Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление и развитие израильского парламентаризма 12
1. Понятие и сущность парламентаризма 12
2. Становления и эволюция еврейского парламентаризма в условиях британского мандата в Палестине 31
3. Формирование конституционно-правовых основ парламентаризма в период после образования Государства Израиль 43
Глава 2. Место Кнессета в системе высших органов государственной власти 64
1. Порядок формирования израильского парламента 64
2. Взаимодействие Кнессета и других высших органов государственной власти 80
Глава 3. Структура и организация работы Кнессета 108
1. Структура и полномочия 108
2. Парламентская процедура и правовое положение депутата 130
Заключение 144
Приложения 156
Библиография 159
- Понятие и сущность парламентаризма
- Становления и эволюция еврейского парламентаризма в условиях британского мандата в Палестине
- Порядок формирования израильского парламента
- Структура и полномочия
Введение к работе
Актуальность темы диссертации
Анализ становления и эволюции парламентаризма в Израиле в рамках его конституционно-правовой системы является актуальным, имеет важное научное значение и представляет значительный практический интерес.
Создание современного Израиля - не имеющий аналогов проект государственного возрождения еврейского народа. Образованное по решению ООН, это государство является во многом уникальным. Израильское конституционное право отличается исключительным своеобразием, что обусловлено особенностями политического развития страны. В то же время для него характерны общепринятые черты и нормы, характерные для конституционного права других государств.
Вплоть до настоящего времени эта страна, как ни странно, все еще мало изучена, слабо исследована с конституционно-правовой и политологической точек зрения. Практически в тени остаются происходящие в израильском обществе внутриполитические процессы, особенности становления и развития его политсистемы, деятельность основных государственно-правовых институтов.
Становление Израиля как государства, равно как и эволюция его самобытной конституционно-правовой системы, включая высший представительный орган власти, проходило в сложных исторических условиях. Для израильского парламентаризма характерны два главных этапа развития - до и после образования современного государства. Он возник не на пустом месте, его питали несколько источников.
Анализируя историю израильского парламентаризма, следует подчеркнуть тот факт, что на него помимо опыта жизни еврейского народа и сионистской деятельности значительное влияние оказала практика аналогичных правовых институтов в ведущих западных странах, в первую очередь Великобритании. Вестминстерский парламентаризм длительное время представлялся в Израиле моделью для подражания.
Нельзя не признать, что сегодня в Израиле последовательно, хотя и медленно, устанавливается во многом оригинальная форма конституционно-правового устройства. Научной разработки требует деятельность политических институтов и государственных структур с акцентом на правовую сторону, в частности, через призму обсуждения конституционного вопроса, которое ведется в стране практически постоянно на протяжении всего периода ее существования. Поскольку с принятием двух основных законов, касающихся прав и свобод человека и гражданина, был восполнен значительный пробел в израильском законодательстве, многие ученые считают, что с этого момента в стране существует неконсолидированная писаная конституция. В то же время официально наличие конституции там не признается.
Одной из характерных особенностей современной израильской политико-государственной жизни является наличие в обществе двух по сути противоположных тенденций развития. С одной стороны, по-прежнему сильным остается влияние иудейских ортодоксов, а с другой, - появление светских интеллектуалов, впервые поставивших публично под сомнение теорию и практику лидеров сионистского движения и создателей современного Израиля. Анализ этого явления представляется весьма важным, так как в соответствии с официальной доктриной, израильское государство является одновременно "еврейским и демократическим", что не может не быть предметом серьезной полемики как среди местной, так и зарубежной политической и академической элит.
Характеризуя израильский парламентаризм, можно констатировать ведущее положение Кыессета в системе высших органов государственной власти со всеми вытекающими последствиями. В то же время ему принадлежат черты, которых нет у традиционного парламентского учреждения. Так, Кнессет, помимо законодательных функций, обладает и полномочиями Учредительного собрания, что дает ему возможность принимать основные конституционные законы.
Важная особенность израильского парламентаризма заключается и в том, что в условиях отсутствия в стране конституционного суда и соответствующего законодательства, Верховный суд осуществляет контрольные функции за соблюдением конституционных норм. Последовательное стремление высшей судебной инстанции обязать все государственные органы и учреждения соблюдать
законы, нашло свое отражение в распространении этого контроля за законодательством и текущей работой Кнессета. Откликаясь на обращение депутатов, он неоднократно вмешивался в его деятельность, основываясь на принципе, согласно которому парламент тоже подчинен власти закона. В израильский юридический лексикон в связи с этим вошел термин "власть закона над законодателем".
До сих пор в стране не утихают споры о правовом статусе Декларации независимости Государства Израиль, которая имела и продолжает иметь исключительно важное значение для становления и деятельности основных конституционно-правовых институтов. Именно в этом документе находятся "истоки" противоречивого и имеющего специфический характер тезиса о "еврейском и демократическом" характере израильского государства. Следует подчеркнуть, что постулаты Декларации, выраженные в виде политического кредо, не являются конституционными нормами, от которых зависит определение законности принимаемых актов.
