Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционные основы государственной гражданской службы российской федерации
1.1. Государственная служба как публично-правовой социальный институт С-12-39
1.2. Государственная гражданская служба Российской Федерации: структура и основные принципы С. 40-61
Глава II. Правовое положение (статус) государственного гражданского служащего российской федерации
2.1. Государственный гражданский служащий: понятие и правовая характеристика С. 62-85
2.2. Содержание правового статуса государственного гражданского служащего Российской Федерации С. 86-113
Глава III. Прохождение государственной гражданской службы российской федерации
3.1. Конституционно-правовая природа отношений на государственной гражданской службе С. 114-134
3.2. Правовые формы оценки профессиональной деятельности государственных гражданских служащих и ее правовые последствия С. 135-162
Заключение с. 163-164
Список использованных нормативных актов и научной литературы С. 165-184
- Государственная служба как публично-правовой социальный институт
- Государственный гражданский служащий: понятие и правовая характеристика
- Содержание правового статуса государственного гражданского служащего Российской Федерации
- Конституционно-правовая природа отношений на государственной гражданской службе
Введение к работе
Актуальность темы исследования, В ходе административной реформы в Российской Федерации осуществляются преобразования в системе государственной службы, которые являются одними из приоритетных направлений повышения эффективности государственного управления.
В соответствии с Федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 , приняты и действуют федеральные законы от 27 мая 2003 г, № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и от 27 июля 2004 г, № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»3. В целях реализации положений названных федеральных законов срок выполнения федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» продлен на 2006-2007 годы. Принят ряд указов Президента Российской Федерации, регулирующих отношения, возникающие при прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации (далее - гравданская служба). После 1993 года в России были защищены докторские и кандидатские диссертации, изданы монографии, появилось большое количество научных и публицистических статей, предметом которых является государственная служба в целом и гражданская служба в частности. Определенные результаты по формированию института гражданской службы уже имеются. Однако с
Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002, - № 47. - Ст. 4664.
2 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003, - № 22. - Ст. 2063.
3 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004, - № 31. - Ст. 3215.
развитием института гражданской службы требуется постоянный научный мониторинг тенденций трансформации указанного объекта.
При анализе законодательства о гражданской службе становится очевидным, что воплощенная в нормативных правовых актах модель гражданской службы не в полной мере соответствует букве и духу Конституции Российской Федерации, первоначальному замыслу, заложенному в Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г. Осуществляется реформирование правового статуса государственного гражданского служащего Российской Федерации (далее - гражданский служащий), совершенствуются механизмы кадровой работы. Но в настоящее время еще не преодолены негативные тенденции, приводящие к ухудшению кадрового состава гражданских служащих.
В этой связи становится очевидным, что реформа государственной службы не может быть успешной, если она не будет базироваться на новейших достижениях современной юридической науки, прежде всего науки конституционного права.
Несмотря на существование целого ряда исследований в области государственной службы Российской Федерации в целом и гражданской службы в частности, многие вопросы, касающиеся способов правового регулирования и направлений дальнейшего реформирования гражданской службы, продолжают развиваться и совершенствоваться, что и придает данному исследованию значимость и актуальность.
Степень научной разработанности и круг использованных источников. В последние годы в связи с проводимыми в стране реформами интерес к проблемам гражданской службы существенно возрос.
Вопросы правового регулирования гражданской службы стали предметом комплексного исследования в докторских диссертациях
ААГришковца и В.А.Козбаненко . Отметим, однако, что указанные работы были написаны в то время, когда институт гражданской службы только начинал формироваться.
В современный период в контексте правового обеспечения проводимых реформ отдельным аспектам гражданской службы уделяют внимание СА-Иванов, Т.В.Иванкина, А-М.Куренной, С.П.Маврин, А.Ф.Ноздрачев, ЮііСтарилов, Ю.АЛихомиров, Т-Я.Хабриева, Е.Б.Хохлов и др.
