Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Сущностная характеристика права отзыва избирателями депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления 12 стр.
1. Институциональная природа отзыва 12 стр.
2. Отзыв как составная часть непосредственного самоуправления населения 22 стр.
3. Отзыв как признак императивного мандата 36 стр.
4. Отзыв как санкция муниципально-правовой ответственности 48 стр.
ГЛАВА 2. Развитие института отзыва в россии и зарубежных странах 72 стр.
1. Предпосылки возникновения института отзыва 72 стр.
2. Законодательство об отзыве и практика отзыва депутатов в советский период 84 стр.
3. Правовые основы отзыва в зарубежных странах 100 стр.
ГЛАВА 3. Правовое регулирование порядка отзыва выборного лица местного самоуправления в российской федерации 115 стр.
1. Современная система нормативных актов (правовые источники отзыва) 115 стр.
2. Основания отзыва выборного лица местного самоуправления 128 стр.
3. Порядок отзыва (основные этапы) 139 стр.
Заключение 177 стр.
Список используемой литературы 180 стр.
- Институциональная природа отзыва
- Отзыв как составная часть непосредственного самоуправления населения
- Предпосылки возникновения института отзыва
- Современная система нормативных актов (правовые источники отзыва)
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Будучи органом или должностным лицом местного самоуправления, принимающим в соответствии со своими функциями определенные решения, которые могут иметь не только позитивные, но и негативные последствия, этот орган или должностное лицо должны быть поставлены в условия, которые бы минимизировали вредные последствия для интересов населения, физических и юридических лиц, т. е. влекли ответственность за нарушение этих интересов1.
Одним из таких условий для местного самоуправления является институт отзыва выборного лица.
В послании Федеральному собранию на 2002 год Президент Российской Федерации В.В.Путин указал на невнимание федеральной власти к проблемам местного самоуправления, что в конечном итоге отрицательно сказывается на уровне жизни населения в российских городах и селах. Среди причин сложившейся ситуации, наряду с низким качеством законодательной базы местного самоуправления, проблемами формирования доходной части местных бюджетом, он назвал отсутствие механизмов ответственности в сфере местного самоуправления. Особо подчеркнув, что именно здесь, на местном уровне имеется огромный ресурс общественного контроля за властью. И на этом уровне, отметил президент, необходимо навести порядок. Тот порядок, о дефиците которого говорят и пишут граждане страны2.
«Предметно-функциональное многообразие местного самоуправления, необходимость повседневного, оперативного решения множества текущих дел предопределяют существование»3 специальных институтов местного самоуправления, которые способны обеспечить, успешную работу органов
Васильев В.И. Местное самоуправление: Учеб. и науч.-практ. пособие. М., 1999. С. 430.
2 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "России
надо быть сильной и конкурентоспособной" // Российская газета. 2002. 19 апр. № 71.
3 Москалев А.В. Вопросы правового статуса местной администрации // Юридическая наука и развитие
российского государства и права: Тез. докл. науч.-практ.конф. (Пермь, 11-12 октября 2001 г.) / Перм. ун-т.
Пермь, 2002. С. 41.
местного самоуправления в городах, районах, поселках, сельсоветах и в других аналогичных территориях Российской Федерации. Одним из них и является институт отзыва выборного лица местного самоуправления, существование которого продиктовано самой природой и особенностями местного самоуправления как власти местного сообщества, наиболее приближенной к населению, как такой территориальной самоорганизации населения, которая призвана обеспечивать ему самостоятельное и ответственное решение задач местного значения.
Институт отзыва выборных лиц местного самоуправления обладает специфической сущностной характеристикой, проявляющейся в том, что, являясь формой непосредственного самоуправления, институт отзыва одномоментно выступает как элемент императивного мандата и санкция муниципально-правовой ответственности с присущими для указанных проявлений специальными признаками. Таким образом, отзыв как проявление демократии имеет специальные (видовые) признаки, позволяющие выделить особые грани его сущностной характеристики, такие как отзыв - элемент императивного мандата и санкция муниципально-правовой ответственности.
