Введение к работе
Актуальность темы исследования. Прудоновское «вопрос о налоге – это вопрос о государстве», как и марксово «в налогах воплощено экономически выраженное существование государства» с веками не теряют своей значимости и актуальности, поскольку налоги были и остаются одним из основных источников формирования финансовых ресурсов страны, обеспечивающих решение практически всех экономических, социальных и политических задач – от развития образования, здравоохранения, науки и культуры, до расширенного воспроизводства, национальной безопасности и государственной независимости.
Исторически сложившаяся системообразующая роль налогов в формировании финансовых ресурсов и бюджета страны «ставит» налоги в центр своеобразного треугольника общественных отношений, сторонами которого выступают экономика, политика, право, причем каждое из этих системных по своим характеристикам явлений оказывает на налоги системное, нередко разновекторное влияние.
Экономика, детерминируя внутреннюю сущность налогов, придает им свойство объективности; политика как совокупность отношений, складывающихся по поводу завоевания, удержания и использования государственной власти, рассматривая налоги как инструмент решения стоящих перед публичной политической властью задач, финансовый источник содержания государственного аппарата и политическое средство финансовой солидарности территориальных коллективов всех уровней, придает налогам свойства субъективности; позитивное право как исходящая от государства система общеобязательных формально определенных юридических норм, устанавливая субъекты налогообложения, виды, ставки, порядок и сроки уплаты налогов, ответственность за их нарушение, придает им внешнюю, видимую форму, в которой тесно переплетается объективное (экономические законы и закономерности) и субъективное (устанавливаемые людьми общезначимые правила поведения в сфере налогообложения и направления использования налогов публичной властью).
Именно в точке пересечения экономики, политики и права сосредоточен основной узел проблем налоговых систем всех стран мира, в том числе и современной России, поскольку доминирование того или иного вектора на экономическую сущность и правовую форму налогов может препятствовать позитивному финансово-экономическому и социальному развитию государства и общества.
Опыт мирового цивилизационного развития убеждает, что нет «плохих налогов», есть «плохое» государство, их установившее и не сумевшее рационально распорядится полученными финансовыми средствами в интересах всего общества, сбалансированного развития территориальных общностей, обеспечения прав человека на достойную жизнь. Между тем, в современной России созданы юридические основания, позволяющие нивелировать разнонаправленное дестабилизирующее влияние экономических, политических и правовых факторов на финансовую систему государства, его бюджетную и налоговую политику.
Речь идет о Конституции Российской Федерации, закрепляющей основы конституционного строя и определяющей наше государство как демократическое, правовое и социальное. Именно такое государство гипотетически способно обеспечить проведение эффективной финансовой, бюджетной и налоговой политики, соответствующей конституционным принципами рыночной экономики, федерализма, защиты прав и свобод человека и гражданина.
Реализация такой возможности помимо иных факторов связана с надлежащим научным сопровождением проводимых реформ в сфере налогообложения, что предполагает переосмысление с междисциплинарных позиций многих устоявшихся в экономической и правовой науке догм и стереотипов в трактовке сущности и содержания налогов, налоговой политики, налогового механизма выполнения налогового законодательства. Как представляется, интегрирующей основой соответствующих междисциплинарных исследований должны выступать конституционные принципы и нормы, являющиеся базой формирования как института экономических основ конституционного строя, так и всего юридического инструментария, используемого государством в процессе осуществления своей налоговой деятельности.
Степень научной разработанности проблемы, авторская концепция ее исследования, теоретическая основа и круг используемых источников. Проблемы налогообложения занимали ученых и государственных деятелей со времен глубокой древности. Размышления о сути налогов, целях налогообложения мы встречам уже в трактатах Платона, Аристотеля, Цицерона, Агриппы; о значимости налогообложения при устройстве государственных дел писали Н. Макиавелли и Т. Гоббс, Ф. Бэкон и Ш. Монтескье, Вольтер и Дж. Локк, П.-А. Гольбах и П. Прудон; глубокое обоснование экономической природы налогов содержат теории и концепции А. Смита и Д. Риккардо, Ж. Сямонда де Сисмонди и Н. Канара; проблему налогов в контексте социологии финансов и экономической демократии затрагивали Р. Гольдшайд и К. Дуглас. Экономические, политические и социальные аспекты налогов раскрыты в трудах К. Маркса, Ф., Энгельса, В.И. Ленина.
