Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционная ответственность: понятие, сущность, структура, проблемы реализации 15
1. Конституционная ответственность как особый вид юридической ответ ственности 15
2. Структура конституционной ответственности 41
3. Отдельные проблемы реализации конституционной ответственности 77
Глава 2. Механизм конституционно-правовой охраны как гарантия обеспечения правомерной деятельности федеральных органов государственной власти Российской Федерации 92
1. Конституционная ответственность Президента Российской Федерации 94
2. Конституционная ответственность федеральных органов законодательной власти Российской Федерации 128
3. Конституционная ответственность федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации 139
4, Конституционная ответственность органов судебной власти в Российской Федерации 154
Заключение 166
Библиография 174
- Конституционная ответственность как особый вид юридической ответ ственности
- Отдельные проблемы реализации конституционной ответственности
- Конституционная ответственность Президента Российской Федерации
- Конституционная ответственность федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации
Введение к работе
Настоящая диссертационная работа посвящена вопросам конституционной ответственности федеральных органов государственной власти Российской Федерации. В ней делается попытка показать действие ее механизма при регулировании общественных отношений, входящих в предмет конституционного права России. В работе представлен детальный анализ правовых норм, устанавливающих конституционную ответственность федеральных органов государственной власти Российской Федерации? а также предложения по совершенствованию правового регулирования указанной сферы.
Актуальность и практическая значимость работы. Последние годы российское конституционное право и конституционно-правовая практика государственного строительства переживает период стремительного развития. Принимается большое число нормативно-правовых актов, по-новому регулирующих весьма широкий круг фундаментальных общественных отношений, касающихся в равной мере личности, общества и государства. Важное значение в применении конституционно-правовых норм имеет практика Конституционного Суда Российской Федерации по официальному толкованию конституционных норм, а также по осуществлению конституционно-правового контроля. В судах общей юрисдикции наблюдается тенденция увеличения числа споров, в основе которых лежат конституционно-правовые нормы. Все эти факторы говорят о громадном значении, которое имеет конституционно-правовое регулирование в жизни нашей страны на современном этапе развития. А это, в свою очередь, требует создания таких норм ответственности, которые могли бы эффективно выполнять профилактическую, правовосстановительную и карательную функции с целью недопущения конституционно-правовых нарушений.
В связи с этим необходимо обратиться к юридической научной доктрине и правовым нормам, относящимся к отраслевым видам ответственности. Научная доктрина юридической ответственности разработана глубоко, причем немало научных трудов затрагивают как теоретические, базовые понятия, так и ее отдельные отраслевые виды (уголовную, гражданскую, административно-правовую, дисциплинарную, материальную ответственность), Все эти виды ответственности в той или иной мере осуществляют защиту конституционно-правовых норм. Последнее время, однако, все большее количество ученых-правоведов приходят к выводу о существовании конституционной ответственности как особого вида юридической ответственности, целью которой является непосредственная охрана конституционно-правовых общественных отношений. Основная задача механизма конституционной ответственности - защита конституционным правом общественных отношений, входящих в его предмет, собственными методами и средствами. В связи с этим все больше ощущается необходимость проведения комплексных исследований, раскрывающих природу конституционной ответственности как своеобразного юридического феномена, а также формирующих теоретическую основу для закрепления в нормах права и практического применения данного вида ответственности.
Особое значение для создания в России правового государства и обеспечения ее устойчивого развития является обеспечение конституционной законности в деятельности ее федеральных государственных органов. В связи с этим ощущается острая необходимость в проведении исследования, показывающего функционирование конституционно-правовых механизмов, задачей которых является пресечение конституционных правонарушений в деятельности федеральных органов государственной власти Российской Федерации. Указанная проблематика, в отличие от норм конституционной ответственности, охраняющих другие институты конституционного права (например, ответственность в избирательном праве, ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, ответственность
в сфере гражданства и некоторые другие) является наименее разработанной в отечественной юридической науке. Изучение вышеуказанного круга вопросов укажет отечественному законодателю верный путь в создании правовых норм, закрепляющих основания, порядок и меры конституционной ответственности федеральных органов государственной власти Российской Федерации. Обеспечение неуклонного соблюдения норм конституционного права, является обязательным условием полноценной реализации норм-принципов, закрепленных в Конституции Российской Федерации и определяющих стратегический вектор развития нашего государства.