Однако на сегодняшний день институт отзыва выборных лиц местного самоуправления не получил достаточно полного правового закрепления. В правовом регулировании института отзыва выборных лиц местного самоуправления муниципальные образования самостоятельны: они либо непосредственно в своих уставах регулируют все отношения, связанные с отзывом выборных лиц местного самоуправления, либо отсылают к закону субъекта Российской Федерации, который определяет основания и порядок (процедуру) такого отзыва, исходя из положений Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении. Принятие субъектом Российской Федерации такого закона возможно (практика подсказывает - и необходимо), ибо вопросы организации местного самоуправления составляют предмет ведения субъектов Российской Федерации, и лишь общие принципы организации местного самоуправления относятся к совместному ведению
Российской Федерации и ее субъектов. При этом закон субъекта Российской Федерации, естественно, должен отвечать общедемократическим и правовым принципам, в том числе закрепленным в Конституции Российской Федерации.
Анализ регионального законодательства Российской Федерации свидетельствует о наличии неточностей, формализма и противоречий федеральному законодательству в регулировании вопроса отзыва выборных лиц местного самоуправления.
Модельный закон Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, хотя и закрепил ряд принципиальных рекомендаций по регулированию отзыва, но не заполнил имеющиеся пробелы.
Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», подписанный Президентом Российской Федерации 6 октября 2003 г., вступит в силу в полном объеме только с 1 января 2006 г. Однако анализ его статей не позволяет сделать вывод, что вопрос об отзыве выборных лиц местного самоуправления будет решен. Напротив, он приобретает, на наш взгляд, еще большую остроту.
Изложенное подтверждает актуальность избранной темы диссертационного исследования — в ее теоретико-доктринальном, правотворческом и правоприменительном аспектах.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу досрочного прекращения полномочий выборного лица в форме волеизъявления избирателей на основе специально назначенного голосования, проводимого в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования.
В диссертации рассматриваются предпосылки возникновения института отзыва, законодательство об отзыве и практика отзыва депутатов в советский период, правовые основы отзыва в зарубежных стран. Кроме того, рассматривается вопрос о сущностной характеристике отзыва избирателями депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, а также
-6-вопрос о современное правовое регулирование порядка отзыва выборных лиц местного самоуправления.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, иные источники права (например, уставы муниципальных образований), обеспечивающие регулирование общественных отношений в области отзыва выборных лиц местного самоуправления, а также практика реализации норм об отзыве депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации, ее отдельных регионах и за рубежом.
Целью исследования является комплексное изучение сложившейся в Российской Федерации системы правового регулирования отношений в области отзыва выборных лиц местного самоуправления, выявление проблем, складывающихся в правовом регулировании указанной области общественных отношений, разработка путей их решения, выработка рекомендаций по совершенствованию системы правового регулирования отношений в области отзыва выборных лиц местного самоуправления как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Основные задачи. Для достижения поставленной цели в диссертации решаются следующие основные задачи: дать анализ предпосылок возникновения и становления института отзыва; выделить особенности в регулировании и практике применения отзыва в зарубежных странах; изучить сущностные особенности института отзыва и их правовое закрепление; определить, что понимается под отзывом как формы непосредственного самоуправления и признака императивного мандата; сформулировать понятие муниципально-правовой ответственности; выделить основные специфические черты муниципально-правовой ответственности;, определить, что общее и что особенное в региональном нормотворчестве по отзыву выборных лиц местного самоуправления; установить основные направления в правовом регулировании отзыва выборных лиц местного самоуправления; исследовать существующие проблемы в правовом закреплении изучаемого вопроса и предложить пути их
-7-решения; провести сравнительный анализ оснований наступления, механизма отзыва по законодательству субъектов Российской Федерации; сформулировать выводы и предложения по разрешению проблем правового регулирования общественных отношений в области отзыва выборных лиц местного самоуправления.
Методологическая основа исследования. В основе методологии представляемого исследования лежит метод системного подхода к изучению и объяснению правовых явлений и их системного анализа. Автор диссертационной работы исходит из основных положений об обществе как о целостной социальной системе. В рамках данной системы государственный и муниципальный уровни власти находятся в тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Автор исходит из основных положений о местном самоуправлении, определенных в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Методология исследования основана на достижениях наук теории государства и права, государственного, муниципального права.
