Содержание к диссертации
Введение
Глава I Теоретико-правовой анализ института правотворческой инициативы граждан в системе народовластия в Российской Федерации 13
1.1. Понятие и содержание института правотворческой инициативы граждан в современной России 13
1.2. Место правотворческой инициативы граждан в системе народовластия в Российской Федерации 45
Глава 2. Особенности функционирования института правотворческой инициативы граждан 70
2.1. Порядок реализации и особенности правового регулирования правотворческой инициативы граждан в Российской Федерации 70
2.2 Отечественный и зарубежный опыт функционирования института правотворческой инициативы граждан 99
Глава 3. Основные направления развития правотворческой инициативы граждан в системе народовластия 126
3.1.. Поддержка органами государственной власти, органами местного самоуправления и общественными объединениями правотворческих инициатив граждан 126
3.2. Совершенствование нормативно - правового регулирования института правотворческой инициативы граждан 148
Заключение 173
Библиографический список 181
- Понятие и содержание института правотворческой инициативы граждан в современной России
- Место правотворческой инициативы граждан в системе народовластия в Российской Федерации
- Порядок реализации и особенности правового регулирования правотворческой инициативы граждан в Российской Федерации
- Поддержка органами государственной власти, органами местного самоуправления и общественными объединениями правотворческих инициатив граждан
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Одним из приоритетных направлений развития іражданского общества в России является приближение власти к населению. Важно, чтобы обозначенная задача была достигнута в правотворческом процессе, который, являясь важнейшей функцией государства, выступает сферой реализации интересов широкого круга субъектов политических отношений. В этих условиях правовой акт становится продуктом совместной деятельности как органов власти, так и структур гражданского общества и населения. Предоставление гражданам дополнительных прав в решении вопросов государственного, регионального и местного значения, развитие инициативности должны стать основными гарантами социальной стабильности на местах и в общегосударственном масштабе.
Формы участия населения в правотворческом процессе тесно связаны с одним из ключевых понятий современного российского конституционного права - категорией народовластия, В настоящее время народовластие представляет собой не столько совокупность форм и методов участия граждан в правотворческом процессе, сколько комплекс стратегий вовлечения населения в управление государством. В условиях постоянного поиска оптимальных механизмов взаимодействия власти и общества становится актуальным изучение нового для российского конституционализма права реализации гражданами правотворческих инициатив. Правотворческая инициатива позволяет выявлять реальные общественные потребности в правовом регулировании тех или иных отношений, учесть интересы групп граждан, стимулировать правовую активность населения.
В современной России правотворческая инициатива граждан пока маловостребованное политическое право граждан. Интерес к изучению данного правового института связан с необходимостью повышения его роли
4 в системе народовластия, обеспечения населения реальной возможностью участия в управлении делами государства посредством выдвижения правотворческой инициативы. Определенным шагом в данном направлении явилась трансформация правотворческой инициативы граждан на местном уровне из права факультативного в право, гарантированное законом. Это обстоятельство диктует необходимость разработки и принятия на местах значительного числа нормативных правовых актов, регламентирующих институт правотворческой инициативы граждан, от качества которых будет напрямую зависеть эффективность его функционирования.
Вместе с тем современная конструкция нормативно-правового закрепления института правотворческой инициативы граждан в России не представляется четкой и понятной. Совершенно очевидно, что данный правовой институт в нашей стране не развит ни в рамках определенной стратегии, ни на основе глубоко разработанной теоретической базы. Немаловажной проблемой является и тот факт, что в отличие от местного уровня на региональном возможность внесения жителями правотворческих инициатив предусмотрена лишь в небольшом числе субъектов Российской Федерации. В результате рассматриваемое право не выступает равно гарантированным для граждан России, проживающих на различных территориях.
Сегодня малоизученными остаются вопросы роли и места рассматриваемого института в системе народовластия в Российской Федерации, его природы и соотношения с иными закрепленными в российском конституционализме правовыми институтами демократии. Требуется их глубокое изучение науками конституционного и муниципального права, необходимы также совершенствование нормативно-правовой базы и развитие правоприменительной практики, повышение статуса института в системе народовластия. Все это обусловило выбор темы диссертационного исследования, его актуальность и значение.
