Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционный контроль как форма обеспечения конституционной законности 18
1. Правовая природа и виды конституционного контроля 18
2. Конституционный контроль в системе организации государственной власти в РФ 39
3. Система конституционных (уставных) судов в Российской Федерации 59
Глава 2. Место актов Конституционного Суда Российской Федерации в правовой системе страны 81
1. Юридическая сила решений Конституционного Суда о толковании Федеральной Конституции 81
2. Установление противоконституционности международных договоров, законов и подзаконных актов и его юридические последствия 103
3. Особенности рассмотрения запросов судов и жалоб граждан по проверке конституционности законов, применяемых в конкретном деле 128
Заключение 157
Приложение. 171
Список нормативных актов и использованной литературы 178
- Правовая природа и виды конституционного контроля
- Конституционный контроль в системе организации государственной власти в РФ
- Юридическая сила решений Конституционного Суда о толковании Федеральной Конституции
- Установление противоконституционности международных договоров, законов и подзаконных актов и его юридические последствия
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одним из основных принципов существования правового государства является верховенство конституции, которая составляет базу правотворчества, учреждает иерархию правовых актов. Она является правовым актом высшей юридической силы, степень обязательности которого превосходит все остальные акты публичной власти. Все многочисленные и разнообразные правоотношения в государстве должны осуществляться в границах конституционно закрепленных норм. Это возможно лишь при наличии надежной системы конституционного контроля. Именно конституционный контроль должен обеспечить верховенство конституции, действие конституционного разделения властей и гарантии защиты конституционно закрепленных прав и свобод человека. Период становления института конституционного контроля насчитывает многовековую историю.
На этапе формирования конституционного права правовым системам была присуща организация высших органов судебной власти, которая была призвана обеспечить защиту конституционности, в большей степени это относится к европейским государствам.
В России государственные органы, наделенные функциями по конституционному контролю, формировались начиная с 20-х годов XX века. Принятие российской Конституции 1993 года открыло новый этап становления и развития конституционного правосудия в Российской Федерации. Конституционный контроль в Российской Федерации - самостоятельная сфера государственно-властной деятельности, которую осуществляют Конституционный Суд и иные государственные органы. Действующая Конституция не дает определения Конституционного Суда, как высшего судебного органа конституционного контроля в России-
4 ской Федерации. Затем был принят Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации». Дискуссия о его месте в системе разделения власти в Российской Федерации и юридической природе органа судебного конституционного контроля продолжается и сегодня. Высказывается точка зрения о том, что органы судебного конституционного контроля находятся за пределами законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Имея много общего с судами общей юрисдикции, Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов Федерации обладают ярко выраженной спецификой в своей компетенции.
Конституционный Суд Российской Федерации - это орган, отличающийся от предыдущих специализированных органов конституционного контроля, создаваемых в России для охраны конституции, порядком формирования, полномочиями, функциями, принимаемыми актами, их юридической силой. При создании и определении новых полномочий Конституционного Суда РФ авторы Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» постарались учесть существенную разницу между понятиями «конституционный контроль» и «конституционный надзор». Имея целью защиту конституционного строя, прав и свобод человека, обеспечения верховенства Конституции РФ, органы конституционного контроля и конституционного надзора достигают данной цели различными методами. Проблема разграничения указанных категорий до сих пор обсуждается в юридической литературе.
Неоднозначно можно оценить и ситуацию, возникшую в связи с формированием конституционных (уставных) судов в субъектах Федерации. Конституция РФ и Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. предоставили субъектам Российской Федерации право создавать свои органы
5 конституционного контроля. В тоже время существуют причины, затрудняющие формирование конституционных (уставных) судов, поэтому они образованы лишь в 13 субъектах Федерации. Учеными-юристами обсуждаются меры по преодолению сложившейся ситуации. В частности, целесообразным может стать принятие модельного закона об общих принципах организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Кроме закрепления наиболее существенных сторон организации и деятельности перечисленных судов, актуальной остается проблема законодательного закрепления обязанности субъектов Федерации по созданию органов конституционного контроля в целях формирования единой системы конституционной юстиции Российской Федерации,
С деятельностью Конституционного Суда связана проблема признания юридически значимых решений этого органа источниками конституционного права. В российской науке конституционного права нет единства взглядов на этот вопрос. Конституционный Суд может признавать федеральные конституционные и иные законы, указы Президента РФ, акты других органов неконституционными, и в силу этого они утрачивают силу. Данное направление деятельности Конституционного Суда является преобладающим. Однако, Конституционный Суд в ряде случаев принимает решения, которые реально создают новые нормы, восполняют пробелы в законодательстве.
