Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Компетенция СМИ в избирательных информационных правоотношениях 26
1.1. Понятие СМИ как субъекта избирательных информационных правоотношений 26
1.2. Содержание и специфика избирательных информационных правоотношений 35
1.3. Компетенция СМИ в избирательных информационных правоотношениях 50
ГЛАВА 2. Статутные права и обязанности СМИ как субъекта избирательных информационных правоотношений 65
2.1. Субъективные права СМИ в избирательных информационных правоотношениях 65
2.2. Юридические обязанности СМИ в избирательных информационных правоотношениях 86
ГЛАВА 3. Система правовых гарантий СМИ в избирательных информационных правоотношениях 108
3.1. Правовые ограничения СМИ в избирательных информационных правоотношениях 108
3.2. Контроль за СМИ в избирательных информационных правоотношениях 118
3.3. Ответственность СМИ в избирательных информационных правоотношениях 124
Заключение 151
Библиографический список
- Понятие СМИ как субъекта избирательных информационных правоотношений
- Содержание и специфика избирательных информационных правоотношений
- Субъективные права СМИ в избирательных информационных правоотношениях
- Правовые ограничения СМИ в избирательных информационных правоотношениях
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Регламентация деятельности средств массовой информации во время избирательной кампании является одной из самых проблемных сфер современного российского избирательного законодательства. Правовые аспекты недостаточно разработаны и теорией права и теорией журналистики. Они не могли быть основательно изучены ввиду отсутствия необходимой научной традиции, а также в связи с резкими и динамичными изменениями социально-политической и правовой ситуации в стране. Юридическая практика последних десяти лет выявила широкий спектр различных проблем, связанных с организацией и проведением федеральных и региональных избирательных кампаний и участием в них СМИ1.
Какое место занимают сегодня СМИ в информационных отношениях, возникающих в рамках избирательного процесса? Какова их роль в избирательной системе? Опыт проведения выборов продемонстрировал огромное значение СМИ2. Средства массовой информации образуют важнейший институт формирования общественного электорального сознания. Распространение через средства массовой информации объективных информационных материалов о деятельности избирательных
1 См.: Веденеев Ю.А. Средства массовой информации и избирательный процесс //Журнал о
выборах. 2001. №2. С.36.
Вешняков А.А. Совершенствование избирательного законодательства России // Федеральный справочник: июль-декабрь 2001 г. М., 2002. Вып.10. С.51-58.
Итоги избирательных кампаний 2001-2002 годов и задачи по совершенствованию избирательной системы Российской Федерации: материалы совещания председателей избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, 31 мая 2002 г. / Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. М., 2002.135 с.
2 См.: Анохина Н. В., Брандес М. Э. Роль СМИ в избирательном процессе // Политическая
наука: Проблемно-тематический сборник. М.. 2000. Вып. 3. С. 137-151 (Выборы в
посткоммунистических обществах).
Юридический статус СМИ как субъекта избирательных информационных правоотношений 4
комиссий, кандидатов, других участников избирательного процесса способствует укреплению веры граждан в демократические институты, предопределяет их полноценное участие в выборах. В период избирательной кампании средства массовой информации являются "...во-первых, каналом информирования избирателей... во-вторых, средством предвыборной агитации, и, наконец, в-третьих, инструментом гражданского контроля"3. Правовое регулирование в этой сфере призвано:
обеспечить реализацию права избирателей на своевременное получение достоверной информации о дате голосования, о кандидатах (списках кандидатов), о порядке и сроках осуществления избирательных действий, о результатах выборов, на получение объективной информации о предвыборных программах кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, о ходе избирательной кампании;
обеспечить реализацию принципа равенства информационных возможностей кандидатов;
- оградить избирателей от попыток противоправного (манипулятивного)
влияния на их волеизъявление посредством массовой информации.
Исследования информационной сферы избирательных
правоотношений как специфической проблемы, в отечественном праве единичны4. Вместе с тем, важно учитывать, что именно блок информационных норм сегодня является наиболее динамично развивающимся элементом системы избирательного законодательства России. Характерно, что и сам понятийный аппарат современного
3 Федотов М.А. Правовые основы участия СМИ в избирательной кампании // Интернет-
мониторинг выборов в России. М.: МИПО РЕПРО, 2001. с.108
4 См.: Большаков СВ. Информирование избирателей и предвыборная агитация: особенности
правового регулирования. - М.: РЦОИТ, 2002.
Юридический статус СМИ как субъекта избирательных информационных правоотношений 5
отечественного избирательного права и информационного законодательства находится в стадии становления. Так например, в работах некоторых правоведов понятие «средство массовой информации», несмотря на его активное использование, в одном случае подразумевает «периодическое печатное издание, теле-, радио- или видеопрограмму, кинохроникальную программу, иную форму распространения массовой информации», в другом - «организацию, осуществляющую теле- и (или) радиовещание, редакцию периодического печатного издания», в третьем - «организацию, выпускающую средство массовой информации»5.
Известно, что в рамках любой избирательной кампании, кампании референдума распространение массовой информации регулируется Конституцией Российской Федерации, законодательством о средствах массовой информации и законодательством о выборах и референдумах. Однако в отличие от законодательства о средствах массовой информации российское избирательное законодательство рассматривает СМИ не только как объект права6 (т.е. форму распространения массовой информации), но и как его субъект (т.е. участника избирательного процесса). Это означает, что, реализуя свое право на участие в выборах, средства массовой информации (организации телерадиовещания или редакции периодических печатных изданий, их должностные лица и творческие работники) приобретают в избирательном процессе определенный правовой статус и вступают избирательные информационные правоотношения. Это новое понятие в российском избирательном праве ввел в юридический лексикон и обосновал
5 См.: Пылин В.В. Избирательное и референдумное право Российской Федерации. // Орел:
Издательство «Вариант В», 2001. - С. 14-52.
6 См.: Федотов М.А. Законодательство РФ о средствах массовой информации. Научно-
практический комментарий. М.: Центр «Право и СМИ». 1999. С. 415; Копылов В.А. -
Информационное право. М.: Юристъ, 1997, С.18.
Юридический статус СМИ как субъекта избирательных информационных правоотношений б
в своих исследованиях член Центральной избирательной комиссии России С.В.Большаков7.
Вместе с тем многие вопросы, связанные с юридическим содержанием предвыборной агитации, с практическим применением в ходе избирательных кампаний законов о выборах и иных нормативных актов, устанавливающих порядок и правила ее проведения, и поныне остаются спорными, сохраняют дискуссионный характер. Такой вывод подтверждается значительным количеством избирательных споров, связанных с проведением предвыборной агитации участниками избирательных кампаний, наличием в этой связи богатой и весьма противоречивой судебной практики8.
Степень научной разработанности данной проблемы можно охарактеризовать как начальную стадию, на которой значительная часть научных работ имеет дискуссионный характер. Вместе с тем, по меткому замечанию Б.А.Кистяковского, «ни в какой другой науке нет столько
Большаков СВ. Избирательные информационные правоотношения // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2001. №10 (124). С.20 Титов М.В. О региональном семинаре «О взаимодействии избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и средств массовой информации по повышению профессиональной подготовки журналистов, освещающих избирательный процесс» // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2001. №6 (120).С68 8 См.: Агеева ЛА, Уваров В.Н.. Галушко И.В. Избирательные споры. Судебная практика // Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, 1999: Электоральная статистика. М.: Весь Мир, 2000. С. 263-288. Галушко И.В. Уроки судебной практики //Журнал о выборах. 2001. № 2. С. 16-23. Избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации в решениях Верховного Суда Российской Федерации (1995-2000). В 2 т. М.: Изд-во НОРМА, 2001.