Необходимо оговориться, что под федеральными органами государственной власти Российской Федерации мы имеем ввиду прежде всего Президента России, а также органы, однозначно относимые в соответствии с Конституцией РФ к законодательной, исполнительной или судебной власти (Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, министерства, федеральные агентства, федеральные службы, судьи). Принцип разделения властей, первоначально сформулированный Джоном Локком и Шарлем Луи Монтескье, нуждается в серьезной модернизации. На сегодняшний день в Российской Федерации существует целый перечень государственных органов, не отно- -симых ни к одной из вышеперечисленных ветвей власти (Центральный Банк РФ, Генеральная прокуратура РФ, Счетная палата РФ, Центральная Избирательная комиссия РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ и др.). Мы не рассматриваем в рамках настоящей работы ответственность указанных властных инстанций. Данное упрощение объясняется тем, что о конституционной ответственности указанных органов власти будет целесообразным вести разговор только после четкого определения их места в государственно-властной системе, так как функционирование механизма данного вида ответственности теснейшим образом связано с существующей в государстве системой сдержек и противовесов. Пока научная доктрина не дала однозначного ответа на поставленный выше вопрос, ограничимся исследованием
конституционной деликтоспособности федеральных органов власти РФ, чье место в государственно-властной системе однозначно и четко определено.
Нормативно-правовая основа работы. При написании настоящей работы диссертант брал за основу российское законодательство, стремясь показать действие конституционной ответственности, прежде всего, в рамках российского правового поля. Однако здесь также присутствует ряд ссылок и на зарубежные конституционно-правовые нормы. Благодаря этому решается двойная задача: во-первых, мы пытаемся доказать, что конституционная ответственность - правовой феномен, присущий не только российскому праву, а в той или иной степени праву любого государства; во-вторых, проводится сравнительный анализ однородных норм российского и зарубежного законодательства, на основе которого делается вывод о возможности и полезности заимствования зарубежных норм отечественной правовой системой.
Теоретическая основа диссертационной работы. Большую помощь диссертанту оказали труды видных ученых, посвященные как общетеоретическим основам юридической ответственности (проф. О.Е. Лейст, А.Б. Вен-геров), так и научные исследования отдельных ее видов: гражданско-правовой (проф. Е.А. Суханов, Ю.К. Толстой, А.П. Сергеев), дисциплинарной (проф.К.Н. Гусов), уголовной (проф.Б.В. Здравомыслов), административной (проф. Ю.М. Козлов, Л.Л. Попов), а также работы Л.В. Бойцовой посвященные российской доктрине публично-правовой ответственности. Наиболее значимыми и весомыми научными исследованиями непосредственно в рамках проблематики конституционной ответственности, послужившими отправной точкой для настоящей работы, явились труды академика РАН О.Е. Кутафина, проф. В.О. Лучина, д.ю.н. В.А. Виноградова, к.ю.н. Н.М. Колосовой, проф. С.А. Авакьяна. Необходимо отметить работы отечественных и зарубежных авторов, исследовавших отдельные проблемы и аспекты конституционной ответственности, которые либо прямо использовали указанный термин, либо не употребляли его, но по сути дела показа-
ли разновидности и конкретные приоявления данного вида ответственности в различных институтах конституционного права (Ю. С. Адушкин, К.И. Амирбеков, А.М. Арбузкин, А.Н. Аринин, М.П. Авдеенкова, Н.А. Боброва, С. Л. Блотч, К.Брэди, И.Н. Барциц, В.В. Бойцова, Л.В. Бойцова, Г.А. Василе-вич, Н.В. Витрук, Л.Ф. Дамрох, В.Н. Додонов, М. Доуэрти, А.А. Жученко, Т.Д. Зражевская, Н. Кинкофф, А.А. Кондрашев, М.А. Краснов, Л. X. Ла Руэ, П.Г. Мансано, С.Н. Матросов, Г.Дж. Мерри, Т.В. Никулина, К. Осакве, Р. Д. Паркер, Б. Пейч, М.И. Пискотин, Ф.М. Скифский, И.А. Умнова, П.Х. Шакк, Н.Э. Шишкина, Д. Т. Шон и др.)
Методология исследования. При написании диссертационной работы использовались исследовательские методы, свойственные науке конституционного права. Особое значение придавалось диалектическому, формально-логическому, историческому, сравнительно-правовому и системному методам исследования. При разработке предложений относительно внесения в российской законодательство составов конституционных деликтов и мер конституционной ответственности, закрепленных за отдельными федеральными государственными органами власти РФ, использовался структурно-функциональный подход, а при разработке конкретных предложений по совершенствованию российского законодательства - метод моделирования.
Состояние разработки проблемы. Некоторые аспекты проблематики конституционно-правовой ответственности нашли свое отражение в трудах русских дореволюционных ученых1. Процесс изучения указанной тематики заметно активизировался в 70-80-е годы прошлого века. Этот период прежде всего ознаменовался появлением работ НА. Бобровой, Т.Д. Зражев-ской, С.А. Авакьяна, Ю.П. Еременко, Ф.М. Рудинского и некоторых других авторов по проблемам конституционной ответственности. Однако особый интерес к конституционной ответственности у отечественных ученых-конституционалистов появился на рубеже 20-го и 21-го столетий, в эпоху
1 См. Например: Алексеев А.С. Безответственность монарха и ответственность правительства. М., 1907.