5 Степень научной разработанности темы исследования. В
современной , науке конституционного права выбранная тема диссертационного исследования является одной из малоразработанных. Среди ученых-правоведов, имеющих отдельные работы, посвященные институту правотворческой инициативы граждан, следует отметить С.А. Авакьяна, В.И. Васильева, А.А. Жученко, Е.Р. Зайцеву, Е.В. Каменскую, В.Ц. Кирова, В.В. Комарову, М.А. Кузьмина, Л.А. Нудненко, В.Н. Руденко.
Этими исследователями раскрыты особенности нормативно-правового
закрепления правотворческой инициативы граждан как в России, так и за
рубежом, дана характеристика основных форм ее реализации, выявлены
недостатки нормативно-правового регулирования института
правотворческой инициативы граждан, высказана позиция о его месте в системе российского народовластия.
Характерно, изучение института правотворческой инициативы граждан, как правило, проводится в контексте следующих проблем:
системе непосредственной демократии в Российской Федерации;
правотворческий процесс в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях; 3) конституционно-правовой институт обращений граждан.
Авторы учебников (А.Н. Кокотов, О.Е. Кутафин, В.В. Маклаков, Н.В. Постовой, В.В. Пылин, А.С. Соломаткин, Б.А. Страшун, Ю.А.Тихомиров, В.Н.Фадеев, В.Е.Чиркин, Н.А.Шевелева, Е.С.Шугрина) рассматривают правотворческую инициативу граждан как институт демократии. Основное внимание эти специалисты уделяют определению понятия правотворческой инициативы граждан, раскрытию содержания права граждан на ее внесение. Именно такой исследовательский подход разделяется многими учеными и в области теории государства и права, и в сфере правотворческого процесса: А.И. Абрамовой, С.С. Алексеевым, Л.И. Антоновой, А.С. Борисовым, СВ. Бошно, В.В. Гошуляком, К.Н. Дмитриевым, А.Р. Ереминым, Н.П. Колдаевой,
А.В, Кочетковым, МЛ. Кулушевой, М.М. Курмановым, Д.Г, Лукиным, В.М. Платоновым, Н.С. Соколовой.
В вопросе определения места правотворческой инициативы граждан в системе правовых институтов российского народовластия большое значение сыграли труды советских ученых: Г.В. Барабышева, Н.В. Витрука, В.Т. Кабышева, В.Ф. Котока, В.А, Кряжкова, Н.А, Кудинова, А.Г. Мурашина, В.Н. Суворова, ?Л. Сафарова, К, Тахтарева, Б,Н. Топорнина, М.Ф, Чудакова, Г.Х. Шахназарова, К.Ф. Шеремета, Эти исследователи внесли значительный вклад в развитие проблем сущности народовластия, определения характерных черт институтов прямого волеизъявления, их роли в процессе организации и осуществления государственного управления, что стало основой для выявления места правотворческой инициативы граждан в системе российского народовластия.
Большой вклад в исследование правотворческой инициативы граждан как их конституционного права на обращения внесли труды ЮЛ. Алистратова, СШ. Кулакова, СВ. Васильевой, А. А. Дворак, А.В. Минашкина, И.А. Старостиной, Н.Н. Струцкой.
Тс не менее, право граждан на правотворческую инициативу в отечественной науке исследовано не в полной мере, задача настоящего диссертационного - восполнение этого пробела. Нормативная основа исследования.
В процессе исследования диссертантом был изучен широкий спектр нормативно-правовых актов, регламентирующих институт правотворческой инициативы граждан, к которым относятся Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, регулирующее общие принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, уставы (конституции) субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, регламентирующие статус, порядок
7 деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также законы субъектов Российской Федерации и муниципальные нормативные правовые акты о правотворческой инициативе граждан.
Значительный интерес для настоящего исследования представляет также правовое содержание конституций и законодательства зарубежных государств.
Цели и задачи исследования. Основной целью диссертационного исследования является научное осмысление понятия и содержания института правотворческой инициативы граждан, его места в системе российского народовластия, а также выработка предложений по совершенствованию нормативно-правового регулирования института правотворческой инициативы граждан.