Автором использованы общие методы научного познания, включая такие методы эмпирического исследования, как наблюдение (например, за практикой реализации отзыва выборных лиц местного самоуправления), сравнение (например, норм, регулирующих те или иные отношения в области отзыва выборных лиц местного самоуправления в различных регионах России); методы теоретического исследования (например, восхождение от абстрактного к конкретному в каких-либо суждениях); методы, используемые как на эмпирическом, так и на теоретическом уровне исследования (например, анализ путем разложения предмета исследования на составные части, разработки различных классификаций, без которых невозможно получить подробное, полное и всестороннее представление о рассматриваемых явлениях, и синтез, с помощью которого автором выделяются наиболее существенные свойства и закономерности, формулируются обобщающие выводы).
Применение логических законов и правил позволяет выяснить причинно-следственные связи между отдельными социально-экономическими и правовыми явлениями. В работе применяются также частные методы научного познания, такие как исторический, сравнительно-правовой (например, при изучении предпосылок возникновения отзыва; при сопоставлении и обобщении практики правового регулирования отзыва выборных лиц местного самоуправления), формально-юридический метод (например, при анализе текстов нормативных и индивидуальных правовых актов, регулирующих соответствующее наделение).
Источниковедческая база. Базовым информационным ресурсом исследования стало законодательство Российской Федерации и ее субъектов, регулирующее те или иные отношения в области отзыва выборных лиц местного самоуправления. В ходе проведения настоящего исследования нами было изучено законодательство около шестидесяти регионов России. В работе используется также новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также модельный закон Центральной избирательной комиссии Российской Федерации «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления».
Степень разработанности проблемы. Теоретической основой для исследования стали работы известных российских ученых, в том числе в области муниципального права. Вопросы отзыва выборных лиц местного самоуправления (отзыва депутатов местных советов) в той или иной степени затрагивались в работах С.А.Авакьяна, М.В.Баглая, Г.В.Барабашева, А.А.Безуглова, В.И.Васильева, И.В.Выдрина, Т.Д. Зражевской, А.В.Иванченко, А.А.Карпа, А.И.Ким, А.Н.Кокотова, В.В.Комаровой, С.В.Королёва, В.Ф.Котока, В.А.Кряжкова, В.Н. Кудрявцева, О.Е. Кутафина, А.И.Лепешкина, А.А.Мишина, А.В. Москалева, Л.А.Нудненко, В.И. Пылина, В.Н.Руденко, А.А.Сергеева, И.М.Степанова, Б.А.Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Е.А.Тихоновой, В.В. Фадеева, К.Хессе, К.Ф.Шеремета, Г.Шостака, Е.С. Шугриной и др.
-9- '
Так, в монографии В.В. Пылина «Народовластие в системе местного самоуправления»1 отзыв выборных лиц местного самоуправления рассмотрен с точки зрения формы непосредственного самоуправления, также дана характеристика Модельному закону о порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления. В книге В.Н.Руденко «Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты»2 с использованием методов сравнительного правоведения исследуется отзыв депутата (выборного должностного лица) как институт непосредственного самоуправления, обеспечивающий прямое участие граждан в формировании системы публичной власти. В монографии Л.А.Нудненко «Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления России»3 исследуются правовые основания отзыва выборных лиц местного самоуправления в региональном законодательстве. В пособии «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации» (в авторский коллектив входят О.Е. Кутафин, В.В. Фадеев) освещена процедура отзыва выборных лиц местного самоуправления. В работах Т.Д.Зражевской, В.И.Васильева, В.Ф.Котока, А.И.Лепешкина, Е.С. Шугриной и др. освещены некоторые вопросы досрочного прекращения полномочий выборных лиц местного самоуправления, в том числе путем их отзыва.
Нельзя не учитывать, что тема, являющаяся предметом настоящего диссертационного исследования, является объектом дискуссий не только в научных кругах, но и среди судей Конституционного суда Российской Федерации. Кроме того, отзыв приобретает новые аспекты в связи с предстоящими изменениями в местном самоуправлении, связанные с вступлением в силу с 1 января 2006 г. нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Наконец, следует отметить и то, что проблема отзыва выборного лица
1 Пылин В.В. Народовластие в системе местного самоуправления. СПб, 1998. С. 136.
2 Руденко B.H. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты.
Екатеринбург: УрО РАН, 2003.
3 Нудненко Л.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления./ РАН
ИНИОН. М, 2000.