На сегодняшний день степень исполнения актов Конституционного Суда РФ, которая определяется закрепленными в законе положениями об этом, показывает, что на практике законодательная модель такого исполнения не так эффективно реализуется, как хотелось бы. В частности, продолжают действовать акты подзаконного уровня даже в случае признания неконституционными отдельных положений федеральных зако-
нов; по делам конкретного нормоконтроля существуют случаи невыполнения решений Конституционного Суда РФ должностными лицами.
Множество вопросов вызывает ситуация, когда остаются нереализованными рекомендации Конституционного Суда РФ, и законодатель не учитывает правовые позиции этого органа конституционного контроля. Государственная Дума в ряде случаев оставляет без внимания постановления Конституционного Суда при внесении изменений в федеральные законы. Таким образом, законодательная регламентация механизма исполнения решений Конституционного Суда еще требует своей разработки и нормативного закрепления.
В настоящее время в период становления правовой государственности в Российской Федерации и ее субъектах объективно прослеживается необходимость в конституционной юстиции. Множество проблем, связанных с деятельностью органов конституционного контроля, находится в стадии обсуждения. Неоднозначно рассматривается учеными и практиками вопрос о месте актов Конституционного Суда Российской Федерации в правовой системе страны, что образует широкое поле для дискуссий и подтверждает актуальность выбранной темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы и круг источников.
Необходимо отметить, что названная проблема является актуальной, но еще недостаточно освещенной в правовой науке и отечественной юридической литературе. Однозначной точки зрения по содержанию института конституционного контроля в Российской Федерации, решению проблем, связанных с его реализацией, в науке и практике на данный момент не сложилось. Следует при этом учитывать, что этот конституционно-правовой институт возник сравнительно недавно.
Также как и процесс становления и развития правовой системы России в целом, развитие института конституционного контроля и уч-
7 реждение осуществляющих этот контроль специализированных судебных органов непосредственно связано с демократическими преобразованиями в обществе, организацией публичной власти в правовой сфере. В последнее время интерес политических деятелей, ученых-юристов и практиков к этим вопросам значительно возрос. У многих из них сложилось свое видение проблемы, делаются выводы и заключения, отражающие широкий спектр мнений.
Теоретическая основа настоящего исследования сформировалась в результате изучения и использования большого научно-монографического и практического материала, нормативных источников, других официальных документов, публикаций по выбранной теме.
При подготовке диссертационной работы широко использована современная отечественная литература. Ценным источником явились работы отечественных политиков, ученых и юристов: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, А.А. Белкина, СВ. Боботова, Н.А. Богданова, Н.В. Варламова, А.Б. Венгерова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.А. Дмитриева, О.Н. Дорониной, В.В. Ершова, Л.Б. Ескиной, А.В. Зиновьева, Д.Б. Каткова, Ю.Д. Казанчева, Е.В. Колесникова, Н.А. Комаровой, Е.В. Корчиго, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, В.И. Ла-фитского, Р.З. Лившица, В.З. Лукашевича, В.О. Лучина, М.Н. Марченко, М.А. Митюкова, А.С. Мордовца, Т.Г. Морщаковой, М.А. Нуделя, Ж.И. Овсепян, В.Д. Перевалова, М.С. Саликова, В.Г. Стрекозова, Ю.А. Тихомирова, В.А. Туманова, И.А. Умновой, Ю.В. Филимонова, Т.Я. Хабрие-вой, Н.М. Чепурновой, В.Е. Чиркина, М.Ф. Чудакова, И.Г. Шиблинско-го, X. Шейнина, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева и др.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные конституционные законы РФ, федеральные законы РФ, постановления Конституционного Суда, много-
8 численные подзаконные акты, Конституции и законодательство зарубежных стран.
Теоретические выводы и практические предложения автора основаны на результатах анализа правоприменительной практики, материалов социологических исследований, сообщений периодической печати и других источниках.
Объект и предмет исследования.
Объектом диссертационного исследования является конституционный контроль как институт конституционного права Российской Федерации. Предметом диссертационного исследования являются нормативные акты, регулирующие организацию деятельности органов конституционного контроля в условиях совершенствования правовой системы Российской Федерации.
Цели и задачи исследования.
Диссертант в своем исследовании поставил цель выявить и изучить особенности и проблемы юридической природы актов Конституционного Суда Российской Федерации.