Появились комментарии к Федеральному закону
«О государственной гражданской службе Российской Федерации»5, где такие
авторы, как И.Н.Барциц, Г,В,Мальцев, А.Ф.Ноздрачев,
А.Ф,Нуртдиноват ЛАЧиканова, Н.МКазанцев, В.И.Шкатулла, А.ИТурчинов, В.СНечипоренко, Э.ПЛипатов и др.» дали свое толкование и выразили свое отношение к положениям вышеуказанного закона.
Поскольку фактически гражданская служба, хотя она так не именовалась, существовала и до принятия федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федераций», весьма ценными являются исследования, посвященные общим проблемам государственной службы Российской Федерации, написанные в тот период, когда грааданская служба еще не была юридически обособлена.
Положения по проблемам правового регулирования государственной службы, сформулированы в трудах Г.ВАтаманчука, МГ.Анохина,
4 См.: Гришковец А.А. Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской
службы в Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. -
М.: Институт государства и права РАН» 2004.; Козбаненш В.А. Правовое обеспечение статуса
государственных гражданских служащих (теоретико-административные аспекты). Диссертация на
соискание ученой степени доктора юридических наук. -М: ГУУ,20ОЗ.
5 См.: Комментарий к Федеральному закону от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы
Российской Федерации» (с изменениями от 31 ноября 2003 г.) и Федеральному закону от 27 июля 2004 г.
№ 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»/ Под. общ. ред. Г.В.Мальцева и
И.Н.Барцица. - Мл Изд-во РАГС, 2005; Комментарий к Федеральному закону «О государственной
гражданской службе Российской Федерации»/ Под ред. В.И,Шкатулла. - М.: «Экзамен», 2006.;
Комментарий к Федеральному закону «Ю государственной гражданской службе Российской Федерации» и
законодательству о гражданской службе зарубежных государств/ А.Ф.Ноздрачев, А.Ф.Нуртдннова,
Л.А.Чиканова и др. - М.: МЦФЭР, 2005; Комментарий к Федеральному закону «О государственной
гражданской службе Российской Федерации»/ ЭХ.Липатов, СЕ Чанов и др.-Система ГАРАНТ, 2005.
5
Д.Н.Бахраха, ИЛ.Бачило, АБ .Васильева, ВГ.Вишнякова, В,В.Воробьева,
А.И.Ионовой, ИМ.Казанцева, ЛМКолодкина, О.Е.Кутафина, В.В.Лазарева?
ВАМальцева, В,М.Маиохина, А,Ф.Ноздрачева, Д.М.Овсянко,
В.А.Прокошина, КШ.Старилова, М.С.Студеникиной, И.Д.Хутинаева, ЛЛ-Чикановой и др. Все эти научные работы составили теоретическую основу настоящей работы.
Признавая высокую научную ценность трудов и исследований указанных авторов по вопросам правового регулирования государственной службы Российской Федерации, необходимо отметить, что содержащиеся в них выводы и положения требуют дальнейшего развития, как в теоретических, так и в практических аспектах. Ряд теоретических положений нуждается в корректировке, так как база нормативного правового регулирования отношений на гражданской службе в последние годы существенно расширилась. Это дает почву для более детального изучения процесса правового регулирования становления института гражданской службы.
Цель и задачи исследования* Цель диссертационного исследования выявить правовые проблемы становления и развития института гражданской службы, причем исследование происходящих изменений проводится через призму соответствия правовых установлений конституционным принципам Российского государства как федеративного, правового, демократического, социального и светского, а также в новых правовых и политических реалиях проанализировать взгляды и научные представления об институте государственной службы Российской Федерации, дать научно обоснованные рекомендации по реформированию гражданской службы.
Для достижения поставленной цели определены следующие исследовательские задачи:
- проанализировать концепции, положения и выводы отечественной юридической науки о государственной службе Российской Федерации, имеющиеся результаты исследований по вопросам гражданской службы;
- раскрыть конституционные основы государственной службы
Российской Федерации, их потенциал для правового обеспечения
гражданской службы;
исследовать законодательство Российской Федерации, регламентирующее государственную службу, тенденции его трансформации и влияние на становление и развитие института гражданской службы;
провести анализ правового статуса гражданского служащего на предмет его соответствия предназначению института государственной службы в целом и гражданской службы в частности;
исследовать правовое обеспечение прохождения гражданской службы, его соответствие конституционным принципам функционирования государственной власти Российской Федерации;
- подготовить предложения по совершенствованию правового
обеспечения гражданской службы, повышению ее эффективности в ходе
административной реформы.