-10-местного самоуправления не являлась еще темой отдельного монографического исследования, что также сказывалось на степени ее изученности и обуславливает необходимость ее дальнейшей разработки.
Научная новизна исследования. Заключается в том, что диссертация представляет собой первое комплексное исследование проблем, связанных с отзывом выборного лица местного самоуправления. При этом автор выносит на защиту следующие положения и выводы:
теоретическое обоснование существования самостоятельного института отзыва выборного лица местного самоуправления;
обязательное наличие института отзыва во всех муниципальных образованиях;
вывод, установленный автором о многогранности природы и сущности отзыва, проявляющейся в том, что отзыв как форма непосредственной демократии имеет особые, специальные признаки;
установление специальных признаков института отзыва выборного лица местного самоуправления как муниципально-правовой ответственности и элемента императивного мандата;
развитие взглядов на отзыв как на средство качественного улучшения депутатского корпуса и выборных должностных лиц;
постановка проблемы необходимости конкретизировать основания отзыва выборного лица местного самоуправления;
разработка и обоснование предложений по совершенствованию законодательства по отзыву выборных лиц местного самоуправления.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение диссертации заключается в том, что она дополняет имеющиеся исследования о правовой природе отзыва выборного лица местного самоуправления с учетом новейшего законодательства, требований современной практики.
Основные положения диссертации могут применяться в преподавании спецкурсов по муниципальному праву на юридических факультетах (в вузах). Результаты и выводы могут быть использованы при дальнейшем
-11-совершенствовании законодательства об отзыве выборных лиц местного самоуправления, а также непосредственно в практике органов местного самоуправления.
Научная разработка в этой области будет способствовать более широкому применению на практике отзыва как средства воздействия населения на органы и должностных лиц местного самоуправления, что, в свою очередь, приведет к усилению роли населения в местном самоуправлении.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре конституционного и финансового права Пермского государственного университета. Основные ее положения и выводы изложены в публикациях автора. Результаты исследования излагались на заседаниях кафедры конституционного и финансового права Пермского государственного университета, на научно-практических конференциях, в процессе преподавания курса муниципального права.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав и заключения. Она снабжена также списком использованной литературы.
Институциональная природа отзыва
Отзыв представляет собой отдельный правовой институт муниципального права, обладающий специальными институциональными признаками, выделяющими его из других правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения.
Для более полного осмысления положения данного института в системе сложившихся общественных отношений необходимо обратиться к теоретическим аспектам вопроса.
В теории государства и права институт права - составная часть сложноорганизованного целого - отрасли права. В связи с тем что целое включает отдельные элементы, объединенные разнообразными связями и взаимоотношениями, отрасль предполагает внутреннее строение, структуру, связь, дифференциацию. В то же время отрасль права есть единое целое, состоящее из отдельных элементов, упорядоченных по определенным признакам или принципам1.
Отрасль права, как и вся система права, отражает внутреннее единство права, которое обусловлено системой сложившихся общественных отношений. Первичным элементом отрасли права является правовое предписание - норма права. Целостное множество норм права, взаимодействие между ними порождают новые качества, не присущие ее отдельным частям.
Некоторые положения общей теории систем могут быть с успехом использованы при характеристике отрасли права. Важнейшими её признаками являются, во-первых, целостность и единство норм права, во-вторых, системность. Последний признак можно определить как внешнее свойство отрасли -права. Всякая система предполагает два основных компонента: во-первых, элементы и их структуру в рамках какого-то более общего целого (процесса, явления) и, во-вторых, взаимодействие элементов отрасли. Структура — это устойчивое единство элементов, закон связи элементов, выражающий упорядоченность, устойчивость отношений; она обеспечивает сохранение целостности, единства явления как отрасли, образует ее каркас. При этом единство элементов предполагает их взаимодействие, что является способом существования структуры. Благодаря взаимодействию каждый элемент приобретает специфические качества, присущие отрасли в целом. Его существование вне отрасли невозможно.
Если нормативное предписание (норма права) есть исходный элемент, основная клеточка отрасли и системы права, правовой материи в целом, то правовой институт представляет собой основной элемент отрасли права, первичное, самостоятельное структурное подразделение отрасли, где правовые нормы группируются по их юридическому содержанию. Таким образом, юридические нормы образуют отрасль не непосредственно, а через правовые институты. Правовой институт - это входящая в отрасль права обособленная группа взаимосвязанных юридических норм, регулирующих определенную разновидность или сторону однородных общественных отношений1, отличающихся качественным единством.