Израиль стал своего рода аналитическим полигоном нововведений и разработок современной науки конституционного права. Так, значительный интерес представляет наличие в израильском законодательстве норм исключительной важности о том, что принимаемые в условиях постоянного чрезвычайного положения постановления и акты "не могут наносить ущерб достоинству человека". В стране до сих пор нет единого мнения по вопросу о том, что же такое Израиль - "государство евреев", "государство еврейского народа", или "еврейское и демократическое государство", кто есть израильтянин, кто является евреем и др.
Анализ сути и особенностей израильского политико-правового устройства является актуальным и представляет несомненный интерес не только для юристов и политологов, но и специалистов-международников, занятых как в сфере науки, так и практики. В последнее время повышение внимания к изучению политической и конституционно-правовой систем Израиля становится актуальным и в силу проживания в нем многочисленных выходцев из бывшего СССР, которых в настоящее врехмя насчитывается более миллиона человек. Постепенно этот фактор
становится определяющим в вопросах, связанных в том числе с таким конституционно-правовым институтом, каким является парламентаризм.
Степень научной разработанности темы
Становлению и развитию парламентаризма в теоретическом плане способствовали многие фундаментальные исследования прошлого, относящиеся к периоду XVII - конца XIX вв., когда начинается зарождение идей народного суверенитета, появляется доктрина общественного договора, выявляются связи между представительными функциями и принятием законов, происходит закрепление в конституциях и основных законах государств принципа верховенства парламента. Исследования на этот счет представлены такими авторами, как Ж. Ж. Руссо, Т. Гоббс, Ш. Монтескье, Д. Мэдисон, А. Гамильтон, Д. Джей, Д. Дидро, Т. Джефферсон. Однако принципы, сформулированные в работах указанных авторов и характеризующие явление парламентаризма, требуют нового теоретического осмысления с целью их адаптации к современным условиям.
Большую ценность для науки конституционного права зарубежных стран в изучении различных аспектов парламентаризма представляют работы известных российских ученых-правоведов: С. А. Авакьяна, А. В. Атаманчука, М. В. Баглая, Р. В. Енгибаряна, М. А. Краснова, Ю. К. Краснова, О. Е. Кутафина, Г. В. Мальцева, 10. И. Лейбо, В. М. Михайлова, М. А. Могуновой, А. Г. Орлова, Р. М. Романова, И. М. Степанова, Б. А. Страшуна, Б. Н. Топорнина, В. А. Туманова, Т. Я. Хабриевой, В. Е. Чиркина, Б. С. Эбзеева, Л. М. Энтина, Ю. А. Юдина.
С момента создания Государство Израиль стало объектом пристального интереса исследователей. Однако с самого начала наличие арабо-израильского конфликта привело к тому, что как в отечественной, так и в зарубежной научной литературе основное число публикаций было посвящено этой проблеме. Анализу политической системы израильского общества, формирующейся в сложных исторических условиях, до последнего времени уделялось значительно меньше внимания. С конституционно-правовой точки зрения Израиль остается малоизученным.
Значительный вклад в изучение израильского парламентаризма внесли российские специалисты по конституционному праву Израиля: единственный в стране автор монографических работ по данной проблематике В. П. Воробьев и М. А. Сапронова. Полезными для написания диссертации стали статьи М.Ю. Зубарева, Д.А. Марьясиса, А. М. Сумина. Большую помощь автору в раскрытии темы оказали труды известных отечественных политологов, специализирующихся на изучении Израиля: С. М. Гасратян, И. Д. Звягельской, Т. А. Карасовой, Е. Я. Сатановского, А.В. Федорченко.
Отдельного внимания при разработке темы заслуживают работы израильских исследователей, представляющие собой детальное изучение характерных черт и особенностей израильского парламентаризма, правовой и политической системы общества. Содержащийся в них богатый фактический материал подвергается в диссертации тщательному анализу. Среди авторов подобных работ выделим немногочисленных исследователей, пишущих на русском языке: 3. Гейзеля, 3. Ханина, А. Д. Эпштейна, а также других известных специалистов - таких как, Б. Нойбергер, А. Рубенштейн, В. Богданор, И. Вайц, Т. Герман, Г. Гольдберг, А. Даути, Е. Дон - Ехийя, С. Земач, М. Керен, К. Клейн, С. А. Кохен, М. Лиссак, Г. М. Сакер, С. Сандлер, Б. Сассер, Р. Харрис, М. Хейфец, С. Н. Эйзенштадт, Д. Е. Элазар и др. Отдельные монографии израильских авторов переведены на русский язык, некоторые изданы на арабском, английском и французском языках, другие же остаются доступными лишь специалистам, владеющим ивритом.