бурного и стремительного развития конституционного законодательства. В указанный период выходят комплексные монографические исследования О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, Н.М. Колосовой, В.А. Виноградова, А.А. Кон-драшева, в которых конституционная ответственность является либо лейтмотивом, либо занимает одно из центральных мест. Заметно чаще тема конституционной ответственности стала обсуждаться в журнальных научных статьях и звучать на научно-практических конференциях.
Тем не менее, даже общетеоретические вопросы конституционной ответственности не являются на сегодняшний день в достаточной сфере разработанными. До сих пор многие из них имеют дискуссионный характер, и к их решению существует множество разнообразных подходов. Категориальный аппарат конституционной ответственности только формируется, имеют место многочисленные научные споры относительно общих принципов, целей и задач данного правового феномена. Что же касается круга вопросов, касающихся конституционной ответственности федеральных органов государственной власти РФ и порядка ее реализации, здесь еще более ощутим дефицит научных разработок. Диссертант стремится частично его восполнить, выразив собственное понимание данного круга проблем и путей к их решению.
Апробация результатов исследования. Результаты проведенного исследования были апробированы в виде докладов на научно-практических конференциях, а также опубликованы в научных журналах и сборниках работ аспирантов.
Научная новизна исследования. В настоящем диссертационном исследовании определено место конституционной ответственности среди иных разновидностей социальной ответственности; сформулирована система понятий и категорий, необходимых для теоретического применения и практической реализации конституционной ответственности; введено понятие конституционного правоохранительного процесса, приведены предложения по активизации в нем роли органов прокуратуры; показаны особен-
ности судебных и квазисудебных процедур в конституционном праве. В диссертации формулируется двоякое понимание конституционной ответственности: как особого вида юридической ответственности и как нового формирующегося комплексного института конституционного права. Работа содержит предложения, касающиеся законодательного дополнения и развития конституционных норм по отрешению Президента от должности. По-новому осмыслены такие конституционные основания отрешения, как «государственная измена» и «совершение иного тяжкого преступления»; обоснованы предложения по совершенствованию процедуры импичмента. В диссертации на базе отечественного и зарубежного опыта сконструированы составы конституционных деликтов и мер конституционной ответственности федеральных государственных органов РФ, относящихся ко всем трем ветвям власти: законодательной, исполнительной и судебной. Они сформулированы в качестве предложений для внесения соответствующих поправок в отечественное законодательство. В работе определена правовая модель, позволяющая распределить бремя вины в конституционном праве между коллективным субъектом ответственности и входящими в его состав индивидуальными субъектами (например, Правительством и составляющими его министрами).
На защиту выносятся следующие положения:
Конституционная ответственность представляет собой наступление неблагоприятных последствий конституционно -правового характера (реализацию конституционно-правовой санкции) для субъекта, нарушившего конституционно-правовые установления. Конституционная ответственность имеет исключительно ретроспективный характер. Ее основная задача - служить инструментом отрасли конституционного права, осуществляющим охрану конституционно-правовых норм и регулируемых ими общественных отношений собственными (отраслевыми) средствами и методами. Конститу-
ционная ответственность - формирующийся комплексный институт конституционного права, состоящий из норм, закрепляющих конституционные деликты и конституционно-правовые санкции;
Объект конституционной ответственности - совокупность общественных отношений, которым наносится ущерб совершением конституционного правонарушения. Объект конституционной ответственности в широком смысле слова - система конституционно-правовых отношений, на которые распространяется действие механизма отраслевой (конституционно-правовой) охраны; в узком смысле слова - конкретное общественное отношение, которому в соответствии с действующим законодательством может быть потенциально нанесен вред вследствие совершения конституционного деликта. Конституционный деликт (конституционное правонарушение) - общественно вредное виновное деяние (действие или бездействие), нарушающее конституционно-правовые установления, за которое в соответствии с действующими в государстве правовыми нормами предусмотрено наступление мер конституционной ответственности.