Поставленная цель определила необходимость решения следующих задач:
исследовать правовую природу и виды конституционного контроля;
рассмотреть конституционный контроль в системе организации государственной власти в Российской Федерации;
проанализировать организацию и деятельность конституционных (уставных) судов в Российской Федерации;
поставить проблему юридической силы решений Конституционного Суда Российской Федерации о толковании Федеральной Конституции и предложить вариант ее решения;
рассмотреть проблему установления противоконституционности международных договоров, законов и подзаконных актов и его юридические последствия;
исследовать особенности рассмотрения запросов судов и жалоб граждан по проверке конституционности законов, применяемых в конкретном деле.
Методологическую базу исследования составил системный, комплексный подход к анализу правовых и организационных проблем, связанных с развитием конституционного контроля на современном этапе становления правовой системы России.
В работе применены методы сравнительного анализа различных правовых документов, оценок, а также сделана попытка исследования поэтапного формирования рассматриваемого конституционно-правового института. Эффективны также сравнительный, компаративистский и конкретно-социологический методы исследования.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что автор впервые в условиях совершенствования правовой системы Российской Федерации в настоящий момент обратился к комплексному анализу содержания юридической природы актов Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов РФ и сформулировал практические предложения, направленные на его развитие.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы новые теоретические выводы и практические предложения, которые и выносятся на защиту:
1. Вывод о том, что содержание и формы конституционного контроля в различных правовых системах неодинаковы. Это обусловлено, прежде всего, характером политического режима в государстве, много-
10 образием национальных традиций, что непосредственно отражается на объеме конституционного контроля.
Таким образом, оказывая влияние на правоприменительный процесс, конституционный контроль сам воспринимает воздействие геополитических, социально-экономических, правовых и других факторов, что отражается на внутреннем построении его системы, а также порядке осуществления.
Следовательно, существенной можно считать задачу создания в государстве такой системы конституционного контроля, которая могла бы обеспечить верховенство конституции и конституционность нормативных актов, разрешить споры, возникающие у органов власти по поводу полномочий, суметь защитить конституционные права и свободы человека.
Конституционный контроль, как специфическая функция по обеспечению верховенства конституции, не должен быть основным направлением в деятельности органов, обладающих полномочиями принимать правовые акты, которые могут быть объектами конституционного контроля. Поэтому конституционный контроль должен осуществляться, главным образом, независимыми от иных структур публичной власти органами, которые обладают для этого реальными возможностями.
2. Заключение о том, что на формирование системы конституционного контроля в России оказали влияние такие важнейшие факторы, как: тип правовой системы; особенности судебной системы начала 90-х годов; специфика территориальной организации Российской Федерации.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что в России формируется европейская модель конституционного судопроизводства, которое осуществляется специализированными органами конституционного контроля, отделенными от других судов. Совершенствование и развитие органов конституционного контроля напрямую связано с тенденциями, ко-
торые присутствуют и формируются в правовой системе, а также организации органов государственной власти РФ.
Нельзя говорить на сегодняшний день о целостной и сформированной системе конституционной юстиции в Российской Федерации, так как в субъектах Федерации институт судебного конституционного контроля находится только в стадии становления.
Конституционный Суд в определенных рамках создает право, определяя направление развития законодательства, создавая прецеденты толкования конституции и законов, при этом устраняя пробелы в самой Конституции.
Конституционный Суд поэтому, в определенном смысле, можно назвать позитивным законодателем, вырабатывающим правовые позиции, имеющие обязательный характер для всех субъектов права.
В современных условиях необходимо реформирование механизма исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации. До сих пор не решена задача законодательной регламентации такого механизма. Следует в законодательном порядке установить ответственность за неисполнение, ненадлежащее исполнение и воспрепятствование исполнению решений Конституционного Суда Российской Федерации.
3. Вывод о том, что на сегодняшний день нельзя еще говорить о сложившейся и четко работающей системе конституционных (уставных) судов в Российской Федерации. Такие суды созданы лишь в ряде субъектов Федерации. Между Конституционным Судом Российской Федерации, с одной стороны, и конституционными судами и аналогичными органами субъектов Российской Федерации, с другой, нет почти никакой организационной или процессуальной связи. Ясность таким отношениям может создать федеральный закон об общих принципах организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Он мог бы регламентировать вопросы компетенции, устрой-
12 ства данных судов, их соотношение с другими судами и др. Должны быть юридически закреплены общие принципы, на которых должен основываться механизм исполнения решений Конституционного Суда РФ и региональных конституционных (уставных) судов. Однако, прежде всего, следует внести изменения в законодательство о судебной системе Российской Федерации, где бы закреплялась обязанность создания в субъектах Российской Федерации конституционных (уставных) судов, чтобы вопрос об учреждении данных органов не отдавался бы на усмотрение субъекта Федерации, тем самым может быть преодолена инертность в вопросе формирования конституционных (уставных) судов субъектов Федерации.