Объектом исследования в диссертации выступает совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе конституционно-правового регулирования гражданской службы.
Предметом исследования в диссертации являются нормативные правовые акты, регулирующие функционирование института гражданской службы.
Правовую основу диссертации составляют Конституция Российской Федерации, законы о государственной службе, о гражданской службе, указы Президента Российской Федерации и другие нормативные правовые акты, регламентирующие гражданскую службу.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы и специальные научные методы: диалектический, системный, исторический, сравнительный, системно-структурный, формально-юридический, историко-юридический, сравнительно-правовой и иные методы научного познания, обращенные к правовой проблематике.
7 Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней в числе первых правовое регулирование гражданской службы исследовано с конституционно-правовых, а не с административно-правовых позиций, как
это осуществлено ранее в трудах ряда исследователей,
В представленной работе проанализировано новейшее федеральное законодательство о гражданской службе, что позволило диссертанту вычленить тенденции развития, как правого обеспечения института гражданской службы, так и самого этого института, и, в свою очередь, предложить ряд практических мер по обеспечению соответствия гражданской службы ее конституционной сущности.
На защиту выносятся следующие основные положения:
нормативно установленное понятие гражданской службы, определенное Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» требует изменения, поскольку не вполне соответствует публично-правовой природе этого института. Гражданская служба определена как служба в отдельных государственных органах. В этом определении гражданской службы не отражено ее основное предназначение - служение государству, выполнение функций государства. Буквальное толкование определения гражданской службы противоречит ее пониманию как одного из видов государственной службы Российской Федерации и самому понятию государственной службы Российской Федерации, поскольку не указывается, что гражданская служба обеспечивает исполнение полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации.
Гражданскую службу Российской Федерации можно определить как вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения функций государства на государственных должностях государственной гражданской службы в федеральных государственных органах, государственных органах субъектов Российской Федерации, в аппаратах лиц, замещающих государственные должности Российской
Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации;
- несовершенство существующей модели гражданской службы
обусловлено тем, что при ее формировании не были в полной мере
реализованы конституционные принципы, характеризующие Российскую
Федерацию как демократическое, социальное и правовое государство.
Установленные законодательством принципы функционирования системы
государственной службы, а также принципы гражданской службы, такие в
частности, как стабильность государственной службы, социальная и правовая
защищенность государственного служащего, равный доступ граждан к
гражданской службе и равные условия ее прохождения, не нашли должного
воплощения при нормативно-правовом регулировании отдельных аспектов
прохождения гражданской службы;
построение системы государственной службы Российской Федерации предполагает наличие механизма перевода гражданского служащего с сохранением его статуса (с учетом ранее замещаемой должности и классного чина (воинского или специального звания) из одного государственного органа в другой, из государственного органа одного уровня или вида государственной службы в другой. Однако критерии соотношения статусных особенностей для различных уровней и видов государственной службы не установлены. В связи с этим, прежде всего, необходимо законодательно определить единые принципы и подходы к установлению квалификационных требований для государственных служащих по уровню образования, стажу службы, уровню профессиональных знаний;
при правовом регулировании обязанностей гражданских служащих должны быть установлены способы контроля над их выполнением и санкции за их нарушение. Для эффективного правового обеспечения статуса гражданских служащих недостаточно лишь формального закрепления их прав. Необходима разработка нормативных правовых актов, определяющих процессуальные механизмы реализации прав гражданских служащих;
- конкурсное замещение должностей гражданской службы, аттестация
и квалификационный экзамен - важные демократические процедуры,
обеспечивающие реализацию принципа равного доступа граждан к
гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от
обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами
гражданского служащего, однако, этот принцип реализован в
законодательстве не достаточно последовательно, что требует уточнения
перечня должностей, замещаемых не по конкурсу, а также круга лиц, не
привлекающихся к процедуре квалификационного экзамена и аттестации;
- в целях обеспечения недопущения нарушений служебной
дисциплины гражданскими служащими, нетребовательности и
попустительства руководителей по отношению к подчиненным требуется
внести дополнения в Федеральный закон «О государственной гражданской
службе Российской Федерации», устанавливающие обязанность
представителя нанимателя применять меры дисциплинарной
ответственности к гражданским служащим, нарушившим служебную
дисциплину.