Трудно переоценить роль в становлении и развитии научных представлений о налогообложении и налоговой политики в контексте государственного строительства работ дореволюционных представителей отечественной экономической, политологической и правовой науки М.М. Алексеенко, В.П. Безобразова, Н.Х. Бунге, А.А. Буковецкого, П.Г. Виноградова, С. Ю. Витте, А. Х. Гольмстена, А. Н. Гурьева, Н. А. Демидова, И. И. Кауфмана, Н.М. Коркунова, С.А. Котляревского, В.А. Лебедева, П.Н. Милюкова, С.А. Муром-цева, И. Х. Озерова, Л. И. Остермана, Г. В. Плеханова, М. М. Сперанского, П. Б. Струве, С.Г. Струмилина, Е.Н. Тарновского, В.А. Татаринова, С.М. Троицкого, Н. И. Тургенева, А. Н. Шингарева, И. И. Янжула и др.
Фискальные аспекты современной системы налогов и сборов, содержания налоговой политики и ее взаимосвязи с экономической политикой получили освещение в трудах отечественных и зарубежных специалистов по экономике и финансам: Л.И. Абалкина, А.И. Архипова, С.А. Васильева, Е.Т. Гайдара, А.Н. Илларионова, Дж. Кейнса, Д.Ю. Кононова, Й. Ланга, Х. Ламперта, Ю.И. Любимцева, А.М. Местопанова, Б.З. Мильнера, В.М. Найшуля, И.А. Погосова, П.И. Родионова, В.В. Рудько-Селиванова, В.И. Рыбина, А.В. Улюкаева, В.К. Сенчагова, Ф. Хайека, П.Хейне А.М. Ходачека, Б.А. Чуба, Ф.И. Шамхалова, Л.Эрхарда, Е.Н. Ясина; налогообложению посвящены труды крупных отечественных правоведов А.В. Брызгалина, Д.В. Винницкого, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, В.В. Гуреева, Ю.А. Крохиной, С. Г. Пепеляева, Г.П. Толстопятенко, Н.И. Химичевой, В.М. Чибинева, Н.А. Шевелевой, С.О. Шохина. Особе следует выделить работы экономистов и правоведов Ю.Е. Аврутина, М.Н. Бродского, П. Д. Баренбойма, В.А. Мау, Г.А. Гаджиева, в которых рассматриваются правовые, в том числе конституционно-правовые проблемы взаимосвязи государства и экономики, построения финансовой, банковской и налоговой систем современной России.
Анализ названных источников показал, что «проблемное поле» диссертационного исследования находится на стыке экономической науки, социологии, политологии, и, разумеется, правоведения, включая теорию и историю государства и права, историю учений о праве и государстве, конституционное, финансовое, бюджетное, налоговое, административное право. Это потребовало сформулировать авторскую концепцию анализа заявленной проблемы с учетом избранной научной специальности. В результате сформировалась следующая логика исследования: первоочередной анализ формирования представлений об экономической сущности налогов как объективно существующих экономических отношений, перевод экономического контекста налогов в контекст государственно-правовых отношений, рассмотрение государственного регулирования налогообложения в контексте коллизий между конституционно-правовым и отраслевым регулированием налоговой сферы.
Отмеченные обстоятельства обусловили объект и предмет исследования, его цели и задачи.
Объектом исследования являются общественные отношения, лежащие в основе фискальных, регулятивных и социальных аспектов налоговых отношений, рассматриваемые с точки зрения политических, конституционных, экономических и финансово-правовых принципов функционирования налоговой сферы современной России.
Предметом исследования выступают: социальные, политические и правовые факторы генезиса представлений о налогах в истории правовой и экономической мысли; категории и принципы, в совокупности характеризующие современные представления о налогах как финансово-экономическом и социально-правовом явлении; отражение сущности налогов и целей налогообложения в современной отечественной и зарубежной конституционной доктрине; коллизионные вопросы конституционно-правового и отраслевого регулирования налоговой деятельности в современной России с точки зрения соответствия налоговой политики конституционным принципам конституционного строя, гарантиям обеспечения прав человека и гражданина.
Цели и задачи исследования. Цель исследования заключается в формулировании концептуальной основы современной системы налогообложения, в которой такие его фундаментальные классические принципы как справедливость, определенность, удобство, эффективность согласовывались бы с базовыми конституционными принципами федеративного, правового и социального государства, свободы экономической деятельности, многообразии и равноправии различных форм собственности, поддержки конкуренции, а также с конституционными гарантиями соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.