В соответствии с поставленной целью автором ставятся и решаются следующие задачи:
раскрыть понятие, содержание, предмет правотворческой инициативы граждан, дать теоретико-правовой анализ субъекту права и формам ее реализации;
оценить место института правотворческой инициативы граждан в системе правовых институтов российского народовластия;
выявить особенности нормативно-правового регулирования права граждан на правотворческую инициативу на уровнях осуществления публичной власти в Российской Федерации;
исследовать зарубежный опыт функционирования института правотворческой инициативы граждан и практику ее осуществления в Российской Федерации;
определить основные направления государственной, муниципальной и общественной поддержки и развития института правотворческой инициативы граждан;
8 разработать рекомендации по совершенствованию нормативно-правового регулирования права граждан на правотворческую инициативу.
Объектом исследования являются правоотношения, связанные с нормативно-правовым регулированием, государственной и общественной поддержкой, реализацией гражданами правотворческих инициатив.
Предметом исследования выступают нормативно-правовые акты, регулирующие институт правотворческой инициативы граждан, зарубежный и отечественный опыт ее реализации, меры поддержки правотворческих инициатив граждан со стороны государства и общественных объединений. Методологическая основа исследования.
Достижение цели и поставленных задач осуществляется посредством
использования современных общенаучных и частнонаучных методов
познания общественных явлений. Диссертационное исследование основано
на использовании диалектического, исторического, статистического,
социологического, структурно-функционального, сравнительно-
лингвистического методов.
В целях изучения зарубежной и отечественной практики нормативно-правового регулирования института правотворческой инициативы граждан применяются сравнительно-право вой и формально-юридический методы исследования. Метод моделирования позволил выстроить конструкцию нормативно-правового закрепления института правотворческой инициативы граждан в Российской Федерации.
Научная новизна работы. Диссертация представляет собой комплексное системное исследование института правотворческой инициативы граждан в современной России. Предлагается определение понятия правотворческой инициативы граждан, делается попытка раскрыть ее сущность как правового института народовластия, выявить формы реализации и предмет правотворческой инициативы граждан. Предложены организационные и правовые направления развития института правотворческой инициативы граждан.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, отражающие новизну проведенного исследования:
L Правотворческая инициатива граждан - проявление политико-правовой активности населения, выражающееся в юридически значимой возможности представителей территориальных публичных коллективов инициировать в установленных формах законодательный (правотворческий) процесс в пределах соответствующего уровня власти,
2. Содержание института правотворческой инициативы граждан
составляет совокупность правовых норм, регулирующих процедуру
осуществления в виде обязательной для рассмотрения в установленном
законодательством и иными нормативными правовыми актами порядке
инициативы граждан, направленной на регулирование общественных
отношений посредством принятия нормативного правового акта.
Законодательного закрепления требуют следующие теоретические аспекты института правотворческой инициативы граждан; 1) приведение к единообразию формулировки дефиниции субъекта права правотворческой инициативы граждан, посредством его определения как инициативной группы граждан, проживающих на территории муниципального образования (субъекта Российской Федерации) и обладающих активным избирательным правом; 2) определение предмета правотворческой инициативы граждан на местном уровне и в субъектах Российской Федерации, условий его ограничения; 3) возможность реализации таких форм правотворческой инициативы граждан, как внесение предложения о разработке и принятии правового акта, поправка к проекту правового акта, находящегося на рассмотрении органов власти и должностных лиц.
Регулирование ряда важных вопросов реализации правотворческой инициативы граждан должно относиться к федеральным полномочиям. Это определение условий ограничения предмета правотворческой инициативы граждан; установление порядка формирования инициативных групп по выдвижению . правотворческой инициативы граждан; применение
10 дифференцированного подхода в определении численности инициативных групп и количества подписей, необходимых для выдвижения инициативы; установление предельных сроков регистрации инициативной группы и правотворческой инициативы граждан, процедуры проверки подписей, собранных в поддержку инициативы; закрепление возможных результатов рассмотрения инициативы; возможность отклонения правового акта, принятого по результатам рассмотрения правотворческой инициативы граждан, главой муниципального образования, условия вступления его в силу и отмены, внесения в него изменений.
