Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Избирательная система: основные понятия, типы и факторы, влияющие на использование 13
1. Понятие и функции избирательной системы 13
2. Типы избирательных систем и факторы, влияющие на их использование 33
Глава 2. Политико-правовое становление избирательной системы России 52
1. Периоды политико-правового становления избирательной системы России и ее основные черты до октябрьской революции 52
2. Развитие избирательной системы в советский период 59
3. Современный период развития избирательной системы России 71
Глава 3. Российская избирательная система в политической жизни общества 99
1. Воздействие избирательной системы на форму правления Российского государства и функционирование органов государственной власти 100
2. Форма государственного устройства России и национальный вопрос в их взаимодействии с избирательной системой 108
3. Политический режим и избирательная система России 117
4. Представительство избирателей, социальных групп населения и их интересов при применении российской избирательной системы 124
5. Избирательная система России и развитие партийной системы 136
2. Перспективы развития избирательной системы России 148
Заключение 166
Библиография 171
Приложение № 1 184
- Понятие и функции избирательной системы
- Типы избирательных систем и факторы, влияющие на их использование
- Периоды политико-правового становления избирательной системы России и ее основные черты до октябрьской революции
- Воздействие избирательной системы на форму правления Российского государства и функционирование органов государственной власти
Введение к работе
Актуальность темы исследования и степень ее научной разработанности
Демократическая организация общества и государства немыслима без осуществления народовластия, одним из наиважнейших инструментов которого являются выборы. При закреплении порядка реализации гражданами активных и пассивных избирательных прав законодатель выбирает ту или иную избирательную систему. Этот выбор обусловлен комплексом различных социальных, экономических, политических и исторических причин, а также возможных последствий применения определенного типа избирательной системы. Но главное - то, что этот институт избирательного права, определяющий порядок распределения мандатов между кандидатами на выборную должность в соответствии с полученным числом голосов избирателей, носит яркий оттенок политической целесообразности, и применение различных избирательных систем при определении результатов волеизъявления избирателей на одних и тех же выборах может привести к совершенно разному распределению мандатов между кандидатами.
Российский конституционный опыт регулирования избирательных процедур и их реализации своеобразен и отличается значительным разрывом между содержанием законодательной нормы и реальной политической практикой ее осуществления. При этом нынешние законодатели не стесняются закреплять в избирательных и иных обслуживающих данную сферу нормативно-правовых актах организационные, технические, финансовые, юридические преимущества для себя и своих преемников. Эта тенденция наиболее четко просматривается при регулировании избирательной системы России. В связи с этим проблема выбора избирательной системы, отражения и учета в ней исторических, экономических, юридических и политических (которые, как правило, являются решающими) аспектов актуальна как в рамках общетеоретического исследования проблем демократического обустройства государства и общества, так и в связи с настоящим историко-политическим этапом в развитии нашей страны, когда со стороны отдельных «элитных» слоев идет жесткое «навязывание» всему обществу политических и экономических приоритетов и предпочтений. В стране принята пропорциональная система для формирования депутатского корпуса Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, и основная часть нашего общества фактически изолирована от
возможности реализации своего права на участие в управлении государством. На следующих выборах нижней палаты российского парламента избиратели смогут выбирать своих представителей, только используя посредников - политические партии. Зачем и почему это было сделано, кому это выгодно, что будет с нашим обществом - это дело политологов. Они будут анализировать, выяснять, объяснять, принимать или отвергать. Настоящее исследование носит правовой характер, и, насколько это возможно, мы постараемся дать правовую оценку происходящим изменениям.
Говоря об актуальности настоящего исследования в нашей стране, следует обратиться к опыту наших ближайших соседей - Грузии, Украины и Киргизии: сложнейшие политические кризисы в связи с реализацией на практике института выборов в данных государствах. Весь мир ожидал развязки ситуации, возникшей в этих странах в связи с реакцией оппозиционных сил на характер и порядок определения результатов выборов и возмущением огромной части населения ущемлением их избирательных прав. Население поднялось на борьбу, было готово выступить против существующей власти, требовало защиты своих избирательных прав, заявляло в полный голос о массовых фальсификациях и нарушениях закона на выборах.
Эти примеры наглядно подтверждают аксиоматичное положение о том, что выборы оказывают существенное влияние на политическую ситуацию в стране, на политическую активизацию населения. Выборы являются той искрой, из которой может разгореться пламя недовольства населения действиями властей и своим материальным положением, ситуацией в стране. Россия недалеко ушла от своих соседей по Содружеству Независимых Государств в развитии институтов гражданского общества, по культурному и экономическому уровню, и в нашей стране также нельзя исключать политические катаклизмы и угрозу так называемых «оранжевых» революций. Фактически лишая население возможности реализации политических прав, законодатели сами стимулируют избирателей бороться революционным путем, поскольку несиловые методы влияния на власть посредством институтов непосредственной демократии, увы, недейственны. Сами избирательные процедуры, правовые институты в сфере выборов могут помочь сделать более прозрачным процесс осуществления народовластия, а могут, наоборот, нести в себе
специально созданные возможности по искажению действительного волеизъявления избирателей.
