Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Методологические основы анализа института законодательной инициативы в Российской Федерации 12
1. Понятие, содержание и методологические подходы к определению института законодательной инициативы 12
2. Конституционно-правовые основы законодательной инициативы 44
Глава II. Субъекты и правовые технологии законодательной инициативы в Российской Федерации 79
1. Субъекты права законодательной инициативы 79
2. Правовые процедуры реализации законодательной инициативы 110
Заключение 143
Библиография 151
- Понятие, содержание и методологические подходы к определению института законодательной инициативы
- Конституционно-правовые основы законодательной инициативы
- Субъекты права законодательной инициативы
- Правовые процедуры реализации законодательной инициативы
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Построение в России гражданского общества и правового государства немыслимо без совершенствования законодательного процесса, в том числе института законодательной инициативы.
Законодательная инициатива является начальным звеном законодательного процесса, так как «рождение» закона всегда связано с проявлением творческой инициативы субъектов права законодательной инициативы. Ведь прежде чем выразить закон нормативно, ему необходимо дать социологическое обоснование, вывести его из запросов общественной жизни. Критерием эффективности законодательного процесса является принятие актуальных законов, которые действительно обеспечивают развитие и укрепление общественных отношений, решение задач построения демократического федеративного правового и социального государства. На проблему дальнейшего развития российского законодательства обратил внимание Президент Российской Федерации В.В. Путин. Выступая 1 июня 2004 года на заседании Государственного Совета Российской Федерации, Президент сказал: «Уже сегодня в изменениях нуждаются 1,5 сотни федеральных законодательных актов...». Была подчеркнута и необходимость развития регионального законодательства, исходя из новой социально-экономической и политической ситуации. Серьезные недостатки в законодательстве отмечены в докладе Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2005 года.
Одним из ключевых в теории и практике правотворческой деятельности государственных органов является вопрос о сущности и процедуре реализации права законодательной инициативы. В этом праве выражается взаимосвязь законодательных (представительных) органов с обществом, его политическими и экономическими силами.
Анализ законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации за последнее десятилетие показывает, что ведущим субъектом права законодательной инициативы является Правительство РФ. Поэтому в диссертации значительное внимание уделено анализу практики реализации права законодательной инициативы именно Правительством РФ.
Вместе с тем Конституция и законодательство Российской Федерации указывают на обширный круг субъектов права законодательной инициативы, которые по разным причинам этим правом недостаточно пользуются. Кроме того, имеется немало фактов, когда законопроекты, внесенные в соответствии с правом законодательной инициативы, длительное время не рассматриваются без каких-либо оснований либо вообще не принимаются во внимание. Поэтому вопрос о составе субъектов права законодательной инициативы, его сущности и процедуре реализации, как на федеральном уровне, так и уровне субъектов федерации требует исследования. Кроме того, Федеральный закон №184-ФЗ от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в отличие от Конституции РФ, содержит нормы, позволяющие расширить состав субъектов права законодательной инициативы, включив в него различного рода общественные объединения и политические партии. Важной проблемой остается реализация в России права народной законодательной инициативы, признанной в ряде зарубежных демократических государств, но не получившей законодательного закрепления на федеральном уровне.
Многочисленные нарекания вызывает процедура принятия законопроектов к рассмотрению в Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Нормативно в ней не определен аспект оценки качества принимаемых законопроектов.
Все изложенное свидетельствует об актуальности темы диссертационного исследования, ее теоретическом и практическом значении.
Степень научной разработанности темы.
Исследованию проблем законодательного процесса в целом и права законодательной инициативы, в частности, посвящены труды ученых А.И. Абрамовой, С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, И.Н. Барцица, Р.Ф. Васильева, Б.В. Исакова, В.П. Крашенинникова, О.Е. Кутафина, Г.В. Мальцева, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, Б.С. Эбзеева и др.