Объектом исследования являются исторические, религиозные,
институциональные, политические, экономические факторы, повлиявшие на формирование общественных и властных отношений в Государстве Израиль.
Предметом исследования выступают конституционно-правовые основы государства и политическая система израильского общества, характеризующие степень развитости израильского парламентаризма.
Цель и задачи диссертационного исследования
Цель диссертационной работы заключается в изучении сути и особенностей израильского парламентаризма, деятельность его основных институтов, роли и места Кнессета в системе высших органов государственной власти, структуры и организации его работы.
Для достижения указанной цели автор ставит перед собой следующие задачи:
- проанализировать предысторию, основные этапы формирования и развития
парламентаризма в Израиле;
определить современный уровень конституционно-правового развития Государства Израиль;
выявить и исследовать факторы, способствующие или, напротив, препятствующие развитию израильского парламентаризма;
определить место Кнессета в конституционно-правовой системе органов государственной власти;
проанализировать механизм взаимодействия Кнессета и других высших органов государственной власти;
- оценить израильский опыт введения «президентарного строя» в
парламентской республике;
исследовать систему контроля Верховного Суда Израиля над парламентской деятельностью;
- изучить порядок формирования израильского парламента, его структуру и
полномочия, правовое положение депутата.
Методологическая основа исследования
В диссертации использованы различные методологические подходы. Исследование определяющих понятий предполагает применение теоретико-аналитического подхода. При изучении особенностей и предпосылок становления израильского парламентаризма используются методы историко- и социокультурного исследования. Выявление уровня политико-правового развития страны основывается на применении эмпирического сравнительного анализа.
Научная новизна диссертации заключается уже в самой постановке задач исследования. Настоящая диссертация является одной из первых попыток комплексного исследования парламентаризма, как явления, присущего современному Израилю и берущего свои истоки в жизни еврейского народа до создания собственного государства, явления, обладающего рядом уникальных особенностей. В работе на основе критического анализа выявлены и обоснованы закономерности и этапы развития израильского парламентаризма. Основное внимание автора сосредоточено на объективном анализе положения парламента, его взаимодействия с другими высшими органами государственной власти и управления.
Как новаторский (применительно к израильскому обществу) можно оценить использованный автором метод сравнительного анализа израильской парламентской модели и опыта развития парламентаризма в других странах.
В диссертации собран и обработан обширный фактический материал. Многие зарубежные источники, ранее не использовавшиеся отечественными правоведами, впервые вводятся в научный оборот.
Практическая значимость диссертационного исследования
Настоящая диссертация призвана углубить как понимание самого израильского парламентаризма, особенностей его проявления на современном этапе, так и научное знание конституционно-правовой системы Государства Израиль. Результаты исследования позволяют определить современные и будущие тенденции развития парламентаризма не только в Израиле, но и в других государствах.
Содержащиеся в диссертации выводы и предложения представляют собой вклад в разработку проблем общей теории права, конституционного права, политологии. Диссертация может быть использована в качестве учебно-методического пособия в педагогической деятельности вузов при подготовке лекций и семинарских занятий по курсам «Теория государства и права», «Конституционное право зарубежных стран».
Положения, выносимые на защиту
Принятие Израилем парламентской формы правления обусловлено историческими причинами и традициями еврейского народа. Процесс формирования парламентаризма начался еще в период до образования государства. Одной из основных причин создания на территории подмандатной Палестины еврейского парламента (Совета Депутатов) - в начальный период государственного строительства - было обеспечение широкого представительства весьма разнородного еврейского общества, выражение интересов его различных слоев. Формирование основ будущего государства проходило под сильным влиянием государственно-правового устройства Великобритании (страны-мандатария) и британского законодательства.
Израиль нельзя назвать в общепринятом смысле полностью демократическим государством. Основаниями для такого вывода служат место и роль религии (существует «динамический статус-кво» между светскими и религиозными органами) и еврейского права (Галахи), как неотъемлемой части общей политико-правовой системы, сохранение чрезвычайного положения (оно ни разу не отменялось с момента его объявления 19 мая 1948 г.). В результате в стране происходит сознательное сужение некоторых основополагающих прав и свобод. В то же время уровень развития демократии в Израиле создает необходимые условия для развития парламентаризма.
В Израиле существует строгий судебный контроль над законодательной деятельностью Кнессета. Его решения почти автоматически подпадают под контроль Верховного суда, куда постепенно начинает перемещаться центр тяжести государственной власти. Израильское общество имеет перспективу дальнейшей либерализации при условии благоприятной внутренней и внешней обстановки, залогом чего служит сочетание правозащитной и законодательной деятельности Кнессета с усилиями Верховного суда по обеспечению прав и свобод человека и гражданина.