Избирательное право и избирательный процесс в решениях Конституционного Суда Российской Федерации (1992-1999). М.: Изд-во НОРМА, 2000.
Избирательные споры в ходе федеральных, региональных и местных выборов: /Науч. -практ. пособие/. М.. 1999.
Ищенко Е.П. Избирательные споры // Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учеб. для вузов. М.: Изд-во НОРМА, 1999. С. 408-438. О некоторых вопросах применения судами норм избирательного права при разрешении споров, связанных с проведением выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации, а также в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1998. № 1. С. 13-18; № 2. С. 18-24.
Юридический статус СМИ как субъекта избирательных информационных правоотношений 7
противоречащих друг другу теорий, как в науке о праве»9. Не является исключением в этом смысле и сфера правового регулирования деятельности прессы в период выборов.
С развитием российской избирательной системы в последние годы развернулась дискуссия по вопросу о наличии правовой коллизии двух сфер законодательства - информационного и избирательного. Характерно, что основные споры возникали накануне внесения серьезных изменений в федеральные законы «О средствах массовой информации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (1997, 2002 г.г.) а также в период общероссийских избирательных кампаний по выборам депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации (1999, 2000, 2003 г.г). Значительное число мнений различных ученых - участников дискуссии можно объединить в две группы. Одна группа ученых (А.Е.Постников, А.В.Иванченко, М.А.Федотов и ряд других) считает, что действующее избирательное законодательство неудачно регламентирует правовой режим функционирования СМИ в период выборов и существенно ограничивает юридический статус организаций СМИ, редакций и журналистов в избирательном процессе10. Вторая группа ученых (А.А.Вешняков, С.В.Большаков, Ю.А.Веденеев) считает, что суть правового регулирования распространения информации в рамках избирательной
9 См.: Кистяковский Б.А. Социальные науки и право. Очерки по методологии социальных наук
и общей теории права. - М., 1916. С.374.
10 См.: Постников А.Е О новых подходах к регулированию предвыборной агитации -
Независимый институт выборов // Выборы. 2000, №1 (15 января); Постников А.Е. О проекте
нового федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан РФ» // "Адвокат", N 1, 2002; Избирательное право и
избирательный процесс в Российской Федерации. Отв. Редактор - доктор юридических наук
А.В.Иванченко. - М.: Издательство НОРМА. 1999. - С.ЗЗЗ.
См.: Федотов М.А. Правовые проблемы работы журналистов в ходе освещения выборов. Перспективы развития законодательства, регулирующего работу прессы на выборах. / "Законодательство и практика СМИ", № 3, 1999 г.
Юридический статус СМИ как субъекта избирательных информационных правоотношений g
кампании состоит во введении с помощью правовых средств особого юридического режима. Реализуя свое право на участие в выборах, СМИ, тем самым, приобретают в избирательном процессе качественно иной правовой статуси.
Правовое регулирование деятельности СМИ в период выборов вызывает интерес к этой проблеме ученых разных наук: журналистики, политологии, социологии, юриспруденции. Однако, в силу объективных причин, обусловленных, главным образом, отсутствием необходимой научной традиции и продолжающимся процессом становления современного российского избирательного права, проблема правового статуса СМИ в системе выборов фактически не рассматривалась. Тем более она не была исследована в контексте избирательных информационных правоотношений. Само понятие и модель таких отношений стали применяться в правовой науке лишь в 2001 году12. В результате до настоящего времени по теме диссертации не было специальных исследований. В том числе тех, которые бы учитывали актуальные изменения в системе информационных норм избирательного права, произведенные законодателем накануне нового выборного цикла 2003-2004г.г. (выборы депутатов Государственной Думы, выборы Президента России).
11 Большаков СВ., Казьмин В.И., Гришина М.В., Бударина Н.А. Средства массовой
информации и выборы: Вопросы и ответы / Отв. ред. А.А.Вешняков, рец. М.А.Федотов:
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. - М., 2003.
Веденеев Ю.А. Средства массовой информации и избирательный процесс // Журнал о выборах. 2001. №2. С.36.
12 Большаков СВ. Избирательные информационные правоотношения // Вестник Центральной
избирательной комиссии Российской Федерации. 2001. №10 (124). С.20
Веденеев Ю.А. Средства массовой информации и избирательный процесс // Журнал о выборах. 2001. №2. С.36.
Вешняков А.А. Совершенствование избирательного законодательства России * // Федеральный справочник: июль-декабрь 2001 г. М., 2002. Вып.10. С.51-58.
Юридический статус СМИ как субъекта избирательных информационных правоотношений 9
В диссертации использованы научные работы М.П.Авдеенковой,
М.В.Баглая, Ю.М.Батурина, ААБезуглова, С.В.Большакова, С.Н.Братуся,
ЮАВеденеева, А.А.Вешнякова, А.В.Иванченко, Е.П.Ищенко, С.Д.Князева,
Е.И.Козлова, О.Е.Кутафина, ВАКопылова, В.Д.Мостовщикова,
А.Е.Постникова, Н.И.Матузова, М.А.Федотова и других. Между тем, современное состояние и тенденции развития информационной сферы избирательного права нуждаются, с учетом достижений отечественной юриспруденции в дальнейшем обстоятельном научном осмыслении.
Предметом данного исследования является комплексная, интеграционная категория юридического статуса СМИ, отражающая сложные взаимоотношения прессы и общества, журналиста и государства в период проведения избирательной кампании. Правовой статус организаций телерадиовещания и редакций периодических печатных изданий является тем важнейшим, первичным понятием, которое лежит в начале познания сущности правового регулирования циркуляции массовой информации в период выборов и без уяснения которого невозможно дальнейшее движение по пути углубленного изучения информационной сферы избирательного права. Как полагал В.Ф.Коток, «ни одна наука не может успешно развиваться без ясного представления о предмете, изучать который она призвана»13.
Следует отметить, что категория правового статуса - сравнительно новая в нашей науке. До 60-х годов прошлого века, она обычно отождествлялась с правоспособностью (Н.Г.Александров, С.Н.Братусь, А.В.Мицкевич) и не рассматривалась в качестве самостоятельной. Лишь в последующий период, с развитием юридической мысли, в 70-80 годах,
13 Коток В.Ф. О предмете советского государственного права // Вопросы советского государственного права. -М., 1959. С.З.
Юридический статус СМИ как субъекта избирательных информационных правоотношений 10
категория правового статуса получила достаточно широкую разработку (Н.В.Витрук, ЛДВоеводин, ВАКучинский, Е.А.Лукашева, Н.И.Матузов, Г.В.Мальцев, В.А.Палютин и др.), сформировалась как проблема и как одно из ключевых понятий правоведения.