5. Преобладающая в субъектах Российской Федерации и
муниципальных образованиях схема осуществления правотворческой
инициативы граждан, согласно которой окончательное решение по
внесенной инициативе принимают органы и должностные лица управления,
не обеспечивает полноценной реализации права граждан на правотворческую
инициативу, является малоэффективной и нуждается в модернизации.
Целесообразным представляется закрепление в российском законодательстве
норм, позволяющих трансформировать процедуру осуществления
правотворческой инициативы граждан в процесс выдвижения инициативы о
проведении референдума, и наоборот.
6. Представительная демократия трансформируется в модель,
характеризуемую значительной вовлеченностью граждан и многих других
субъектов гражданского общества в процесс выработки и принятия
публично-властных решений. При этом все большую роль в выдвижении и
реализации правотворческих инициатив граждан приобретает деятельность
общественных объединений. В этой связи важное значение в реализации
правотворческих инициатив граждан в общегосударственном масштабе
может оказать деятельность Общественной палаты Российской Федерации.
7. Развитие института правотворческой инициативы граждан в
регионах возможно при его нормативном закреплении в уставах всех
субъектов Российской Федерации. Правовую основу реализации
правотворческой инициативы граждан в субъектах Российской Федерации должны составлять Федеральный закон «О законодательной инициативе граждан в субъектах Российской Федерации» и принимаемые в соответствии с ним законы субъектов Российской Федерации «О законодательной инициативе граждан».
8, На местном уровне особое значение в системе мер по совершенствованию нормативно-правового регулирования института правотворческой инициативы граждан должна иметь разработка и принятие Типовых положений о порядке реализации правотворческой инициативы жителями муниципальных образований - акта, принимаемого законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и носящего вспомогательный характер для деятельности представительных органов местного самоуправления.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется разработкой предложений, направленных на совершенствование нормативно-правового регулирования института правотворческой инициативы граждан. Материалы исследования могут применяться в учебном процессе при преподавании курсов конституционного, муниципального права России, государственного и муниципального управления, при разработке научно-методических пособий и спецкурсов. Практические рекомендации, изложенные в работе, целесообразно учесть в правотворческой деятельности органов местного самоуправления и субъектов Российской Федерации.
Апробации результатов исследования. Основные теоретические выводы и положения диссертации докладывались и обсуждались на заседании кафедры конституционного права Поволжской академии государственной службы имени ПА. Столыпина, где они прошли рецензирование, обсуждение и были одобрены. Материалы диссертации и полученные выводы используются при проведении семинарских занятий у студентов государственно-правовой специализации ФГОУ ВПО
12 «Поволжская академия государственной службы имени П.А.Столыпина», у муниципальных служащих на курсах повышения квалификации. Выводы диссертации применяются органами местного самоуправления при разработке муниципальных правовых актов, регламентирующих институт правотворческой инициативы граждан. В частности, на основе авторских предложений приняты подобные нормативно-правовые акты в Новопушкинском, Безымянском, Красноярском муниципальных образованиях Саратовской области.
Проект Федерального закона «О законодательной инициативе граждан в субъектах Российской Федерации» является участником финального тура Всероссийского конкурса образовательных учреждений и научных организаций на лучшую работу «Моя законодательная инициатива», проводимого Государственной Думой Федерального Собрания Российской і Федерации.
Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях различного статуса: II Международной научно-практической конференции «Вопросы теории и практики Российской правовой науки» (Пенза, 2005); семинаре «Актуальные і проблемы современности: наука и общество» (Балаково, 2005); Всероссийской научно-практической конференции «Конституционные чтения» (Саратов, 2005); V Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы российского права на современном этапе» (Пенза, 2006); II Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы юридических наук» (Пенза, 2006); круглом столе «Нам нужна великая Россия!» (Саратов, 2006).
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
Понятие и содержание института правотворческой инициативы граждан в современной России
Современное российское общественное устройство характеризуется высокой степенью отчуждения государства от населения. В первую очередь, эта черта свойственна странам, переживающим переходный период в своем развитии. Для нашего государства это извечная проблема, существующая испокон веков.