По тем же основаниям целесообразно внести изменения в Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, установив, что представитель нанимателя обязан указать гражданскому служащему на недопустимость нарушения требования к служебному поведению в случае, когда комиссия установит, что гражданский служащий нарушил соответствующие требования.
Научная и практическая значимость диссертации состоит в исследовании конституционно-правовых основ гражданской службы.
Теоретическое значение диссертационной работы в том, что в ней раскрыты тенденции трансформации гражданской службы, предложены пути совершенствования правового регулирования гражданской службы.
Разработка теоретических аспектов гражданской службы может служить базой для углубленного анализа отдельных проблем, выявленных в ходе работы над диссертацией.
Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть востребованными при подготовке нового законодательства о гражданской службе, а также в нормотворчестве органов государственной власти и их аппаратов.
Полученные результаты могут быть использованы для преподавания и при подготовке учебных и учебно-методических материалов по курсам «государственная служба», «правовое обеспечение государственной службы», «государственное управление», которые изучаются в образовательных учреждениях.
Апробация результатов исследования. Автор диссертации участвовал в подготовке проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Администрации Президента Российской Федерации, а также иных служебных документов по различным вопросам государственной службы (в частности, проектов указов Президента Российской Федерации о присвоении квалификационных разрядов и классных чинов федеральным государственным служащим Российской Федерации, о внесении изменений и дополнений в реестр государственных должностей федеральной государственной службы Российской Федерации, указов и распоряжений Президента Российской Федерации о назначении и освобождении от замещаемых должностей федеральных государственных служащих и по другим кадровым вопросам).
Участие в подготовке названных проектов позволило автору многие идеи, возникшие в процессе работы, положить в основу диссертационного исследования. В свою очередь при подготовке указов Президента Российской Федерации по вопросам гражданской службы и аналитических материалов по данной проблеме были использованы некоторые положения из диссертации.
Основные положения исследования были опубликованы автором в ряде научных статей, обсуждались на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Автор также принимал участие в научно-практических конференциях по проблеме диссертационного исследования.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами
исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения, библиографического списка нормативных актов и научной литературы, использованных при проведении исследования.
Государственная служба как публично-правовой социальный институт
Дореволюционные юристы неоднократно пытались дать определение понятию государственной службы,
В.В.Ивановский определял государственную службу как «свободный договор, из которого вытекает одностороннее публично-обязательственное отношение частных лиц к носителю публичной власти, ради осуществления воли последнего» ,
О.Эйхельман определял государственную службу как «исполнение лицом, по собственному его согласию и по назначению правительственной властью, постоянной должности, по штату или сверх штата с определенными обязанностями в учреждениях государственного управления и служебной ответственностью, соединенное с получением жалования, выслугой чинов, знаков отличия и пенсии»7. Несколько по-иному смотрели на государственную службу АДГрадовский и Н.М.Коркунов. По мнению выдающегося государствоведа АДГрадовского, «под именем государственной службы мы разумеем известное юридическое отношение, возникающее для данного лица, вследствие принятия им определенной государственной должности» . Его ученик Н.М,Коркунов характеризовал государственную службу как «особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчиненности и имеющее своим содержанием обязательную ІЗ деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности»9. В советский период отечественной истории отделить государственную службу от службы вообще было почти невозможно. Изучение государственной службы в это время резко сократилось. Как отмечает Б.МЛазарев, отечественные правоведы не любили писать о правовом регулировании государственной службы. Они писали лишь о том, «как хороша государственная служба в СССР, чем она отличается от службы в буржуазных государствах»10. Но, вместе с тем, следует отметить, что выходили отдельные учебники по государственной службе, вопросы государственной службы затрагивались в учебниках по административному праву. Так, например, в 6 - томном курсе «Советское административное право» содержится такое определение: «Государственная служба есть одна из сторон (или частей) деятельности ... государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций и сама деятельность этого личного состава - государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства.,.» . Характеризуя государственную службу советского периода, Д.