Конституционно-правовая санкция - мера конституционной ответственности, предусмотренная нормативно-правовым актом государства за совершение конституционного деликта и содержащая в себе неблагоприятные последствия для правонарушителя. Конституционно-правовые санкции следует классифицировать по объекту конституционных правоотношений, на который направлена их правоохранительная функция;
Принципы конституционной ответственности - основополагающие начала, которыми законодатель руководствуется при
разработке и принятии соответствующих правовых норм, а правоприменитель - при их непосредственной реализации; Конституционный правоохранительный процесс - функция государства по борьбе с конституционными правонарушениями путем установления их факта, расследования и применении к виновному субъекту мер конституционной ответственности;
Система органов прокуратуры должна занять более активную позицию в борьбе с конституционными правонарушениями. Необходимо закрепление в отечественном законодательстве комплекса правовых норм, наделяющих прокуратуру полномочиями в сфере конституционного надзора, расследования конституционных деликтов, реализации функции обвинения в конституционно-правовых спорах;
Понятие неприкосновенности (иммунитета) не распространяется на применение к лицу конституционно-правовых санкций;
Реализация принципов конституционного судебного процесса имеет ряд особенностей. Право на судебное обжалование и судебную защиту в конституционном праве не может в полном объеме распространяться на государственные органы и должностные лица. На государственные органы в конституционном процессе распространяется презумпция вины, на физических лиц - презумпция невиновности; Конституционно-правовая ответственность главы государства в форме импичмента регулируется особым комплексом конституционно-правоохранительных норм. Обосновывается необходимость принятия специального Федерального закона «О конституционной ответственности Президента Российской Федерации», развивающего и дополняющего конституцион-
ные правоположения в данной сфере целым спектром материальных и процессуальных правовых предписаний; Понятия «государственная измена» и «тяжкое преступление» как основания ответственности Президента РФ следует отличать от одноименных уголовно-правовых категорий. Конституционно-правовое определение указанных терминов представляется правильным закрепить в предлагаемом нами к принятию Федеральном законе «О конституционной ответственности Президента Российской Федерации». В нем необходимо определить государственную измену как совершение Президентом Российской Федерации деяния (действия или бездействия), направленного на подрыв суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, ослабление ее обороноспособности, ухудшение ее внешнеэкономического и геополитического положения. Под тяжким преступлением, служащим основанием импичмента Президенту РФ, диссертант понимает грубое нарушение Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, совершение которого несовместимо со статусом главы государства; Представляется целесообразным законодательное закрепление возможности досрочного прекращения полномочий палат парламента вследствие строго определенных оснований по решению Конституционного Суда РФ; Необходимо в законодательстве закрепить конструкции составов конституционных деликтов, ведущих к отставке Правительства Российской Федерации как мере конституционной ответственности, а также особую процедуру реализации данной санкции. В российское законодательство требуется внести четкие основания конституционной ответственности министров, ведущие к их отставке. Некоторые из них должны отно-
сится ко всем министрам, независимо от их компетенции, а некоторые - к отдельным министрам в зависимости от подведомственных им сфер управления;
Ответственность судей должна регулироваться конституционным правом. Необходимо признание в законодательном порядке санкций, обращенных к судьям и закрепленных Федеральным законом «О статусе судей»2 мерами конституционной ответственности. Следует закрепить четкий перечень оснований ответственности судей, а также состав субъектов права, способных обращаться в квалификационную коллегию судей с целью возбуждения конституционного производства о прекращении полномочий судьи. Для отрешения от должности судей высших судов Российской Федерации целесообразно ввести правовую процедуру, сходную с порядком импичмента судей в США. Государственную Думу следует уполномочить выдвигать обвинение против судьи высшего суда РФ, а Совету Федерации - решать вопрос об отрешении судьи от должности. Цели и задачи диссертационного исследования. Основополагающими целью при написании диссертационной работы является уяснение сущности конституционной ответственности и ее места в системе социальных охранительных механизмов. Следующим этапом должно стать формирование системы терминов, которые будут лежать в основе описания и изучения конституционной ответственности. С этой целью требуется адаптация категориального аппарата, относящегося к общеправовой конструкции юридической ответственности и к иным ее отраслевым видам, особенностям конституционного права. К кругу задач диссертант также относит изучение,
2 Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации» №3132-1 от 26 июня 1992 года с изм. и доп. от 14 апреля, 24 декабря 1993 г., 21 июня 1995 г., 17 июля 1999 г., 20 июня 2000 г., 15 декабря 2001 г., 22 августа 2004г., 5 апреля 2005г.// Ведомости СНД и ВС РФ, 1992, №30, Ст. 1792; 1993, № 17, Ст. 606; С3 РФ, 1995 №26; 1999, № 29, Ст. 3690; 2000, № 26, Ст. 2736; 2001, № 51, Ст. 4834; 2004, № 35, Ст. 3607; 2005, №15, Ст. 1278.
описание и оценку процессуальных механизмов, за счет которых материально-правовые нормы получают потенциал реализации. Одной из основных целей диссертационной работы является исследование нормативно-закрепленных в российском праве оснований и мер конституционной ответственности федеральных органов государственной власти Российской Федерации (Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания Российской Федерации, равно как и должностных лиц, входящих в состав российского парламента, Правительства РФ, федеральных министров, федеральных судей). Закрепление в законодательстве адекватной системы конституционно-правовых санкций и процедуры их реализации послужит важнейшей юридической гарантией конституционной законности. Исходя из этого, в работе предлагается ряд составов конституционно-правовых нарушений и мер конституционной ответственности, относящихся к вышеупомянутым федеральным органам государственной власти Российской Федерации, которые, по мнению диссертанта, в случае их закрепления в отечественной системе законодательства, станут выполнять роль вышеуказанной конституционно-правовой охранительной нормативной системы.
