Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-правовые основы муниципальной службы в России 12
1.1. Становление законодательного регулирования муниципальной службы в Российском государстве 12
1.2. Понятие и основные категории муниципальной службы 37
1.3. Правовая природа государственной и муниципальной службы: общее и особенное 52
1.4. Конституционные основы муниципальной службы в Российской Федерации 71
ГЛАВА II. Особенности правового регулирования муниципальной службы в Российской Федерации 87
2.1. Пределы правового регулирования муниципальной службы субъектами Российской Федерации 87
2.2. Полномочия муниципального образования в области муниципальной службы 120
2.3. Виды ответственности должностных лиц местного самоуправления 133
Заключение 160
Библиографический список литературы 164
- Становление законодательного регулирования муниципальной службы в Российском государстве
- Понятие и основные категории муниципальной службы
- Пределы правового регулирования муниципальной службы субъектами Российской Федерации
- Полномочия муниципального образования в области муниципальной службы
Введение к работе
Развитию законодательства о муниципальной службе уделяется в настоящее время особое внимание как на федеральном, так и на региональном уровнях. Это обусловлено прежде всего теми изменениями, которые произошли и происходят в нашем государстве.
Так, в декабре 1993 года была принята Конституция Российской Федерации, в связи с чем кардинально изменились структура и функции органов публичной власти.
Существенно изменилась роль органов местного самоуправления, появилась необходимость повышения эффективности функционирования муниципальной службы, прежде всего за счет совершенствования федерального и регионального законодательства.
Задача законодателей, ученых, специалистов ранее была усложнена тем, что в советский период специальных законов о муниципальной службе не было, а правовое положение работников местных органов власти практически не отличалось от правового положения служащих других государственных и общественных учреждений, предприятий и организаций1.
Статус всех служащих определялся единообразно в трудовом законодательстве. Толчком к изучению муниципальной службы стала начавшаяся в стране в 1985 году «перестройка», когда постепенно встал вопрос о необходимости принятия союзного Закона «О муниципальной службе». Это вызвало активное обсуждение концепции нового закона и необходимость изучения зарубежного опыта правового регулирования муниципальной службы как таковой.
Таким образом, еще в советский период проводились научные исследования, посвященные проблемам организации и функционирования
1 См., Бахрах Д.Н. Общие вопросы службы в советских государственных и общественных организациях. Свердловск. 1988.
4 муниципальной службы, хотя законодательная база этого института
практически отсутствовала.
Сегодня, когда идет активный процесс формирования законодательной
базы муниципальной службы, формируются и внедряются новые подходы к
различным ее аспектам, институт муниципальной службы вновь становится
предметом научных исследований.
Актуальность избранной темы исследования определяется также
необходимостью качественного обновления данной категории работников,
вовлечения в муниципальную деятельность наиболее талантливых, имеющих
высокий личностный потенциал, профессионально состоятельных граждан.
Эффективное функционирование муниципальной службы в России, ее
укомплектованность кадрами высокой квалификации, по мнению автора,
следует рассматривать в качестве одного из решающих факторов ускорения
перехода к рыночной экономике и устранения многих кризисных явлений в
период вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 года №
131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации»2.
В то же время отсутствие единой научной концепции в переходный
период, установленный до 2009 года, существенно затрудняет развитие
российской государственности на новых правовых принципах и не
,^, способствует формированию муниципальной службы как важнейшего
инструмента преобразований в соответствии с современными требованиями. Российской Федерации нужно сильное гражданское общество, способное обеспечить, с одной стороны, свободу, многообразие взглядов и политических сил,-широкое самоуправление, а с другой - общественный порядок, безопасность, надлежащую кооперацию труда, правовую урегулированность общественных связей, соблюдение законов и нормативных актов местного самоуправления.
Ф-
2 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
Таким образом, проблемы правового регулирования муниципальной службы были актуальными и продолжают ими оставаться в настоящее время. Это связано с утверждением Федеральной программы реформирования государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы), с принятием Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О системе государственной службы Российской Федерации», с разработкой и принятием нового федерального закона, иных нормативных правовых актов о муниципальной службе (все это предусмотрено Федеральной программой). Необходимость решения этих проблем и определила выбор темы данного исследования.