Кроме того, остается нерешенной проблема разграничения компетенции между конституционными (уставными) судами и судами общей юрисдикции. Последние порой не считаются с решениями конституционных (уставных) судов, вместо них рассматривают дела о конституционности законов и других нормативных актов субъектов Федерации. Следовательно, есть объективная потребность в четком разделении компетенции между этими судами. Федеральное законодательство сегодня определяет подведомственность дел судов общей юрисдикции без учета полномочий конституционных (уставных) судов. Необходимо в процессуальное законодательство, в частности, в ГПК Российской Федерации внести положение о том, что судам общей юрисдикции не подведомственны дела, находящиеся в компетенции Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
4. Заключение о том, что характерным для актов Конституционного Суда о толковании Конституции является то, что они имеют юридическую силу, соответствующую силе норм Конституции, т.е. самого интерпретируемого акта. Федеральный конституционный закон устанавли-
13 вает особый процедурный порядок рассмотрения таких актов. Акты официального нормативного толкования Конституции РФ являются обязательными для всех государственных органов, включая правотворческие и судебные, органов местного самоуправления, хозяйственных субъектов, должностных лиц, граждан и их объединений. Данные решения Конституционного Суда имеют широкое правотворческое значение, так как они действуют непосредственно и не требуют подтверждения других органов.
Учитывая новизну и сложность вопроса, интересным представляется материал, связанный с официальным толкованием конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. Одной из основных задач, определенных Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации», для решения которых могут создаваться конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, является толкование конституции (устава) субъекта Российской Федерации. Таким образом, конституционные и уставные суды, которые могут осуществлять такое толкование, фактически получают возможность «восполнить» нормы основного закона субъекта Федерации.
Официальное толкование Конституции обуславливается возникновением на практике неодинакового понимания конституционной нормы по причине ее общего характера, недостаточной определенности, внутренней противоречивости, неточности используемой в ней терминологии и т.п., что вызывает сложности в реализации этой нормы в правотворческом процессе, а также в процессе судебного и иного правоприменения. Толкование Конституции РФ со стороны Конституционного Суда является по-настоящему необходимым и значимым.
В современных условиях следует обеспечить обязательное выполнение решений Конституционного Суда, связанных с толкованием Конституции, со стороны, прежде всего, государственных органов. Для это-
14 го, в первую очередь, нужно законодательно закрепить за ними статус источника права, придав им тем самым юридическую силу подлежащих толкованию норм,
5. Предложение о том, что целесообразно проводить не только предварительный, но и последующий нормоконтроль в отношении уже вступивших в силу международных договоров (например, Договора о ПРО). В целом содержание конституционного контроля международных договоров в различных государствах определяется прежде всего тем, признается ли в нем примат международного права над национальным правом, учитывая и Конституцию, или верховенство Конституции распространяется лишь на правовую систему страны. По мнению диссертанта, признавая международные договоры страны частью национального права, т.е. источником внутригосударственного права, и имея целью обеспечить верховенство Конституции РФ над остальными нормативными актами, имеет смысл законодательно расширить компетенцию Конституционного Суда РФ и предоставить ему право рассматривать вопросы относительно недействительности действующих международных договоров. Это процесс сложный, так как потребовалось бы разработать и законодательно закрепить процедуру денонсации таких договоров и т.д. Решения Конституционного Суда РФ, в результате которых неконституционные нормативные акты утрачивают юридическую силу, также действуют во времени, пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа. Соответственно, необходим порядок отмены положений нормативных актов, основанных на признанных неконституционными положений законов. Для этой цели следует внести изменения в компетенцию органов прокуратуры, судов общей и арбитражной юрисдикции. Выявление производных от неконституционного нормативных актов должно проводиться Министерством юстиции Российской Федерации. Кроме того, стоит передать конституционным (уставным)
15 судам субъектов Российской Федерации, судам общей юрисдикции, арбитражным судам, создаваемым административным судам право рассматривать дела о признании недействующими законов субъектов Федерации с учетом тех правовых позиций, которые выработаны Конституционным Судом РФ. Для решения данных вопросов требуется принятие конституционных законов о судах общей юрисдикции, административных судах, нужны изменения Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», основу которых составляют постановления Конституционного Суда РФ, посвященные указанной проблеме. Целесообразно дополнить Регламент Государственной Думы положениями, которые бы обязывали комитеты Государственной Думы готовить изменения в законодательстве, которые бы основывались на постановлениях и определениях Конституционного Суда Российской Федерации.
