. Фактически эту функцию осуществляют органы при главе государства (в России - Главное государственно-правовое управление).
В некоторых государствах (Кувейт, Бруней) парламент ни фактически, ни юридически не может принять закон против воли монарха. В Испании, Японии король юридически лишён права вето. В Великобритании сложился конституционный обычай о неприменении вето монархом. Более того, в Великобритании вообще отсутствует конституционный контроль, поскольку там нет конституции как основного закона.
Редко монархи используют право вето, но, как правило, по техническим причинам (Бельгия).
Президенты в президентских и парламентарных республиках редко используют право вето. В парламентарных республиках президент действует по совету правительства, которое составляет парламентское большинство. В Германии и Индии вето президента в связи с неконституционностью закона вообще не применялось.
В полупрезидентских республиках вето применяется достаточно часто. В США 1300 раз за 200 лет, в России несколько раз в год3.
Однако в США ссылки не связаны с неконституционностью закона. Этот вопрос решает суд общей юрисдикции и Верховный Суд. В России Президент - гарант Конституции. Он следит за соблюдением конституции (ст. 80 часть 2 Конституции РФ). Аналогичная формулировка имеется в Конституции Румынии (ст. 80 часть 2), Франции (ст. 5), Украины (ст. 102).
Президент может отклонить подписание закона с прямой ссылкой на его неконституционность. Например, в октябре 1997 года Президент возвратил ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» в связи с несоблюдением Государственной Думой положений ст. 105 Конституции РФ.
Генезис органов конституционного контроля и надзора
Зачаточные формы конституционного контроля как самостоятельного вида государственной деятельности можно обнаружить уже в ряде государств эпохи средневековья. В Великобритании в 17 веке Тайный совет признавал законы законодательных собраний (легислатур) американских колоний недействительными, если они противоречили законам английского Парламента или общему праву. Распространение идей верховенства конституции и права привело к тому, что уже в конце 18 века некоторые английские акты были признаны судом не действующими на территории северо-американских штатов. Решающее влияние на формирование института судебного конституционного контроля оказало дело «Мэрбери против Мэдисона» 1803 года, в котором Верховный Суд США установил, что закон Конгресса, противоречащий федеральной Конституции, может быть признан судом неконституционным, то есть наделил себя полномочиями судебного конституционного контроля за соответствием законов Конституции.
После Первой мировой войны идея судебного конституционного контроля активно развивается и воплощается в жизнь в Европе в виде специализированных конституционных судов с исключительными полномочиями по проверке конституционности законодательных актов. Эта модель судебного конституционного контроля получила название «европейской» в отличие от «американской» (англосаксонской), согласно которой конституционный контроль осуществляют общие суды (суды общей юрисдикции).
Большую роль в формировании института судебного конституционного контроля сыграл профессор права Венского университета Ганс Кельзен. В сентябре 1919 года был создан Высший Конституционный суд Австрии, а институт конституционного судопроизводства был закреплен в Конституции 1920 года. Впоследствии по австрийской модели были созданы органы конституционного контроля в Чехословакии (1920 год), Греции (1927 год), Испании (1931 год), Ирландии (1937 год), Египте (1941 год).
Особенно широкое распространение судебный конституционный контроль получил после второй мировой войны: Бирма, Япония, Италия (1947 год), Германия, Таиланд, Индия (1949 год), Сирия, Люксембург (1950 год), Уругвай (1952 год), Кипр (1960 год), Турция (1961 год), Алжир, Югославия (1963 год). В некоторых странах конституционный контроль учреждён после свержения диктаторских режимов - в Греции (1968 год), Португалии (1976 год), Испании (1978 год). В 60-е годы некоторые системы конституционного контроля были подвергнуты пересмотру в европейских государствах (Австрия, Бельгия, Германия, Франция, Чехословакия, Швеция), в Латинской Америке. В различных формах он утвердился в рядке других стран Азии, Африки, Центральной и Южной Америки.
Господствовавшая в социалистических странах государственно-правовая доктрина не признавала идею правового государства и принципа разделения властей. В социалистической теории государства и права подчёркивалось единство и неделимость государственной власти, полновластие представительных органов, осуществляющих функции законодательства, исполнения законов и контроля за их исполнением. Допускалось, что представительные органы государственной власти могут в определенной мере осуществлять даже следственные и судебные функции. Различие законодательства, управления и правосудия проводилось в мягкой форме как принцип простого разделения труда в рамках единства государственной власти в лице её представительных органов (советов). Но и этот теоретический постулат не был реализован на практике, так как все органы государственной власти, в конечном счёте, были подконтрольны и подотчётны руководящим органам коммунистической партии. Именно они на деле осуществляли своё полновластие. В социалистических странах сложился единый государственно-партийный механизм, в чём и состояла сущность тоталитарной системы организации политико-государственной жизни. Функция конституционного контроля признавалась в первую очередь за высшими представительными органами государственной власти, которые могли осуществлять её непосредственно либо с помощью создаваемых ими постоянно действующих органов общей компетенции.