Объектом исследования являются информационные избирательные правоотношения, складывающиеся между субъектами избирательного процесса в период выборов по поводу создания, распространения и получения массовой информации. Наряду со спецификой статуса СМИ как коллективного субъекта этих правоотношений, детальному анализу подвергается правовая природа информационных избирательных отношений, юридическая структура поведения СМИ в избирательном процессе и его отдельных информационных процедурах. В данной работе информационные избирательные правоотношения рассматриваются как разновидность конституционных правоотношений. Соглашаясь с мнением А.А.Безуглова и С.А.Солдатова, что конституционные правоотношения являются «фундаментом, основой для тех общественных отношений, которые регулируются нормами всех других отраслей российского права»14, внесем одно уточнение, имеющее существенное значение с точки зрения данного исследования: «властеотношения» (по поводу устройства государства и государственной власти) как основной элемент сферы общественных отношений, регулируемых конституционным правом в данном случае выходят на первое место, и лишь на втором оказываются общественные отношения «по поводу гражданской свободы», т.е. отношения
14 Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. T.1. - М.. 2001. С.14.
Юридический статус СМИ как субъекта избирательных информационных правоотношений 1 ]
между человеком и государством (эти субинституты конституционного права выделяют М.В.Баглай и А.Е.Козлов15).
Научной целью диссертационного исследования является теоретическое конструирование эффективной модели конституционно-правового регулирования циркуляции массовой информации в период проведения избирательных кампаний. Кроме того, одна из целей настоящей работы состоит в разъяснении основных понятий в сфере правового регулирования предвыборной агитации, а также условий, при которых наступает ответственность участников избирательного процесса за нарушения порядка и правил ее проведения. Особое внимание при этом уделено практике и условиям производства и распространения связанной с выборами массовой информации, в том числе агитационного характера, в период избирательной кампании.
Важно также доказать, что действующая система информационных норм и процедур избирательного права является самостоятельным правовым комплексом и представляет собой эффективную правовую модель, подтверждая тем самым, что жесткие и надежные правовые рамки свободы СМИ в период выборов не противоречат принципам подлинной демократии и фундаментальным конституционным политическим правам.
Для достижения указанной цели в ходе научного исследования необходимо решить следующие задачи:
1. Определить содержание понятия «средство массовой информации» как субъекта избирательных информационных правоотношений.
15 См. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. - М., 1996. С. 15-18; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - М.. 1998. С. 5-8. Конституционное право / Отв. Ред. А.Е.Козлов. М.: БЕК, 1996. С.1.
Юридический статус СМИ как субъекта избирательных информационных правоотношений 12
2. Определить содержание юридического статуса организации
телерадиовещания и редакции периодического печатного издания как
коллективного субъекта этих правоотношений.
Выявить специфику особого юридического режима, ВВОДИМОГО законом с помощью правовых средств в период избирательной кампании.
Выявить сущность правового регулирования информационной сферы избирательного права, учитывая при этом сложные взаимоотношения прессы и общества, журналиста и государства в период проведения избирательной кампании.
5. Определить пределы компетенции СМИ в избирательном праве,
обосновать необходимость соблюдения четких рамок свободы массовой
информации в период выборов и легитимность действующей системы
правовых гарантий СМИ в избирательных информационных
правоотношениях.
Методологической основой диссертации являются общенаучные, частнонаучные и специальные методы познания. Общенаучной методологической базой послужили логические методы синтеза, анализа и системно-структурного подхода. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции, сделать обобщения. При написании работы использовался междисциплинарный поход. Частнонаучной методологической основой стал метод правового моделирования, метод сравнительного правоведения и метод аналитического толкования правовых норм.
Научная новизна данной работы состоит в следующем:
Юридический статус СМИ как субъекта избирательных информационных правоотношений і з
1. Впервые предложен опыт комплексного правового анализа
информационных норм избирательного права и норм информационного
законодательства, применяемых в период выборов, с точки зрения
обеспечения права граждан на распространение и получение информации,
создания возможностей для осуществления ими своих политических и
избирательных прав, законодательного упорядочения процесса
распространения информации, защиты интересов конкретного гражданина и
общества в целом.
2. Впервые с помощью четкого юридического алгоритма предложено
новое решение актуальной проблемы определения предела компетенции
организации телерадиовещания и редакции периодического печатного
издания в период выборов, а также правовых рамок свободы массовой
информации и журналистского творчества во время освещения политических
кампаний.
3. Данное исследование построено на комплексном анализе
информационных норм избирательного права, а также гражданского,
уголовного и административного законодательства России, которое в конце
2002 - середине 2003 года было значительно модифицировано в части
регулирования правового режима циркуляции массовой информации в
период выборов (более детально регламентирована ответственность
редакций СМИ и журналистов, уточнено правовое содержание понятия
«предвыборной агитации» и «информирование избирателей», ужесточен
контроль за злоупотреблением массовой информацией)16.
16 См.: Комментарии к федеральному закону от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ // Российский фонд свободных выборов.'М.: 2002.
Юридический статус СМИ как субъекта избирательных информационных правоотношений 14
Основные положения, выносимые на защиту:
Средства массовой информации образуют важнейший институт формирования общественного электорального сознания. Распространение через средства массовой информации объективных информационных материалов о деятельности избирательных комиссий, кандидатов, других участников избирательного процесса способствует укреплению веры граждан в демократические институты, предопределяет их полноценное участие в выборах.
СМИ являются, с одной стороны, мощным инструментом воздействия на формирование воли избирателей, а с другой - необходимым средством информационного обеспечения избирательного процесса. Более того, СМИ все чаще выполняют функции общественного контроля, следя за ходом важных политических кампаний, за соблюдением законности всеми участниками выборов.
Права, которые российское законодательство о выборах предоставляет средствам массовой информации как участникам избирательного процесса, дают возможность, во-первых, обеспечить достоверное информирование избирателей о выборах, всестороннее, объективное и сбалансированное освещение избирательного процесса, деятельности кандидатов во время избирательной кампании, а также итогов голосования и результатов выборов; во-вторых, создать условия для проведения субъектами агитационной деятельности предвыборной агитации через средства массовой информации путем предоставления зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам бесплатного и платного эфирного времени ,на каналах организаций телерадиовещания, бесплатной и платной печатной
Юридический статус СМИ как субъекта избирательных информационных правоотношений ] 5
площади на страницах периодических печатных изданий; в-третьих, создать правовую возможность осуществления средствами массовой информации функции общественного контроля за своевременностью и законностью решений и действий избирательных комиссий, государственных органов, должностных лиц, всех участников избирательного процесса.
В период выборов организации, осуществляющие выпуск СМИ, а равно их представители приобретают при определенных условиях статус субъектов избирательного процесса, принимают непосредственное участие в информационном обеспечении избирательного процесса и совершают в рамках этого юридического института избирательные действия информационного характера, вступая в информационные избирательные отношения в соответствии с законодательством о выборах и законодательством о средствах массовой информации.
Российское законодательство о выборах предусматривает четкие гарантии выполнения требований Федерального закона, в том числе полномочия избирательных комиссий, иных государственных органов по осуществлению контроля за соблюдением участниками избирательного процесса установленных законами о выборах и законами о средствах массовой информации правил производства и распространения связанной с выборами информации в период избирательной кампании. Санкциями за нарушения этих правил является уголовная, гражданская, административная и иная ответственность субъектов избирательного процесса.
Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67 "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" обеспечивает условия для соблюдения всеми участниками . избирательного процесса правовых норм, регулирующих
Юридический статус СМИ как субъекта избирательных информационных правоотношений 16
процессы информирования избирателей и предвыборную агитацию, дает возможность перекрыть лазейки, позволяющие недобросовестным участникам избирательного процесса осуществлять противоречащие духу российского законодательства о выборах информационные избирательные технологии, целью которых является достижение неправомерных преимуществ перед другими участниками избирательной кампании.
Правовая природа предвыборной агитации коренным образом отличается от правовой природы информирования избирателей. Из этого следует, что правовой режим осуществления предвыборной агитации существенно отличается от правового режима информирования избирателей, в том числе по субъектам, источникам и порядку оплаты, целям и задачам, срокам, формам и методам их проведения.
Федеральным законом правомерно установлены некоторые ограничения на распространение связанной с выборами информации в период избирательной кампании для субъектов избирательного процесса в лице организаций, осуществляющих выпуск СМИ, для того чтобы обеспечить равенство возможностей специальных субъектов предвыборной агитационной деятельности в период избирательной кампании. При этом законодатель, устанавливая определенный уровень государственного (правового) регулирования деятельности СМИ в период избирательной кампании, учитывает реалии современного этапа развития российской демократии и российского гражданского общества, в том числе фактическое отсутствие на сегодняшний день у российского журналистского сообщества эффективных механизмов корпоративного саморегулирования.
Дальнейшее развитие в России гражданского общества и рыночной экономики, создание действенных механизмов этического
Юридический статус СМИ как субъекта избирательных информационных правоотношений 17
саморегулирования журналистского сообщества, а также укрепление экономической базы функционирования СМИ приведет, в известной перспективе, к возникновению в Российской Федерации условий для замены элементов государственного правового регулирования деятельности средств массовой информации в период избирательной кампании элементами корпоративного саморегулирования, для минимизации государственного вмешательства в деятельность средств массовой информации в период избирательной кампании, осуществляемого посредством законодательного установления порядка и правил распространения связанной с выборами массовой информации.
Практическую значимость данная работа обретает, во-первых, при разрешении избирательных информационных споров между участниками избирательного процесса, как в судебном порядке, так и в соответствующих уровню выборов избирательных комиссиях, поскольку в исследовании наглядно представлен правовой алгоритм циркуляции массовой информации в особом режиме избирательных информационных правоотношений. Эта модель может служить в качестве юридического индикатора, а в случае необходимости также и развернутого обоснования легитимности действий тех или иных субъектов выборов в жестких рамках избирательных информационных правоотношений. Учитывая, что большая часть конфликтов и споров в период избирательных кампаний связана именно с реализацией, в первую очередь, комплекса информационных прав участников выборов17,
17 См.: Ищенко Е.П., Ищенко А.Е. Избирательные споры: возникновение, разрешение, предупреждение. М.: РЦОИТ, 2002. С.144;
Камалов М.М. - Избирательная кампания в СМИ // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1996. № 1. С. 78-91;
Избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации в решениях Верховного Суда Российской Федерации (1995-2000). В 2 т. М.: Изд-во НОРМА, 2001; Избирательное право и избирательный процесс в решениях Конституционного Суда Российской Федерации (1992-1999). М.: Изд-во НОРМА, 2000.
Юридический статус СМИ как субъекта избирательных информационных правоотношений 1 g
четкие методики определения правомерности/неправомерности поведения крайне необходимы.
Во-вторых, данная работа призвана способствовать повышению уровня информационной и политико-правовой культуры некоторых участников избирательных информационных правоотношений. В первую очередь, журналистов и руководителей СМИ, политических партий и кандидатов, а также членов избирательных комиссий. Как показывает практика18, именно эти участники выборов являются основной группой «правового риска».
Библиография и источники. Базовой работой по общей теории государства и права стал курс лекций под редакцией Н.И.Матузова и А.В.Малько19, по сути, предваривший детальное исследование проблем избирательных информационных правоотношений и правого статуса СМИ.
В начале 90-х годов прошлого века проблема правового статуса СМИ приобрела особую актуальность в связи с разработкой и реализацией закона СССР «О печати» и российского закона «О печати и средствах массовой информации». В этой связи можно назвать комплекс работ известных российских правоведов Ю.М.Батурина20 и М.А.Федотова21, в которых был изложен первый опыт осмысления правового положения печати, этапов развития законодательства о печати в России и начат поиск правовой модели
18 См.: Биктагиров Р.Т, Годына ВТ., Кораблин В.Е., Платэ А.Н. СМИ и их роль в
избирательной кампании по выборам глав исполн. власти субъектов РФ. 1995-1997:
Электоральная статистика / ЦИК РФ. М.: Изд-во «Весь Мир». 1997. С.669-675.
Лисовский С. Ф., Евстафьев В. А. Избирательные технологии: история, теория, практика. М.: РАУ Университет, 2000.
19 См.: Теория государства и права. / Под ред. Н.И.Матузова и А.В.Малько. - Юристь, 1997.
20 См.: Батурин Ю.М. Цензура против гласности: от Ивана Грозного до 1917 г. - Сов. гос-во и
право, 1989, №3.
См.: Федотов М.А. Гласность и цензура: возможность сосуществования. - Сов. гос-вЪ и право, 1989, №7; Федотов М.А. Свобода печати: на пути к правовому признанию / Человек и закон, 1990, №8; Федотов М.А. Законодательство РФ о средствах массовой информации. Научно-практический комментарий. М.: Центр «Право и СМИ». 1999. С. 415.
Юридический статус СМИ как субъекта избирательных информационных правоотношений \ д
взаимодействия прессы и государственного закона в целом. Исследования этих авторов предоставили возможность правильно понять соотношение и роль структурных элементов правового статуса СМИ, а также адекватно оценить историческую динамику регламентации правового положения прессы в движении от административного регламента к конституционной свободе.
В научном анализе большой интерес представляют работы В.С.Нерсесянца22, в которых, пожалуй, впервые в отечественной юридической литературе право как мера свободы было интерпретировано наиболее четко. До этого указанный аспект оставался в тени, хотя в той или иной степени он все же затрагивался другими авторами23.
Безусловно большое значение для теоретического исследования имеют работы известных ученых О.Е.Кутафина и Е.И.Козловой24, в которых содержится развернутый теоретический анализ положений Конституции, федеральных конституционных законов и федеральных законов, относящихся к предмету отрасли конституционного права, а также показаны новации в современном конституционном строительстве, вызванные динамичными изменениями общественно-политической жизни страны.
Важно отметить исследования известного российского ученого М.В.Баглая25, позволившие существенно углубить теоретические знания о механизмах государственной власти России и институтах конституционного права, в частности института конституционно-правовой ответственности за нарушение норм избирательного права (избирательной ответственности).
См.: Нерсесянц B.C. Право и закон. М., 1983; Нерсесянц B.C. - Право - математика свободы. М., 1996.
23 См.: Керимов ДА Философские проблемы права. М., 1972. С.407-450.
24 См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. - М.: Юристь, 2003;
Государственное право Российской Федерации / Под ред. О.Е.Кутафина.