Для достижения данной цели диссертант ставил перед собой следующие задачи:
исследовать социальные, политические и правовые факторы генезиса представлений о налогах и налогообложении в истории правовой и экономической мысли:
– сформулировать авторскую концепцию функций налогов и результатов ее использования посредством государственно-правовых инструментов;
– раскрыть диалектику соотношения конституционных прав граждан и налоговой деятельности государства;
– исследовать отражение сущности и содержания налогов и налогообложения в отечественной и зарубежной конституционной доктрине;
– раскрыть соотношение конституционных и отраслевых принципов регулирования налогообложения;
– сформулировать, исходя из конституционных правоположений, общие контуры доктринальной и институциональной модификации национальной налоговой системы;
– смоделировать значимые с точки зрения конституционного строя и конституционных гарантий обеспечения прав человека и гражданина принципы налогообложения;
– сформулировать предложения по корректировке бюджетно-налоговой реформы в интересах обеспечения конституционных гарантий фискальной самостоятельности субъектов федерации и местного самоуправления.
Методологическая база и теоретическая основа исследования. В творческом процессе использовались различные методы познания. Среди них доминирующее значение отводится общенаучным методам: диалектическому (в аспекте взаимосвязи «общего» и «особенного», «абстрактного» и «конкретного»), системно-структурному, методу абстрагирования, анализа и синтеза. Важная роль принадлежит таким методам, как: функциональный, конкретно-исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой, социологический, статистический.
Интеграции этих методов в единую методологическую позицию способствовал контекстуальный подход, характерный для современной западной юриспруденции и предполагающий принципиальный отказ от следования предзаданным принципам и аксиомам до тех пор, пока не будет доказана их нормативная и антологическая значимость для приращения научного знания.
Особенность исследования, обращенного к конституционно-правовой проблематике публичных финансов, налогов, налогообложения и налоговой политики, предопределили в качестве первоочередных научных источников работы ведущих отечественных конституционалистов: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, И.Л. Бачило, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, А.В. Зиновьева, А.И. Коваленко, О.Е Кутафина, В.И. Лысенко, В.В. Маклакова, А.В. Оболонскиого, Б.А. Страшуна, Б.Н. Топорнина, Т.Я. Хабриевой, Н.Ю. Хаманевой, В.Е. Чиркина, Ю.Л. Шульженко, А.Ю. Якимова и специалистов в области теории права и государства: А.Б. Венгерова, В.Г. Графского, А.И. Ковлера, С.А. Комарова, А.В. Малько, Л.С. Мамута, Н.И. Матузова, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца, Р.А. Ромашова.
Конституционно-правовое осмысление налогов и налогообложения было бы невозможно без учета позиций таких отечественных ученых, разрабатывающих финансово-правовую тематику, как А.Ю. Викулин, О.Н. Горбунова, Р.Ф. Захарова, М.В. Карасева, Ю.А. Крохина, С.Г. Пепеляев, Э.Д. Соколова, Г.А. Тосунян, Н.И. Химичева и др. Важную роль для формулирования выводов и предложений сыграли труды зарубежных исследователей: В. Герлоффа, О. фон Гирке, Р. Гольдшайда, П. М.Годме, К. Дугласа, Дж. Кейнса, Й. Ланга, Х. Ламперта, Ф. Хайека, П.Хейне.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации 1993 года, законодательство, регламентирующее налоговые, бюджетные, таможенные отношения, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации. В качестве эмпирической базы использовались решения Европейского Суда по правам человека, акты конституционного законодательства ряда зарубежных стран (США, ФРГ, Испании, Италии, Франции, Австрии, Швейцарии, Японии и ряда иных).
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно представляет собой монографическую междисциплинарную разработку, в которой проблемы налогов и налогообложения рассмотрены с позиций конституционных принципов и норм, регулирующих основы конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина. Именно эти принципы и нормы выступают критериями оценки диссертантом полноты и качества отраслевого регулирования налоговой сферы, содержания финансовой и налоговой политики в современной России, обеспечения финансовой самостоятельности субъектов федерации и местного самоуправления.