Как видим, институт права является частью; отрасли права, ее составляющей. Если отрасль права регулирует род общественных отношений, то институт — лишь их вид. В каждой отрасли права можно выделить несколько институтов, что обусловлено сложной структурой любой группы однородных общественных отношений. В рамках однородных отношений структурируются их подвиды. Именно специфика отношений одной группы по сравнению с другими служит основанием формирования определенного института.
Имеются и такие институты, которые регулируют не группу, а какое-то одно специфическое общественное отношение, но достаточно важное для механизма правового регулирования. Например, отзыв выборного лица местного самоуправления в муниципальном праве.
Для правового института характерны определенные общие положения, принципы, специфические юридические понятия, определяющие особый режим регулирования. Каждый правовой институт имеет только ему присущие функции и специфику в сравнении с другими компонентами системы права.
В качестве главных юридических критериев обособления норм в правовой институт можно назвать следующие: во-первых, их целостность, специфичность; во-вторых, качественную обособленность в рамках отрасли; в-третьих, полноту регулирования соответствующей разновидности общественных отношений. От этого зависят масштаб и значение института.
В свою очередь институты могут образовывать более крупные подразделения системы права, как подотрасли
Отзыв как составная часть непосредственного самоуправления населения
Прежде чем перейти к рассмотрению отзыва с точки зрения формы непосредственного самоуправления населения, необходимо обратить внимание на соотношение таких правовых категорий как непосредственное самоуправление и непосредственная демократия. Так, по мнению, А.В.Москалева, не акцентируя внимание на имманентно присущих им параметрам, необходимо подчеркнуть, что это близкие, но не адекватные понятия: непосредственное самоуправление населения составная часть непосредственной демократии, последнее шире по объему и разнообразию организационных форм и институтов прямого волеизъявления населения.
Непосредственное самоуправление включает в себя территориальные формы прямого волеизъявления граждан, в которых могут принимать участие все избиратели муниципальных образований либо часть. Непосредственная демократия включается в себя также формы, создаваемые по производственному, отраслевому, функциональному признаку (например, советы ветеранов, родительские комитеты).
С учетом вышеизложенного в работе отзыв рассматривается как форма непосредственного самоуправления населения.
Определяя способы осуществления местного самоуправления, Конституция РФ ставит на первое место реализацию самоуправления гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления. Это не значит, что применение названных конституцией и форм непосредственного самоуправления должно превалировать в решении вопросов местного значения. На практике большинство таких дел решается и должно решаться выборными и другими органами местного самоуправления.
Однако из приведенной конституционной формулы следует, что воля членов местных сообществ должна быть первичной в делах местного самоуправления. Граждане определяют исходные позиции для органов местного самоуправления.
Действующий Федеральный закон "Об общих принципах организации , местного самоуправления" закрепил целую систему форм участия граждан в делах местного самоуправления, включая референдум, выборы, собрания (сходы) граждан, народную правотворческую инициативу, обращения граждан в органы местного самоуправления и др.
Кроме того, в пункте 5 статьи 16 данного закона установлено, что глава муниципального образования и другие выборные должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования подотчетны населению непосредственно, а также предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.
Таким образом, законодатель на федеральном уровне предусмотрел возможность отзыва населением муниципального образования выборных лиц местного самоуправления. Особо подчеркнем, что применительно к отзыву речь может идти только об отзыве выборных лиц, к которым относятся:
Во-первых, депутат представительного органа местного самоуправления, избираемый на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Во-вторых, член выборного органа местного самоуправления. Действующее федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации не определяет, какие выборные органы местного самоуправления имеются в виду в данном случае. Как известно, в соответствии со статьей 131 Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Закрепляется эта структура в уставе. муниципального образования. Можно предположить, что к числу выборных органов местного самоуправления может относиться, например, избранная населением ревизионная комиссия, выполняющая функции контроля за исполнением местного бюджета. Данное предположение подкрепляется тем, что новый федеральный закон в статье 38 закрепил положение о том, что выборным органом местного самоуправления является контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие). Указанные органы образуются в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
В-третьих, выборные должностные лица местного самоуправления, которых население в соответствии с уставом муниципального образования тоже вправе отзывать. Речь идет прежде всего о главе муниципального образования - выборном должностном лице, возглавляющем деятельность по реализации местного самоуправления на территории муниципального образования.