Во всех конституциях СССР и республик, входящих в него, предусматривалось, что контроль за соблюдением Конституции относится к ведению высших органов государственной власти и управления СССР (пункт «г» статьи 15 Конституции СССР 1936 года; пункт 11 статьи 73 Конституции СССР 1977 года). Конституция СССР 1977 года функции конституционного контроля закрепила и за Президиумом Верховного Совета СССР - постоянно действующим органом высшего органа государственной власти, осуществляющим в период между сессиями его функции (пункт 4 статьи 121).
В некоторых социалистических государствах (особенно на первых этапах их развития) осуществление функций конституционного контроля признавалось за высшими судебными инстанциями.
В первые годы образования СССР Верховный Суд участвовал в процедуре конституционного контроля в соответствии со статьями 30, 46 (пункт 6) Конституции СССР 1924 года. Основные же полномочия по осуществлению конституционного контроля принадлежали Президиуму Центрального Исполнительного Комитета (ЦИК) СССР. Как отмечал В.К. Дябло , Верховному Суду СССР отводилась роль вспомогательного органа Президиума ЦИК СССР по вопросам определения конституционности законов. На практике уже с начала 30-х годов Верховный Суд СССР прекратил играть какую-либо роль в осуществлении конституционного контроля.
Сравнительный анализ решений органов судебного конституционного контроля с нормативными правовыми актами
Характер деятельности Конституционного Суда РФ находит отражение в его решениях. Одной из важнейших форм права, в который облекается результат правотворческой практики, является нормативный правовой акт.
Необходимо установить являются ли его решения источниками (формами) права. В литературе существуют различные точки зрения относительно природы решений Конституционного Суда РФ. Одни авторы полагают, что решения Конституционного Суда являются ничем иным, как источником российского права1. Другие авторы считают иначе - такие акты не содержат в себе правовых норм и поэтому не могут рассматриваться как нормативные, не являются источниками права2.
И.С. Бастен пишет: «проведя анализ решений конституционных (уставных) судов, мы пришли к выводу, что они создают нормы права...» .
С.А. Авакьян идёт дальше, говоря, что «постановление Конституционного Суда Российской Федерации - это акт высшей юридической силы, соответствующий уровню Конституции Российской Федерации»4.
Под нормативным правовым актом понимается официальный акт-документ, закрепляющий решение компетентного правотворческого субъекта и содержащий нормативно-правовые предписания5. Это акт не только устанавливающий и содержащий нормы права, но и изменяющий нормы или сферу их действия, отменяющий их6. По мнению Т.Г. Морщаковой, «решения Конституционного Суда также могут рассматриваться как подпадающие под определение нормативного правового акта»7.
Рассмотрим признаки нормативного правового акта: 1. Это особая разновидность правовых актов, отличная от индивидуальных (в том числе правоприменительных), интерпретационных и иных актов. Основное отличие их заключается в том, что нормативный правовой акт содержит нормативно-правовое предписание, которое обладает признаками нормативности, всеобщности, обязательности и формальной определённости. Сравнением решений Конституционного Суда РФ и актов, являющихся результатами других форм юридической практики мы займёмся в последующих главах.
Некоторые авторы полагают, что юридическим содержанием решения Конституционного Суда РФ является нормативно-правовое предписание, то есть требование, веление, адресованное всем субъектам права. Так, М.С. Саликов пишет, что «Конституционный Суд РФ своим решением создает типичные правовые нормы, причём акты высшего органа конституционного судопроизводства стоят подчас выше актов Федерального Собрания и Президента РФ» . Аналогичной точки зрения придерживается Б.С. Эбзеев, который считает, что «Конституционный Суд РФ идёт дальше простой интерпретации в отношении Конституции РФ. Суд формирует конституционно-правовую доктрину, предлагает своё понимание тех или иных положений Конституции РФ, которое «связывает» все иные органы государственной власти и других субъектов конституционно-правовых отношений, и тем самым фактически выполняет правотворческую функцию»9.
Но с данной позицией не все согласны. Так, С.А. Иванов относит к источникам права только постановления высших судов. Поэтому нормативный характер имеют только постановления Конституционного Суда РФ, отнюдь не суды субъектов РФ. Кроме того, он считает, что постановление суда должно оставаться источником права до тех пор, пока оно не будет облечено в форму закона10.
B.C. Нерсесянц убеждён, что у судебной власти нет права отменять нормативно-правовые акты. Судебная практика, по его мнению, во всех своих проявлениях представляет собой не правотворческую, а лишь правоприменительную (правотолковательную) деятельность. «Суд не творит право, он отправляет правосудие, то есть судит и решает по праву, применяет его».
По мнению Н.В. Витрука, решение Конституционного Суда РФ и содержащиеся в нём правовые позиции носят общий характер, то есть распространяются не только на конкретный случай, который стал предметом рассмотрения в Конституционном Суде, но и на все аналогичные случаи, имеющие место в правовой практике. Они носят официальный, обязательный характер12.