Кпессет занимает приоритетное положение в системе высших органов государственной власти. Его особая роль заключается в выполнении им
помимо законодательной деятельности функций Учредительного собрания, что дает право принимать законы, имеющие статус конституционных. Задача принятия конституции сохраняется за каждым составом Кнессета. 5. Практика израильского парламентаризма не является полностью совершенной, что выражается, в частности, в негативных явлениях, связанных с издержками пропорциональной избирательной системы, фактами коррупции, фрагментарностью в Кнессете, постоянной конфронтацией между мелкими и крупными партиями, участившимися досрочными парламентскими выборами (1996, 1999, 2001, 2003, 2006 гг.). Все это снижает эффективность работы парламента. Однако отмеченные проблемы, которые характерны в определенных исторических условиях и для многих демократических стран, не означают кризиса постоянно развивающегося парламентаризма в Израиле.
Апробация результатов исследования
Материалы диссертации отражены в монографии и пяти статьях, подготовленных и опубликованных автором. Результаты исследования легли в основу его докладов на научных конференциях и семинарах.
Диссертация была обсуждена на заседании кафедры конституционного права Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России.
Структура диссертации
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, приложений и списка использованных источников.
Понятие и сущность парламентаризма
Парламентаризм, в устоявшемся, классическом понимании, есть форма государственного руководства, которой присущи ведущее положение парламента в системе высших органов государственной власти, его контроль за исполнительной властью, разделение законодательной и исполнительной деятельностью, привилегированное положение депутатов и их юридическая независимость от избирателей.
Преобладание парламентаризма в чистом виде характерно в большей степени для периода домонополистического капитализма. Возникнув на определенном историческом этапе и в определенных политических условиях, эта форма государственного устройства постоянно эволюционировала, приобретая все новые черты. Для парламентаризма XX века, в частности, характерны значительные изменения в избирательном праве, что способствовало преобразованию парламентов в органы, представляющие самые разные слои населения, а также усиление роли органов исполнительной власти в различных областях общественной и государственной жизни за счет парламентских полномочий2.
Парламентаризм и сейчас продолжает развиваться и совершенствоваться, приспосабливаясь к быстроменяющимся условиям современной жизни. Наряду с традиционными признаками этого явления, появляются новые. В каждом, отдельно взятом случае, в каждой стране парламентаризм может иметь ряд особенностей. Известный специалист по конституционному праву И. М. Степанов, в этом отношении так характеризует парламентаризм: «... «материя» чуткая, хрупкая, можно сказать даже реактивная. В ней проявляются особенности исторического момента, общественного и государственного бытия каждой конкретной страны или группы стран, национальных традиций, правовой культуры и политической воли народа» . Организация самого представительного учреждения, в свою очередь, таюке «всецело зависит от конкретно-исторических условий, сложившихся исторических традиций, культуры того или иного народа»4.
Парламентаризм, обладая некой универсальностью, многовариантен в своем проявлении в зависимости от характера государственности, социально-политических и экономических условий, создать его идеальную модель невозможно. «Парламентаризм характеризуется исключительной гибкостью. Взаимоотношения правительства и представительства могут принимать здесь очень разнообразный вид ... С ним в равной степени примирима и монархическая, и республиканская форма»5, - пишет профессор С. Котляровский.
Парламентаризм немыслим без парламента. Парламент - это учреждение, орган законодательной власти. В конституциях многих стран мира парламент характеризуется как представитель нации (напр. Португалия, Греция, Бельгия) и народа (напр. Испания, Португалия, Швеция), как высший законодательный орган власти, за ним закреплено множество разнообразных функций, описана его роль и значение в плане осуществления государственной власти и т. д. При этом парламентаризму какой-либо характеристики не дается. Понятие его становится несколько абстрактным, относительным, дающим основания для различных его интерпретаций, применительно к отдельно взятым странам и условиям, но одновременно очень емким, подразумевающим некую системность.
С другой стороны, парламент не предполагает обязательное наличие и парламентаризма. В условиях диктаторского режима, где вся власть сосредоточена в руках одного человека или группы лиц, парламенты служат лишь прикрытием такого всевластия, создавая иллюзию демократии. Достаточно привести пример Пакистана и Индонезии, где парламент, занимая незначительное место в системе высших государственных органов, выполняет функции регистрационной палаты .
Не стоит отождествлять понятие «парламентаризм» с понятием «форма правления», «политическая система» или «политический режим», хотя некоторые авторы склонны к такого рода позициям С другой стороны имеется возможность типологизации моделей парламентаризма в зависимости от степени демократичности или либерализации данного общества (например: развитой, открытый, приглушенный - по И. М. Степанову), развитости механизма функционирования закрепленных правовых норм, либо от формы государственного правления, сложившихся взаимоотношений между парламентом и другими органами власти и т. д. Подобные классификации действительно возможны посредством проведения аналогий в соответствии со спецификой отдельно взятого общества. При этом следует понимать, что выделение путем таких классификаций чистых моделей вряд ли возможно.