Диссертант выражает надежду, что настоящая работа внесет вклад в разработку круга вопросов, входящих в проблематику конституционно-правовой ответственности. От того, насколько российский законодатель окажется восприимчивым к нормативно-правовым предложениям ученых-конституционалистов в указанной сфере, в значительной степени может зависеть реализация базовых, основополагающих правовых норм, указывающих принципы взаимоотношений человека, общества и государства в Российской Федерации, закрепленных в российской Конституции, принятой на всенародном референдуме.
Конституционная ответственность как особый вид юридической ответ ственности
Круг вопросов, входящих в научную проблематику конституционной ответственности, приобрел сегодня особую актуальность. Это связано, во-первых, с бурным ростом отечественного законодательства в конституционно-правовой сфере, нормы которого нуждаются в соответствующей правовой охране и защите. Во-вторых, за последние пятнадцать лет российское конституционное право стало приобретать все большее разнообразие в плане средств и способов регулирования общественных отношений, его предмет значительно расширился за счет ряда новых принципов и множества недавно созданных правовых норм. Все это в совокупности порождает огромное число мнений ученых-конституционалистов по всему спектру проблем конституционного права, что не может не создавать основу для горячих споров и дискуссий. Не стала исключением и конституционная ответственность. На сегодняшний день существует множество точек зрения, совершенно отличных друг от друга относительно объема, содержания, целей конституционной ответственности, круга ее санкций, субъектов, по ряду других связанных с нею теоретических проблем. Ее категориальный аппарат только вырабатывается. Тем не менее, сейчас практически никто не ставит под сомнение сам факт существования конституционной ответственности, равно как и наличия необходимости качественной нормативно-охранительной правовой базы в конституционном праве.
Отдельные вопросы, связанные с проблематикой конституционной ответственности, начали обсуждаться в научной литературе еще в дореволю ционное время . Видные дореволюционные ученые В.М. Гессен, С.А. Кот-ляревский, Ф.Ф.Кокошкин, П.И. Новгородцев и др. принимали участие в разработке механизма политической ответственности Совета Министров перед Государственной Думой и конституционной ответственности отдельных министров за незаконные действия перед палатами парламента4. Попытки же исследовать проблему комплексно стали появляться в советский период только 70-80-е годы. Они касались прежде всего разработки категориального аппарата ответственности в советском государственном праве. На современном этапе в науке конституционного права ясно ощущается необходимость создание целостной концепции конституционной ответственности. На наш взгляд, о ней было бы целесообразно говорить, во-первых, как об особом виде юридической ответственности, а во-вторых, как о формирующемся охранительном по своей природе институте конституционного права. Рассматривая правовой феномен в обоих измерениях, необходимо четко видеть его контуры, основной вектор его развития, фундаментальные принципы, а также категориальный аппарат. Все это подлежит детальной теоретической разработке, и в совокупности может быть представлено как единая и всеобъемлющая конституционно-правовая концепция ответственности.
В данной связи представляется целесообразным определиться с исходными понятиями, имеющими прямое и непосредственное отношение к исследуемой теме. Первым таким понятием представляется социальная ответственность, так как оно наиболее широко по объему и пронизывает абсолютно все сферы жизнедеятельности человека, являясь по своей сути общефилософской категорией. В.А. Виноградов выделяет наиболее существенные признаки социальной ответственности: сознательно-волевое отношение субъектов к предъявляемым общим требованиям (возможностям) и обязанность их неукоснительного соблюдения; необходимость дать отчет за свои действия, за меру и объем выполнения порученного дела; соответствующая оценка деятельности со стороны общества, государства5. В свете приведенных признаков сразу видно два аспекта социальной ответственности: позитивный (ответственность как осознание обязанности, долга), и негативный (возникновение неблагоприятных последствий в случае нарушения ответственным субъектом социальных норм). Двухаспектность социальной ответственности необходимо учитывать и при определении ее видов и подвидов (в частности, юридической и конституционной ответственности). Необходимо исходить из того, что некоторые из них могут содержать в себе только позитивный либо только негативный компонент. О конкретном соотношении позитивного и негативного в конституционной ответственности разговор пойдет ниже.