МОвсянко указывает; «раньше под государственной службой подразумевалось выполнение служащими должностных обязанностей, в каких бы то ни было государственных организациях (государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и т.д.)»12. Для советской модели государственной службы было характерно, что она находилась в русле политики, государственные служащие были наемными работниками у руководителей государственных органов. Т,Г,Архипова по этому поводу отмечает: «Думается, принять закон о государственной службе, а с ним дать и определение этого понятия было трудно потому, что сложившаяся в стране система госслужбы не имела четких параметров» . На этапе зарождения института государственной службы Российской Федерации в начале 1990-х годов намечался комплексный подход к процессу формирования государственной службы. В этот период, как пишет о проекте «Основ законодательства Российской Федерации о государственной службе» Г.В.Атаманчук, в законопроекте были сформулированы принципиальные положения, которые при их реализации создавали в совокупности государственную службу в качестве публичного социально-правового института. Предполагалось, что государственная служба будет представлять собой осуществление целей и функций государства в жизни общества, практическое исполнение должностных обязанностей и правомочий в государственном аппарате, выступит связующим звеном между государством и его гражданами14. Отметим, что подобные идеи содержали в себе значительный позитивный преобразующий потенциал. Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2267 «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе Российской Федерации» было утверждено Положение о федеральной государственной службе, но этот нормативный правовой акт, к сожалению, не стал воплощением тех идей, которые были положены в основу названного законопроекта. В этом Положении не содержалось даже определения понятия государственной службы Российской Федерации. В соответствии с Положением о федеральной государственной службе Российской Федерации, ее основными принципами провозглашались: законность; обязательность решений вышестоящих в порядке подчиненности государственных органов и должностных лиц, принятых в пределах их компетенции для нижестоящих государственных органов и должностных лиц; подконтрольность и подотчетность государственных органов и государственных служащих; внепартийность государственной службы; равный доступ граждан Российской Федерации к государственной службе в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой без какой-либо дискриминации; ответственность федеральных государственных служащих за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; социальная защищенность федеральных государственных служащих; стабильность государственной службы. Указ Президента Российской Федерации № 2267 определял лишь статусные вопросы федеральных государственных служащих и закреплял обычный трудовой наем в конкретных государственных органах. Таким образом, этим указом Президента Российской Федерации были созданы условия для придания государственной службе свойств обслуживания руководителей государственного аппарата.
Государственный гражданский служащий: понятие и правовая характеристика
В соответствии со ст. 13 Федерального закона Российской Федерации «О государственной гражданской службе Российской Федерации» государственный гражданский служащий - это гражданин Российской Федерации» взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации,
А.Ф.Ноздрачев предлагает такое определение государственного гражданского служащего: «Государственный гражданский служащий - это физическое лицо, обладающее гражданством Российской Федерации, назначенное в установленном нормативными актами порядке на должность гражданской службы и возмездно исполняющее служебные обязанности в объеме предоставленных по ней обязанностей и прав».54
В соответствии с Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации, государственный служащий - это гражданин Российской Федерации, приверженный интересам служения обществу и государству, обладающий надлежащими качествами и профессиональной подготовкой, исполняющий обязанности по замещаемой должности государственной службы на основе служебного контракта, если иное не установлено федеральным законом, получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств соответствующего бюджета, соблюдающий установленные федеральным законом ограничения, связанные с государственной службой, и требования, содержащиеся в должностном регламенте государственного служащего, и несущий ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных (служебных) обязанностей.
Комментируя определение понятия гражданский служащий, данное Федеральным законом Российской Федерации «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Н.М.Исаева выделяет четыре признака, отличающих гражданского служащего от служащих иных категорий55.