Степень научной разработанности темы. В последние годы идеи формирования современной муниципальной службы получили более полное развитие. Вопросы теории и практики муниципальной службы нашли свое отражение в трудах: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, К.С. Вельского, В.Г. Вишнякова, Б.Н. Габричидзе, Ю.А.Дмитриева, Н.М. Казанцева, Л.М. Колодкина, О.Е. Кутафина, Л.А.Лукашова, Б.М. Лазарева, А.Ф. Ноздрачева, В.А. Прокошина, Ю.А. Розенбаума, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Н.Б. Топорнина, В.И. Фадеева и др.
Отдельные правовые аспекты исследования института муниципальной службы и местного самоуправления в России, особенности их правового положения в историческом ракурсе были освещены в исследованиях русских ученых: А.Н. Васильчикова, М.М. Ковалевского, М.И. Лазаревского, Б.Н. Чичерина и ряда других авторов.
Большое внимание административно-правовым аспектам
муниципальной службы уделяется в работах: И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, В.М. Манохина, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилова и др.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в области конституционно-правового регулирования муниципальной службы в Российской Федерации,
урегулированные законодательством Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации и нормативными актами местного самоуправления.
Предметом диссертационного исследования является институт муниципальной службы Российской Федерации, его состояние и закономерности развития.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель состоит в том, чтобы на основе анализа современных достижений юридической науки в целом и науки муниципального права в частности, действующего федерального законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации, складывающейся практики прохождения муниципальной службы сформулировать предложения и рекомендации по дальнейшему совершенствованию юридических норм, регулирующих исследуемые отношения.
Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:
обобщить исторический опыт правового регулирования муниципальной службы в России и выявить закономерности становления и развития законодательства о муниципальной службе;
- проанализировать сущностные признаки понятий «муниципальная служба», «муниципальный служащий», «институт муниципальной службы» и оценить их с точки зрения практического применения, сформулировать критерии отнесения субъектов к категории муниципальных служащих;
провести сравнительный анализ правового регулирования государственной и муниципальной службы;
- предложить технологию разграничения полномочий между федеральным
центром и субъектами Российской Федерации в сфере регулирования
муниципальной службы;
определить пределы правового регулирования муниципальной службы в субъектах Российской Федерации;
обобщить опыт нормативного регулирования органами местного самоуправления вопросов организации и функционирования муниципальной службы;
- изучить практику привлечения к ответственности должностных лиц
местного самоуправления;
- выработать теоретические, научно-практические рекомендации и
предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации о
муниципальной службе.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем правового регулирования института муниципальной службы в Российской Федерации, возможностью использования ряда разработанных диссертантом предложений и рекомендаций в ходе дальнейшего совершенствования законодательного регулирования муниципальной службы и реформы местного самоуправления в Российской Федерации.
Материалы диссертации могут быть использованы при дальнейшей разработке данной темы, проведении научных исследований в области права, преподавании муниципального права в высших учебных заведениях.
Методологическую основу диссертационного исследования
составили современные достижения теории познания. При определении
методологии автор диссертационного исследования исходил из сложности
самого предмета исследования, которое выполнено на основе
диалектической методологии с применением исторического, сравнительно-
правового, формально-логического, системно-структурного и
догматического методов познания. В ходе исследования также использовался
конкретно-социологический метод (статистический, опрос,
интервьюирование, экспертные оценки).
8 Нормативной базой исследования стали международные документы
в области муниципальной службы, Конституция Российской Федерации, ф
федеральное законодательство о муниципальной службе, решения
Конституционного Суда РФ и законодательство субъектов Российской
Федерации о муниципальной службе, а также уставы муниципальных
образований, нормативные правовые акты органов местного самоуправления
и другие акты, касающиеся отдельных вопросов прохождения
муниципальной службы.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составили
материалы законодательной практики отдельных субъектов Российской
Федерации (Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов,
Тюменской области и др.). Автором использованы материалы научно-
практических конференций, периодической печати, материалы официально
і . опубликованной статистики, экспертный опрос депутатов законодательных
Ns органов субъектов Российской Федерации и анкетирование более ста
государственных и муниципальных служащих Тюменской области.