25 Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. - М.. 1996;
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - М., 1998.
Юридический статус СМИ как субъекта избирательных информационных правоотношений 20
Во многом характер данной работы предопределило концептуальное исследование ААБезуглова и С.А.Солдатова26, посвященное анализу актуальных проблем современного конституционного права. Оно позволило правильно подойти к оценке отношений, возникающих в процессе реализации государственной власти, а также создания и функционирования выборных органов государственной власти.
Значительный интерес представляет первый опыт систематического изложения базовых теоретических и практических представлений в области избирательных правоотношений, осуществленный группой ученых под руководством А.В.Иванченко27. В нем исследуются фундаментальные научные проблемы становления и развития современного избирательного права и избирательного процесса в России, детально рассматривается правовой статус и роль участников избирательного процесса.
Важное значение для данного исследования имеет концепция избирательных информационных правоотношений, основанная на современной практике применения информационных норм избирательного права и предложенная в своих работах ведущим экспертом в этой области, членом ЦИК России С.В.Большаковым28. В частности, она позволила определить принципиальные подходы и методологию научного исследования
26 Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. T.1. - М., 2001.
27 Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Отв. Редактор -
доктор юридических наук А.В.Иванченко. - М.: Издательство НОРМА. 1999.
Большаков СВ. Избирательные информационные правоотношения // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2001. №10 (124). С.20; Титов М.В. О региональном семинаре «О взаимодействии избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и средств массовой информации по повышению профессиональной подготовки журналистов, освещающих избирательный процесс» // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2001. №6 (120).С68. Большаков СВ. Информирование избирателей и предвыборная агитация: особенности правового регулирования. - М.: РЦОИТ, 2002.
Юридический статус СМИ как субъекта избирательных информационных правоотношений 21
юридического статуса средств массовой информации как коллективного субъекта избирательных информационных правоотношений.
Важно отметить исследования группы ученых Р.Т.Биктагирова, В.Г.Годыны, В.Е.Кораблина, А.Н.Платэ. В период 1995- 1997 годов ими была проведена серия эмпирических исследований роли СМИ в избирательных кампаниях по выборам глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации, депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации. Эти материалы помогли осознать актуальность и практическую целесообразность комплексного политико-правового исследования проблемы юридического статуса СМИ в избирательных информационных
правоотношениях .
Среди последних привлекают внимание работы С.А.Авакьяна, А.С.Автономова, А.А.Вешнякова, Ю.А.Веденеева, В.В.Игнатенко, С.Д.Князева, А.И.Ковлера, Е.И.Колюшина, М. И. Кукушки на, В.И.Лысенко, В.Д.Мостовщикова, А.А.Югова, ряда других авторов30. Однако большинство исследователей главное внимание уделяют, как правило, анализу феномена
Биктагиров P.T, Кораблин В.Є., Платэ А.Н. СМИ и их роль в избирательной кампании // Выборы депутатов Гос. думы, 1995: Электоральная статистика / ЦИК РФ. М.: Изд-во «Весь Мир». 1996, с.53-58; Биктагиров P.T, Кораблин В.Е., Платэ А.Н. СМИ и их роль в избирательной кампании по выборам Президента РФ // Выборы Президента РФ 1996 г.: Электоральная статистика / ЦИК РФ. М.: Изд-во «Весь Мир». 1996, с.55-64; Биктагиров Р.Т, Годына В.Г., Кораблин В.Е., Платэ АН. СМИ и их роль в избирательной кампании по выборам глав исполн. власти субъектов РФ, 1995-1997: Электоральная статистика / ЦИК РФ. М.: Изд-во «Весь Мир». 1997, с.669-675.
30 Князев С. Д. Предмет современного российского избирательного права // Государство и право. 2000. № 5. С. 31-40; Князев С. Д. Уголовная ответственность за нарушение законодательства о выборах и референдумах // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2000. № 20. С. 33-40; Князев С. Д., Цырфа В. М. Избирательный процесс в Российской Федерации. Понятие. Структура. Стадии / Избирательная комиссия Хабаровскогокрая. Хабаровск, 2000.
Вешняков А. А. Когда дело стоит приложения сил//Журнал о выборах. 2001. № 1; Вешняков А. А. Международные избирательные стандарты // Международная жизнь. 2001. № 3. Кукушкин М.И., Югов А.А. Понятие и структура избирательного процесса // Выборы и референдумы. Екатеринбург, 1998. № 1 (2). С. 14-19.
Мостовщиков В.Д. Предвыборная агитация: понятие и правовые признаки // Журнал
российского права. 1999. №5/6. .*
Юридический статус СМИ как субъекта избирательных информационных правоотношений 22
выборов в целом, не рассматривая в деталях отдельные институты избирательного права. Среди перечисленных авторов лишь некоторые затронули в своих работах те или иные особенности правового регулирования предвыборной агитации. Вместе с тем, многие вопросы, связанные с юридическим содержанием избирательных информационных правоотношений, статуса организаций СМИ, и поныне остаются спорными, сохраняют дискуссионный характер.
Источники законодательства о СМИ и избирательного права образуют четкую систему, вершиной которой является Конституция России. Современное избирательное законодательство складывалось не сразу, а постепенно, по мере накопления опыта на выборах. Основные этапы его развития связаны с принятием Конституции Российской Федерации 1993 года, Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» 1994 года (с дополнениями и изменениями, внесенными в 1997, 1999, 2002, 2003 г.г.), а также изданием новой редакции Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации»31.
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» является важнейшим источником формирования правового поля деятельности СМИ во время избирательной кампании и кампании по проведению референдума, своего рода, законодательным каркасом российской избирательной системы.
31 Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» от 10.01.2003 №19-ФЗ; Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 20.12.2002 №175-ФЗ
Юридический статус СМИ как субъекта избирательных информационных правоотношений 23
Данный закон имеет высшую юридическую силу не только по отношению к федеральному законодательству о выборах, но и ко всему российскому законодательству в целом.
В систему источников правового статуса СМИ также интегрированы кодифицированные материальные и процессуальные нормы административного, уголовного и гражданского права, которые обеспечивают государственные гарантии реализации законных прав участников избирательных информационных правоотношений. К таковым относятся Кодекс об административных правонарушениях, Уголовный Кодекс, Гражданский и Гражданский процессуальный Кодексы.
Важным источником правого регулирования деятельности СМИ в период выборов являются нормативные акты Центральной избирательной комиссии России, избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, а также решения Верховного суда Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. По данной теме автором опубликован ряд научных работ и статей в отраслевой и периодической печати. Основные материалы диссертации обсуждались и были одобрены на заседании кафедры конституционного и административного права Волгоградской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также излагались на различного рода научно-теоретических и научно-практических конференциях (2001-2002 г.г.). Более того, важнейшие положения и выводы нашли свое практическое применение в избирательном процессе в период:
- выборов главы Администрации г.Волгограда (июль-сентябрь 2003 года);
- выборов депутатов Волгоградской областной Думы и депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
Юридический статус СМИ как субъекта избирательных информационных правоотношений 24
(сентябрь-декабрь 2003 года) на территории Волгоградской области -избирательные округа №№ 70, 71, 72, 73;
- профессиональной переподготовки организаторов выборов (председателей,
секретарей 20 окружных и 46 территориальных избирательных комиссий),
осуществлявшейся накануне избирательной кампании по выборам депутатов
Государственной Думы Российской Федерации и депутатов Волгоградской
областной Думы по инициативе Избирательной комиссии Волгоградской
области;
- проведения семинаров-совещаний с руководителями региональных и
районных средств массовой информации (сентябрь 2003 г.),
правоохранительных органов (октябрь 2003 г.).