Вместе с тем названная проблема все еще остается недостаточно раскрытой. На фоне общего количества публикаций, посвященных развитию законодательного процесса, исследование института законодательной инициативы носит фрагментарный характер. В работе предпринята попытка системного анализа данного института как самостоятельной стадии законодательного процесса, предлагаются пути совершенствования технологии разработки и внесения законопроектов, а также принятия их к рассмотрению Государственной Думой Российской Федерации. В этой связи работа представляет собой серьезный вклад в изучение данной проблематики, имеет значительный научный и практический интерес.
Объектом настоящего исследования выступает комплекс общественных отношений, возникающих в связи с осуществлением субъектами права законодательной инициативы на разработку и внесение законопроектов, и их принятие к рассмотрению законодательными (представительными) органами.
Предметом исследования является деятельность государственных органов, депутатов, должностных лиц, общественных структур и граждан по осуществлению права законодательной инициативы и тем самым участию в законодательном процессе Российской Федерации.
Цель данного исследования состоит в конституционно-правовой характеристике института законодательной инициативы, определении его содержания, места и роли в правовой системе России, а также технологий его практического осуществления.
В соответствии с указанной целью в диссертации ставятся и решаются следующие задачи:
- раскрыть понятие института законодательной инициативы, его содержание, место и роль в структуре современного законодательного процесса России;
- показать основные формы реализации права законодательной
инициативы, их качественные черты, отличия и взаимосвязи;
- описать конституционно-правовой статус субъектов права
законодательной инициативы;
- охарактеризовать понятие и принципы правовой процедуры
внесения законопроектов в Государственную Думу Федерального
Собрания Российской Федерации, рассмотреть виды правовых процедур;
- проанализировать типичные недостатки и отклонения в
технологии осуществления права законодательной инициативы;
сформулировать предложения, направленные на совершенствование технологии разработки и внесения законопроектов, а также принятия их к рассмотрению Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.
Теоретическую и методологическую основу диссертации составили труды ученых, исследовавших проблемы законодательного процесса в целом и права законодательной инициативы, в частности, а также научные публикации в периодических изданиях, материалы научно-теоретических и научно-практических конференций, посвященные исследуемой проблематике.
Методологическую основу исследования составляют
фундаментальные положения философии, социологии, конституционного
7 права, общей теории государства и права. В ходе диссертационного исследования использовались методы материалистической диалектики, системного анализа, исторический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, социологический, статистический и другие. Правовой базой послужили:
- Конституции Российской Федерации, стран СНГ, республик-
субъектов Российской Федерации, уставы субъектов федерации;
федеральные конституционные законы Российской Федерации;
федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и другие нормативные правовые акты;
- регламенты Совета Федерации и Государственной Думы
Федерального Собрания РФ, регламенты законодательных органов
субъектов Российской Федерации.
Научная новизна исследования состоит в том, что в диссертации предпринята попытка, провести комплексный анализ института законодательной инициативы, с целью разработки, на основе теоретического обобщения отечественной и зарубежной практики его осуществления, практических рекомендаций, направленных на повышение эффективности законодательной деятельности.
Действенность законов, их применение и исполнение во многом зависят от того, кто их инициирует, обосновывает и подготавливает, какие идеи и цели закладываются в их структуру и содержание. Законодательная инициатива есть первичная и методологически важная составная часть законодательного процесса, организация которого и определяет итоговый результат - качество правового регулирования.