6. Вывод о том, что открытым остается вопрос о том, каким образом может быть реализовано право иностранного гражданина на судебную защиту применительно к деятельности Конституционного Суда. Необходимо в законодательном порядке через принятие федерального закона четко определить правовой статус этих лиц с тем, чтобы определенным и конкретным являлся объем их правомочий на территории Российской Федерации.
В российской правовой системе значительное хместо занимает указное нормотворчество Президента и, в частности, указы с временной силой закона. Такие акты не могут быть обжалованы гражданами ни в орган конституционной юстиции, ни в Верховный Суд Российской Федерации согласно ст. 116 ГПК РСФСР. Этот пробел необходимо рассматривать как определенное ограничение конституционного права на судебную защиту.
Согласно ст. 128 Конституции РФ полномочия Конституционного Суда могут устанавливаться только Федеральным конституционным законом, те положения, которые содержатся в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» и касаются обращений Генерального прокурора Российской Федерации в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, должны были быть закреплены либо в Конституции, либо в Федеральном конституционном законе.
Признание Конституционным Судом в результате рассмотрения конституционной жалобы или запроса суда закона либо отдельных его положений неконституционными, защищает права не только тех отдельных лиц, которые направили жалобу или в отношении которых был применен или подлежал применению оспариваемый судом закон, а права всех субъектов права, на которых распространялось действие закона. Принимая соответствующие решения. Конституционный Суд РФ официально и законно создает прецедент, т.е. является субъектом правотворчества. Проблема распространения на аналогичные случаи постановлений Конституционного Суда, принятых по жалобам и запросам судов, которые в настоящий момент являются основанием для пересмотра дел в установленном порядке, требует конкретного законодательного разрешения. Назрела необходимость внесения соответствующих изменений в УПК и ГПК. Следует определить, в течение какого времени другие лица могут рассчитывать на восстановление своих прав и в каком объеме, возможно, что приемлемым сроком исковой давности для таких случаев может являться трехгодичный срок.
Практическая значимость диссертации и апробация результатов исследования. Материалы диссертации могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований в этой области,
17 для преподавания учебного курса конституционного права, а также основанных на его базе спецкурсов, для работы над совершенствованием законодательства Российской Федерации, регулирующего организацию и деятельность органов конституционного контроля.
Ряд теоретических и практических предложений диссертанта были изложены в его статьях, доложены им на научно-практических конференциях и семинарах.
Структура диссертации определяется ее содержанием и состоит из введения, двух глав (шести параграфов), заключения и списка использованной литературы и нормативно-правовых актов. Основные выводы и предложения представлены по параграфам и в заключении.
Правовая природа и виды конституционного контроля
Основным принципом существования правового государства является верховенство конституции, которая составляет базу правотворчества, учреждает иерархию правовых актов. Определяющим в этой связи является сам характер конституции, как правового акта высшей юридической силы, степень обязательности которого превосходит все остальные акты публичной власти. Конституция как Основной закон государства должна обеспечить внутреннюю системность и определенность права, в то же время, являясь правовой основой формирования и функционирования публичной власти, она представляет собой главную юридическую гарантию развития демократического правового государства.
Одной из важнейших потребностей многих государств, существующих в условиях демократии, стало наличие в них писаных конституций, носящих кодифицированный характер. Следовательно, иерархическая лестница норм права, которая выстраивается на основе писаной конституции, вызывает необходимость проверки вновь издаваемых правовых актов на их соответствие конституционным положениям. В то же время правовым государством можно назвать только такое государство, где признается верховенство законов, которые созданы, как гарантия и реализация прав и свобод человека, где действует принцип разделения властей, это - государство, где законы могут быть оспорены для проверки их конституционности. В этой связи приобретает еще большее значение высшая функция правового государства, которая имеет контрольный характер, это - функция охраны конституции.
Все многочисленные и разнообразные правоотношения в государстве должны осуществляться в границах конституционно закрепленных норм. Это возможно лишь при наличии надежной системы конституционного контроля. Именно конституционный контроль должен обеспечить верховенство конституции, действие конституционного разделения властей и гарантии защиты конституционно закрепленных прав и свобод человека.