Трудно согласиться с мнениями авторов, которые считают, что Конституционный Суд РФ создаёт новые нормы права. Такого полномочия нет ни в Конституции РФ, ни в ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» далее ФКЗ «О КС РФ»). Согласно указанным актам он может толковать Конституцию РФ и признавать не соответствующими ей различные акты в целом или в части. Однако мнение Н.В. Витрука о том, что нормы носят общий характер, имеет рациональную основу. Действительно, статья 6 ФКЗ «О КС РФ» закрепляет это положение. И даже можно признать за решениями Конституционного Суда РФ нормативный характер. Однако это свидетельствует лишь о том, что решение Конституционного Суда РФ содержит общие (нормативные) разъяснения, которые распространяют своё действие на неопределённый круг лиц. Но они не содержат нормативно-правовых предписаний.
Решения органов судебного конституционного контроля и акты правоприменения
Как мы установили в предыдущем параграфе, деятельность Конституционного Суда РФ во многом схожа с правоприменительной (правореализационной) деятельностью. Рассмотрим решения Конституционного Суда РФ и сравним их признаки с признаками правоприменительного акта. Для этого обратимся к признакам последнего: 1. Решение Конституционного Суда РФ, как и правоприменительный акт, относится к правовым актам, поскольку его вынесение влечёт юридические последствия, он носит правовой характер. 2. Решение Конституционного Суда РФ является разновидностью актов реализации права. В своей деятельности Конституционный Суд РФ осуществляет не только применение норм Конституции РФ, но и соблюдение, исполнение и использование. 3. Акты Конституционного Суда РФ, как и правоприменительные акты закрепляют и оформляют правоприменительное решение по конкретному юридическому делу. Действительно, Конституционный Суд РФ принимает решение не только о соответствии нормативно-правового предписания Конституции РФ вообще, но и рассматривает его в контексте конкретного дела, в пределах заявленной жалобы. Но здесь проявляется существенное отличие акта Конституционного Суда РФ от сугубо правоприменительного акта - решение Конституционного Суда РФ приобретает общий (нормативный) характер. Решение, принятое по конкретному делу, становится обязательным и в других подобных случаях. 4. Акты Конституционного Суда РФ носят властный характер, поскольку обязательны для всех. Однако правоприменительный акт обязателен для тех, кому он персонально адресован. Он не может распространять своё действие на субъектов, которые, например, не являлись участниками процесса по рассмотрению уголовного дела. Акт же Конституционного Суда РФ имеет юридическую силу даже в отношении тех лиц, которые непосредственно не являлись участниками процесса. 5. Властность, обязательность, юридическая сила актов Конституционного Суда РФ обеспечивается разнообразными материальными и духовными, поощрительными и принудительными, организационными и иными мерами. Но самое важное - возможность применения для их исполнения мер государственного принуждения. Следует обратить внимание на способы исполнения решений Конституционного Суда РФ и правоприменительных актов. Они различны. Для исполнения решений судов общей юрисдикции по гражданским делам существуют специальные процедуры, зафиксированные в ФЗ «Об исполнительном производстве» Исполнение приговоров по уголовным делам регулируется Уголовно-исполнительным кодексом РФ39. Вопросы исполнения решений Конституционного Суда РФ урегулированы всего лишь двумя статьями ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» (80 и 81), что следует признать недостаточным. В отличие от исполнения правоприменительных актов, исполнение решений Конституционного Суда РФ урегулировано не достаточно тщательно: отсутствует специальная процедура их исполнения, имеющая определённые стадии, сроки, порядок, место и время совершения исполнительных действий. Регулирование данного вопроса носит фрагментарный характер. 6. Акты Конституционного Суда РФ как и акты правоприменительных органов - акты, издаваемые уполномоченным субъектом, который издаёт их в соответствии с установленной в законодательстве компетенцией. 7. Акты Конституционного Суда РФ принимаются как и акты правоприменительных органов с соблюдением процедурно-процессуальной формы, которая, во многом сходна с формами правоприменительной практики, но полностью с ней не совпадает. 8. Акт Конституционного Суда РФ как и правоприменительный акт является особым юридическим фактом, который специально нацелен на возникновение, изменение или прекращение правоотношений, вызывает индивидуальные определённые юридические последствия. Действительно, принятие решения Конституционным Судом РФ, которым признаётся не соответствующим Конституции РФ, положение нормативного правового акта, который был применён в конкретном деле (уголовном, гражданском и т.д.) является основанием возникновения права субъекта на пересмотр его дела и вынесение нового решения, удовлетворяющего его право. Теперь рассмотрим структуру актов Конституционного Суда РФ и сравним её со структурой правоприменительного акта, под которой мы понимаем его строение, расположение основных элементов и связей, обеспечивающих его целостность и завершённость, закрепление и оформление принятого субъектом решения. Несмотря на то, что Конституционный Суд РФ выносит решение о признании нормы права не соответствующей Конституции РФ по конкретному делу, в резолютивной части решения он формулирует положение о неконституционности нормы применительно не к конкретному делу, а вообще, поэтому нельзя сказать, что юридическое содержание решений Конституционного Суда РФ составляют индивидуально-конкретные и персонально адресованные властные юридические предписания. В данном случае речь идёт о предписании, имеющем общий характер.