Следующим понятием, с которым необходимо определиться, является политическая ответственность. Это понятие широко раскрыто в многочисленной политологической и юридической научной и учебной литературе. По мнению Н.М. Колосовой: «Политическая ответственность- это ответственность власти перед обществом за выполнение принятых на себя обязательств, обещаний и программ...Политическая ответственность-это ответственность за надлежащую реализацию тех властных полномочий, которые те или иные структуры получили от народа, как единственного источника власти. Мерой политической ответственности будет отстранение от власти тех лиц, кто не должным образом осуществлял свои публичные функции». Здесь необходимо сделать несколько уточнений. Главный объект политической ответственности - отношения, связанные с реализацией определенной политической воли. Тот субъект, чья политическая воля реализуется или должна реализовываться (народ, коллегиальный либо единоличный государственный орган, политическая партия) является субъектом политического контроля, своеобразной контролирующей инстанцией. Субъект, призван ный реализовывать определенную политическую волю (избранный народом Президент, назначенный Президентом министр, лидер партии, избранный ее коллегиальными органами) несет политическую ответственность перед избравшей либо назначившей его инстанцией.
Отдельные проблемы реализации конституционной ответственности
Помимо круга вопросов, затронутых во втором параграфе и имеющих, по большей части, теоретический характер либо содержащих в себе материально-правовой аспект, представляется необходимым обратиться к проблематике, касающейся непосредственной реализации вышеуказанных идей и предложений. К ним прежде всего относится функционирование системы органов конституционной юрисдикции. В число основных задач указанной системы входит установление события конституционного деликта и виновного в его совершении субъекта, решение вопроса о наложении на него соответствующей конституционно-правовой санкции и создание условий для ее дальнейшей реализации. На сегодняшний день дефицит как доктри-нальных разработок в данной сфере, так и действующих правовых норм, регулирующих указанную область общественных отношений, является весьма ощутимым. По мере закрепления в правовых актах новых конституционно-правовых санкций и более четкого определения оснований их реализации, данный комплекс юридических проблем будет становиться все более и более актуальным как для науки конституционного права, так и для текущей законопроектной деятельности. В данном параграфе делается попытка очертить границы указанной тематики, указать направление, в соответствии с которым в данной сфере должна развиваться научная и правотворческая деятельность, а также вносятся некоторые законодательные предложения, которыми, по мнению диссертанта, целесообразно наполнить отечественную систему права.
Прежде чем перейти к последовательному изложению очерченной выше проблематики, представляется необходимым дать определение одному из общих ключевых понятий данной темы - конституционному правоохранительному процессу. В широком смысле конституционный правоохранительный процесс - функция государства по борьбе с конституци онными правонарушениями путем установления их факта, дальнейшего расследования и применения к виновному субъекту мер конституционной ответственности. Иными словами, указанное понятие определяет функцию государства, осуществляемую органами конституционной юрисдикции. Конституционный правоохранительный процесс в узком смысле - совокупность норм конституционного права, регулирующих вышеуказанную сферу общественных отношений.
Одной из таких актуальных задач для решения вышеуказанного круга проблем является расширение прерогативы органов прокуратуры в борьбе с конституционными правонарушениями. В современной научной доктрине вопрос о месте органов прокурорского надзора в процессе реализации мер конституционной ответственности практически не затрагивается. Действительно, современная правовая база не очень располагает к подобного рода исследованиям, так как роль органов прокуратуры в реализации даже немногих конституционно-правоохранительных норм, существующих на сегодняшний день в Российской Федерации, очень невелика. В соответствии с нынешним законодательством, полномочия органов прокуратуры в этой сфере ограничены лишь возможностью оспаривания в суде подзаконных актов на их соответствие закону. Между тем, нам видится необходимым и чрезвычайно полезным заставить прокуратуру играть весьма активную роль в обеспечении конституционной законности и правопорядка. Именно прокурорской системе должна быть отведено одно из ведущих мест в борьбе с конституционными деликтами, для чего ее необходимо наделить соответствующими властно-организационными полномочиями.
За прокуратурой должна быть закреплена функция осуществления конституционного надзора. Под конституционным надзором диссертант понимает деятельность по проверке соблюдения конституционно-правового законодательства, охраняемого конституционно-правовыми методами и средствами. Она будет состоять в комплексе мероприятий по обеспечению законности в действиях всех субъектов конституционной ответственности, и осуществляться как по собственной инициативе надзорной инстанции, так и по жалобам и заявлениям заинтересованных государственных органов, должностных лиц, граждан и др. Помимо надзорной функции, полномочия прокуратуры в области конституционной юрисдикции должны включать в себя расследование совершенных конституционных деликтов, завершающееся вынесением по его результатам итогового решения по всем процессуально значимым вопросам, а также поддержание государственного обвинения в инстанциях, решающих вопрос о наложении на виновного субъекта мер конституционной ответственности. Таким образом, в правоохранительном конституционном процессе прокуратуре будет отводиться роль надзорной инстанции, следственного органа и стороны, осуществляющей государственное обвинение одновременно.