На защиту выносятся следующие основные положения, содержащие новизну или ее элементы:
1. Право законодательной инициативы рассматривается как важный институт в системе институтов, составляющих и характеризующих законодательный процесс в демократическом
8 правовом государстве. Это - многогранное право, отражающее в социологическом аспекте связь общества, его структур с органами законодательной (представительной) власти, в гносеологическом -процесс и результат познания субъектом права законодательной инициативы объективной необходимости принятия определенного закона, в методологическом - выбор варианта содержания этого закона, в юридическом - начало внесения и движения законопроекта в органе законодательной (представительной) власти;
Обосновывается положение о том, что структурно законодательная инициатива состоит из следующих стадий: а) разработки первоначального текста законопроекта, б) его правовой экспертизы, в) внесения в законодательный орган. Реализация права законодательной инициативы порождает юридические отношения, содержанием которых, с одной стороны, является право субъекта разрабатывать и вносить законопроекты в законодательный (представительный) орган, а с другой - обязанность законодательного (представительного) органа принять законопроект и включить его в повестку очередного заседания, рассмотреть и принять по нему решение. В работе высказано одобрение по поводу такой формы реализации права законодательной инициативы, как внесение законодательного предложения;
Реализация права законодательной инициативы как деятельность состоит из ряда последовательно осуществляемых действий (познания общественных отношений, нуждающихся в правовом регулировании, определения формы будущего закона, планирования и подготовки законопроекта, обсуждения, принятия, изменения или отклонения законопроекта). Показано, что существенным недостатком в реализации права законодательной инициативы является отсутствие нормативно установленного статуса представителя коллегиального субъекта права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе.
9 Внесено предложение, создать в Государственной Думе специальную группу, которая бы занималась подготовкой заключений по поступающим законопроектам, следила за соблюдением процедуры, наличием представителя и другими организационными вопросами;
4. В ходе анализа правоприменительной практики обоснован
вывод о том, что принятое в законодательстве разделение права
законодательной инициативы на общее и специальное не имеет
достаточных оснований. Высшие судебные органы Российской
Федерации представляют собой самостоятельную ветвь государственной
власти, поэтому наделение их правом законодательной инициативы
только по вопросам их ведения ставит эти органы в неравное положение
с другими субъектами права законодательной инициативы.
Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд
Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской
Федерации по кадровому потенциалу и иным параметрам не уступают
другим субъектам права законодательной инициативы и вполне в
состоянии разрабатывать и предлагать законодательному органу
законопроекты не только по вопросам их ведения, но и по любым
вопросам общественного развития;
5. За последние годы проделана значительная работа по
совершенствованию, оптимизации и повышению эффективности
законотворческой деятельности органов государственной власти РФ.
Однако практически нигде стратегическое и текущее планирование
данной деятельности не упорядочено. Между тем оно должно отвечать
требованиям: совокупность законопроектов необходимо распределять не
только по срокам, но и по очередности разработки, внесения,
рассмотрения и принятия; следует обеспечивать внутрисистемную связь
планируемых законов; планирование целесообразно осуществлять по
основным сферам государственной и общественной жизни;
6. В целях эффективности законотворческой деятельности в РФ
заслуживает внедрения планирование совместной законопроектной и
законодательной деятельности Совета Федерации, членов Совета
Федерации и депутатов Государственной Думы. Для этого
представляется целесообразным нормативное регулирование этой
деятельности путем принятия специального регламента. В этом плане
может быть весьма полезным положительный зарубежный опыт
сотрудничества палат парламентов, например, Федеративной Республики
Германии, Канады и т.д.;
7. Сформулированы рекомендации по применению зарубежного
опыта, где получают распространение такие институты как народная
законодательная инициатива. Являясь одним из демократических
институтов она призвана стать составной частью демократической
конституционной системы развития российской государственности и
позволит избирателям (населению) в случаях, когда законодательный
орган окажется непредставительным и, соответственно, не отвечающим
ожиданиям народа, или избранник - депутат по тем или иным причинам
окажется неспособным реализовать волю избирателей, защищать свои
интересы путем реализации права на разработку и представление
собственных законопроектов в законодательные органы.
Теоретическая и практическая значимость результатов
исследования определяются насущными потребностями
конституционно-правовой науки и российского законодательства в детальной разработке вопросов, связанных с регламентацией института законодательной инициативы. Проведенный в исследовании анализ права законодательной инициативы может представлять интерес, как для теории конституционного права, так и для практического применения в деятельности законодательных органов.