Следовательно, вопросы демократического регулирования избирательной системы, учета и отражения в ней интересов каждого гражданина и общества в целом, создания гарантий и механизмов для последовательной и наиболее справедливой реализации избирательных прав, максимально возможной беспристрастной правовой оценки действий управомоченных субъектов в сфере избирательного права предстают как чрезвычайно актуальные и жизненно важные аспекты для эволюционного развития государства. Эти задачи предполагают тщательный анализ и исследование самого института избирательной системы, определение ее роли и места в общественно-политической жизни страны.
Помимо актуальности настоящей темы, обусловленной особенностями современного состояния институтов народовластия в России, обращение к данной проблематике вызвано недостаточным осмыслением и обоснованием в науке конституционного права вопросов, стоящих на стыке политики и права, а именно, взаимовлияния избирательной системы России и политической системы общества, отсутствием комплексного исследования их в науке конституционного права. Отчасти это объясняется тем фактом, что достаточно проблематично при научной разработке темы не перейти тонкую грань, разделяющую работу правового характера и политологическое исследование. Тем не менее, вышесказанное не означает умаления неоспоримого значения фундаментальных трудов в сфере избирательного права, которые были осуществлены в отечественной государственной науке на каждом историческом этапе развития нашего государства. Ученые касались как общих вопросов определения понятия, свойств, типов избирательной системы, так и отдельных аспектов каждого из компонентов, составляющих избирательную систему.
Среди отечественных дореволюционных мыслителей-государствоведов в исследовании природы и основных свойств избирательной системы следует отметить значительный вклад Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, П.И. Люблинского, С.А. Муромцева, М.Я. Острогорского, Б.Н. Чичерина.
В советский период данная проблематика затрагивалась в трудах Т.Б. Анисимовой, П.Т. Василенкова, А.И. Кима, В.Ф. Котока, Б.П. Кравцова, А.И. Лепешкина, И.П. Трайнина, Я.Н. Уманского, Б.В. Щетинина.
На современном этапе развития науки конституционного права теоретическую основу исследования составляют работы С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, С.С. Алексеева, Е.Г. Андрющенко, Г.В. Барабашева, Н.А. Богдановой, В.И. Васильева, Ю.А. Веденеева, А.В. Зиновьева, Д.Л. Златопольского, А.В. Иванченко, А.И. Ковлера, Д.А. Ковачева, С.Д. Князева, О.Е. Кутафина, В.В. Лапаевой, В.И. Лысенко, В.В. Маклакова, М.С. Матейковича, Н.А. Михалевой, А.А. Мишина, Ю.А. Тихомирова, А.Е. Постникова, Б.А. Страшуна, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета и др.
Теоретические исследования, затрагивающие вопросы сущности избирательной системы и последствий ее применения, проводятся и за рубежом. Учитывая влияние, которое оказывает на развитие избирательной системы опыт зарубежных стран и общепризнанные международные избирательные стандарты, для работы над диссертацией привлекались труды таких авторов, как К. Боун, М. Дюверже, Д. Ламберт, Э. Лейкман, А. Липхарт, Г. Майер, Д. Олсон, Р. Роуз, Р. Таагепера, С. Уайт, К. Фузаро, М. Шугарт.
Вместе с тем, в научной литературе недостаточно освещены проблемы влияния нормативного регулирования избирательной системы России на фактическое состояние политических институтов и процессов в современной России. Дополнительного анализа и конституционно-правовой оценки требуют теоретические аспекты влияния политической деятельности, политических целей на нормы права в сфере избирательной системы, нормативного отражения политических интересов различных сил, вопросы защиты избирательной системы в России на внутригосударственном и международном уровнях, а также перспективы развития избирательной системы России.
Цель и задачи диссертации
Цель настоящей работы составляет комплексное конституционно-правовое исследование института избирательной системы Российской Федерации и его места в политической жизни общества, анализ характера взаимодействия избирательной системы России и институтов, составляющих политическую сферу России, характера влияния политики и практики на правовой институт избирательной системы, формулирование правовой оценки указанных отношений и выработка собственных предложений по усовершенствованию нормативного регулирования избирательной системы Российской Федерации.
В связи с указанной целью исследования перед диссертантом стояли следующие задачи:
дать определение понятию правового института избирательной системы, проанализировать и оценить научные подходы к определению избирательной системы и смежных правовых понятий;
раскрыть сущность избирательной системы и выделить ее основные функции;
исследовать типы избирательных систем и факторы их использования, проанализировать и дать оценку существующим классификациям избирательных систем;
проанализировать характер становления, развития и основные черты избирательной системы России;
оценить степень влияния избирательной системы Российской Федерации и ее нормативно-правового регулирования на становление и характер политических институтов и процессов в государстве и обществе;
определить место избирательной системы как юридического института в политической жизни общества;
проанализировать и дать правовую оценку характеру влияния политической деятельности, политических целей на нормы права в сфере избирательной системы;
рассмотреть правовые аспекты защиты избирательной системы России на внутригосударственном и международном уровнях;
выявить недостатки избирательной системы России, определить тенденции и перспективы развития избирательной системы на федеральном уровне;
предложить собственные рекомендации по разрешению правовых коллизий в сфере избирательной системы России, рассмотреть инструменты преодоления недостатков российской избирательной системы и дать рекомендации по усовершенствованию действующего законодательства.