Автор статьи «Современный парламентаризм» И. В. Котелевская пишет, что понятие «парламентаризм» «весьма объемно и отражает, с одной стороны, положение парламента в механизме разделения властей, и в этом смысле ближе к понятию политического режима, а с другой стороны - принципы устройства парламента»8. Такое понимание парламентаризма, в сущности, подтверждает предыдущую мысль и подразумевает обособленность данного явления, частично сочетающего в себе некоторые элементы упомянутых категорий.
Р. М. Романов, автор ряда работ по теории и практике парламентаризма, таюке, поддерживая эту мысль, говорит о том, что «в отношении «форма правления - парламентаризм» форма правления (монархия, республика) является первичной». Парламентаризм, в этой связи, видится как один из видов форм правления, но не является формой правления в юридическом смысле этого слова .
И. М. Степанов, подчеркивая сложность определения понятия парламентаризма как автономного, отличающегося от понятий политической системы, режима, формы правления, и возможность возникновения путаницы в этих понятиях, задается вопросом: «Как по - другому назвать ту форму правления, которая именуется «парламентской республикой», чтобы даже в классификации не создавать мнения о непарламентаризме всех остальных, или напротив, как внести в наименование последних элемент парламентаризма...»11.
Становления и эволюция еврейского парламентаризма в условиях британского мандата в Палестине
Израиль является уникальным государством, создание которого проходило в особых исторических условиях. Формирование парламентаризма, как одного из институтов современной демократии происходило в Израиле как под влиянием опыта жизни самого еврейского народа и сионисткой практики, так и под влиянием деятельности аналогичных органов в европейских странах с парламентской формой правления, особенно Великобритании, имевшей более четверти века мандат Лиги Наций на Палестину51.
Практика государственного строительства в Израиле показывает неизбежность возникновения различного рода сложностей и даже кризисов, что связано с национальными особенностями этого государства, уже сформировавшимися политическими традициями, непрекращающимся конфликтом на Ближнем Востоке, положением религии и т. д.
Становление нынешней структуры политико-правовых учреждений началось еще до провозглашения Государства Израиль 14 мая 1948г. Практика сионистского движения и деятельность политических институтов в рамках автономного Ишува52 в период действия британского мандата Лиги Наций на Палестину сформировали ту систему организации власти, которая оказала значительное влияние на развитие современного израильского государства.
Зарождение некоторых традиций израильской демократии обнаруживается и в более ранний исторический период. Истоки политической культуры Израиля усматриваются и в иудаизме, и традициях жизни еврейской общины в диаспоре, и в таком идеологическом течении как либерализм, возникшем в XIX веке .
Для иудаизма характерны некоторые черты, свойственные либеральной демократии: равенство всех евреев, отсутствие иерархии высших и низших сословий, непризнание постоянной элиты, добровольное подчинение политическому руководству в общине и т. д. Компонентами демократического толка для еврейской общины в диаспоре были суверенитет народа, ведение дел на началах самоуправления, центром общественной деятельности и общепринятым местом сбора служила синагога. Для евреев диаспоры не были чужды и демократические или квазидемократические нормы такие, как выборы, принятие решений большинством голосов или путем консенсуса, ограничение срока пребывания в должности54.
Сравнивая еврейские общины с самыми старыми демократиями, по большей части протестантскими странами, такими, как Нидерланды, Великобритания, Швеция и США, обнаруживается сходство в том, что и у тех и у других власть принадлежала народу, а не могучему церковному истеблишменту. По процедурам избрания руководителей и по формам самоуправления еврейские общины больше напоминали кальвинистские и пуританские конгрегации, чем иерархически устроенные католические сообщества.
Принципы институционального плюрализма и федерализма, проявившиеся в способе существования еврейских общин в диаспоре с внеклассовой внутренней структурой, рассредоточением власти, децентрализованным типом правления и связи посредством федеративных объединений, а также западный либерализм, подкрепленный отвращением к самодержавию и диктатуре, оказали влияние на все течения в сионистском движении. Сионизм, явившись наряду с религией, одним из основных сплачивающих факторов для евреев всего мира, сформулировал и ополитизировал идеи национального единства и общей судьбы евреев, поставив целью собирания всех евреев в Палестине. Он стал не только основной идеологией после образования государства (частично это проявляется и сегодня), но и приобрел роль «некой секулярной религии Израиля»55. Сионизм явился и своего рода революционным движением, бравшим на себя обязательства провести даже более радикальную и всеобъемлющую реформу, чем те, что пытались осуществить другие революции нового времени5 . Представители различных его течений (Т. Герцль, X. Вейцман, Д. Бен-Гурион, 3. Жаботинский, И. Бен-Цви и т. д.), непосредственно восприняв демократические ценности западного либерализма, выступали категорически против тирании и установления репрессивного режима в государстве57.