Научная новизна диссертационного исследования определяется как выбором темы, так и подходом к ее исследованию с учетом разработанности отдельных аспектов данной темы.
Основные положения, выносимые на защиту:
^ 1. Особенности становления и развития законодательного
регулирования муниципальной службы в России в значительной мере обусловлены задачами Российского государства на каждом этапе его развития.
2. Современный правовой институт муниципальной службы предлагаем рассматривать как систему правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе организации муниципальной службы: статус муниципальных служащих, гарантии и механизм его реализации, процедуру прохождения муниципальной службы, а также ответственность должностных лиц органов местного самоуправления.
3. Действующее законодательство о муниципальной службе
недостаточно обоснованно сужает понятие муниципального служащего. В
частности, сегодня законодатель не всегда относит к муниципальным
служащим назначенных по конкурсу глав администраций муниципальных
образований и других должностных лиц местного самоуправления.
Необходимость закрепления на уровне федерального закона принципа самостоятельности муниципального служащего в пределах его компетенции и принципа несменяемости обусловлена требованиями совершенствования правового регулирования муниципальной службы в субъектах Российской Федерации.
Для устранения несоответствия законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству, которое в настоящее время в значительной мере зависит от нестабильности федерального законодательства, необходимо на уровне федерального конституционного закона разграничить полномочия Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления по правовому регулированию организации и функционирования муниципальной службы.
Современное федеральное законодательство не в полной мере учитывает то обстоятельство, что правовое регулирование муниципальной службы - предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, поскольку установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления не существует вне защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты прав муниципальных служащих, обеспечения законности и правопорядка. В этой связи необходимо расширение установленного на федеральном уровне перечня полномочий субъектов Российской Федерации по законодательному регулированию муниципальной службы.
Содержание законодательства субъектов Российской Федерации о муниципальной службе в значительной мере состоит из правовых норм, наделяющих муниципальных служащих дополнительными правами и гарантиями. Такую практику следует оценить как положительную,
10 требующую расширения и применения всеми субъектами Российской Федерации. В свою очередь, сохранение привилегий для отдельных категорий муниципальных служащих выступает негативным явлением.
8. Предложения в федеральное и региональное законодательство,
направленные на совершенствование правового регулирования
муниципальной службы, закрепив в них следующие положения:
перечень требований и условий, необходимых для принятия на муниципальную должность муниципальной службы той или иной группы;
перечень квалификационных разрядов муниципальных служащих, присваивающихся муниципальным служащим, а также требования и условия для их присвоения квалификационного разряда;
порядок присвоения квалификационных разрядов и сохранения их при переводе на другие муниципальные или государственные должности;
порядок перехода муниципального служащего с муниципальной службы на государственную службу и наоборот.
9. Предлагается в Федеральном законе «Об основах муниципальной
службы в Российской Федерации» предусмотреть возможность
устанавливать на уровне местного самоуправления дополнительные гарантии
прохождения муниципальной службы. Также считаем целесообразным
закрепить в Законе положение о том, что нормативными правовыми актами
муниципальных образований могут устанавливаться дополнительные виды
поощрений муниципальных служащих.
10. В настоящее время подготовка и переподготовка муниципальных
служащих осуществляется множеством различных образовательных
учреждений, действующих нередко изолированно и независимо друг от
друга, часто по разным образовательным программам, которые далеко не
всегда отвечают существующим потребностям. В связи с чем существует
настоятельная необходимость создания единой системы подготовки и
повышения квалификации муниципальных служащих.
11. В Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» необходимо закрепить виды дисциплинарных взысканий, которые могут налагаться на муниципального служащего, основания и порядок наложения каждого такого взыскания.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственного и муниципального права Сургутского государственного университета. Основные идеи, изложенные автором в данном диссертационном исследовании, отражены им в пяти научных публикациях, изложены на совещании в Тюменской областной Думе по практике применения Закона Тюменской области «Об административной ответственности за отдельные виды правонарушений» (20 апреля 2004 г.), на Всероссийской научно-практической конференции «Законодательное регулирование миграционных процессов в Российской Федерации: проблемы и перспективы» (25 июня 2004 г.) и на Международной научно-практической конференции «Проблемы социально-культурной адаптации мигрантов из стран СНГ в приграничных зонах Российской Федерации» (7-8 октября 2004 г.).