В связи с вышесказанным необходимо сделать оговорку. Система органов прокуратуры ни в коей мере не может подменять Конституционный Суд - звено российской судебной системы, в чьи функции входит реализация конституционного судопроизводства. Конституционный надзор прокуратуры призван осуществлять реакцию государства на конституционные правонарушения путем возбуждения соответствующих процессу альных производств и их расследования. Окончательное же слово в конституционном правоохранительном процессе должен сказать Конституционный Суд как орган конституционного правосудия либо другая юрисдикционная инстанция, осуществляющая квазисудебные функции (Президент РФ, Совет Федерации ФС РФ, Центральная Избирательная комиссия РФ и др.). Сказанное не должно отрицать право других субъектов обращаться в вышеуказанные органы с обжалованием либо опротестованием актов, действий и решений, противоречащих нормам конституционного права.
Конституционная ответственность Президента Российской Федерации
Президент в Российской Федерации по Конституции 1993 года наделен значительными властными функциями и полномочиями. Правомерное осуществление президентской власти является важнейшим фактором, способствующим гармоничному развитию всех сторон общественной жизни страны. Вследствие этого представляется необходимым разработать механизм юридической ответственности Президента РФ в конституционном праве, обеспечивающий функционирование его властных полномочий в соответствии с духом и буквой закона.
На сегодняшний день самой строгой мерой конституционной ответственности, предусмотренной для главы государства в конституционном праве зарубежных стран, является отрешение его от должности. Такая санкция прописана и в российской Конституции. В современной научной терминологии в качестве синонима к вышеуказанному карательному механизму публично-правового характера, равно как и к применяемой вследствие его реализации конституционно-правовой санкции, все чаще используется термин «импичмент». Эта категория, заимствованная из американской правовой доктрины, стала особенно популярна в недавнем прошлом после попыток российских парламентариев отрешить от должности в 1999 году Президента РФ Б.Н. Ельцина, а также действий американских конгрессменов, направленных на осуществление указанной процедуры в отношении Президента США Б. Клинтона. Исходя из сходства российской и американской конституционных санкций, мы будем использовать эти два термина как равнозначные, понимая под ними принудительное отстранение главы государства от своего поста вследствие совершенного конституционного правонарушения и его осуждения в конституционно-правовом порядке.
Институт импичмента является сравнительно новым для российского конституционного права. Несмотря на множество дискуссий последних лет относительно указанной проблематики, она все еще не является дос таточно разработанной как в нормативно-правовом, так и в научно-теоретическом аспекте. Впервые появившись в США в 18 веке как мера конституционной ответственности главы государства (ранее одноименная санкция применялась в Англии к иным должностным лицам), импичмент предстал перед общественностью как целостный государственно-правовой механизм с собственными идеологическими обоснованиями, комплексом материально-правовых оснований ответственности (составов конституционных деликтов, вследствие совершения которых применяется указанная мера) и сложной юридической процедурой ее реализации (конституционно-правовые нормы процессуального характера). Чтобы в необходимых случаях эффективно использовать это заимствование в России, нужно иметь четкое и ясное представление, в каких условиях оно сформировалось в стране-первоисточнике и каким модификациям подвергалось при дальнейшем использовании в других странах. Вследствие вышеуказанных факторов мы считаем целесообразным говорить об импичменте, опираясь на зарубежные идеологические и нормативно-правовые разработки. Наша задача понять, что из правового опыта зарубежных стран подлежит непосредственному заимствованию Россией, а что будет иметь ценность лишь в случае фундаментальной переработки и адаптации к отечественным историческим и политико-правовым реалиям.
В России, как уже упоминалось выше, депутатами Государственной Думы РФ была произведена попытка отрешения от должности первого Президента России Б.Н. Ельцина. Он обвинялся в разрушении СССР; совершении государственного переворота (разгон Верховного Совета РСФСР); развязывании военных действий в Чечне; совершении действий, приведших к ослаблению обороноспособности и безопасности Российской Федерации РФ и действий, приведших к геноциду российского народа. Депутаты Государственной Думы голосовали за каждый из пяти пунктов об винения, но не смогли набрать необходимого большинства в 300 голосов ни по одному из них.63
Многие авторы подчеркивают обязательное присутствие в механизме импичмента политического компонента. С.А. Червоная и М.Е. Петросян в статье, посвященной процессу импичмента, возбужденному против бывшего Президента США Б. Клинтона, иллюстрируют данный тезис следующим образом: «за вторым в истории США президентским импичментом, как сегодня уже известно, стояли не только конкретные политические силы, но и конкретные люди. Задолго до того, как американцы впервые услышали имя безвестной практикантки Моники Левински, сравнительно небольшая, но весьма активная группа ультраконсерваторов настойчиво выступала за то, что бы подвергнуть президента Клинтона импичменту. Наряду с респектабельными газетными редакторами и политиками эта весьма разношерстная неоднозначная группа включала и одиозные фигуры лидеров Общества Джона Берча - организации, ассоциируемой с «охотой на ведьм» начала 50-х годов, некогда заклеймившей президента Эйзенхауэра как «советского агента»66.