В структуре и деятельности органов Сионистской организации были видны не только общепризнанные элементы демократического толка, но и некоторые элементы собственно будущего израильского парламентаризма. Так, политическое устройство Ишува, а затем и Государства Израиль унаследовали пропорциональную избирательную систему, сильную раздробленность политических партий, коалиционное правление, специфический порядок работы Кнессета. Уже в сионистском движении существовало разделение на квазипарламент - Сионистский конгресс и квазиправительство - правление Сионистской организации. Для «государства в пути», так называли автономный Ишув в период мандата, также характерно действие парламентского и исполнительного органов - Совета депутатов и правления Национального комитета соответственно. Статус и полномочия этих учреждений были определены в законодательных актах, принятых британскими властями.
В соответствии с Декретом о религиозных общинах и их организации от 1926 г., общинная еврейская организация рассматривалась властями мандата как религиозная система, в связи с чем основные функции официально признанных учреждений Ишува в Палестине/Эрец-Исраэль - Совета депутатов и Правления Национального комитета, сводились к предоставлению религиозных услуг, урегулированию внутренних вопросов общины, а также сбору налогов. Несмотря на это, формулировки декрета трактовались достаточно широко - реально объем полномочий этих учреждений выходил за рамки установленных. Практически, Совет депутатов и, вместе с ним и Правление национального комитета, избираемое парламентским большинством, являлись органами власти, осуществлявшими политическое представительство общины перед администрацией мандата. Британские власти, чье основное внимание было сосредоточено на контроле за соблюдением прав человека на территории Палестины, в общем, не препятствовали такому положению дел. В политической деятельности членам общины представлялась значительная автономия.
Главным представительным органом организованного Ишува стал Совет депутатов, выборы в который проводились раз в четыре года, начиная с 1920г. В выборах имели право участвовать все еврейские жители Палестины/Эрец-Исраэль. Заседания Совета депутатов назначались специально и проходили нерегулярно. На заседаниях обсуждались вопросы наиболее общего характера. С большей периодичностью собирался Пленум национального комитета, в который входило 20-40 членов, определявших текущую политику. Его состав был пропорционален составу Совета Депутатов.
Порядок формирования израильского парламента
В Израиле законодательство о парламенте, а точнее вопрос определения статуса Кнессета прошел некоторую эволюцию. В Декрете о порядке отправления власти и судопроизводстве 1948 года Кнессет определяется как «законодательная инстанция». В Законе о переходном периоде 1949 года установлено, что Кнессет есть суть палата законодателей государства. Согласно Основному закону о Кнессете 1958 года, Кнессет - это парламент Государства Израиль (ст. 1), выполняющий, помимо законодательной и учредительной функций, множество других. Непосредственно в его состав входят 120 депутатов (ст. 3), которые избираются путем всеобщих, общенациональных, тайных и пропорциональных выборов (ст.4). Депутаты пользуются парламентской неприкосновенностью (ст. 17). Срок полномочий Кнессета - 4 года (ст.8). До настоящего времени Кнессет созывался 16 раз. Выборы последнего созыва израильского парламента были внеочередными и состоялись в 2003 году.
Кнессет выполняет следующие функции: представительства общественных интересов, законодательную, учредительную, контроля за деятельностью других ветвей власти, избрание президента Израиля и Государственного контролера, фактическое избрание премьер-министра (согласно Основному закону о правительстве 1968 года и Основному закону о правительстве 2001 года), участие в назначении судей, принятие годового бюджета и контроля за его исполнением, обсуждение внутренних и внешних проблем и некоторые другие. В общем, эти функции соответствуют основным направлениям деятельности парламентов в современном механизме осуществления государственной власти в странах с различными формами правления.
Помимо исполнения Кнессетом основных функций можно говорить и о существенном виде дополнительной активности его членов, а именно: участии в многочисленных общественных лоббистских и парламентских группах таких, как например, «сельскохозяйственное лобби», «парламентская группа по связям с Россией» и т.д.127
Отметим отсутствие перечисления функций и полномочий Кнессета в едином документе - в Основном законе о Кнессете или, например, в Уставе Кнессета128. Функции Кнессета определяются в разных законах: и в основных, и в обычных, в зависимости от их профиля, в соответствии с компетенцией Кнессета в конкретном отношении.
Для понимания специфики развития парламентаризма вообще и в Государстве Израиль, в частности, безусловно важным моментом являются особенности политического представительства. В любой стране мира без развития представительских аспектов организации и деятельности парламента гражданскому обществу трудно развивать принципы демократии и правового государства, как неотъемлемых составляющих парламентаризма .