Первым признаком является то, что государственный гражданский служащий - это гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Этот гражданин реализует свое конституционное право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (ч. 1 ст. 37 Конституции РФ) на основе положения Конституции РФ о равном доступе граждан Российской Федерации к государственной службе (ч. 2 с. 32 Конституции РФ).
Второй признак состоит в том, что гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы. Третий признак состоит в том, что гражданский служащий осуществляет свою служебную деятельность в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом. Четвертый признак - гражданский служащий получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета. Вместе с тем отметим, что указанные отличия рассматриваются Н.М.Исаевой именно как элементы определения понятия «гражданский служащий».
На наш взгляд, в качестве основополагающего признака, позволяющего отличить государственного гражданского служащего от любого другого служащего, выступает именно служба на государственной должности государственной гражданской службы, а остальные отличия обусловлены именно этим обстоятельством. Вместе с тем, отметим, что данный тезис справедлив лишь в том случае, если в качестве лица, замещающего должность гражданской службы, не выступает гражданин, состоящий в правоотношении по прохождению другого вида государственной службы, например, военной службы.56
В соответствии со ст. 8 Федерального закона Российской Федерации «О государственной гражданской службе Российской Федерации» должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента Российской Федерации; должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации - законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с учетом положений названного Федерального закона в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа, либо лица, замещающего государственную должность.
Однако отметим, то, что механизм учреждения должностей государственной гражданской службы в законе не определен. В этой связи ААГришковец по вопросу о том, что есть само по себе учреждение должности гражданской службы, высказывает мнение, что любая должность государственной гражданской службы есть, прежде всего, административно-бюджетное установление.57
Проведенное АЛ.Гришковцом исследование позволило выделить особенности статуса государственной должности (в том числе и гражданской). Таковыми, по мнению А.А,Гришковца, являются: часть компетенции государственного органа, в котором учреждена должность государственной службы; совокупность полномочий, предоставленных для реализации компетенции; структурная единица (в том числе первичная) аппарата государственного органа, в котором учреждена должность государственной службы. В рамках аппарата государственного органа существуют должности руководителей структурных подразделений (департаментов, управлений, отделов), соединяющие в себе компетенцию сразу по многим должностям; статус связующего звена между компетенцией и структурой государственного органа; совокупность обязательных квалификационных требований, призванных обеспечить необходимый по должности уровень профессиональной подготовки (образование, наличие опыта и практических навыков).
Содержание правового статуса государственного гражданского служащего Российской Федерации
По мнению А,Ф.Ноздрачева, статус государственного гражданского служащего «являет собой совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, регламентов деятельности и ответственности гражданских служащих, установленных Законом» .
ВАКозбаненко правовой статус гражданского служащего определяет так: «сами же общегражданские, в том числе конституционные, а также вытекающие из условий гражданской службы права, свободы, правоограничения, обязанности и ответственность государственных служащих в своей совокупности образуют их специальный правовой статус»/4
Высказывая свое мнение по данному вопросу, В.АЛСозбаненко акцентирует внимание на том, что обязанности и права гражданских служащих выступают наиболее важными, центральными элементами их статуса, поскольку эффективное выполнение ими своих функций только тогда возможно, когда нормами права определен круг стоящих перед ними задач и установлен объем служебных полномочий.
АЛ.Алехин, характеризуя правовой статус государственных служащих, выделяет следующие признаки: права и обязанности государственных служащих устанавливаются, как правило, в пределах компетенции органов, в которых они состоят на государственной службе; деятельность государственных служащих подчинена осуществлению задач, возложенных на соответствующий орган, и носит официальный характер; служебные права и обязанности государственных служащих обладают единством, своеобразие которого состоит в том, что их права одновременно являются обязанностями, ибо они должны использоваться в интересах службы, а обязанности - правами ибо в противном случае их (обязанности) нельзя будет осуществить; осуществление государственными служащими прав и обязанностей гарантируется законодательством; законодательные предписания государственных служащих подлежат исполнению всеми, кому они адресованы; они имеют право на продвижение по службе, то есть на служебную карьеру; предусмотрены ограничения их общегражданских прав в целях эффективности служебной деятельности; для них предусмотрены определенные льготы, а также повышенная ответственность за совершенные ими правонарушения. Согласно предложенной АЛАлехиным классификации в целом содержание правового положения государственных служащих характеризуется их общегражданскими правами и обязанностями; обязанностями и правами по занимаемой государственной должности. В свою очередь, служебные права и обязанности делятся на общие для всех государственных служащих и специальные, обладание которыми связано с конкретными должностями. Служебные права и обязанности также можно подразделить на относящиеся к существу служебной деятельности (например, обязанность осуществлять полномочия в пределах предоставленных государственному служащему прав) и сопутствующие статусу государственных служащих (обязанности и права этой подгруппы не влияют на содержание служебной деятельности, например, знакомиться с материалами своего личного дела).