Предпосылки возникновения института отзыва
Для более полного представления об отзыве в современном его понимании необходимо обратиться к истории данного института.
Проблема контроля за людьми, наделенными в той или иной степени прерогативами государственной власти, издавна привлекала к себе внимание законодателей. Формы и способы такого контроля были разные. Некоторые из них можно определить как предпосылки института отзыва. Учитывая, что становление института отзыва имеет длительную историю, в нем можно выделить несколько этапов. При этом, следует отметить, что становление отзыва на ранних этапах касается выборных лиц центральных органов власти.
Первый этап охватывает период древнего времени. Так, в Афинском государстве, считающемся самой совершенной формой античной демократии, предусматривался ряд гарантий с целью не допустить чрезмерного отрыва должностных лиц от афинских граждан. Многочисленные коллегии чиновников избирались только на один год, причем дважды занимать одну и ту же должность было запрещено. Исключение составляли военные посты. Кандидаты на все иные должности избирались по жребию из представителей всех имущественных разрядов. Магистратуры были коллегиальными, а повторное избрание исключалось1. Подотчетность должностных лиц носила характер ответственности за совершенные в период мандата нарушения либо состояла в обязанности отчитываться о своей деятельности по окончании срока службы. Римские магистраты (кроме низших должностных лиц) также несли ответственность главным образом после завершения своих полномочий. Важнейшие же магистраты, такие как диктатор, цензор, плебейский трибун, вообще не несли юридической ответственности перед народом.. Однако во времена Римской империи стало практиковаться использование института ответственности выборных должностных лиц в качестве средства политической борьбы. Так, Цицерон был подвергнут изгнанию под давлением сторонников Каталины за то, что, будучи консулом, выступил за казнь катилинариев, ссылаясь на решение сената. Удаление Цицерона было еще и местью за его речи против триумвирата Помпея, Цезаря и Красса.
Таким образом, уже в период своего зарождения институт отзыва, если о нем можно говорить применительно к политической системе античных демократий, на уровне ответственности высших должностных лиц с самого начала был инструментом политической борьбы враждующих социальных группировок.
Второй этап в развитии представлений об отзыве - средние века. В этот период уже можно увидеть определенное сходство с современным институтом отзыва депутата. Его формирование и функционирование связано с историей средневекового города и развитием права Германии, Франции и Италии XII-XVI вв. Важный в этом отношении материал содержат памятники городского права Германии. Поскольку характерной чертой права Германии того времени был партикуляризм, княжества и крупные города создавали свои законодательные акты, в том числе в области уголовного и гражданского права. Слабость центральной власти, государственно-правовая самостоятельность курфюрстов и епископов, закрепленная «Золотой буллой» 1356 г., отрицательно сказывалась на положении городов и торговли. Курфюрсты, князья и церковь притесняли горожан, донимали купцов непомерными поборами, регламентировали работу рынков, цеховых организаций, запрещали городам иметь свои самоуправляющиеся коммуны. Только благодаря упорной борьбе с феодалами горожане добивались определенных гарантий своих прав и привилегий, в том числе при выборах должностных лиц города, а также судей, включая и возможность смещения последних по той или иной причине. Так, право города Андернаха содержало дарованную архиепископом в 1171 г. привилегию отстранения шеффена, если последний «перейдет к неблагоприятной жизни, или, отягощенный старостью, будет утомлен, или того, кто, впавши в бедность, будет не в состоянии исполнять эту должность» . Следует заметить, что уже при формировании данный институт имел четко выраженную социальную направленность на вытеснение из числа судей лиц, не угодных городской верхушке по причинам бедности или незнатного происхождения.
Комментируя эти изменения в избирательном праве, историки Отмечают их обусловленность имущественным и социальным расслоением общин немецких городов, ростом притязаний новых социальных сил на власть. «В течение XII века город быстро рос и богател; обслуживая местное ремесло и рынок, поднялось купечество и потянулось к власти, прежние демократические формы избрания судейской коллегии ему стали мешать, и вот явно под напором купцов и, несомненно, за немалую мзду епископ изменил систему выборов в их пользу».