Положения и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы в деятельности палат
11 Федерального Собрания РФ и органов законодательной власти субъектов Российской Федерации и других субъектов права законодательной инициативы, а также в преподавательской деятельности при чтении курса «Конституционное право», специальных курсов по проблемам, посвященным изучению законодательного процесса Российской Федерации.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Диссертация подготовлена на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, где проведено ее предварительное обсуждение и вынесено заключение. Основные положения, выводы и предложения, содержащиеся в ней, нашли отражение в опубликованных научных статьях и тезисах сообщений, представленных на междисциплинарной аспирантской конференции РАГС-СЗАГС «Государственность и государственная служба России: пути развития» (Санкт-Петербург, 2003).
Структура работы включает в себя введение, две главы, состоящих из четырех параграфов, заключение и список использованной литературы.
Понятие, содержание и методологические подходы к определению института законодательной инициативы
В российской юридической науке нет однозначного подхода к определению понятия законодательной инициативы. В одних случаях под законодательной инициативой понимается создание проекта нормативного правового акта, в других — включение законопроекта соответствующим законодательным органом в план законопроектных изысканий или в программу законотворческого процесса.
В работах известных российских государствоведов законодательная инициатива рассматривается как один из важных государственно-правовых институтов. В частности, это отмечается в работах С.С. Алексеева, С.А. Авакъяна, М.А. Васильева, Б.Н. Габричидзе, Д.А. Керимова, О.Е. Кутафина, Ю.А. Королева, П.В. Крашенинникова, А.С. Пиголкина, Н.Л. Соколова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Четвернина, Б.С. Эбзеева и др.
Представляется, что институт законодательной инициативы следует рассматривать с двух взаимосвязанных сторон. Первая — содержательная сторона, вторая - организационная. Содержательную сторону необходимо раскрыть особо тщательно, поскольку организационная сторона законодательной инициативы определяется содержательной и олицетворяет собой процесс, протекающий в определенных временных рамках и поддающийся разбивке на последовательные этапы и стадии. Поскольку Россия - федеративное государство, важно, чтобы закон всегда отражал интересы субъектов федерации, и им не были нарушены интересы и права многочисленных этносов, населяющих страну. Для разрешения противоречий между интересами нужны соответствующие процедуры их согласования при принятии законов.1 Прежде всего, целесообразна фиксация объективной потребности в реализации соответствующим субъектом своей законодательной инициативы — выработке конкретного законопроекта. Такая потребность обуславливается возникновением новых общественных отношений, реальным изменением обстановки или установлением неэффективности конкретного закона в изменившихся общественных условиях, которые и диктуют подготовку нового законопроекта. Законодательная инициатива является результатом реализации настоятельной потребности в законотворческой деятельности. Субъект законодательной инициативы, наделенный конституционным правом, в порядке реализации своего права реагирует на изменившиеся общественные условия в форме выработки законопроекта. В результате законотворческой деятельности принимаются новые законы и доводятся до сведения населения путём их опубликования. Если законотворческую деятельность представить в виде прямой линии, то вначале этой линии находится законодательная инициатива, затем законодательный процесс, а в конце линии нормативный правовой акт.
Законодательная инициатива характеризует демократизм законотворческого процесса, его связь с потребностями и интересами общества, способствует подключению общественных структур и граждан к инициации и разработке актуальных законопроектов. Это в определенной степени социологическая стадия, перетекающая в нормативную. Законодательная инициатива как правовой институт состоит из следующих структурных элементов: а) разработка предварительного текста законопроекта, б) правовая экспертиза законопроекта, в) внесение одобренного субъектом законодательной инициативы законопроекта в законодательный орган для дальнейшего обсуждения и принятия.