Конституционная ответственность федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации
Точное и беспрекословное исполнение федеральными органами исполнительной власти конституционно-правовых норм при осуществлении ими своих полномочий не менее важно для общества и государства, чем следование режиму конституционной законности органами власти законодательной.На долю исполнительной власти приходится немалая часть функций, связанных с практической реализацией норм и положений Конституции Российской Федерации, основополагающих для отечественной правовой системы, а также ряда ее принципов, раскрытых и детализированных в текущем законодательстве. Высшим органом исполнительной власти в России является ее Правительство - орган общей компетенции, способный принимать решения по всем сферам жизнедеятельности общества. Органами специальной компетенции, входящими в состав Правительства Российской Федерации и осуществляющими управление отдельными областями общественной жизни, являются министерства и приравненные к ним отраслевые органы власти — федеральные агентства и службы. Исходя из этого, в настоящем параграфе мы считаем необходимым охарактеризовать режим конституционной ответственности обоих звеньев исполнительной власти: Правительства РФ и входящих в его состав органов отраслевой компетенции (для упрощения будем в тексте именовать их министерствами).
Вопросы конституционной ответственности Правительства требуют своего нормативного оформления. На сегодняшний день известны лишь несколько санкций в конституционном праве, которым способно подвергнуться Правительство: признание нормативных актов Правительства не соответствующими Конституции Российской Федерации в рамках конституционного судопроизводства; отмена незаконных нормативных актов Правительства Российской Федерации судом общей юрисдикции; отмена Президентом Российской федерации постановлений и распоряжений Правительства, противоречащих- актам более высокой юридической силы; выражение недоверия Правительству Государственной Думой Российской Федерации; отставка Правительства.
Две последних меры ответственности могут иметь как политический так и конституционно-правовой характер: все зависит от того, мотивировалось ли их применение противоправными действиями российского Правительства либо они принимались из политических соображений. Возникает следующий вопрос: стоит ли из вышеперечисленных мер ответственности полностью изъять политический компонент и перевести их исключительно в юридическую плоскость, описав в законодательстве четкие основания и процедуру их применения? На взгляд диссертанта, ответ на этот вопрос должен содержать в себе определенную альтернативу. Вполне возможно, что решение Президента РФ об отставке Правительства либо выражение ему вотума недоверия Государственной Думой как акты исключительно политического характера окажутся полезными для общества и государства (например, как инструменты, используемые с целью выхода из политического кризиса). И все же, не отнимая у Государственной Думы и Президента данной им Конституцией возможности решать судьбу Правительства чисто политическими средствами, в законодательстве следует закрепить перечень противоправных оснований, в случае совершения которых Правительством его отставка станет юридически обусловленной. Юрисдикционной инстанцией, принимающей окончательное решение об отставке Правительства РФ, является Президент Российской Федерации. В случае обнаружения указанных оснований в деятельности Правительства он будет обязан принять решение о его отставке, заслушав перед этим объяснения Председателя Правительства. Если же их обнаружит Государственная Дума либо Генеральная прокуратура, они смогут возбудить против Правительства РФ конституционное производство и в его рамках произвести расследование совершенного конституционного деликта. По завершении расследования его результаты должны быть представлены Президенту Российской Федерации, после чего он должен провести квазисудебное производство с участием представителя органа власти, выдвинувшего обвинение в совершении Правительством конституционного деликта (Государственной Думы либо Генеральной Прокуратуры) и представителя Правительства РФ и вынести окончательное решение. Указанную процедуру следует закрепить в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г.
В этот же закон следует внести нормативные конструкции составов следующих конституционных деликтов, совершение которых станет предусматривать обязательную отставку российского Правительства :
злоупотребление полномочиями либо халатность, выразившиеся в принятии постановлений и распоряжений в сфере управления экономикой, послуживших причиной резкого ухудшения экономической ситуации в Российской Федерации либо падения выгодной для Российской Федерации экономической конъюнктуры;
злоупотребление либо халатность, выразившиеся в принятии нормативных решений в социальной сфере, реализация которых привела к резкому падению основных показателей жизненного уровня населения либо значительному ухудшению положения в обществе отдельных социально незащищенных групп;
злоупотребление полномочиями либо халатность, имевшие место при вынесении решений, повлекших резкое ухудшение экологической обстановки в Российской Федерации и вызвавших кризисную ситуацию в сфере природопользования; злоупотребление полномочиями либо халатность имевшие место при принятии решений военно-политического характера, реализация которых создала реальную угрозу военной безопасности Российской Федерации Очень важно подчеркнуть, что ответственность должна наступить при наличии в действиях Правительства одной из форм вины - умысла (если речь идет о злоупотреблении полномочиями) или неосторожности (если действия Правительства станут квалифицироваться как халатность).