Объект, предмет и методы диссертационного исследования
В соответствии с изложенным объект диссертационного исследования
составляет область конституционно-правовой действительности, включающая в себя урегулированные нормами избирательного права России общественные отношения, складывающиеся по поводу формирования органов власти посредством выборов.
Предметом диссертации является комплекс общественных отношений в сфере нормативного регулирования, определения понятия и сущности избирательной системы Российской Федерации в ее взаимодействии с политической жизнью общества.
Методологическую базу исследования составляет совокупность общенаучных и частных методов познания, выраженных в юридическом, политологическом и историческом подходах к познанию конституционно-правовой действительности.
Юридический подход к познанию предполагает использование частных юридических методов, без которых невозможно настоящее правовое исследование. Это формально-юридический и сравнительно-правовой методы.
Тематика работы обязывает использовать политологический подход, предполагающий анализ причинно-следственных связей, возникающих при взаимодействии избирательной системы и политических институтов и процессов, а также критическую оценку последствий этого взаимодействия. Использование этого подхода обусловлено тем, что на нормы в сфере избирательной системы оказывает значительное влияние политическая практика.
Использование исторического подхода при работе над диссертацией способствует формированию разностороннего понимания особенностей современного состояния российской избирательной системы.
Помимо перечисленных подходов диссертант при исследовании использовал математические приемы, позволяющие оценить политические последствия применения различных избирательных систем, а также метод системного анализа, способствующий познанию избирательной системы России в целом, так и отдельных ее элементов.
Научная новизна работы и основные положения, выносимые на защиту
Настоящая диссертационная работа представляет собой комплексное конституционно-правовое исследование теоретических и практических проблем взаимодействия института избирательной системы Российской Федерации и политической жизни общества, основанное на определении роли избирательной системы и ее основных элементов в политической системе общества. Диссертант также подвергает исследованию проблемы влияния политики и практики на правовой институт избирательной системы, формулирует собственную оценку характера
указанных отношений и предлагает рекомендации по усовершенствованию нормативного регулирования избирательной системы Российской Федерации. На защиту выносятся следующие положения:
1. Избирательная система в широком смысле есть политико-правовая категория,
представляющая собой результат фактических (как урегулированных нормами права,
так и не урегулированных) общественных отношений по формированию органов
власти в государстве посредством выборов. Неотъемлемыми элементами
избирательной системы в широком смысле следует считать:
объект системы - процесс формирования выборных органов власти (как коллегиальных, так и единоличных);
субъекты системы - граждане, реализующие избирательные права (а в некоторых случаях, предусмотренных законом, и иностранцы); общественные объединения, органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица;
предмет системы - фактические (как урегулированные нормами права, так и не урегулированные) общественные отношения, складывающиеся в процессе и в связи с формированием выборных органов;
регуляторы системы - юридические правила, процедуры, принципы, политико-правовые обычаи и практика осуществления выборов, нормы политической морали, направленные на упорядочение формирования органов власти посредством выборов.
2. Избирательная система в узком смысле - это институт конституционного
права, представляющий собой совокупность конституционно-правовых норм,
регулирующих особенности распределения мавдатов между кандидатами на
выборные должности в соответствии с количеством полученных (или же посчитанных
за них) голосов избирателей, и воздействующих в связи с этим на иные аспекты
избирательного процесса. Основными функциями избирательной системы в узком
смысле являются правовая (нормативное регулирование порядка распределения
мандатов) и целеполагающая (формирование выборного органа в соответствии с
ценностями и интересами ее разработчиков) функции. К факультативным относятся
следующие функции избирательной системы: влияние на политическое
структурирование выборного коллегиального органа, влияние на эффективность и
стабильность исполнительной власти, влияние на становление и развитие уровня
многопартийности в государстве, достижение соответствия состава выборного органа реальному соотношению различных слоев общества в государстве.
3. На протяжении всей отечественной истории политико-правовое становление
избирательной системы в нашем государстве было обусловлено решением вопроса о
принадлежности власти. Избирательная система являлась правовым средством,
закрепляющим власть за определенными общественно-политическими силами и
исключающим из политической борьбы конкурентов (или существенно усложняющим
их участие). Она отражала приоритетные для власти ценности при тенденции
сохранения полного административного контроля над осуществлением выборных
процедур. Эти тенденции просматриваются на каждом из трех основных этапов
развития избирательной системы (царский период, советский период и современный
период). И лишь на краткое время смены эпох происходила действительная
демократизация избирательных процедур.