Конституционный контроль в собственном смысле слова мог возникнуть лишь тогда, когда вместо принципа суверенности парламента возобладала идея верховенства конституции, и конституционный контроль осуществлялся бы специальным органом, независимым от законодательной и исполнительной властей . Правовая охрана конституции в этом случае рассматривается в узком, строго-специальном смысле. Так, Лазарев В.В. определяет ее как «совокупность контрольно-надзорных полномочий и мер со стороны государственных органов, обладающих правом проверки нормативных актов и действий адресатов права на предмет их соответствия Основному закону» ". Говоря о достижении конституционности правоприменительной практики, некоторые авторы включают в понятие правовой охраны конституции средства и способы, с помощью которых должно достигаться строгое соблюдение режима конституционной законности, соответствие конституции всех других правовых актов, принимаемых органами власти, соблюдение принципа непринятия или отмены уже принятых неконституционных правовых актов, а также их отдельных норм". Надзорно- контрольные меры составляют одну из основных частей правовых гарантий законности, сюда входят: парламентский контроль, контроль управленческих органов, судебный контроль, специализированный конституционный контроль (надзор), общественный контроль, специализированный ведомственный контроль (или надзор), а также прокурорский надзор.
Для характеристики понятия конституционного контроля (надзора) важно уточнить соотношение понятий контроля и надзора в целом. Юридическая литература содержит по этому вопросу различные мнения, что объясняется прежде всего неодинаковым словоупотреблением терминов в нормативно- правовых актах государств, а также в законодательстве даже одной страны.
Понятие «конституционного контроля» часто отождествляется с понятием «конституционного надзора», однако контроль и надзор-термины неидентичные. Многие авторы под контролем понимают такую деятельность контролирующего органа, при которой орган публичной власти может отменять акты подконтрольного органа. А надзор носит пассивный характер, когда надзорный орган обращает внимание на антиконституционность акта поднадзорного органа, в то же самое время отменить или исправить такой акт может только орган, принявший его или иной, в чью компетенцию входит данный вопрос. Приостановление действия антиконституционного акта может осуществляться в этом случае по предложению надзорного органа5.
В другом понимании контроль является проверкой деятельности подконтрольного органа, которую выборочно осуществляет контролирующий орган, самостоятельно используя при этом собственную инициативу, а также внешнюю инициативу. А надзор соответственно определяется, как непрерывное наблюдение за функционированием поднадзорного органа.
Конституционный контроль в системе организации государственной власти в РФ
Центральным звеном всей системы контроля за законностью является конституционный контроль. Следовательно, конституционное правосудие (или конституционная юстиция) располагается в центре системы органов конституционного контроля21.
В силу того, что решение конституционно-правовых вопросов может оказаться не под силу обычным судам, государство предоставляет соответствующие полномочия органам конституционного правосудия вводя их в свою судебную систему.
Являясь основным элементом конституционного контроля, орган конституционного правосудия заключает в себе признаки постоянства и нейтральности, что отличает его от законодательной и исполнительной власти и составляет специфику судебной власти ".
Необходимо отметить, что на формирование системы конституционного контроля в России оказали влияние такие важнейшие факторы, как: тип правовой системы; особенности судебной системы начала 90-х годов; специфика территориальной организации Российской Федерации.
Выделим основные разновидности конституционного контроля, которые сформировались в современной российской правовой системе, используя в качестве критерия государственный орган, осуществляющий этот контроль. Это контроль, осуществляемый на территории всей Российской Федерации Конституционным Судом РФ, судами общей юрисдикции. Президентом РФ, прокуратурой РФ.
В России государственные органы, наделенные функциями по конституционному контролю, формировались начиная с 20-х годов XX века. Остановимся на отдельных моментах создания и деятельности в Российской Федерации независимого судебного органа, обеспечивающего конституционный контроль в особой процедуре конституционного судопроизводства.
Создание Конституционного Суда Российской Федерации было начато установлением конституционных основ данного органа. Второй внеочередной Съезд народных депутатов РСФСР 15 декабря 1990 г. включил в действовавшую Конституцию РСФСР положение о том, что Съезд народных депутатов РСФСР избирает Конституционный Суд РСФСР, а также определяет порядок его избрания и деятельности в законодательном акте. В 1991 г. четвертый Съезд народных депутатов РСФСР включил в текст этой же Конституции положения о Конституционном Суде РСФСР как части судебной системы, объявив его высшим судебным органом конституционного контроля, осуществляющим судебную власть в форме конституционного судопроизводства. Состав Конституционного Суда РСФСР состоял из 15 судей.