Отдельные авторы в структуру законодательной инициативы, на наш взгляд, необоснованно включают такие элементы как обсуждение законопроекта, согласование заинтересованными сторонами, голосование при принятии закона и опубликование принятого закона.1 Законодательную инициативу следует рассматривать как начальный этап, основное звено законотворческого процесса, но нельзя смешивать с последующими этапами, где происходит уже обсуждение, принятие и опубликование законов. Дальнейшее эффективное продвижение законопроекта зависит от качественной подготовки и проведения первого этапа законотворческого процесса — законодательной инициативы. На этом этапе закладываются основные начала и все предпосылки механизма эффективного законотворчества.
Законодательная инициатива логически завершается внесением законопроекта на рассмотрение законодательного органа в порядке законодательной инициативы.
Следовательно, законодательная инициатива есть отправное и актуальное звено (этап) законотворческого процесса, целью которого является внесение доброкачественного законопроекта в законодательный орган. Признак доброкачественности законопроекта и своевременность реализации права законодательной инициативы существенным образом влияют на содержание, характер и результат законотворческой деятельности, меру воздействия на субъектов и механизм правового регулирования, эффективность этого регулирования. Институт законодательной инициативы включает в себя определение: а) предмета и круга общественных отношений, нуждающихся в правовом регулировании, б) ценности этих общественных отношений и актуальности их правового регулирования, в) научного и практического потенциала субъектов, способных реализовать право законодательной инициативы в конкретном органе законодательной власти, г) круга юридических и физических лиц, чьи интересы затрагивает или обеспечивает реализация права законодательной инициативы, д ) приемов, способов и форм реализации права законодательной инициативы. К сожалению, отдельными авторами при структурировании института законодательной инициативы допускается выход за пределы такого понимания данного явления.
Конституционно-правовые основы законодательной инициативы
Законодательная инициатива как стадия законотворческого процесса и институт правовой системы Российской Федерации имеет свои конституционно-правовые основы. К ним относятся, прежде всего нормы Конституции Российской Федерации, регулирующие право законодательной инициативы в Российской Федерации, аналогичные нормы федеральных конституционных законов, федеральных законов, а также нормы Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. В этом разделе диссертации мы предполагаем, дать подробный анализ конституционных норм и других законодательных норм, основанных на Конституции РФ, регламентирующих институт законодательной инициативы в Российской Федерации.
Конституция РФ содержит широкий перечень субъектов, наделенных правом вносить проекты конституционных законов и федеральных законов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. По подсчетам П.В. Крашенинникова в Российской Федерации существует 723 субъекта права законодательной инициативы. Конечно, не все субъекты права законодательной инициативы равнозначны. По своим возможностям, политическому и профессиональному весу Правительство Российской Федерации несравненно выше, чем депутат Государственной Думы или Президент Российской Федерации, чем законодательный (представительный) орган субъектов Российской Федерации. Данная неравнозначность нередко на практике приводит к внесению недостаточно проработанных законопроектов, усложнению законотворческой деятельности Государственной Думы и Совета Федерации и, в конечном счете, к неэффективности реализации специальными субъектами своей законодательной инициативы.
Так, анализ сравнительной результативности двух Государственных Дум показал, что из внесенных в Государственную Думу инициатив в 1994-1995, 1996-1998 годах рассмотрено соответственно 52,1% и 35%, принято 44,1% и 18,1%, стали законами 27,0% и 11,5%. Сопоставление итоговых показателей работы Государственной Думы первого созыва (за два года работы) и Государственной Думы второго созыва (за три года работы) по данным Исакова Б.В. позволяет заметить снижение показателей результативности работы — процента рассмотренных законодательных инициатив, процента принятых законопроектов и процента законопроектов, ставших законами.1 Такое положение, вероятно, следует объяснить сравнительно «молодым» возрастом российского парламентаризма, берущего отсчет времени с 1993 года с момента принятия новой Конституции РФ. В указанной работе приведены любопытные показатели результативности и зарубежных парламентов, которые также далеко не одинаковы. Они зависят от исторически сложившихся особенностей взаимоотношений между ветвями власти, от законодательных традиций, стиля работы законодательного органа. Для германского законодательного механизма характерно тщательное рассмотрение всех внесенных законодательных инициатив, при этом 66% из них получали поддержку депутатов (это практически совпадает с количеством законодательных инициатив, внесенных правительством) и чуть меньшее количество законопроектов (65%) доходит до финиша, становится законами.