Процесс построения правовой государственности в России встречает немало трудностей и проблем. Изменения в сфере общественных отношений обусловили сдвиг в системе ценностных ориентации граждан. Это способствовало нарастанию негативных явлений правового характера, которые исходят от самих граждан, таких как социальная напряженность, правовой нигилизм, правовая пассивность, нежелание решать проблемные вопросы и социальные конфликты правовыми методами. «Как только страна отказалась от тоталитарных методов правления, - справедливо отмечает В.А. Туманов, - и попыталась встать на путь правового государства; так сразу же дал о себе знать низкий уровень правовой культуры общества, десятилетиями царившие в нем пренебрежение к праву, его недооценка»2. Представляется, что сейчас российское общество в определенной степени обладает необходимым источником формирования более качественного права и самого государства. Одним из таких источников становится инициатива, активность в сфере реализации представленных прав и свобод. Инициатива субьекта является ответом на потребности общественного развития: она выражает необходимость разрешения противоречий, без преодоления которых тормозится прогрессивное развитие общества
Действующее законодательство Российской Федерации предоставляет населению возможность участия в реализации различных институтов народовластия, в т,ч. в новых для российского конституционализма правовых институтах демократии. Среди них особый интерес вызывает правотворческая инициатива граждан (народная, законодательная инициатива граждан), представляющая собой право населения вносить на рассмотрение органов власти и должностных лиц предложения, направленные на изменения в системе правовых актов.
Правотворческая инициатива граждан в России как институт права на обращение имеет многовековую историю развития. Первоначально он представлял собой стихийное социальное движение и только много позже получил правовое закрепление. В Российской империи институт обращения был частью правового механизма сословно-прсдставительной монархии и в силу этого имел черты классовой ограниченности.
Наиболее распространенной формой обращения граждан в условиях российского самодержавия была челобитная - письменное или устное обращение одного или нескольких человек (иногда целых сословий), передаваемое в руки какого либо должностного лица, вплоть до императора. Первые попытки юридического регулирования порядка подачи челобитной относятся к 17 в. В частности, в гл. 10 «О суде» Соборного уложения 1649 г, содержится ряд статей (13-17 и др.), регламентирующих отдельные вопросы рассмотрения челобитной и ответственности недобросовестных жалобщиков. Этим же и иным частным вопросам, связанным с процедурными вопросами подачи жалоб, посвящены иные статьи Уложения . Челобитные стали одним из источников Новоторгового устава, подписанного царем Алексеем Михайловичем 22 апреля 1667 г5. 14 июня 1763 г. Екатерина II подписала Манифест «О порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя». 18 февраля 1905 г. Николай II издал Именной высочайший Указ Правительствующему Сенату, которым он «признал за благо облегчить всем ... верноподданным, радеющим об общей пользе и нуждах государственных, возможность непосредственно быть услышанными». На Совет министров возлагалось рассмотрение и обсуждение петиций, поступающих на имя императора .
Конституция СССР 3977 г. в ст. 49 впервые в истории страны провозгласила конституционное право граждан «вносить в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности критиковать недостатки в работе» . Таким образом, институт жалобы, существовавший ранее и направленный на защиту частного интереса в административно-правовой сфере, превратился в конституционный институт участия граждан в управлении делами общества и государства. При этом порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан трансформировался в механизм реализации конституционного права граждан. Тем не менее, правотворческая инициатива граждан в советском законодательстве закреплена не была. Отношение юридической науки советского времени к институту инициативы было скорее скептичным, нежели одобрительным. Основные аргументы сводились к тезису, что «попытки получить подписи под петициями о законодательной инициативе и референдуме часто связаны с нарушением законов и прочим обманом» .
Место правотворческой инициативы граждан в системе народовластия в Российской Федерации
Результатом закрепления в Российском конституционализме института правотворческой инициативы граждан стал вопрос о его месте в системе народовластия в Российской Федерации.