Затем, в 1991 г. пятый (внеочередной) Съезд народных депутатов РСФСР принял Закон о Конституционном Суде РСФСР, в нем были урегулированы порядок избрания и статус судей, основные принципы его деятельности, особенности рассмотрения отдельных категорий дел и др. В январе 1992 г. после избрания руководства Конституционного Суда, формирования его аппарата и т.д. данный орган начал осуществлять конституционное правосудие.
В последствии, в соответствии с Конституцией РФ 1993 г. Федеральный Конституционный Закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" определил Конституционный Суд как судебный орган конституционного контроля, который самостоятельно и независимо осуществляет судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Было увеличено общее число судей Конституционного Суда до 19, было закреплено также создание двух его палат.
Из компетенции Конституционного Суда была исключена проверка конституционности деятельности политических партий и других общественных объединений, а также правоприменительной практики.
В тоже время, Конституционный Суд получил такие полномочия, как обязательное толкование Конституции РФ, проверка соблюдения порядка выдвижения Государственной Думой обвинения Президента Российской Федерации в совершении тяжкого преступления и др.
В Федеральном Конституционном Законе "О Конституционном Суде Российский Федерации" 1994 г. урегулированы вопросы компетенции и организации Конституционного Суда, а также статуса его судей (ст. 1-28), общие принципы и правила производства (ст.29-83). ФКЗ регламентирует особенности производства по отдельным категориям дел. В частности, о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними, не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации, по спорам о компетенции, о конституционности законов по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан, а также по запросам судов, о толковании Конституции РФ, о даче заключения (ст. 84-ПО).
Данный Закон формулирует основные положения, касающиеся вопросов создания и деятельности аппарата Конституционного Суда (ст. 111), а также официальных изданий решений Конституционного Суда (ст.78, 112).
Юридическая сила решений Конституционного Суда о толковании Федеральной Конституции
В России задача формирования действенной системы конституционного контроля имеет особое значение. Это связано с процессом реформирования всех отраслей права, дальнейшим развитием федеративных отношений, а также с формированием в субъектах федерации собственных государственно-правовых систем.
Органы конституционного контроля могут в определенной степени указывать правовые границы проводимым преобразованиям, используя при этом контроль за нормотворческой деятельностью различных государственных органов.
В этой связи функция официального толкования федеральной конституции важна для поддержания единого режима конституционной законности на всей территории федеративного государства. В условиях конституционной системы, возникшей после 1993 года, эта функция впервые была передана органу конституционного правосудия.
Советская правовая система не имела института официального толкования конституции, закрепляя за высшим органом государственной власти право толковать законы. Такое положение соответствовало правовой идеологии, в соответствии с которой правом толковать правовой акт наделялся орган, его издавший.
Исходя из опыта тех демократических государств, которые восприняли традиции американской правовой системы, интерпретация конституционных норм органом судебной власти более квалифицированна и отвечает требованиям современного правосознания, хотя и подвержена политическим влияниям.
Интерпретацией конституций своих стран при разрешении конкретных дел занимаются все зарубежные конституционные суды. Однако правом официального общеобязательного толкования конституции наделены далеко не все из них. Им обладают, например, органы конституционного контроля Болгарии, Венгрии, Казахстана, Киргизии, Молдавии, Словакии и др..
Интерпретацию конституции можно назвать разновидностью юридической герменевтики. Проблема толкования характерна для правовых систем, где норма права понимается как общее правило поведения. Эта проблема приобрела особый характер в процессе распространения в мире писаных конституций. Именно конституционным нормам в большей степени, чем другим присущ общий характер. В конституции чаще встречаются нормы-принципы, нормы-цели, нормы-задачи - все они носят общерегулятивный характер.
Потребность в интерпретации конституционных норм вызвана возможностью неодинакового понимания норм конституции и неадекватной их реализации в процессе правотворческой или правоприменительной деятельности. Конституционная герменевтика призвана ликвидировать подобную многозначность. Однако, на наш взгляд, является неверным только техническое понимание юридической герменевтики, которая, по словам Г.Г. Гадамера, "ставит своей целью исключительно под держку узаконенного правопорядка .
Герменевтика служит двум целям, а именно, правильному истолкованию конституционных норм и их верному применению.
В Российской Федерации функция толкования Конституции является самостоятельной, она осуществляется по специальной процедуре, которая предусмотрена ФКЗ "О Конституционном Суде РФ". Это отличает ее от американского порядка, который предполагает только казуальное толкование Верховным судом США федеральной конституции. В нашей стране также применяется казуальное толкование при реализации контроля за конституционностью какого-либо правового акта, выполняя подчиненную задачу обоснования судебного решения.