4. Современная правовая конструкция избирательной системы России
представляет собой инструмент обеспечения воспроизводства и преемственности
действующей власти на уровне ее поддержки парламентом. В результате этого
механизмы реализации принципа народовластия постепенно превращаются в свою
противоположность - в механизмы обеспечения права быть избранными
представителей партии власти в ущерб всем остальным элементам политической
системы. Таким образом, современное состояние избирательной системы стало
преградой на пути развития многопартийности и парламентаризма в их истинном
понимании. Она также не способствует развитию другой функции политической
системы - функции проводника между государством и обществом. Обратная связь
общества и государства в сфере взаимодействия с избирательной системой оказывается
подорванной, что наносит серьезный ущерб общественно-политической стабильности
страны.
5. Наиболее оптимальным для парламентских выборов в России могло бы стать
использование смешанной избирательной системы, при которой половина депутатов
Государственной Думы избирается по пропорциональному компоненту (при 3%
заградительном барьере), а половина - по одномандатным округам (при использовании
мажоритарной системы абсолютного большинства с предоставлением избирателям
права проставлять преференции). Явка на выборы депутатов Государственной Думы
должна составлять по закону, как минимум, 50% от избирательного корпуса. Эта
избирательная система не только учитывает территориальные особенности страны, но и позволяет каждому гражданину реализовать пассивное избирательное право на выборах депутатов Государственной Думы. Она способствует большей представительности выборного органа, стимулирует развитие многопартийности и благоприятна для обеспечения политической стабильности в государстве. Предложение об использовании 3% заградительного барьера обосновано его достаточностью для обеспечения тех функций, на выполнение которых он направлен (отсечение невлиятельных и радикальных политических сил от участия в распределении мандатов и достижение эффективного и стабильного функционирования парламента).
6. Способом установления связи избирателей и парламентариев, избранных по пропорциональной системе в России, представляется институт отзыва депутата, являющегося членом региональной группы федерального списка политической партии, представленной в парламенте. Если избиратели, проживающие на территории, соответствующей региональной группе федерального списка партии, решат, что такой депутат не отражает их интересы, и осуществляет политику, которая противоречит их воззрениям и чаяниям и его партийным предвыборным лозунгам, то нужно посредством принятия федерального закона предоставить избирателям право отозвать его. Представляется наиболее демократичным положение, устанавливающее, что при явке на отзыв не менее 50% зарегистрированных избирателей и высказывании «за» отзыв не менее 2/3 от участвующих в голосовании по этому вопросу депутат считается отозванным и его место занимает следующий за ним в региональной группе кандидат.
7. При использовании в России высокого заградительного барьера (5% и более) необходимо предусмотреть механизм, позволяющий нивелировать «пропадание» голосов избирателей, отдавших предпочтение партиям, не преодолевшим заградительный барьер. Для этого избирателям следует предоставить право проставления второй преференции в избирательном бюллетене. Избиратель в одном и том же бюллетене проставляет цифру 1 напротив той партии, которую он желает видеть в парламенте в первую очередь, цифру 2 - напротив той политической партии, которой он предпочитает во вторую очередь. Второй голос избирателя будет использоваться в случае, если первая по предпочтению избирателя партия не преодолеет заградительный барьер. Таким образом, избиратели могут свободно, без боязни потери своих голосов оказать поддержку любым партиям, в том числе, пусть и
не очень крупным, но чью политику они поддерживают. Посредством этой методики оставшееся число нераспределенных мандатов не будет «подарено» победителям, а распределено согласно воле избирателей.
Апробация диссертации и практическая значимость ее результатов
Основные результаты диссертации опубликованы в статьях в общероссийских периодических журналах и сборниках материалов научных конференций. Материалы диссертации были использованы диссертантом в научно-исследовательской работе «Оценка возможного влияния различных моделей смешанных избирательных систем на состав и деятельность законодательных и представительных органов государственной власти субъектов РФ», осуществленной по заказу Администрации Президента РФ в группе соавторов Российского общественного института избирательного права. Материалы диссертационного исследования использовались на ежегодных конференциях, проводимых кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.
Практическая значимость исследования заключается в возможности непосредственного использования результатов диссертации при законодательном совершенствовании российской избирательной системы. Новеллы, предлагаемые диссертантом, позволят в большей степени обеспечить избирательные права граждан при регулировании избирательной системы. Оценки, данные в работе общему характеру и отдельным чертам российской избирательной системы, позволяют судить об общем уровне состояния институтов народовластия в нашем государстве.
Структура диссертации включает в себя следующие элементы: введение, три главы, заключение, библиографию и приложения.
Понятие и функции избирательной системы
До обращения непосредственно к предмету настоящей главы автору хотелось бы остановиться на непростом вопросе: а почему именно выборы? Истории и практике известны иные формы образования органов власти. Тем не менее, каждое развитое демократическое государство стремится использовать именно избирательные процедуры для воспроизводства главных управляющих органов. Этот вопрос вызван не праздным любопытством, он возник в связи с негативной практикой реализации избирательных процедур в нашей стране.