А.ПКоренев разделяет служебные права государственных служащих на общие, распространяющиеся на всех государственных служащих; специальные, предназначенные для выполнения функций по конкретной должности; и личные.
Основываясь на аналогичном подходе к классификации прав и обязанностей, Н.МКазанцев, характеризуя правовое положение (статус) государственного служащего, выделяет общий, особенный, специальный и индивидуальный правовые статусы/7
Особое значение имеют должностные права государственного служащего, поскольку должностные права гражданского служащего это -совокупность возможностей, которыми ему, гражданскому служащему, необходимо пользоваться для обеспечения исполнения должностных обязанностей в пределах установленной в соответствии с Конституцией РФ, законами и иными нормативными правовыми актами компетенции государственного органа.
Под должностными обязанностями гражданского служащего можно понимать, как это справедливо отмечено у ВАКозбаненко7 , совокупность определенных в установленном законом порядке необходимых действий, которые должен совершить гражданский служащий для обеспечения исполнения замещаемой им государственной должности гражданской службы в целях реализации закрепленной в соответствии с Конституцией РФ, законами и иными нормативными правовыми актами компетенции государственного органа.
В связи с вышесказанным, ВАКозбаненко делает, как нам представляется, весьма важный вывод о том, что «главный смысл правового обеспечения гражданской службы (а в его части и статуса гражданских служащих) заключается в удовлетворении индивидуальных, национальных (общественных) и государственных интересов, имплиционно (англ. Implicit -подразумеваемый, невыраженный) присутствующих в мотивации и поступках гражданских служащих»7.
При этом В.А.Козбаненко выделяет существенные отличия, позволяющие, по его мнению, отфаничить правовой статус гражданских служащих от правового статуса других государственных служащих (военнослужащих, сотрудников милиции). Важнейшим критерием для отграничения в данном случае выступает особая организационно-правовая форма осуществления государственной службы гражданскими служащими, в качестве которой выступают органы государственной власти Российской Федерации (для лиц, имеющих статус федеральных государственных служащих) либо органы государственной власти субъектов Федерации (для лиц, получающих статус государственных служащих соответствующего субъекта Российской Федерации).
По мнению Н,В. Новоселовой, «должностные обязанности государственного служащего - основной элемент его правового статуса»80, ЕВ.Охотский отмечает, что «должностные обязанности - это функции, которые возлагаются на государственного служащего с целью непосредственного исполнения или профессионального обеспечения полномочий государственного органа или должностных лиц, представляющих этот орган» .
Конституционно-правовая природа отношений на государственной гражданской службе
Вопросы прохождения государственной гражданской службы являются важным эвеном в сфере построения целостного института государственной гражданской службы Российской Федерации.
В главе 9 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» к обстоятельствам прохождения государственной гражданской службы отнесены лишь должностной регламент, аттестация гражданских служащих и квалификационный экзамен (статьи 47-49).
Как определено в статье 12 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» (пункт 5): «прохождение государственной службы включает в себя назначение на должность, присвоение классного чина, дипломатического ранга» воинского и специального звания, аттестацию или квалификационный экзамен, а также другие обстоятельства (события) в соответствии с настоящим Федеральным законом, федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации».