Следовательно, элементы института отзыва, сформировавшиеся в Западной Европе в начале средних веков, были востребованы и развивались как часть более широкого конкретно-исторического процесса, заключавшего в себе две основные тенденции. Первая состояла в «явочном» перераспределении власти в ходе политической борьбы переходной эпохи, для которой характерно отсутствие устоявшихся государственно-правовых форм. Вторая вела к распаду единого государства (особенно сильно этот процесс захватил Германию), поскольку, «накладываясь» на вышеназванные социальные процессы, побуждала городские коммуны к борьбе за ограничение власти должностных лиц самостоятельных княжеств. Сочетание этих двух тенденций создает условия для развития особого политико-правового состояния, рождающего весьма нетипичные для классической демократии институты, например институт отзыва
Современная система нормативных актов (правовые источники отзыва)
В российской правовой системе можно выделить три группы источников отзыва с учетом разных уровней правового регулирования муниципальных отношений: федеральный, региональный, местный.
К первой группе относятся нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне. На сегодняшний день, как уже было сказано в предыдущей главе, законодательной основой института отзыва выборных лиц местного самоуправления на федеральном уровне является Федеральный закон от 28.08.1995, в котором закреплено положение, что уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской» Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. При этом порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения определяются уставами муниципальных образований. Таким образом, при принятии устава муниципального образования население или представительный орган местного самоуправления непосредственно определяет формы ответственности выборных лиц, в том числе возможность и необходимость введения института отзыва. Следует еще раз подчеркнуть, что наличие института отзыва выборных лиц органов местного самоуправления не является обязательным в функционировании этих органов. Право учреждать подобный институт или отказаться от его включения в устав муниципального образования относится к исключительной компетенции представительного органа местного -самоуправления либо населения, если устав принимался непосредственно населением.
В уставах муниципальных образований процедура отзыва, как правило, отсутствует; поэтому вопрос должен регулироваться законом субъекта Российской Федерации, поскольку в соответствии с Конституцией Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. н ст. 72).
Следовательно, в уставах муниципальных образований должна содержаться бланкетная норма, отсылающая к закону субъекта Российской Федерации.
Однако отсутствие законодательного регулирования института отзыва на уровне субъекта федерации, при условии его закрепления в уставе муниципального образования, не является препятствием для применения отзыва населением соответствующей территории. Представляется, что в таком случае муниципальному образованию необходимо самому позаботиться о закреплении порядка и условий ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения, то есть не использовать в уставе отсылочную норму к соответствующему региональному закону, а детально прописать саму процедуру в своем уставе.
В подтверждении данной точки зрения можно сослаться на позицию Верховного суда Российской Федерации1, по которой отсутствие в законах субъектов Российской Федерации норм о порядке отзыва выборных лиц местного самоуправления не может рассматриваться как препятствие для введения института отзыва в уставах муниципальных образований.
Рассмотрим один из типичных случаев. Так, Топчихинская территориальная избирательная комиссия Алтайского края 10 апреля 1998 г. зарегистрировала инициативную группу по отзыву главы администрации района Диденко, а 16 мая 1998 г. признала число подписей избирателей достаточным для назначения даты голосования по отзыву главы администрации района и направила соответствующую информацию в Топчихинский районный Совет депутатов. Последний, однако, постановлением от 16 июля 1998 г. отказал в назначении даты голосования об отзыве главы администрации района, сославшись на то, что мотивы отзыва не соответствуют действительности, а также на отсутствие в районе необходимых финансовых средств для проведения голосования. 16 июля 1998 г. избирательная комиссия Алтайского края приняла решение о назначении голосования об отзыве главы Топчихинского района на 13 сентября 1998 г.
Тогда Топчихинский районный Совет депутатов и глава района Диденко обратились в краевой суд с жалобами о признании незаконным решение избирательной комиссии Алтайского края от 16 июля 1998 г. как противоречащего Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", и о признании недействительным Закона Алтайского края от 27 сентября 1996 г. "О порядке отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Алтайском крае" как противоречащего Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также Уставу Алтайского края и Закону Алтайского края "Об основах местного самоуправления в Алтайском крае", не предусматривающих возможность отзыва выборного должностного лица местного самоуправления.