Новизной отличается также: обоснование финансово-экономической сущности налогов; авторская позиция, раскрывающая значение политики и права как инструментов, «заставляющих» налоги играть различные роли (социальную, стимулирующую, регулирующую, контрольную) в процессе развития экономических и федеративных отношений в России; сформулированные общие контуры доктринальной и институциональной модификации национальной налоговой системы, смоделированные принципы налогообложения в их конституционном измерении.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие научной значимостью и новизной:
1. Исходя из наличия в политической динамике двух векторов – бюрократического, олицетворяющего профессиональную политику и аппарат публичной власти, и народовластного, олицетворяющего институты гражданского общества и народовластия, в диссертации доказывается, что их «давление» на государственную политику в различных сферах жизнедеятельности общества, в том числе и в финансовой сфере, прямо пропорционально степени детализации и формализации в конституционных принципах и нормах процедур принятия и реализации государством соответствующих решений, вытекающих из его конституционных обязанностей и декларируемых гарантий. Чем более общий и неконкретный характер носят конституционные принципы и нормы, регулирующие организацию публичных финансов, в том числе налогообложение, тем выше, во-первых, риск использования этих экономических инструментов не для удовлетворения потребностей общества, прав и законных интересов человека и гражданина, а для оказания давления на политических оппонентов и «непослушные» регионы с целью удержания публичной политической власти, во-вторых, вероятность внутренних и межотраслевых коллизий между текущим законодательством и базовыми конституционными принципами.
2. Соответственно особенностям Конституции РФ как документа, в котором объективируется правовая доктрина государства, и правовым позициям Конституционного суда РФ, касающихся основных прав и свобод человека и гражданина, обосновывается вывод, что социальным субстратом прав и законных интересов человека и гражданина является качество его жизни, формируемое за счет двух ресурсов: усилий самого субъекта, реализующего свои права и свободы и защищающего их всеми незапрещенными законом средствами, и усилий государства, создающего (или не создающего) политические, экономические, правовые и организационные условия реализации усилий субъекта по обеспечению качества своей жизни, сохранения и упрочения человеческого достоинства. При этом человеческое достоинство представляет собой и индивидуальную, и общественную ценность, препятствующую отождествлению человека с «вещью» в ее юридическом смысле.
В этой связи конституционные принципы, предусматривающие, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита – обязанность государства (ст. 2), и провозглашающие Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч.1 ст.7), могут рассматриваться как исходные критерии оценки соответствия конституционным правоположениям, во-первых, всех направлений государственной деятельности, во-вторых, степени коллизионности конституционно-правового и отраслевого регулирования соответствующих общественных отношений.
3. В Конституции Российской Федерации, закрепляющей различные гарантии обеспечения достоинства человека в его индивидуальном и общественном значении, в отличие от конституций значительного числа государств с развитыми демократическими традициями, фактически нет развернутого перечня принципов и норм, обращенных к базовой гарантии – публичным финансам: их назначению, формированию, территориально-пространственному распределению. Этот пробел в конституционном регулировании является существенным препятствием для успешного функционирования и позитивного развития социально-экономической и правовой системы государства, выступая своеобразным барьером между потребностями правового государства, запросами социального государства, реальностями федеративного государства.
4. Рассматривая одну из ведущих составляющих публичных финансов – налоги, диссертант доказывает, что единственной объективной функцией налогов следует признать фискальную, поскольку функция налогов – это способ выражения их сущности как финансовой категории. Все, что лежит за пределами этой сущности, следует рассматривать как конкретные результаты, полученные от использования этой функции в процессе налогообложения посредством государственно-правовых инструментов, включая различные виды государственной политики и действующую систему позитивного права.
Государственная политика (социальная, экономическая, финансовая, правовая), учитывая или и игнорируя объективное содержание налогов, посредством идеологических, организационных и правовых инструментов «заставляет» налоги играть различные роли (социальную, стимулирующую, регулирующую, контрольную), нередко ошибочно воспринимаемые как их функции. Система позитивного права легализует виды, ставки, сроки и порядок уплаты налога, персонифицирует субъекты налоговых правоотношений, устанавливает ответственность за нарушения правил налогообложения, придавая тем самым объективной сущности налогов субъективную правовую форму, позволяющую налогам и налогообложению выполнять ту или иную роль, определяемую государственной политикой.