Американский законодательный механизм, напротив, достаточно «затратен». В течение легислатуры (которая составляет в Палате представителей два года) депутатами вносится порядка десяти тысяч законопроектов, из которых лишь 11,7% удостаиваются внимания Палаты и, как правило, поддерживаются. Однако, до «финиша» доходит значительно меньше - лишь 5,8% от числа внесенных законопроектов становятся законами.
Как видно, российский законодательный механизм не является ни худшим, ни лучшим. Он отражает национальные особенности России, исторические условия, в которых сложился и продолжает формироваться российский парламентаризм.
Право законодательной инициативы Президента РФ зафиксировано одновременно в двух статьях Конституции РФ. В частности, п. 2 ст. 84 гласит: «Президент Российской Федерации вносит законопроекты в Государственную Думу» и в ч. 1 ст. 104 сказано: «Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации...». В том и в другом случае речь, безусловно, идет об институте законодательной инициативы и ее реализации главой государства, высшим должностным лицом РФ. Почему законодатель счел необходимым право законодательной инициативы Президента РФ зафиксировать в двух статьях двух разделов Конституции РФ? Вероятно, этому есть свое объяснение. Глава 4 Конституции РФ посвящена правовому статусу Президента Российской Федерации. В ст. 83 - 84 этой главы изложены основные полномочия Президента РФ, среди которых содержится и законодательная инициатива Президента РФ. Отсюда вывод о том, что законодатель придает исключительно важное значение законодательной инициативе Президента РФ наряду с такими важнейшими полномочиями Президента как назначение Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы, принятие решения об отставке Правительства РФ, назначение выборов Государственной Думы и ее роспуск и т.д. Хотя следует заметить, что законодатель в отношении других субъектов права законодательной инициативы аналогичным образом не поступил. Если взять такой значительный субъект права как Правительство Российской
Федерации, то в главе 6 Конституции РФ, где речь идет о правовом статусе Правительства РФ и полномочиях его главы ничего не сказано о праве законодательной инициативы Правительства РФ. Законодатель ограничился указанием в ст. 104 Конституции РФ права законодательной инициативы Правительства Российской Федерации.
В ст. 104 Конституции РФ содержатся общие нормы, регламентирующие перечень субъектов законодательной инициативы. Нормы статьи 84 Конституции РФ носят специальный характер по отношению к общим нормам статьи 104. Такой подход законодательства еще раз подчеркивает исключительность права законодательной инициативы Президента Российской Федерации.
Вместе с тем изучение практики законодательной деятельности Государственной Думы РФ до 2001 г. показывает сравнительно скромное участие Президента РФ в законодательной деятельности с точки зрения общего количества вносимых законодательных инициатив (54,2%), против аналогичного показателя Правительства РФ (67,3). С избранием Президента РФ В.В. Путина ситуация резко изменилась. Президент выступил инициатором многих реформ и конкретных законопроектов, направленных на их практическую реализацию.
Субъекты права законодательной инициативы
Субъектный состав права законодательной инициативы в Российской Федерации определен в Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 104), в соответствии с которой право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, а также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.