Итак, зачем нужны выборы? Для стабильного функционирования любого государства требуется признание народом власти, без которого носители власти теряют опору своего правления. Выборы являются законодательно закрепленной процедурой, в ходе которой граждане могут осуществлять свою политическую волю, свое право на участие в управлении государством, выбирать своих представителей. Ф.Ф. Кокошкин в работе, посвященной разработке оптимальной избирательной системы для нашей страны, отмечал, что цель выборов - собрать воедино в законодательном органе народных избранников, которые действительно руководят общественным мнением1. При этом народное представительство должно осуществлять нечто большее, чем только представление интересов населения, оно должно принимать постоянное и непосредственное участие в законотворчестве. Ю.А. Веденеев и В.И. Лысенко видят социальную ценность выборов в том, «что они являются одним из существенных моментов политического самоутверждения граждан, политической самоорганизации гражданского общества, обеспечивающим его автономию, юридически признанной за гражданами и их политическими объединениями возможностью быть субъектами государственной власти»2. Таковы теоретические подходы.
А вот практический вопрос: нужны ли выборы в сложившейся ситуации в России? Есть ли у нас признание народом власти или же в России правит олигархия? Можно спросить у любого избирателя на улице - влияет ли твой голос на что-либо в стране? Увы, в большинстве случаев ответ будет отрицательным. Депутаты покупают известность, покупают средства массовой информации, покупают избирателей. Будут ли представлять такие депутаты интересы своих избирателей - излишний вопрос. Нужен ли выборный парламент, если он полностью игнорирует мнение населения и лоббирует интересы финансовых «мешков», если он занимается отнюдь не жизненно важными населению вопросами, а политическими провокациями? Зачем нужно такое народовластие, когда от народа ничего не зависит?
В теории, посредством демократических выборов во власть может попасть каждый гражданин. Кроме того, этот гражданин стремится управлять страной и представлять интересы избирателей. В идеале, все в государстве должно зависеть от народа, и посредством выборов мы избираем наиболее достойных. Но практика говорит об обратном. Б.Н. Чичерин отмечал недостаток демократии в безудержной, не брезгующей никакими средствами, борьбе за власть. Из-за этого из активной политической жизни устраняются лучшие и образованные люди. Чичерин писал, что в демократических странах успех имеют потерявшие достоинство политиканы, демагоги, умеющие льстить толпе, потакать ее страстям и низменным влечениям. Чичерин вслед за Токвилем пришел к заключению, что «демократия представляет собой господство посредственности» .
Что же можно предложить взамен существующей выборной модели? 1. Монархия или аристократия. Правит (правят) избранный (избранные). Эти люди специально подготовлены к управлению страной. Но такая система также способствует разрыву интересов управляющих и управляемых. Кроме того, данный способ не гарантирует, что наследовать власть и управлять будут наиболее способные к этому граждане. 2. Случайная выборка (жребий). Способ позволит распределить частицы власти между многими членами нашего общества. Все мы можем быть привлечены к числу избранных во власть. Минус в том, что мы произвольно наделяем властью тех, кто этого может не желать и не иметь способностей к этому. 3. Избрание по социальным «куриям». Увы, и в этом случае голоса представителей беднейших слоев в первую очередь будут покупаться. Очень мало тех, кому не захочется поправить материальное положение, пусть и за счет предательства интересов избирателей. Кроме этого, как справедливо отмечают исследователи, в народном представительстве должно складываться разумное понимание народных нужд, а не исключительных интересов отдельных социальных слоев; государство должно быть основано «не на борьбе классов, а на борьбе политических партий»4. 4. Властью будет обладать тот, кто обладает силой. Однако подобный подход в демократическом государстве неприемлем. Таким образом, если перефразировать известную фразу У. Черчилля, выборы один из худших институтов, но, к сожалению, взамен ничего лучшего человечество пока не придумало. А так как диссертант не представляет себе стабильного функционирования государства без управляющих органов, то приходится констатировать тот факт, что выборы являются необходимым элементом жизнедеятельности государства как единственно оправданный инструмент, посредством которого интересы населения могут быть представлены на государственном уровне в деятельности парламента.
Следовательно, если мы не хотим смириться со сложившейся ситуацией, то предстоит предложить возможные правовые инструменты нивелирования тех отрицательных черт использования выборных процедур, которые представлены в государстве. Как справедливо отмечал М.В. Вишняк, «проблема абсолютного справедливого избирательного права вообще неосуществима... Мы должны признать, что невозможно создать такое представительство, при котором получился бы абсолютно точный, фотографический снимок, зеркало или географическая карта воли и настроений страны. Это проблема, вне реальных и юридических возможностей лежащая. Приходится поэтому стать на относителыгую точку зрения - приближения воли народного представительства к воле народа»5.
Настоящая работа направлена на исследование проблематики, связанной с нормативным регулированием избирательных систем. Но сначала необходимо определиться в основных понятиях. Что есть избирательная система, и какова ее сущность - эти вопросы затрагивались в работах многих отечественных и зарубежных исследователей.