Власть народа - одно из ключевых понятий современного конституционного права. Эта формулировка в том или ином виде содержится почти во всех основных законах.государств мира. Власть - реальная (не всегда легитимная) возможность обладающего ею субъекта привести общественные отношения (объект властного воздействия) в какое-либо новое, заранее определенное и запрограммированное состояние52, В правовой науке термин «народовластие» раскрывается посредством форм, в которых граждане выражает свою волю, - форм народовластия. Среди них выделяют прямую и представительную формы демократии.
Прямая (непосредственная) демократия представляет собой наивысший по юридической силе способ выражения власти народа. Согласно Конституции Российской Федерации к таковым относятся выборы и референдум. В СССР проблематика непосредственной демократии и ее институтов начинает обсуждаться с середины 20-х до середины 30-х гг. 20 в. Акцент в исследованиях делался на сопоставлении форм реализации власти советским народом и аналогичных правовых институтов дореволюционной России. Прямая демократия и ее конституционно-правовые институты были основательно изучены советскими учеными в рамках дихотомии «прямая демократия - представительная демократия». Ими было выявлено множество конституционно-правовых институтов (съезды, совещания трудящихся, обращения граждан, всенародные обсуждения законопроектов, референдумы, правотворческие инициативы граждан, выборы, отзыв народных судей и депутатов и др.), а также даны их детальный содержательный анализ, отработана система категорий, характеризующих систему демократии, в частности «народ», «народный суверенитет», «народовластие» и др.53
Сегодня большинство исследователей склонны использовать по отношению к таким выражениям власти народа как референдум, выборы, правотворческая инициатива граждан и др. понятие правовой институт. Категория «правовой институт» приходит на смену категории «форма непосредственной демократии», поскольку употребление последнего термина в юридической науке представляется логической ошибкой: непосредственная демократия, являясь формой власти народа, не должна содержать внутри себя других форм, В этом смысле российское законодательство все еще следует принятой в советское время традиции именовать все проявления народной деятельности в сфере государственного управления формами непосредственной демократии.
Что же представляет собой, конституционно-правовой институт? В общей теории права под правовым институтом понимается определенная совокупность правовых норм, регулирующих какие-либо однородные общественные отношения, связанные между собой в качестве самостоятельной обособленной группы54. Институты непосредственной демократии - это формы прямого волеизъявления всего населения муниципального образования или каких-либо его групп, основанные на неизбежном взаимодействии жителей этой , территории5 , Система непосредственной демократии - это совокупность ее институтов, взаимосвязанных между собой единством способа прямого волеизъявления граждан при решении вопросов государственной жизни и расположенных в соответствующей, определенной последовательности ,
В науке конституционного права остается актуальной проблема методологии институтов непосредственной демократии, проявляющаяся в отсутствии единых критериев разграничения правовик институтов друг от 4 друга, отнесения того или иного правового института к прямой форме демократии. Так, в одном случае к ним относят выборы, референдум, народные обсуждения проектов важных государственных и территориальных -решений и законов, петиции, народную инициативу, собрания (сходы) граждан по месту жительства, опросы населения37; в других выборы органов ; и должностных лиц, референдум, собрания (сходы) граждан по месту жительства, отчеты, досрочный отзыв депутатов и выборных должностных лиц, обращения, петиции граждан и народную правотворческую инициативу, институты собраний, митингов, демонстраций и пикетирования .
Порядок реализации и особенности правового регулирования правотворческой инициативы граждан в Российской Федерации
Среди признанных гарантий обеспечения того или иного права, сохранения его от угрозы неисполнения, в конституционной доктрине выделяется правило об обязательном нормативном закреплении не только самого права, но и порядка его осуществления. Опыт убеждает, что гарантирование права тем эффективнее, чем больший потенциал нормативных императивов заложен в механизм по его обеспечению и защите92,
В нашей стране право граждан на правотворческую инициативу получило распространение в большинстве муниципальных образований, и около трети субъектов Российской Федерации. При этом регионы и муниципалитеты обладают своими особенностями в нормативно-правовом регулировании порядка реализации правотворческой инициативы граждан.