Можно отметить, что круг субъектов, обладающих правом обращения в Конституционный Суд с запросом о толковании конституции, значительно сужен по сравнению с теми, кто обладает правом запроса о проверки конституционности нормативных актов. Это основано на важности значения последствий интерпретации конституции для правоприменительной деятельности.
В соответствии со ст. 106 ФКЗ толкование федеральной конституции, данное Конституционным Судом РФ, является обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений. В действительности, это и есть - нормативность официального толкования. При этом процесс интерпретации может привести к появлению новых норм, равных по юридической силе нормам Конституции РФ. Например, в постановлении Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. по делу о толковании ст. 136 Федеральной Конституции было предусмотрено, что поправки к ее главам 3-8 принимаются не по процедуре принятия федерального КЗ (как это было закреплено в ст. 136 Конституции Российской Федерации), а в форме особого правового акта - закона РФ о поправке к Конституции РФ. Фактически своим постановлением Конституционный Суд легализовал новый вид законов, который непосредственно не предусматривался конституционными нормами.
Установление противоконституционности международных договоров, законов и подзаконных актов и его юридические последствия
Конституция Российской Федерации в ст. 125 и Закон о Конституционном Суде в ст. 3 закрепляют те виды нормативных актов и внутри-федеральных договоров, которые могут быть объектами проверки с точки зрения их конституционности. В ч. 2 ст. 4, п. «а» ст. 71, ч. 3 ст. 80, ч. 3 ст. 90 и ряде других статей Конституции, в ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации и ч. 1 ст, 3 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации термин «федеральный закон» использован как родовое понятие, т.е. включающее и федеральные конституционные, и обычные федеральные законы.
В юридической литературе высказываются мнения о том, что из ряда конституционных установлений с очевидностью вытекает, что к юрисдикции Конституционного Суда следует отнести проверку конституционности и такой категории законов федерального уровня, как законы о конституционных поправках63. Соответственно, с учетом особого порядка вступления в силу поправок к главам 3-8 Конституции Российской Федерации, который предусмотрен ст. 136 Конституции РФ, предлагается предусмотреть положение о том, что Конституционный Суд разрешает дела о конституционности законов о конституционных поправках после их принятия, но до передачи на одобрение органов законодательной власти субъектов Федерации, иначе после такого одобрения это будет являться проверкой конституционности Конституции, а не закона о конституционных поправках.
Отметим, что существует и другая точка зрения, согласно которой Конституционный Суд правомочен проверять конституционность только обычных федеральных законов, но не федеральных конституционных законов и законов о конституционных поправках, так как таков был замысел законодателя66. По нашему мнению, наиболее предпочтительной является первая точка зрения.
В рамках абстрактного нормоконтроля Конституционный Суд Российской Федерации имеет право разрешать дела о конституционности любых нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации. В данном случае не играет роли форма и наименование нормативного акта.
Для примера можно назвать издание нормативных указов Президента, а также, нормативных актов Совета Федерации и Государственной Думы: регламентов палат, некоторых постановлений и т.п. Для Правительства такими актами являются нормативные постановления, уставы, правила и т.п.
Следует уточнить, что те акты Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, которые не устанавливают норм права, Конституционный Суд не правомочен проверять на соответствие Конституции Российской Федерации.
Это же касается нормативных и ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Сюда относятся акты министерств, государственных комитетов, федеральных служб, различные акты судебных органов. Конституция Российской Федерации в ст. 46, а также За кон «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», процессуальные кодексы устанавливают порядок обжалования вышеперечисленных актов в другие суды, кроме Конституционного Суда.
Например, как мы уже отмечали ранее, Президент Российской Федерации осуществляет конституционный контроль над актами органов исполнительной власти согласно ч. 2 ст. 85, ч. 3 ст. 115 Конституции Российской Федерации.
У Верховного Суда Российской Федерации есть право рассматривать дела об оспаривании ненормативных актов Президента, палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации, нормативных актов федеральных министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан. Эти дела отнесены, в частности, к подсудности Верховного Суда Российской Федерации ст. 116 ГПК в редакции от 30 ноября 1995 года.
Под юрисдикцию Конституционного Суда Российской Федерации попадает ряд нормативных актов субъектов Федерации. Перечень таких нормативных актов содержится в пункте «б» ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации и п.п. «б» п. 1 ч. 1 ст. 3 Закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».
К таким нормативным актам относятся конституции республик и уставы других субъектов Федерации. Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации имеет право проводить проверку законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, если они изданы по вопросам, относящимся к ведению федеральных органов государственной власти и совместному ведению органов государственной власти Федерации и ее субъектов.