Типы избирательных систем и факторы, влияющие на их использование
В науке традиционно считаются основными мажоритарная, пропорциональная и смешанная избирательные системы. Тем не менее, есть нечто общее для всех избирательных систем, общеобязательные принципы, которым должна соответствовать любая из избирательных систем, основные задачи, решение которых должно быть обеспечено при их использовании. Избирательная система должна обеспечивать, во-первых, представительство политических сил в выборных органах пропорционально реальной поддержке избирателей, во-вторых, связь народных представителей и избирателей, в-третьих, равный вес голосов избирателей на выборах, и, в-четвертых, возможность выбора между различными кандидатурами, разными политическими силами.
Многообразие сложившихся в мире избирательных систем обусловлено, в первую очередь, тем, что двух одинаковых государств не существует, как не существует одинаковых политико-правовых, исторических, культурных, экономических условий в разных странах. Так и модель избирательной системы, заимствованная у других государств, приобретает на новой почве и в новых условиях совершенно иное значение и форму, нежели в других государствах. Кроме того, законодатель каждой страны стремится максимально отразить сложившуюся политико-правовую ситуацию в государстве, национальные особенности в избирательной системе. Тем не менее, в теории выработаны общие правила использования избирательных систем, основанные на изучении последствий их применения в отдельных странах.
Основным определяющим моментом при выборе избирательной системы в государстве является решение законодателем вопроса, для каких целей будет использоваться избирательная система, какое предназначение должна выполнить система выборного представительства. Некоторые считают, что необходимо обеспечить реальное представительство граждан в выборном органе, другие утверждают, что намного важнее создать сильный парламент и сильное правительство, или же, как считают третьи, система организации выборов должна сочетать в себе= «комбинацию этих двух - стабильного и динамического - начал» . Как утверждают исследователи Э. Лейкманн и Д.Д. Ламберт, сначала необходимо достигнуть согласия в вопросах о целях, а затем уже - о средствах62. Таким образом, при выборе той или иной модели избирательной системы должны быть приложены значительные усилия по выработке компромисса между различными политическими группами. Когда политические цели согласованы, то можно выбирать и средства их достижения, роль которых выполняют избирательные системы.
Считается, что мажоритарная избирательная система и ее разновидности, такие как система простого большинства, система квалифицированного большинства и система абсолютного большинства, обеспечивают создание сильного правительства, опирающегося на однопартийное большинство в парламенте страны. При использовании пропорциональной избирательной системы и ее разновидностей (пропорциональные системы с жесткими списками, с мягкими списками или со свободными списками) учитываются интересы различных социально-политических групп избирателей, проживающих в данном государстве. Пропорциональные системы обеспечивают «отражение чувств нации - первой из тех целей, достижению которых должна служить избирательная система» . Смешанные системы и их разновидности («связанные» и «несвязанные» системы) используются с целью соединить преимущества и преодолеть недостатки, присущие мажоритарным и пропорциональным системам, при этом, создать сильный парламент и обеспечить представительство в нем широкого круга избирателей. Иные избирательные системы, которые трудно отнести к одному из вышеперечисленных типов, имеют индивидуальные цели использования. Так, избирательная система единственного передаваемого голоса призвана обеспечить наибольшее соответствие выборного органа волеизъявлению избирателей.
Различные типы избирательных систем используются для избрания тех или иных органов власти или должностных лиц. Мажоритарные системы в большой степени универсальны и могут применяться как для избрания депутатов представительного органа, так и для избрания отдельных должностных лиц, как на местном уровне, так и на выборах органов государственной власти. При этом избрание должностных лиц, в том числе, высших государственных чиновников осуществляется при использовании только мажоритарных систем. Пропорциональные и смешанные системы обычно используются на парламентских выборах национального уровня, но не исключено и их использование на более низких уровнях власти, как, например, во Франции, где на выборах муниципальных органов применяется смешанная система.
Избирательные системы могут разительно отличаться в зависимости от степени обеспечения представительности выборного органа при использовании определенного типа избирательной системы, а также обеспечения связи депутатов и избирателей. Основные положительные и отрицательные характеристики использования пропорциональной и мажоритарной избирательных систем систематизированы в Приложении 2 и 3.
Мажоритарная система проста в применении и является исторически первой, используемой при выборах представительных органов. Эта система наиболее выгодна крупным политическим силам, имеющим возможность выставить своих кандидатов в большинстве избирательных округов. Тем не менее, мажоритарная система слабо обеспечивает представительство интересов социальных и политических групп населения, так как основная цель ее применения - не представление интересов различных групп избирателей в выборном органе, а создание парламентского большинства определенной политической силы или избрание отдельного должностного лица. При мажоритарной системе избранным считается кандидат, получивший установленное большинство голосов избирателей. В зависимости от того, какое большинство голосов кандидату необходимо получить для избрания -относительное, квалифицированное или абсолютное, выделяют мажоритарную систему относительного большинства (простого большинства), мажоритарную систему квалифицированного большинства и мажоритарную систему абсолютного большинства. Соответственно, и избранный орган будет отражать интересы относительного, квалифицированного или абсолютного большинства избирателей, а меньшинство населения в любом случае будет лишено возможности представлять свои интересы в парламенте государства. Система большинства может применяться как в одномандатных, так и в многомандатных избирательных округах, при этом кандидатов на выборные должности могут выдвигать как избиратели, так и политические партии.