Как указывалось выше, на местном уровне правотворческая инициатива граждан получила нормативное закрепление в ст. 25 Федерального закона от 28 августа 1995 п № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с данным законом члены местного сообщества обладали этой весьма важной для них возможностью, только если она закреплялась в уставе муниципального образования, .Законы о местном самоуправлении большинства субъектов Российской Федерации воспроизводили именно такую форму наделения населения правом на правотворческую инициативу, предоставляя муниципальным образованиям самостоятельно определять, применять ли данную форму демократии, и как конкретизировать ее процедуру. Вместе с тем, в некоторых субъектах Российской Федерации шли иным путем. Например, в Законе Ярославской области безоговорочно устанавливалось право жителей всех муниципальных образований на правотворческую инициативу. В то же время были и такие законы, в которых вообще отсутствовало какое-либо упоминание о ней .
В последнем случае вряд ли можно говорить об имевшем место несоответствии законов субъектов Российской Федерации Федеральному закону: он действовал непосредственно, и поскольку в нем не предусматривалось нормативное регулирование по данному вопросу на уровне субъектов Федерации, муниципальные образования были полностью свободны в выборе целесообразного, по их мнению, решения.
В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» существенно расширены рамки федерального нормативного регулирования института правотворческой инициативы граждан. Так же как в одноименном Федеральном законе 1995 г, детальная регламентация осуществления правотворческой инициативы граждан отнесена к полномочиям муниципального уровня власти лишь с тем уточнением, что порядок ее реализации устанавливается нормативным" правовым актом представительного органа муниципального образования. В Законе 1995 г, прямо предписывалось, что таким нормативным правовым актом должен быть устав муниципального образования. Осуществление нормативного правового регулирования правотворческой инициативы іраждан на уровне субъектов Российской Федерации Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предусмотрено. Вместе с тем участие в правовой регламентации нового института прямого волеизъявления граждан со стороны субъектов Российской Федерации предпочтительно. Следует иметь ввиду, что ограничений на принятие региональными органами власти типовых актов, носящих вспомогательный характер для деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления федеральным законодательством не устанавливается. Так, Законодательным Собранием Приморского края 3 мая 2005 г. принято модельное положение «О правотворческой инициативе граждан», которое послужит основой для развития нормативной правовой базы муниципалитетов .
Несмотря на то, что возможность осуществления правотворческой инициативы граждан была закреплена еще в 1995 г., большинство муниципалитетов ограничилось декларативным упоминанием этого права в своих уставах, не конкретизируя порядок его реализации. Лишь незначительное число муниципальных образований приняли нормативно-правовые акты, детально регламентирующие процедуру осуществления правотворческой инициативы граждан. С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и необходимостью приведения правовой базы на местах в соответствие с требованиями федерального законодательства в муниципалитетах началась стадия активной разработки и принятия нормативно-правовых актов, регулирующих процедуру реализации правотворческой инициативы граждан.
Сточки зрения автора, в юридической литературе процедура реализации правотворческой инициативы граждан разработана не в достаточной степени. Как правило, исследователи выделяют следующие основные варианты осуществления правотворческой инициативы граждан:
а) подготовка гражданами проекта правового акта органа управления и внесение его на обсуждение схода (собрания) граждан с последующей передачей принятого на нем решения органу или должностному лицу управления;
б) сбор подписей гражданами, проживающими на территории соответствующего муниципального образования субъекта Российской Федерации, в поддержку предложения о принятии проекта правового акта95.
Между тем, представленная схема носит несколько упрощенный характер и не соответствует общераспространенным в муниципальных образованиях способам нормативно-правового закрепления процедуры реализации правотворческой инициативы граждан.
Сравнительный анализ муниципальных правовых актов позволил сделать следующие выводы:
1. основными этапами осуществления правотворческой инициативы граждан выступают: формирование инициативной группы по выдвижению правотворческой инициативы граждан; внесение проекта правового акта в органы местного самоуправления; рассмотрение правотворческой инициативы органами и должностными лицами местного самоуправления;
2, в практике нормативно-правового регулирования правотворческой инициативы граждан на местном уровне выделяются два способа формирования инициативных групп и основанные на них три способа внесения правотворческой инициативы граждан.
Первый вариант предполагает формирование инициативной группы на собрании граждан. Созданная на нем инициативная группа вносит на рассмотрение органов или должностных лиц местного самоуправления подготовленный проект правового акта. При этом дополнительных условий к внесению правотворческой инициативы не предъявляется.