Право законодательной инициативы по своему характеру и принадлежности относится к субъективным правам без каких-либо ограничений по возможностям реализации. Субъективным данное право является в силу принадлежности его исключительно перечисленным должностным лицам, государственным органам и лицам со специальными полномочиями (депутатам). Ни Конституция РФ, ни иное федеральное законодательство не содержат каких-либо ограничений по возможности реализации субъектами права законодательной инициативы, принадлежащего им права, за исключением права представления федерального бюджета и отчета о его исполнении, которое в соответствии с ч. 1 ст. 114 Конституции Российской Федерации принадлежит исключительно Правительству России. Положение Конституции РФ о том, что Правительство Российской Федерации разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, представляет отчет о его исполнении, однако не исчезает возможность разработки и внесения другими субъектами права законодательной инициативы альтернативных законопроектов. Так, ретроспективный анализ законопроектной деятельности Государственной Думы показывает, что одинаковые законопроекты разрабатываются и представляются в ряде случаев несколькими субъектами права законодательной инициативы. Данное обстоятельство, конечно, приводит к определенным затруднениям в деятельности законодательного органа в процессе обсуждения законопроектов и определения приоритетов и предпочтений. В связи с этим на практике возникла необходимость координации законотворческой деятельности, начиная с этапа законодательной инициативы. В целях реализации данной идеи и обеспечения плановости в принятии федеральных законов Президентом Российской Федерации по согласованию со всеми субъектами права законодательной инициативы была образована Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности в качестве совещательного и рекомендательного органа.1
В процессе реализации права законодательной инициативы возникают и функционируют правоотношения между субъектами права законодательной инициативы и законодательным органом, принимающим федеральные законы. Эти правоотношения нуждаются в более детальной регламентации. В соответствии с ч.2 ст. 104 Конституции РФ законопроекты вносятся в Государственную Думу. Это означает, что основной формой реализации права законодательной инициативы является разработка и представление проекта закона, а не просто направление предложения о принятии закона с тем или иным наименованием.1 Данная конституционная норма достаточно детализирована в ст. 104 Регламента Государственной Думы, в соответствии с которой право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу проектов законов трех видов: а) проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов; б) законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР; в) поправок к законопроектам.
Какие-либо иные формы осуществления права законодательной инициативы кроме внесения текста законопроекта законодательство не содержит. Как представляется, прав Крестьянинов Е.В., считая неоправданным и несоответствующим Конституции Российской Федерации отнесение Государственной Думой к формам выражения права законодательной инициативы внесение поправок к законопроектам (п. «в» ст. 104 Регламента). Смысловое содержание понятия «поправка к законопроекту» указывает, что необходимость в поправке может возникнуть только на стадии принятия законов, причем не ранее чем после принятия его в первом чтении. Другие же изменения, дополнения, предложения к тексту законопроекта до рассмотрения и принятия его в первом чтении могут быть реализованы только в трех формах: 1) посредством предложения об изменении текста законопроекта, адресованного субъекту права законодательной инициативы, внесшему данный законопроект; 2) внесением поправок к принятому в первом чтении законопроекту; 3) посредством внесения альтернативного законопроекта иным субъектом права законодательной инициативы.
Правовые процедуры реализации законодательной инициативы
Любая общественно-политическая деятельность протекает в определенных процедурных формах. Тем более, когда речь идет о такой значимой деятельности государственных органов, должностных лиц -представителей власти и объединений граждан как законопроектная и законотворческая работа. В предыдущих разделах диссертационного исследования указывалось, что законодательная инициатива является одной из важнейших стадий законодательного процесса. При том, законодательная инициатива выступает начальной и обязательной стадией этого процесса. Без первоначального формулирования законопроекта и его внесения в Государственную Думу законодательный процесс вообще невозможен.
Правовой наукой и юридической практикой выработаны оптимальные приемы и методы реализации права законодательной инициативе субъектами этого права. Как представляется, совокупность приемов и методов реализации субъектами права законодательной инициативы своего правомочия разрабатывать и вносить в Государственную Думу законопроекты составляет правовую процедуру реализации права законодательной инициативы.
В.М. Сырых отмечает, что «законодатель творит законы своим особым методом. Его методологический арсенал охватывается правилами, требованиями так называемой законодательной техники».1 Эта специфическая технология побуждает субъекта законодательной инициативы надлежащим образом подготовить качественно совершенный правовой акт с точки зрения языкового стиля закона, соблюдения логики изложения нормативного материала, правильного установления и отражения в тексте новых достижений правовой науки и передового опыта законопроектной работы.