Структура и содержание научного исследования. Данная работа состоит из трех разделов:
В первой главе определено понятие СМИ, содержание, специфика и структура избирательных информационных правоотношений, способы их регулирования. Цель данной главы - выявить сущность избирательных информационных правоотношений, модели их функционирования в избирательном процессе, определить пределы компетенции СМИ в этих правоотношениях.
Вторая глава посвящена анализу спектра прав и обязанностей СМИ. Они образуют ядро правового статуса - сложной, собирательной категории, отражающей весь комплекс взаимосвязей организаций СМИ с остальными субъектами избирательного процесса. В этой главе детально анализируется правовой режим массовой информации в период проведения избирательной кампании и обосновывается необходимость четких правовых границ, определенных для СМИ избирательным законодательством.
Юридический статус СМИ как субъекта избирательных информационных правоотношений 25
В третьей главе раскрывается правовое содержание государственных гарантий реализации законных прав организаций СМИ и других субъектов избирательных информационных правоотношений. В частности, исследуется комплекс правовых ограничений СМИ, система контроля за законностью их деятельности и мера ответственности организаций СМИ и их представителей. Исследование пределов свободы и ответственности СМИ в избирательном законе, её форм представляют ключевой интерес в данной главе. Поскольку право - не только мера юридической свободы, но и мера юридической ответственности -ответственность прессы такая же объективная необходимость, как и её свобода. Более того, ответственность СМИ является условием её свободы.
Юридический статус СМИ как субъекта избирательных информационных правоотношений 26
Понятие СМИ как субъекта избирательных информационных правоотношений
Как отмечает в своей монографии М.А.Федотов, «до 12 июня 1990 года в нашей стране не существовало ни отрасли СМИ, ни правового акта, который регулировал бы общественные отношения, связанные с организацией и деятельностью СМИ. Отсутствие правого регулирования компенсировалось партийными нормами. В этот период законодательство о СМИ развивалось в России как «цензурное право»32.
В современной России СМИ стали важнейшим общественно-политическим институтом. Институциализация СМИ выразилась, во-первых, в конституционном закреплении их статуса, во-вторых, в детализации этого статуса на обычном законодательном уровне.
Учитывая сложность проблемы правового статуса СМИ в избирательном праве, важно преодолеть имеющийся в законодательстве и в специальной литературе терминологический разнобой в определении понятия «средство массовой информации». Как отмечалось выше, в информационном законодательстве под СМИ подразумевается «периодическое печатное издание, теле-, радио- или видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма распространения массовой информации»33, в избирательном - «организации, осуществляющая выпуск средств массовой информации, то есть осуществляющие теле- и (или) радиовещание, и редакции периодических печатных изданий»34.
Анализ новейшего законодательства позволяет выделить избирательные информационные правоотношения как двуединый объект правового регулирования, в котором средства массовой информации выступают в двух формах: с одной стороны как объект права (в информационном законодательстве), с другой как субъект правоотношения (в избирательном). Это означает, что, реализуя свое право на участие в выборах, СМИ приобретают новый правовой статус организации СМИ, участвующей в избирательном процессе. В этом случае, ключевыми признаками СМИ становятся признаки юридического лица, которые выделил С.Н.Братусь. К ним относятся: организационное единство; имущественная обособленность; самостоятельная имущественная ответственность; статус общественного образования35.
Используя классификацию конституционно-правовых отношений по целевому назначению, предложенную О.Е.Кутафиным36, можно сказать, что СМИ, таким образом, вступают в правоотношения разного порядка. В первом случае, в учредительные, возникающие на основе конституционных принципов, статутных, дефинитивных и иных норм общерегулятивного характера. Во втором - в правоустановительные, в которых их субъекты осуществляют свои права и выполняют обязанности, установленные конкретной правовой нормой.
В данном исследовании понятие «средство массовой информации» используется не в легальном его значении (форма периодического распространения массовой информации), а в качестве обозначения субъекта избирательных информационных правоотношений (организации, производящей соответствующую продукцию: теле-, радиопрограммы, газеты и т.д.), получающего, создающего и распространяющего информацию, рассчитанную на массовое потребление, прежде всего, участниками выборов, референдума. Как юридические лица, СМИ являются участниками избирательной кампании, вступают в правовые отношения с другими субъектами избирательного процесса, несут юридическую ответственность за неправомерные действия (бездействие), связанные с обслуживанием избирательных кампаний. Соответственно, правовой статус, формы участия СМИ в деятельности по подготовке и проведению выборов и референдума регулируется не законом «О средствах массовой информации», а, прежде всего, федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», другими законами о выборах, а также подзаконными актами избирательных комиссий.
Специфическим признаком СМИ как субъекта избирательных информационных правоотношений является то, что СМИ выступают как носители прав и обязанностей, связанных с распространением и получением информации о выборах в период избирательного процесса. Соглашаясь с выводом, что субъекты избирательных информационных правоотношений могут быть отнесены к нескольким основным группам37, следует констатировать, что, вступая в избирательные отношения информационного характера, они становятся субъектами избирательных информационных правоотношений.
Организации СМИ (наряду с органами государственной власти и местного самоуправления, политическими партиями, избирательными объединениями и блоками, избирательными комиссиями) могут быть отнесены к коллективным субъектам избирательных информационных правоотношений. От имени организации СМИ в избирательные информационные правоотношения вступает ее представитель -должностное лицо или творческий работник редакции. Согласно закону таковым является лицо, имеющее редакционное удостоверение или иной документ, удостоверяющий его полномочия представителя организации СМИ38. Индивидуальными субъектами избирательных информационных правоотношений являются избиратели, то есть граждане, обладающие активным и пассивным избирательным правом и кандидаты.
Содержание и специфика избирательных информационных правоотношений
Фундаментом избирательных информационных правоотношений являются конституционные правоотношения, связанные с реализацией гражданами конституционного права избирать и быть избранными46, а также право свободно получать и распространять информацию любым законным способом47.
Большинство теоретиков права выделяют в структуре правового отношения четыре элемента: субъект, объект, субъективное право и юридическую обязанность46.
Понятие «избирательные информационные правоотношения» подразумевает: - во-первых, фиксированный круг лиц, на которых в период проведения выборов одновременно распространяются нормы законодательства о СМИ и нормы законодательства о выборах (организации СМИ, их должностные лица и творческие работники, избиратели, органы государственной власти и местного самоуправления, политические партии, избирательные блоки и объединения, кандидаты, избирательные комиссии); - во-вторых, определение юридической структуры поведения субъектов избирательного процесса в сфере распространения информации о выборах; - в-третьих, формирование условий для приведения в действие специальных юридических средств обеспечения избирательных прав граждан, связанных с информированием, и исполнение корреспондирующих с этим правом обязанностей иными участниками избирательного процесса.