Периоды политико-правового становления избирательной системы России и ее основные черты до октябрьской революции
Избирательная система в узком смысле имеет важное политическое значение и исполняет роль механизма, позволяющего учитывать, а в некоторых случаях и лоббировать интересы различных политических сил. Так, исследователи Р. Таагепера и М.С. Шугарт отмечают, что «по сравнению с другими элементами политической системы, электоральными правилами легче всего манипулировать в политических целях. Имеется в виду не то, что избирательную систему легко изменить, а то, что остальные элементы системы изменить еще сложнее» . Действительно, политические предпочтения группы избирателей, традиционно голосующих, например, за коммунистические политические партии, изменить будет достаточно сложно, можно лишь в некоторой степени повлиять на эти предпочтения, в частности, через средства массовой информации. Но не стоит и преувеличивать роль избирательной системы в политических процессах в государстве и обществе. В этой связи исследователь П. Пюльцер справедливо писал, что «политика, как кажется - многосоставная игра, и избирательные правила - лишь одна из многих составляющих. Иногда они играют решающую роль, но чаще - нет»90. Избирательная система оказывает влияние на политическую систему, но влияние это выражается в усилении наметившихся ранее тенденций развития системы, в создании наиболее подходящих и благоприятных условий для развития различных политических институтов.
Проблема выбора избирательной системы остро стоит перед субъектами политического процесса, так как использование той или иной избирательной системы может привести к власти разные политические силы. Считается, что политические партии отстаивают наиболее выгодный им тип избирательной системы, но при этом они нередко ошибаются. Помимо аспекта политической выгоды на выбор избирательной системы влияет широкий спектр политических, общественных и иных причин и обстоятельств. Можно выделить несколько подгрупп этих причин: 1) характер доминирования в обществе длительной или короткой (по историческим меркам) демократической традиции; 2) учет национальных и местных особенностей народного представительства; 3) принятие двухпалатной или однопалатной структуры парламента, наделение парламента функцией формирования правительства или же только функциями законотворчества и наблюдения за деятельностью правительства91.
Но основная задача, которую призвана решить избирательная система, заключается в решении вопроса о принадлежности власти. Как можно правовыми средствами сохранить свою власть и исключить влиятельных конкурентов из политической борьбы, при этом обеспечить легитимность власти перед населением и мировым сообществом - на реализацию этих важнейших политических целей была направлена избирательная система на протяжении всей отечественной истории. А от того, какие же, собственно, общественно-политические силы находились «у руля» государственной политики, и зависели конкретные черты действующей на тот момент избирательной системы. Таким образом, решение вопроса о принадлежности власти составляло саму сущность избирательной системы; тогда как отдельные ее специфические характеристики были обусловлены поддерживаемой властью идеологией.
Эти тенденции прослеживаются на протяжении всего опыта использования и регулирования избирательной системы в нашей стране, на каждом из исторических этапов ее политико-правового становления. Среди этих этапов основными и наиболее общими для характеристики развития избирательной системы следует считать царский (до февраля 1917 года), советский (с октября 1917 года по 1989 год), и современный (с 1993 года по настоящее время) периоды развития избирательной системы в России. За основу для периодизации взят предложенный Е.А. Лукьяновой критерий принадлежности государственной власти . Кроме того, при смене основных этапов наблюдались и переходные для политико-правового развития страны этапы, которые повлияли и на черты избирательной системы. Первый переходный период - период буржуазной республики, сосуществовавшей с Советами рабочих, солдатский и крестьянских депутатов - длился с момента февральской революции (3 марта 1917 года) и до октябрьской революции (25 октября 1917 года); второй переходный период, который характеризовался полной сменой конституционного строя, протекал с конца 1988 года по 1993 год. Современный период развития избирательной системы начался в связи со вступлением в силу Конституции Российской Федерации 25 декабря 1993 года и длится до сих пор. Современнику сложно предложить дефиницию текущему историческому этапу, тем более, выделяемого по критерию принадлежности власти. Субъективный подход будет преобладать над научной объективностью. Хотя некоторые ученые и называют этот этап демократическим , однако тенденции осуществляемых политико-правовых реформ, в том числе, в сфере избирательной системы, свидетельствуют об обратном, о все большем отстранении граждан от участия во власти.