5. Отсутствие в Конституции РФ четкой системы принципов и норм, посвященных финансовой системе государства, привело к несбалансированному и противоречивому развитию отраслевого законодательства, связанного с регулированием фискальных отношений в целом. Нормы Бюджетного, Налогового и Таможенного кодексов, ежегодного закона «О федеральном бюджете» не только конкурируют между собой и не всегда обоснованно «подправляют» друг друга, но и противоречат Конституции России, нарушают один из ведущих принципов налогообложения – принцип стабильности налогового законодательства.
6. Бюджетно-налоговая реформа как направление государственной политики и результат объективизации юридических норм в этой сфере общественных отношений в ее нынешнем виде не обеспечивает конституционных гарантий фискальной самостоятельности субъектов федерации и, особенно, местного самоуправления, справедливого регулирования отношений между федеральным бюджетом и консолидированным бюджетом субъектов РФ.
Обосновывается недостаточность понимания налогового федерализма как законодательного установления равноправных отношений между федеральным центром и субъектами Федерации при формировании доходов бюджетов двух уровней, поскольку существует и третий – муниципальный – уровень бюджетной и налоговой системы. Исходя из конституционной доктрины и конституционной практики ряда федеративных государств с развитой системой местного самоуправления, предлагается ввести в конституционное законодательство понятие «налоговая эквализация» как правовой гарантии соблюдения органами законодательной и исполнительной власти ряда конституционных принципов и норм, лежащих в основе конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, распределения предметов ведения и полномочий между федераций и ее субъектами, формирования местного самоуправления.
Налоговую эквализацию предлагается понимать как закрепленную в правовых нормах государственную политику, обеспечивающую, во-первых, выравнивание формирующейся за счет налогообложения доходной части федерального и регионального бюджетов по вертикали властеотношений (между Российской Федерацией и ее субъектами), во-вторых, перераспределение доходов и налогового бремени в зависимости от «финансовой силы» и налоговой базы по горизонтали (между субъектами Российской Федерации), в-третьих, перераспределение доходов внутри субъекта федерации для обеспечения финансовой самостоятельности местного самоуправления.
7. В диссертации сформулированы общие контуры доктринальной и институциональной модификации национальной налоговой системы, смоделированы принципы налогообложения в их конституционном измерении. Предложено три интегрированные группы таких принципов: а) принципы, обеспечивающие эффективное государственное регулирование экономической результативностью деятельности фискально-обязанных лиц; б) принципы, обеспечивающие реализацию и соблюдение основ конституционного строя, определяющих Российскую Федерацию как демократическое, правовое и социальное государство; в) принципы, обеспечивающие реализацию и соблюдение основ конституционного строя, определяющих Россию как федеративное государство.
Теоретическая и практическая значимость диссертации. Научное значение предпринятого исследования заключается в постановке проблемы двухуровневой коллизионности правового регулирования налогов и налогообложения в современной России: коллизионность правоположений самой Конституции с точки зрения последовательного обеспечения принципов демократического федеративного правового и социального государства, коллизионность конституционно-правового и отраслевого регулирования публичных финансов. Содержащиеся в диссертационной работе сравнительный анализ зарубежного и отечественного опыта конституционного регулирования публичных финансов, налогов и налогообложения, обеспечения законных интересов территорий, прав налогоплательщиков, сформулированные при этом выводы и рекомендации способствуют более полному и глубокому пониманию тенденций и закономерностей конституционного развития России, модернизации национальной правовой системы в соответствии с принципами и нормами Основного закона.
Основные рекомендации и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в правоустановительной и правоприменительной деятельности, при проведении экспертной работы по вопросам конституционности принятых законов и проектов нормативно-правовых актов, касающихся вопросов налогообложения, организации работы научно-консультативного совета при Конституционном Суде РФ, планировании мероприятий, направленных на обеспечение сбалансированного социально-экономического развития субъектов федерации и местного самоуправления.
Основные положения диссертации могут быть использованы в высших учебных заведения в ходе преподавания теории государства и права, конституционного, муниципального, финансового, бюджетного и налогового права.
Апробация результатов исследования. Диссертации обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного права Санкт-Петербургского Гуманитарного университета профсоюзов. Основные положения и выводы диссертации отражены в публикациях автора по исследуемой проблематике. Используются в учебном процессе Государственной академии профессиональной переподготовки и повышения квалификации руководящих работников и специалистов инвестиционной сферы (ГАСИС).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