Структура диссертации определена задачами и логикой проведенного исследования и состоит из введения, двух глав (включающих семь параграфов), заключения, библиографического списка использованных нормативных правовых актов и литературы, приложений-.
Становление законодательного регулирования муниципальной службы в Российском государстве
«Муниципальная служба» - сравнительно новое понятие для нашего законодательства. Оно напрямую связано с пониманием и правовым установлением в России местного самоуправления и системы его органов.
Проблема организации местной власти издавна волновала российских и зарубежных исследователей. Этой актуальной теме посвящались научные труды, монографии, в том числе диссертационные исследования.
Трудно не согласиться с утверждением о том, что «...богатейшие традиции самоуправления, которые накоплены народами, нужно возродить и использовать в деле государственного строительства. Самый лучший и самый понятный приемлемый опыт - это опыт своего народа, своего Отечества. Ведь в конечном итоге местное самоуправление - это приближение задач государства к местному сообществу, к каждому человеку, его ответственное подключение к управлению делами в обществе» .
Практика местного самоуправления зародилась в глубокой древности. «Основную ячейку общественного устройства Руси составляла соседская, территориальная община орган местного крестьянского самоуправления -«мир» или «вервь» (от слова «вервие» - веревка, которой измеряли участок земли)».
Община на Руси представляла собой замкнутую социальную систему, призванную организовывать все виды жизнедеятельности человека: трудовую, обрядовую, культурную и опирающуюся на принципы коллективизма и уравнительности, прямой демократии - выборности, на коллективном принятии решений. К компетенции общины относилось распределение земельных наделов, налогово-финансовые вопросы, связанные с обложением податями и их распределением, судебные споры, расследование преступлений, осуществление наказаний и др.
Таким образом, крестьянское население Руси группировалось в крупные волости, соседние общины. Волостной мир избирал свою администрацию, выборного старосту. На волости возлагались обязанности по охране внутреннего порядка, борьбы с преступностью, разрешение соседских споров и столкновений.
Однако в достаточно систематизированном виде правовое положение сельской общины было закреплено лишь в девятнадцатом веке в Манифесте 19 февраля 1861 года.
Данный документ определял состав общины, в которую входил сельский сход (состоявший из крестьян-домохозяев, принадлежавших к сельскому обществу, и из всех назначенных по выбору должностных лиц), сельский староста, а если общество считало необходимым, то и особые сборщики податей, смотрители хлебных магазинов, училищ, больниц, сельские писари и т.п.
Манифест очерчивал полномочия сельского схода: выборы должностных лиц и назначение выборных на волостной сход, увольнение из общества и прием новых членов, учет должностных лиц, избранных сельским обществом и назначение им жалованья, разрешение семейных разделов, дела, касавшиеся общинного пользования мирскою землею, в том числе их передел или окончательный раздел, ходатайства об общественных нуждах, благоустройстве, призрении, обучении грамоте, назначение сборов на мирские расходы, раскладка и определение порядка учета всех лежащих на крестьянах казенных податей, местных сборов и повинностей, ведение дел по отбыванию рекрутской повинности, назначение ссуд и всякого рода вспомоществований из общественных сельских магазинов1. Далее в документе определялись полномочия старосты и других должностных лиц в общине.
В Манифесте также затрагивались проблемы экономической независимости общины, которая обеспечивалась наличием в ее ведении общественных земель, лесов, лугов, пастбищ, правом сбора мирских, денежных и хлебных сборов, назначения натуральных повинностей, распорядительства общественными представлениями для удовлетворения внутренних потребностей. Так, в статье 178 говорилось: «Крестьянские общества могут, смотря по надобности и по своим средствам, установить мирские сборы на устройство и поддержание церквей, заведение сельских училищ, содержание учителей и на удовлетворение других общественных и хозяйственных потребностей крестьян».