Для выяснения природы избирательных информационных правоотношений необходимо выделить их конституционные признаки. В качестве таковых выступают признаки, присущие всем правоотношениям вообще, затем признаки, присущие все избирательным правоотношениям, а также отличительные признаки, позволяющие идентифицировать избирательные информационные правоотношения как один из видов избирательных правоотношений - как избирательные правоотношения, складывающиеся между участниками избирательного процесса при осуществлении избирательных действий информационного характера49.
Специфика избирательных правоотношений определяется, по мнению Ю.А.Веденеева, их социально-политическим содержанием50. Специфическим признаком избирательных информационных правоотношений является то, что в отличие от иных видов избирательных правоотношений они опосредуют отношения, возникающие между участниками избирательной кампании в процессе получения и (или) распространения информации, юридически оформляют информационное обеспечение выборов. Кроме того, важно отметить, что избирательные правоотношения, являясь частью сферы публично-правовых отношений характеризуются юридическим неравенством сторон51. На это обстоятельство указывают М.П.Авдеенкова, Ю.А.Дмитриев поскольку государство, его органы осуществляют в пределах своей компетенции публично-властные полномочия и, следовательно, обладают большим объемом правомочий по сравнению с отдельными гражданами.
В отличие от иных избирательных правоотношений, которые, по мнению ряда авторов, могут существовать и в период между выборами52, избирательные информационные правоотношения возникают только между участниками избирательного процесса, то есть имеют место исключительно в период проведения избирательной кампании53.
Избирательные информационные правоотношения обеспечивают практическую реализацию конституционного права граждан на получение и распространение информации, связанной с выборами в органы государственной власти и в органы местного самоуправления. Они произведены от соответствующих конституционно-правовых правоотношений, а в рамках избирательного процесса - от избирательных и от информационных правоотношений.
В рамках избирательных информационных правоотношений создаются предпосылки для осуществления избирательных прав граждан в той их части, которая связана с информированием избирателей и предвыборной агитацией.
Юридический институт информационного обеспечения избирательного процесса осуществляет координацию установленных законодательство о выборах правил распространения субъектами избирательного процесс связанной с выборами информации в период избирательной кампании. Составляющие этот институт юридические правила (например, равенство прав кандидатов, свобода распространения информации любым законным способом) взаимодействуют между собой в определенном порядке, группируются, образуют иерархию. Юридическая организация такого феномена как информационное обеспечение избирательного процесса, передается посредством соответствующего правового статуса, в котором закрепляются условия существования этого социального феномена, состав субъектов, условия функционирования. При этом оказываются собранными вместе юридические правила, установленные избирательным, административным, налоговым законодательством, законодательством о СМИ и политических партиях. Вкупе эти правила формируют обязанности субъектов избирательного процесса, а также соответствующие гражданские, административные или уголовные санкции в отношении субъектов права, нарушающих законы о выборах.
Юридическая структура избирательных информационных правоотношений как публично-правовых отношений представляет собой единый комплекс материальных, процедурных и процессуальных правовых отношений.
Материальная составляющая указывает на информационное содержание права гражданина на информирование и агитацию в ходе избирательной кампании, процессуальная процедурная - регламентирует порядок распространения и получения информации о выборах в период их проведения, собственно процессуальная - определяет порядок разрешения информационных споров. Представляется, что материальную сторону избирательных информационных правоотношений воплощают нормы избирательного законодательства, прямо восходящие, с одной стороны, к конституционным гарантиям права граждан избирать и быть избранными, а с другой - к конституционным гарантиям права граждан на получение и распространение информации. Именно эти нормы и составляют юридическую структуру материально-правовых, публичных, властных избирательных информационных правоотношений, которые складываются между их участниками (субъектами избирательного процесса) при распространении информации о выборах.
Субъективные права СМИ в избирательных информационных правоотношениях
Категория правового статуса СМИ отражает юридическое опосредование их фактического положения в избирательных информационных правоотношениях. Его структуру можно представить как композицию следующих основных элементов: правовое состояние, правосубъектность, статутные права и обязанности, гарантии их реализации86. Права, обязанности СМИ и их гарантии образуют ядро правового статуса - сложной, собирательной категории, отражающей весь комплекс отношений СМИ с субъектами избирательной кампании.
Регламентация деятельности СМИ, их прав и обязанностей в период проведения выборов и референдума осуществляются по следующим направлениям: - освещение деятельности избирательных комиссий и комиссий референдума; - проведение агитации в процессе выборов и референдума; - использование СМИ избирательными комиссиями и комиссиями референдума для ознакомления общественности с результатами своих действий.
Право служит официальным мерилом действующей свободы СМИ, ее нормой, указателем границ должного и возможного. Вместе с тем, оно является гарантией осуществления этой свободы, средством ее охраны и защиты. Выступая легитимной шкалой свободы, право объективно отражает достигнутый уровень развития социальной действительности. В этом смысле оно есть мера прогресса, а, следовательно, и мера свободы как продукта развития. Правовые нормы и есть нормы свободы, но свободы юридически признанной, выраженной и оформленной государством в виде законов.
В современной России уровень политической и гражданской свободы, создающий простор для позитивной деятельности СМИ, существенно возрос. Правда, в процессе осуществления этой свободы выявляются и негативные стороны, когда в силу ряда причин и, прежде всего из-за отсутствия должной гражданской культуры, свобода подчас переходит во вседозволенность. Это значит, что правовые рамки свободы должны быть достаточно жесткими и надежными, что нисколько не противоречит принципам подлинной демократии. Право - это упорядоченная, нормированная форма свободы, свободы, введенной законное русло.
Объем субъективных прав СМИ в избирательных информационных правоотношениях условно можно разделить на три категории:
1. Право СМИ на информирование избирателей и участников референдума (с учетом вводимых законом ограничений).
2. Право СМИ на освещение деятельности избирательных комиссий и комиссий референдума. Главным образом, это право реализуется возможностью журналистов, представителей прессы присутствовать на заседаниях и знакомиться с протоколами избирательных комиссий об итогах голосования и результатах выборов (а равно изготавливать либо получать от соответствующей избирательной комиссии копии указанных протоколов и приложенных к ним документов).
3. Право СМИ на проведение агитации. В данном случае, право СМИ ограничивается полномочием предоставлять субъектам агитационной деятельности эфирное время и печатные площади для ведения предвыборной агитации. Следует отметить, что воспользоваться или не воспользоваться данным правом способны только СМИ, имеющие статус частных. К этой категории СМИ относятся также периодические печатные издания, учрежденные кандидатом, избирательным объединением (блоком), либо инициативной группой по проведению референдума. Для публичных СМИ предоставление субъектам агитационной деятельности эфирного времени и печатных площадей является обязанностью.
Итак, проанализируем все группы прав СМИ в избирательных информационных правоотношениях.