Граждане делегируют своим представителям в парламенте (и премьер -министру при избрании посредством прямых выборов) огромные полномочия. В силу сложности функционирования механизма осуществления власти, выразителями интересов народа оказывается не только парламент, но и правительство, и судьи, другие должностные лица и государственные служащие. «Воля народа в конечном итоге определяет содержание законов, построения системы органов власти. Эта воля может проявляться как непосредственно, так и через представителей народа в выборных органах. В таком контексте источник власти (народ) выступает не только как субъект формирования системы государственных органов, но и как субъект, оказывающий влияние на объем полномочий и содержание законов»130.
На степень представительства, выражение и защиту интересов всех слоев населения непосредственное влияние оказывает тип избирательной системы и особенности ее функционирования. Помимо Основного закона о Кнессете, правовой основой избирательной системы и системы представительства в Израиле можно считать следующие законы, не имеющие статуса основных: Закон о выборах в Кнессет (1969г.), Закон о финансировании партий (1973г.), Закон о партиях (1992г.).
В Израиле еще со времен Ишува действует уникальная в своем роде пропорциональная избирательная система в чистом виде, ее даже подробно изучают в рамках конституционного права на юридических факультетах многих стран мира . Эта система применялась начиная с 1920 года еще в подмандатной Палестине при избрании еврейским населением своих представительных учреждений. Такие выборы проводились в 1920, 1925, 1931 и 1944 годах.
Установление и сохранение пропорциональной системы представительства диктовалась историческими условиями создания новой национальной общности, которая имела целью как можно более широкое политическое представительство. Кроме того, эта система диктовалась стремлением возникших в результате усилившейся иммиграции многочисленных политических партий, в которых идеология и персональные интересы стояли на первом месте, сохранить свою политическую самостоятельность, опирающуюся не только на политическую идеологию, но и на религиозную и этническую принадлежность.
Пропорциональная система объективно предусматривала наличие большого количества партий, сформировавшихся в то время, когда в подмандатной Палестине происходили серьезные внутриполитические перемены, росло число иммигрантов из различных стран, стремившихся после въезда в страну сохранить свою этническую принадлежность. Эта система гарантировала в тот период представительство даже некоторым малочисленным группам. Достаточно отметить, что на выборах в Совет Депутатов в 1920 году принимали участие 20 политических партий, а число голосующих составляло всего 20 тысяч человек. Поэтому на момент провозглашения Государства Израиль сохранение пропорциональной избирательной системы представлялось совершенно естественным. Известный израильский конституционалист В. Богданор в связи с этим подчеркивал, что «пропорциональная система была использована на выборах 1949 г. интуитивно и временно, с перспективой ее замены»132.Подобные попытки , однако, до сих пор не увенчались успехом.
На первый взгляд может показаться, что такая система, как никакая другая, дает возможность быть представленными в Кнессете всем политическим течениям и организациям, тем более что, согласно Закону о партиях, установлен достаточно низкий избирательный порог в 1.5% голосов (начиная с выборов в состав Кнессета в 1992г.). Для Израиля это очень важно при большой разнородности населения. Однако некоторые издержки, связанные с особенностями голосования, составления партийных списков, коррупционными явлениями, имеющими место при формировании парламентских коалиций, и некоторыми другими моментами значительно снижают положительный эффект широкой представительности избирательного корпуса.
Структура и полномочия
При режиме парламентского правления, впрочем, равно, как и при любом другом, для эффективной работы парламента, выполнения им своих функций необходима четкая организация работы и структурированность. Структурная организация, порядок и способы формирования органов парламента, их права и компетенции обычно изложены в конституциях и регламентах парламентов. В Израиле, соответственно - в Уставе Кнессета (Knesset Rules of Procedure), утверждаемом палатой депутатов каждого созыва (согласно ст. 19 Основного закона о Кнессете) (1958г.) и в некоторых законах, прежде всего, в Основном законе о Кнессете, в Законе о выборах в Кнессет (1969г.), в Законе о финансировании партий (1973г.), в Законе о партиях (1992г.) и др.
Кнессет является однопалатным парламентом. Не считая в рамках данной работы необходимым обсуждение степени эффективности и возможной (или невозможной) альтернативы такого типа устройства парламента для Государства Израиль, отметим, что дискуссия на этот счет могла бы быть актуальной в контексте вопроса представительства. Некоторые исследователи в области конституционного права наиболее оптимальной формой парламентской структуры считают двухпалатные парламенты как для государств с федеративным устройством (когда вторая палата представляет интересы составных частей федерации), так и для унитарных государств, когда вторая палата становится органом территориального представительства. Сторонники этой позиции видят ее преимущества, главным образом, в возможности обеспечения более широкого представительства по сравнению с однопалатной структурой236. На наш взгляд, с учетом специфики израильского общества и особенностей становления и развития государственно-правовых институтов в стране наличие одной палаты в Кнессете вполне оправданно.