Законодательная инициатива как первая стадия законодательного процесса находится за пределами правотворческого процесса и составляет один из важнейших этапов формирования правовой системы. Субъекты права законодательной инициативы, безусловно, должны стремиться к тому, чтобы их нормативно-правовые изыскания в максимальной степени соответствовали объективным потребностям общества и закономерностям его развития. Одновременно субъекты права законодательной инициативы являются главными проектировщиками и непосредственными исполнителями целого комплекса работ, направленных на выявление упомянутых закономерностей. В лучшем случае субъекты права законодательной инициативы используют имеющиеся теоретические знания, а также практический опыт действия юридических норм и аналогичный зарубежный опыт.
Вопрос о том, что законопроектная деятельность должна быть поставлена на научную основу, до сих пор остается до конца не решенным. Данный вопрос имеет и свою предысторию. Так, в советское время правоведы склонны были отождествлять законотворчество с научной деятельностью, подводя под это отождествление философскую основу о том, что «правотворческое познание не имеет каких-либо принципиальных отличий от научного познания вообще».1
Вряд ли такой подход оправдан. Это показала последующая законотворческая деятельность в России. К настоящему времени в значительном числе субъектов РФ при представительных (законодательных) органах власти или вне их созданы научно-исследовательские институты или центры, основная задача которых - на должном уровне вести законопроектную работу: подготавливать проекты законов, осуществлять научную экспертизу проектов, внесенных в законодательные органы, проводить тот или иной объем научных исследований. Так, широкомасштабные исследования научного характера ведутся в Иркутской, Воронежской, Астраханской областях, Приморском, Красноярском, Краснодарском, Ставропольском краях. В Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации создан научно координационный и методический центр законотворческой деятельности в Российской Федерации, в Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации создан Институт повышения квалификации специалистов, занимающихся законопроектной работой.
Некоторые субъекты законодательной инициативы отстали в этом плане. Например, Народное Собрание Республики Дагестан до сих пор не смогло создать такой центр. В результате отдельные законопроекты Республики Дагестан возвращены Государственной Думой Российской Федерации как не отвечающие технологическим требованиям. В частности, законопроект 15567-4 О внесении дополнения в статью 1 Федерального закона «О днях воинской славы (победных днях) России» (в части включения в перечень дней воинской славы России новой даты 9 октября - День освобождения Кавказа от немецко-фашистских захватчиков) возвращен для выполнения требований Конституции Российской Федерации и Регламента Государственной Думы от 02.03.2004 г., т.е. по причине не соблюдения технологии проектирования и представления законов в Государственную Думу РФ.1
Прежде чем перейти к рассмотрению правовых процедур реализации права законодательной инициативы необходимо выяснить сущность и содержание понятия «правовая процедура». Термин «процедура» означает порядок рассмотрения, обсуждения, выполнения ряда последовательных мероприятий, действий в каком либо сложном деле.1 Следовательно, под правовой (юридической) процедурой понимается «особый нормативно установленный порядок осуществления юридической деятельности, обеспечивающий реализацию норм материального права и основанных на них материальных правоотношений, охраняемый от нарушений правовыми санкциями».2
Правовая процедура основывается на определенных принципах, обеспечивающих реализацию материально-правовых норм. К ним относятся:
1. Законность. Процедурные нормы должны полностью соответствовать действующему российскому законодательству и не противоречить ему.
2. Нормативность. Правовые процедуры должны быть нормативно закреплены в законах и подзаконных актах Российской Федерации. Что касается субъектов Российской Федерации, то правовые процедуры закрепляются, соответственно, в законах и подзаконных актах руководителей высших органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Данное правило относится как к процедурам общего характера, так и частного. Важно предотвратить создание и функционирование бюрократических процедур.