В конце XIX - начале XX вв. назревающие противоречия социальных слоев должны были получить свое разрешение в той или иной мере. В этот исторический период с учетом общественных требований власть была вынуждена использовать хотя бы на нижнем уровне власти выборные принципы. Между тем, и ранее использовались отдельные выборные инструменты при формировании органов (вечевые собрания в X-XI вв., губные и земские избы в XVI-XVII вв., выборы царя Михаила Романова в XVII в., земские соборы в XVI-XVII вв., созыв Уложенной комиссии в XVIII в.). Чистяков пишет, что «российскому самодержавию был чужд сам принцип выборности государственных органов. Оно допускало выборы с большой неохотой, в предельно ограниченных размерах и лишь вынуждаемое революционным движением. Так, ситуация времен проведения крестьянской реформы заставила создать земское самоуправление с его выборными органами, революция 1905 г. привела к созданию Государственной думы с надлежащим избирательным законом» .
Воздействие избирательной системы на форму правления Российского государства и функционирование органов государственной власти
В начале настоящей главы было выделено несколько основных факторов, влияющих на выбор избирательной системы в государстве, и в их числе форма правления, существующая в государстве (парламентская, президентская или смешанная республика). Форма правления определяет порядок формирования высших органов власти и взаимоотношения между ними. Наиболее заметное воздействие избирательной системы на государственное функционирование и развитие наблюдается в парламентских, а также в некоторых смешанных республиках, в которых парламент наделен функцией формирования правительства. Тогда победившая партия на выборах получает возможность влиять на состав правительства, а, значит, определять государственный курс в стране. В зависимости от того, какая избирательная система применяется - мажоритарная, пропорциональная или смешанная, правительство будет однопартийным (более стабильным) или коалиционным (менее стабильным). .
Российское государство не относится к так называемым «чистым» парламентским или президентским республикам, оно сочетает в себе элементы и той, и другой формы правления, то есть имеет смешанную форму правления. Между тем, огромные полномочия, которыми наделен в соответствии с Конституцией Президент Российской Федерации, позволяют утверждать, что смешанная форма правления России тяготеет к президентской республике. При этом российской форме правления свойственны следующие особенности: во-первых, хотя состав Правительства и определяется Президентом, но Председатель Правительства назначается Президентом с согласия Государственной Думы; во-вторых, Государственная Дума может выразить недоверие или отказать в доверии Правительству Российской Федерации. Вместе с тем при определенных условиях недоверие или отказ в доверии Правительству может повлечь за собой роспуск Думы, и совсем не обязательно отставку Правительства; решение этого вопроса оставлено на усмотрение Президента РФ. Таким образом, у Думы ослаблены инструменты влияния на Правительство (а такими инструментами, помимо указанных, являются законодательные полномочия, назначение должностных лиц, бюджетные полномочия, обращения к Президенту, депутатские запросы, «правительственный час», на который в Думу приглашаются высшие государственные чиновники). Поэтому российская избирательная система, в соответствии с которой формируется депутатский корпус Государственной Думы, оказывает слабое воздействие на всю систему высших органов власти. Хотя на практике сложилось так, что перед формированием Правительства Президент проводит консультации с руководителями фракций и депутатских групп Думы, и мнения депутатов о кандидатурах на должность министров зачастую учитывается. Но это не имеет отношения к избирательной системе, а только к усмотрению каждого Президента. Таким образом, одна из важных целей пропорциональной избирательной системы - формировать правительство (а не только парламент) пропорционально влиянию в государстве тех или иных политических сил - не реализуется в российских условиях. Партии, цель которых формировать и выражать общественно-политическую волю граждан, лишены юридических возможностей влиять на определение государственного курса в стране.
Более существенное влияние российской избирательной системы наблюдается в связи с формированием качественного состава и стабильностью функционирования парламента в государстве. Мировая практика показывает, что применение пропорционального компонента на выборах способствует наибольшей структурированности парламента, под которой понимается распределение депутатского корпуса по политическим направлениям. Структурированность выборного органа способствует формированию в парламенте крупных фракций, усиливает его работоспособность, превращает парламент во влиятельную политическую фигуру в государстве. В российских исторических условиях, при которых Съезд народных депутатов РСФСР состоял из 1060 депутатов, и организовать работу Съезда было трудно, проблема усиления структурированности парламента была актуальна.
Структурированный парламент позволяет решить ряд важных политических задач. Во-первьк, наличие крупных депутатских объединений в парламенте приучает общественность к конкуренции различных идеологий, вынуждает партии более четко определять свои программные установки, позволяет избирателям определить, какие политические программы соответствуют его интересам и предпочтениям. Во-вторых, благодаря партийной дисциплине облегчается принятие важных политических решений в законодательном органе. В-третьих, структурированный парламент способствует заключению соглашений между различными партиями, создаются союзы политических групп. И, наконец, жестко структурированный парламент освобождает депутатов от решения комплекса региональных и местных проблем, что создает гарантию превалирования общегосударственных интересов над региональными в парламенте. В конечном итоге, структурированность парламента способствует наиболее эффективной и стабильной его работе, что в свою очередь существенно влияет на политическую стабильность в государстве.
Похожие диссертации на Избирательная система в политической жизни России: конституционно-правовые аспекты