Законом провозглашается свобода информационного освещения СМИ выборов и референдумов. Таким образом, презюмируется свобода распространения массовой информации в период избирательной кампании, с учетом ограничений, предусмотренных для распространения агитационных материалов. Содержание размещаемых в СМИ информационных материалов должно быть объективным, достоверным, не должно нарушать равенство кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков. Как конкретизацию указанных принципов необходимо отметить прямо закрепленную в законе обязанность редакций периодических печатных изданий давать сообщения о проведении предвыборных мероприятий отдельным блоком и без комментариев, а также воздерживаться от выражения предпочтения какому бы то ни было кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку, в том числе по объему печатной площади, отведенной таким сообщениям87. Субъектом права на информирование избирателей через СМИ о ходе подготовки и проведения выборов, референдумов, о сроках и порядке совершения избирательных действий, действий по участию в референдуме, о российском законодательстве о выборах и референдумах, о кандидатах, об избирательных объединениях, избирательных блоках являются избирательные комиссии. Органы власти и местного самоуправления не вправе информировать избирателей о кандидатах, избирательных объединениях и блоках.
Право СМИ на освещение деятельности избирательных комиссий и комиссий референдума. Принцип открытости и гласности в деятельности избирательных комиссий и комиссий референдума обуславливает права и возможности общественного контроля СМИ за их деятельностью.
Представители СМИ вправе присутствовать не только на заседаниях избирательной комиссии, но и при осуществлении «соответствующей участковой, территориальной избирательной комиссией референдума работы со списками избирателей, участников референдума, с избирательными бюллетенями, бюллетенями для голосования на выборах, референдуме, протоколами об итогах голосования»88.
Права журналистов, представителей СМИ. Ключевой фигурой в избирательных информационных правоотношениях СМИ и комиссий при освещении их деятельности является представитель средства массовой информации - должностное лицо или творческий работник редакции. Согласно закону таковым является лицо, имеющее редакционное удостоверение или иной документ, удостоверяющий его полномочия представителя организации СМИ89. В соответствии с действующим законодательством он вправе:
- присутствовать на всех заседаниях любой избирательной комиссии, а также при подсчете голосов и осуществлении соответствующей участковой, территориальной избирательными комиссиями работы со списками избирателей, с избирательными бюллетенями, открепительными удостоверениями для голосования на выборах, с протоколами об итогах голосования, о результатах выборов;
- присутствовать в день голосования с момента начала работы участковой избирательной комиссии и до получения сообщения о принятии вышестоящей избирательной комиссией протокола об итогах голосования, а также при повторном подсчете голосов избирателей, участников референдума;
- присутствовать в помещении участковой избирательной комиссии, сформированной на избирательном участке, образованном в воинской части, закрытом административно-территориальном образовании, больнице, санатории, доме отдыха, следственном изоляторе и изоляторе временного содержания.
Правовые ограничения СМИ в избирательных информационных правоотношениях
Известно, что любое правовое регулирование общественных отношений включает установление необходимых ограничений действий субъектов. Без ограничений (в том числе запретов) невозможно перевести потенциально неограниченные свободные действия субъектов, часто угрожающие правам и законным интересам других лиц, в упорядоченные отношения в соответствии с целями регулирования. Поэтому правомерные ограничения прав и свобод (установленные и осуществляемые в соответствии с Конституцией РФ) не могут считаться нарушающими и ущемляющими права и свободы граждан. По сути дела, правомерные ограничения одних прав и свобод человека и гражданина служат гарантиями защиты других социальных ценностей: основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обороноспособности страны и безопасности государства133.
Как справедливо отмечают М.П.Авдеенкова и Ю.А.Дмитриев, чтобы обеспечить реальность и стабильность правоотношений, «необходимо особое внимание уделять не наделению субъективными правами и свободами и установлению юридических обязанностей конкретных участников конституционно-правовых отношений, а созданию условий их реализации этих отношений, юридических гарантий их исполнимости»134.
Если государство не принимает должных законодательных мер, способствующих объективному, сбалансированному, достоверному информированию граждан средствами массовой информации, то становится возможным манипулирование общественным мнением135, что при значительных масштабах этого явления неизбежно ведет к дезинформации и дезориентации значительной части граждан по важным вопросам общественно - политической жизни, к фактическому отчуждению, отстранению их от управления делами государства и бесконтрольности органов власти со стороны гражданского общества, то есть к фиктивной демократии. Поэтому эффективное правовое регулирование деятельности СМИ, сочетающее действенные гарантии свободы массовой информации и меры защиты от злоупотреблений этой свободой - важное и необходимое условие для демократического развития общества.
Основы правового статуса организаций телерадиовещания, редакций периодических печатных изданий и других СМИ установлены в Конституции Российской Федерации136, а также в Европейской конвенции по правам человека137. В правовом статусе СМИ указанные конституционно - правовые элементы их статуса занимают не только большой объем, но и имеют в силу высшей юридической силы определяющее, приоритетное значение по отношению к иным элементам их правового статуса, установленным другими законами.
Следовательно, обязанности СМИ, касающиеся содержания их продукции, прямо вытекающие из положений Конституции РФ139, и имеющиеся конституционные основания обязанностей и ограничений в деятельности СМИ140, которые закреплены в других законах, свидетельствуют, что правовой статус СМИ существенным образом отличается от правового статуса коммерческих организаций, действующих в иных сферах бизнеса и жизни общества. Права и обязанности средств массовой информации шире и по объему, и по общественной значимости. Исходя из публично - правовых элементов статуса СМИ, иными, более обширными и в большей степени ориентированными на обеспечение общественных интересов являются и ограничения прав и свобод средств массовой информации.
Правовые ограничения создают жесткие законодательные рамки свободы СМИ и содержат ряд принципиальных положений, раскрывающих правовое содержание государственных гарантий реализации законных прав участников избирательных информационных правоотношений.
Федеральные законы, регулирующие выборы органов государственной власти, содержат в комплексе избирательных информационных правоотношений ряд конституционно обоснованных ограничений свободы массовой информации, в том числе: - ограничение круга субъектов, имеющих право вести предвыборную агитацию через электронные СМИ (это вправе делать только зарегистрированные кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки, инициативные группы по проведению референдума); - ограничение сроков ведения предвыборной агитации; - обязанность организаций, осуществляющих теле- и радиовещание, не допускать обнародования информации, способной нанести ущерб чести, достоинству кандидатов, если эти организации не могут предоставить кандидату возможность обнародовать опровержение или разъяснение в защиту его чести, достоинства и деловой репутации до окончания срока предвыборной агитации; - установление условий доступа кандидатов и избирательных объединений к средствам массовой информации с целью обеспечения равенства прав кандидатов, избирательных объединений на ведение агитации через СМИ и предотвращения соответствующих нарушений; - запрещение организациям телерадиовещания отдавать предпочтение в информационных блоках какому бы то ни было кандидату, избирательному объединению, в том числе по времени освещения их агитационной деятельности; - установление порядка финансирования предвыборной агитации в СМИ и другие ограничения.
К основным правовым ограничениям следует отнести требование недопустимости злоупотребления свободой массовой информации. Конституция Российской Федерации устанавливает главные правовые барьеры против злоупотребления свободой слова, выражения мнения141. Не допускается пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства. Федеральный закон о выборах также устанавливает, что одним из основных принципов осуществления предвыборной агитации является недопустимость злоупотребления свободой массовой информации142. Законодатель в качестве таких злоупотреблений выделяет агитацию, возбуждающую социальную, расовую, национальную, религиозную ненависть и вражду, призывы к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности государства, пропаганду войны и иные формы злоупотребления свободой массовой информации, запрещенные федеральным за конодател ьством.