Поддержка органами государственной власти, органами местного самоуправления и общественными объединениями правотворческих инициатив граждан
Говоря об особенностях современного состояния применения права правотворческой инициативы граждан стоит выделить ряд причин, характеризующих данный институт как малоперспективный: во-первых, органы власти могут отказать гражданам в принятии их инициатив без всяких оснований, сославшись на нецелесообразность, причем такое решение не может быть каким-либо образом преодолено по воле населения в рамках рассматриваемого правового института; во-вторых, использование механизма правотворческой инициативы граждан в целях внесения проекта правового акта на рассмотрение органа управления будет неоправданно сложным. В этой связи многие исследователи рассматривают реализацию правотворческой инициативы граждан в рамках пиар-функции. В целях политической рекламы, особенно в преддверии выборов, политики местного масштаба охотно будут организовывать сбор подписей под тем или иным популистским требованием.
Сторонники правотворческой инициативы граждан полагают, что такое право повышает гражданскую ответственность, побуждает граждан больше интересоваться общими делами, сдерживать влияние групп давления на членов законодательного органа. Правотворческая инициатива позволяет оперативно ставить в повестку дня актуальные спорные вопросы, а выбор, сделанный в результате общенародного обсуждения и голосования, придает большую легитимность соответствующим решениям.
В свою очередь противники прямого участия граждан в правотворческом процессе полагают, что институт инициативы подрывает основы республиканского устройства общества. Прямое народное законодательство потворствует разжиганию страстей. Оно подрывает идею взвешенного обсуждения законопроектов и достижения компромиссов в законодательном органе. Причем большинство граждан не готово и не желает тратить время на детальное изучение вопросов, по которым организуется народная инициатива. Отсюда путем инициативы принимаются законы, разработанные хорошо финансируемыми группами давления, неудовлетворенными результатами рассмотрения определенных вопросов в законодательном органе и не желающими передавать законопроект в этот орган для детального обсуждения.
Опыт развития института инициативы в США и в Швейцарии свидетельствует о весомости аргументов в пользу прямого народного законодательства. В США количество штатов, предусмотревших институт инициативы в своих конституциях, в XX столетии неуклонно возрастало. Но и с приведенными контраргументами нельзя не считаться. Не случайно, что институт инициативы до настоящего времени не узаконен в США на национальном уровне. И на региональном уровне приведенные доводы также не остались незамеченными. Для исключения подмены деятельности законодательного органа инициативами граждан законодательство штатов США содержит существенные ограничители института инициативы. В частности, достаточно велико необходимое для квалификации инициативы количество голосов избирателей.
К институту инициативы следует относиться с большой долей осторожности. Он не должен подменять собой обычный законодательный процесс. Обращение к законодательной инициативе целесообразно лишь тогда, когда какой - либо вопрос не может быть решен посредством обычной законодательной процедуры. В этом плане данный институт в современном конституционализме может рассматриваться не столько в качестве инструмента гражданского участия в делах общества, сколько в качестве рычага давления на представительные органы. Он - средство преодоления политического отчуждения власти от граждан, один из наиболее устоявшихся способов борьбы за содержание права .
В настоящей главе рассмотрим основные направления развития института правотворческой инициативы граждан в системе российского народовластия. К ним автор относит:
1. поддержку органами государственной власти, органами местного самоуправления и общественных объединений правотворческих инициатив граждан;
2. совершенствование нормативно - правового регулирования института правотворческой инициативы граждан.
Нельзя не отметить, что в современных концепциях демократии большое значение придается становлению нового субъекта прямого народовластия - так называемой диджитальной (цифровой) публике. В то время как развитие всеобщего избирательного права в XIX-XX столетиях привело к формированию такого субъекта демократии, как «народ-избиратель», включающего практически все дееспособное население той или иной политической единицы, новые технологические достижения делают возможным не только участие отдельных и зачастую отчужденных друг от друга избирателей, в голосовании, но и создают основу для их самоорганизации, не требующей непосредственного общения157.
Поэтому новым перспективным направлением в совершенствовании реализации правотворческой инициативы граждан является применение новых информационных технологий.