Понятие и основные категории муниципальной службы
Одним из важнейших видов целенаправленной деятельности человека, а также общества и государства является служба. Это понятие употребляется в различных значениях как социально-правовой институт, как система специальных органов государства, как духовная деятельность и как вид деятельности человека. Применительно к юриспруденции служба состоит в управлении, осуществлении государственной деятельности, обеспечении самого управления, социально-культурном обслуживании людей1. Особым видом службы и, следовательно, видом общественно полезной деятельности является муниципальная служба. В научной литературе2 муниципальная служба определяется как вид трудовой деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками муниципальных органов в целях выполнения задач и функций соответствующего муниципального образования. При таком подходе к определению муниципальной службы выделяются, с одной стороны, задачи и функции государства, которые она выполняет в лице муниципальных органов и служащих, а с другой — трудовая деятельность по осуществлению данных функций и решению конкретных задач. Вполне очевидно, что понять сущность и выявить основные черты муниципальной службы невозможно без определения ее места и роли среди других видов общественно полезной деятельности людей, которая может осуществляться в следующих формах: а) производство товаров, материальных ценностей, предоставление услуг; б) создание нематериальных благ (духовных ценностей): написание книг, статей, постановка театральных спектаклей, разработка сценария, съемки фильма и пр.; в) социально-культурная деятельность (образование, здравоохранение и т.д.); г) служба в общественных объединениях, негосударственных, религиозных, международных, иностранных организациях; д) общественная деятельность в целях удовлетворения индивидуального интереса в различных сферах жизни общества на безвозмездной основе. Муниципальная служба функционирует практически во всех сферах жизнедеятельности государства и общества, прежде всего в таких, как: управление социально-культурной сферой (образованием, здравоохранением, наукой, социальной защитой населения); - управление экономикой (промышленностью, сельским хозяйством, использованием и охраной природных ресурсов, торговлей, финансами и кредитом, внешнеэкономической деятельностью); - управление административно-политической сферой (обороной, безопасностью, внутренними и иностранными делами, юстицией); При осуществлении служебной деятельности служащие различных органов и организаций вступают в специфические отношения, содержание которых зависит от вида службы и от организации (органа), в которой (котором) она осуществляется. Так, по мнению отдельных авторов, служебными отношениями являются государственно-служебные правовые отношения, служебные отношения в общественных объединениях1 и иных негосударственных организациях (частных, коммерческих), в органах местного самоуправления. Специфика службы как вида деятельности в различных организациях обусловливает установление в каждом конкретном случае особого статуса служащего. Например, по различным параметрам и признакам деятельности муниципальные служащие отличаются от служащих аппарата политической партии, общественного объединения, коммерческих организаций, государственных служащих. В зависимости от того, какую должность служащие занимают или в какой организации они исполняют обязанности и осуществляют функции, можно выделить следующие виды этой категории работников: 1) служащие государственных органов; 2) служащие государственных учреждений, предприятий, организаций и объединений; 3) муниципальные служащие (служащие, занимающие должности в органах местного самоуправления); 4) служащие негосударственных организаций; 5) служащие общественных объединений; 6) служащие органов управления международных, иностранных и смешанных организаций. Под муниципальной службой может пониматься публичная деятельность, выполняемая в органах местного самоуправления и отличающаяся по содержанию и по форме от труда других работников. Такой подход к муниципальной службе основывается на выделении двух основных форм трудовой деятельности людей: непосредственное создание материальных ценностей, товаров (рабочие) и осуществление функций по руководству, управлению, контролю, надзору, учету (служащие). В последнем случае находящиеся на службе граждане реализуют функции органов местного самоуправления.