В соответствии с Концепцией реформирования государственной службы Российской Федерации прохождение государственной службы включает в себя назначение на должность государственной службы, исполнение должностных (служебных) обязанностей» конкурсное замещение вакантной должности государственной службы, либо включение в кадровый резерв, должностной (служебный) и профессиональный рост, обновление или ротацию кадров, оценку соответствия государственного служащего замещаемой должности государственной службы или уровня его квалификации (аттестацию или квалификационный экзамен), иные обстоятельства прохождения государственной службы, а также освобождения от должности государственной службы, увольнение с государственной службы (отставку для отдельных видов государственной службы).
Концепцией реформирования государственной службы Российской Федерации предусмотрено, что при прохождении государственными служащими государственной службы осуществляется оценка их деятельности, в том числе в целях определения их соответствия замещаемой должности государственной службы, перспектив должностного (служебного) и профессионального роста. Оценка деятельности государственного служащего осуществляется в форме аттестации или квалификационного экзамена, поощрения или привлечения к дисциплинарной ответственности и в других формах»
Структура Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» построена таким образом, что правовые нормы, регулирующие прохождение государственной службы, содержатся не только в главе 9 (перечень обстоятельств, отнесенных к прохождению государственной гражданской службы, в которой чрезвычайно заужен), но и в целом ряде других глав этого закона.
Анализируя Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», мы видим, что он не дает исчерпывающего перечня обстоятельств прохождения государственной службы. Применительно к государственной гражданской службе прохождение государственной гражданской службы (с учетом редакции статьи 12 данного закона) включает в себя назначение на должность государственной гражданской службы, присвоение классного чина гражданской службы, аттестацию и квалификационный экзамен, а также другие обстоятельства (события).
По нашему мнению, к основным обстоятельствам прохождения государственной гражданской службы можно отнести обстоятельства, с которыми связано возникновение и прекращение правоотношений на государственной гражданской службе (назначение на должность государственной гражданской службы и освобождения от должности государственной гражданской службы, увольнение с государственной гражданской службы), их изменение, в особенности те, с которыми связан служебный рост (должностной и в классных чинах), демократические конкурсные процедурыа с которыми связана оценка деятельности государственного гражданского служащего (конкурс на замещение вакантной должности гражданской службы, аттестацию и квалификационный экзамен) а также меры поощрения и дисциплинарной ответственности.
Следует отметить, что правовая природа отношений прохождения государственной гражданской службы давно является предметом научной дискуссии- Существует несколько точек зрения на отношения, возникающие в связи с поступлением на государственную службу, ее исполнением и прекращением. Согласно одной из них - это трудовые отношения. Поэтому, решая проблему правового регулирования этих отношений, необходимо применять к государственным служащим общие нормы трудового законодательства, а в специальном законе предусмотреть для них особенности правового регулирования, с учетом специфики осуществляемой ими служебной деятельности. Такой подход соответствует статье 11 Трудового кодекса Российской Федерации предусматривающей, что особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников (в том числе государственных служащих) устанавливаются этим кодексом, а также Конвенцией МОТ от 27 июня 1978 г. № о трудовых отношениях на государственной службе89, рассматривающей государственных служащих как наемных работников- Такой подход был закреплен в утратившем силу Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 п
В соответствии с другим подходом по этому вопросу - государственно-служебные отношения выступают исключительно как государственные и административные правоотношения, отношения службы и подчинения исключительно государству» Регулирование этих отношений должно осуществляться нормами специального законодательства, В конечном итоге, нормы трудового права, регулирующие часть отношений на государственной службе, должны быть вытеснены нормами административного права со специальным понятийным аппаратом.
Рассматривая отношения при прохождении государственной гражданской службы, Л.А.Чиканова, и как нам представляется не без оснований, указывает на уязвимость позиции сторонников идеи о регулировании служебных отношений исключительно нормами административного законодательства: «Анализ аргументов, высказанных в пользу регулирования служебных отношений исключительно нормами административного права показал, что, как правило, в их основе лежат либо чисто идеологическое обоснование, либо декларативные суждения» . Отметим, что взгляды о теоретической несостоятельности и практической нецелесообразности административной концепции регулирования отношений на гражданской службе высказываются и такими авторами, как САИванов, Т.В.Иванкина, А.М Куренной, СЛ.Маврин, Е.Б.Хохлов91,