Ежегодные заседания Кнессета делятся на две сессии - зимнюю и летнюю. Основная работа проходит на пленарных заседаниях, временной промежуток между которыми должен быть не меньше восьми месяцев (ст. 31 Основного закона о Кнессете), и в комиссиях. Палата депутатов может быть созвана и на внеочередное заседание по требованию тридцати членов Кнессета или правительства (ст.ЗЗ).
Согласно Основному закону о Кнессете, председателя (спикера) и его заместителя Кнессет выбирает из числа своих депутатов (ст. 20). Председатель осуществляет контроль за организацией работы парламента, функционирующего в соответствие с установленным порядком, принимает и рассматривает письма с просьбой об отставке членов палаты депутатов (ст.39, 40) и Президента Государства (ст. 19 Основного закона о Президенте Государства (1964г.)237, присутствует на заседаниях Кнессета, ставит вопрос на голосование, оглашает его результаты. В случаях отсутствия Президента председатель парламента является исполняющим его обязанности (ст. 23 Основного закона о Президенте Государства). В этом случае он в качестве «временно исполняющего обязанности президента» принимает на себя полномочия президента в полном объеме без всяких изъятий и ограничений. При невозможности председателя Кнессета исполнять свои обязанности (временно или постоянно), их исполняет заместитель председателя согласно поправке №4 от 14 марта 1967 года к Основному закону о Кнессете .
Депутаты израильского парламента избираются по партийным спискам. Составными элементами структурной организации Кнессета являются фракции, -основной парламентский институт в Израиле - формирующиеся на партийной основе, и комиссии, количество которых может изменяться.
Как и в большинстве стран с парламентским режимом правления в отличие от стран с президентским строем, в Израиле партии традиционно играют определяющую роль в общественно-политической жизни. Б. Нойбергер совершенно точно определяет партии, как «центры силы» в израильской политической системе. «Они имеют влиятельные руководящие органы, развитый аппарат, разветвленную сеть отделений; их работа охватывает многие сферы, включая поселенчество, жилищное строительство, здравоохранение, прессу, культуру и спорт. Благодаря своей разнообразной деятельности и монолитной структуре, партии занимают важное место в системе израильского парламентаризма»240.
Политическое руководство страной осуществляется в правительстве и Кнессете и значение того или иного политика определяется его влиянием в этих государственных институтах. В Израиле, как отмечает исследователь Т. А. Карасова, политическая судьба и карьера того или иного политика полностью зависит от партийной принадлежности и того места в партийной иерархии, которое он занимает. Партия, выдвинувшая того или иного представителя своего руководства в важнейшие органы государственной власти, прежде всего контролирует его лояльность и считается его проводником своей политической линии. Тем самым, любой политик является ставленником той или иной группы партийной элиты. Именно в этом заключается неослабевающая роль политических партий в управлении государством.
Партийная верхушка - это ядро политической элиты. Лидеры основных партий правящей коалиции, сформировав свой кабинет министров и получив большинство в Кнессете, осуществляют все основные государственные функции: формулируют общие цели государственной политики; контролируют исполнительную и законодательную власти и формируют высший слой правящей элиты .
Исторически так сложилось, что влияние и значимость партий велико во всех сферах общественной жизни. «Практически на любых выборах - от Кнессета до муниципалитетов, профсоюзов и спортивных обществ - борьба происходит именно между кандидатами от партий или от блока партийдзб или между кандидатами, поддерживаемыми той или иной партией (или блоком тех или иных партий)».
Изначально, со времен Ишува и зарождения израильского парламентаризма, партии имели наибольшую значимость для организации всей системы жизни общества. Так, «в Израиле не только государство, но и само общество, со всеми его группировками, организациями, институтами представляет собой продукт деятельности партий. Размах их работы во времена британского мандата и в 50-х годах не имеет прецедентов в истории: ведь партии ведали и политикой, и обороной, и школьным образованием, и молодежными движениями, и религией, и культурой, и сельским хозяйством, и промышленностью, и репатриацией, и абсорбцией репатриантов, и городским и сельским строительством, и здравоохранением, и социальным обеспечением. Очень важной характеристикой общества, сложившегося в израильском Ишуве, была, таким образом, его «партийность».. .».
Можно говорить об особой роли партий в Государстве Израиль по сравнению с другими западными странами с парламентским режимом. Это объяснимо, во многом, самой организацией партий (общее собрание, совет, комитет, правление, секретариат, многочисленные территориальные отделения и т. д.), ее достаточно разветвленной структурой245, партийной дисциплиной, чрезмерной принципиальностью в отстаивании своих интересов, и, в большей степени, своей социальной деятельностью. Вся партийно-политическая система в стране построена таким образом, что основная функция партии на завоевание и удержание власти составляет лишь мизерную часть той деятельности, которой занимается партия. Партия в Израиле - это нечто большее, объединяющие и дающее значительные возможности своим членам в реализации их интересов, предоставляющее различного рода перспективы.