Пределы правового регулирования муниципальной службы субъектами Российской Федерации
В соответствии с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Соотношение федерального и регионального законодательства о муниципальной службе в рамках совместного ведения России и ее субъектов по вопросам «...установления общих принципов организации системы органов ...местного самоуправления» (пункт «н» части 1 статьи 72) установлены в части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты. Это конституционное положение первоначально получило правовую интерпретацию (толкование) в постановлении Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 года № 21-П «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации»1. В своем решении № 21-П Конституционный Суд РФ (далее также Суд) дал следующее толкование указанной конституционной нормы: «... Конституция Российской Федерации не запрещает субъектам Российской Федерации до принятия соответствующего федерального закона осуществлять самостоятельное правовое регулирование по предметам совместного ведения, включая установление принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, если это не противоречит основам конституционного строя и не отменяет и не умаляет права и свободы человека и гражданина». В научной литературе по этому поводу высказывается следующее мнение: - Конституционный Суд РФ - это не законодательный орган. Решение Суда, как и любой акт правоприменения, имеет индивидуальное значение. Конституционный Суд как правоприменительный орган лишь выносит решения по конкретному спору о праве, и только это решение по конкретному спору и имеет обязательное значение ; - только с конечным выводом Суда, то есть с формулой резолютивной части его постановлений, Конституция РФ связывает определенные правовые последствия, так как согласно части 6 статьи 125 Конституции РФ «акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу». Вместе с тем, обосновывая свои решения в мотивировочной части постановлений, Суд обычно формулирует какие-то общие положения, которые являются доводами в пользу того или иного резолютивного вывода. Именно в мотивировочной части постановлений и содержатся (во всех упомянутых нами случаях обращения к рассматриваемой теме) рассуждения Суда о том, что субъекты Федерации имеют право опережающего законотворчества в пределах совместного ведения.
Полномочия муниципального образования в области муниципальной службы
Местное самоуправление в Российской Федерации составляет одну из основ конституционного строя. Его положение в политической системе российского общества определяется тем, что это тот уровень публичной власти, который наиболее приближен к народу, им формируется, ему непосредственно подконтролен и решает вопросы удовлетворения основных жизненных потребностей населения. Так, рационально организованное местное самоуправление позволяет эффективно использовать местные ресурсы, снимать социальную напряженность в обществе, повышать доверие населения к власти. На этапе становления муниципальной власти важное значение приобретает целый комплекс мероприятий правового характера1. Среди них принятие основополагающих законов, формирование органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления, урегулирование межбюджетных отношений, выработка механизма взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, формирование муниципальной собственности. Эффективность деятельности органов местного самоуправления во многом зависит от профессионализма, компетенции, морально-этических, деловых и нравственных качеств, управленческой культуры глав муниципальных образований, муниципальных служащих и депутатов представительных органов местного самоуправления. От уровня квалификации кадров органов местного самоуправления зависит эффективность принимаемых ими решений, результаты социально-экономического развития муниципальных образований. Одним из основных атрибутов муниципальных образований принято считать наличие своего Устава и собственного нормотворчества. Возможность закрепления в них особенностей прохождения муниципальной службы, по мнению автора, является важной составляющей в характеристике правового статуса муниципальных образований. Федеральный закон от 7 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 в главе 3, устанавливающей вопросы местного значения, прямо не относит к ним вопросы муниципальной службы. Вместе с тем содержание статьи 42 указанного Федерального закона , а также положения Федерального закона от 8 января 1998 года № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»3 позволяют предположить, что муниципальные образования обладают существенными полномочиями в области правового регулирования муниципальной службы. Так, согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 7 октября 2003 г. № 131-ФЗ (далее Федеральный закон) к полномочиям органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения относится принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов. В соответствии со статьей 44 Федерального закона в уставе муниципального образования указываются структура и порядок формирования органов местного самоуправления; наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления; срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц; виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления -все эти положения тем или иным образом затрагивают вопросы муниципальной службы. Уровень устава муниципального образования как важнейшего нормативного правового акта местного самоуправления признается сегодня \ В нем, как правило, нормы, посвященные муниципальной службе, характеризуются краткостью и точностью изложения. Так, в уставах муниципальных образований чаще всего рассматриваются следующие вопросы: - правовая регламентация муниципальной службы; - прохождение муниципальной службы и категории муниципальных служащих; - порядок замещения должностей руководителей и иных категорий муниципальных служащих; - трудовой договор с муниципальным служащим; - прекращение трудовых отношений; - аттестация муниципальных служащих; - и некоторые другие.
