Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие, социальное назначение и особенности иммунитетов в конституционном праве Российской Федерации 14
1. Возникновение и развитие института правового иммунитета 14
2. Понятие правового иммунитета как общеправовой категории 35
3. Особенности законодательного регулирования института правового иммунитета в конституционном праве Российской Федерации 65
Глава II. Характеристика отдельных видов иммунитетов в конституционном праве Российской Федерации 94
1. Иммунитет члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 94
2. Иммунитет Президента Российской Федерации 135
3. Иммунитет судей Конституционного Суда Российской Федерации 164
4. Иные иммунитеты в конституционном праве Российской Федерации... 185
Заключение 200
Библиографический список 205
- Возникновение и развитие института правового иммунитета
- Понятие правового иммунитета как общеправовой категории
- Иммунитет члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
- Иммунитет Президента Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Российское общество поставило перед собой задачу формирования демократического правового государства, основанного на общепризнанных принципах народовластия, суверенитета, разделения властей- Для того чтобы оценить эффективность процесса становления и развития правового государства в Российской Федерации, нужно проанализировать результаты проводимой конституционно-правовой реформы, направленной на развитие демократических начал в формировании и деятельности институтов государственной власти и местного самоуправления.
Общей целью этой реформы является установление основ конституционного строя, под которым понимается государственное устройство, основанное на правовом ограничении публичной власти путем конституционного закрепления функций, полномочий и ответственности каждого из ее институтов, а одним из наиболее важных и сложных направлений реформирования является формирование сильной и эффективной государственной власти. Несмотря на то, что активные преобразования в России конца XX века привели к коренным изменениям в ее политической системе и государственном механизме, в стране так и не завершилось формирование многих государственных и общественных институтов. Причинами этого, как отмечается в литературе, явились просчеты проводимых реформ и борьба между старой и нарождающейся общественной элитой, а также возникновение и развитие в российском обществе ряда крайне опасных социальных явлений, таких, как организованная преступность, бюрократизм, коррупция, которые буквально «...захлестнули формирующийся российский государственный аппарат, деформировали его структуру.-.»1. Абсолютной «тройкой» лидеров коррумпированности в России, по данным исследования фонда «ИНДЕМ», опрошенные предприниматели и ря-
Селихов Н.В. Коррупция в государственном механизме современной России (теоретические аспекты): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2001. - С. 3.
4 довые граждане считают автоинспекцию, политические партии и Государственную Думу1.
Как отмечает В.О. Лучин, в настоящее время «на всех уровнях организации и функционирования власти разбалансированы ее основные компоненты -права, обязанности и ответственность. Права концентрируются на одних уровнях, обязанности распределены по другим уровням, а правовая ответственность власти, как правило, вообще не определена» .
Несомненно, что, идущие в России процессы развития институтов публичной власти, вызывают необходимость введения в законодательство новых механизмов юридической ответственности для тех или иных субъектов власт-ных отношении .
В то же время представляется бесспорным, что вопрос об ответственности государственных органов, должностных лиц тесно связан с проблемами их правового иммунитета как гарантии эффективности деятельности и независимости. Не обеспечив самостоятельности и независимости каждой из ветвей власти, а также безопасности, независимости и беспристрастности лиц, эту власть осуществляющих, невозможно реализовать провозглашенный конституционный принцип разделения властей, тем более что, как справедливо отмечает В.А. Лебедев, на практике принцип разделения властей довольно часто подменяется соображениями политической целесообразности4.
Необходимо иметь в виду, что задачи повышения ответственности должностных лиц и обеспечения гарантий их деятельности не только не исключают, но и взаимодополняют друг друга. Достижению цели повышения ответственности власти, на наш взгляд, способствует научная разработка и законодательное закрепление мер конституционно-правовой ответственности, специфи-
Закатнова А. Коррупцию поборют постепенно // Рос. газ. - 2003. - 27 марта.
2 Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. - М., 2002.
С. 285.
3 Сергеев А.А. Прекращение полномочий выборных лиц публичной власти как мера юриди
ческой ответственности // Журн. рос. права. 2002. № 7. - С. 27.
4 Лебедев В.А. Законодательные и исполнительные органы государственной власти субъек
тов Российской Федерации. - Челябинск, 1999.- С. 161.
5 ка которой не допускает установления каких-либо правовых иммунитетов для должностных лиц, поскольку, как верно отмечает В.А. Виноградов, конституционная ответственность в качестве гарантии сохранения конституционного строя есть, прежде всего, ответственность власти, в том числе за состояние законности в правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов и должностных лиц1.
Одновременно с разработкой теоретических оснований и конкретных практических механизмов повышения ответственности власти, внимания заслуживают и вопросы предоставления правовых иммунитетов, обеспечивающих повышенную защиту властвующих лиц в сфере привлечения к так называемым традиционным видам ответственности (уголовной, административной, гражданско-правовой, дисциплинарной).
Идея предоставления правового иммунитета как гарантии деятельности определенным лицам, выполняющим значимые государственные и общественные функции, неадекватно воспринимается общественным сознанием. Изначальная проблема заключается в том, что необходимость такого правового средства практически не увязывается с общегосударственными задачами обеспечения сильной и независимой власти, и воспринимается как предоставление неоправданных преимуществ, улучшающих качество и условия жизни конкретных лиц. В то же время правовой иммунитет представляет собой законное правовое средство, с помощью которого государство обеспечивает повышенную правовую защиту в сфере юридической ответственности - сфере, где наиболее остро воспринимается какое-либо неравенство, даже если оно и основано на законе.
Установление границы между необходимостью защиты лица, выполняющего важные для государства функции, и недопущением безнаказанности этого лица в случае совершения им правонарушений является весьма важной и актуальной задачей правовой политики российского государства.
Виноградов В.А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование. - М, 2000. - С. 5.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе обеспечения государством гарантий эффективности деятельности лиц, выполняющих значимые государственные функции, а именно, в сфере установления правовых иммунитетов.
Цель и задачи исследования. Цель настоящей работы состоит в том, чтобы на основе общетеоретических положений юридической науки и анализа существующей практики осмыслить и обосновать основные теоретические положения, определяющие юридическую природу конституционно-правового иммунитета, его содержание и основные элементы, юридические свойства, а также определить актуальные теоретические и прикладные проблемы в области реализации конституционно-правовых норм, предоставляющих иммунитет определенным лицам, наметить возможные направления по разрешению существующих проблем.
Исходя из целей, поставленных в работе, определены основные задачи:
исследовать процесс возникновения и развития института правового иммунитета;
рассмотреть и проанализировать сущность и признаки правового иммунитета как общеправовой категории;
определить место правового иммунитета в системе правового неравенства наряду с иными средствами - льготами, привилегиями;
раскрыть на основе общеправовой категории «иммунитет» сущность, юридические признаки и содержание конституционно-правового иммунитета;
выявить критерии выделения конституционно-правового иммунитета как самостоятельного правового института;
изучить основные проблемы процесса наделения конституционно-правовым иммунитетом лиц, выполняющих значимые государственные функции;
выявить критерии обоснованности и целесообразности предоставления конституционно-правового иммунитета;
7 - выработать предложения по совершенствованию законодательства о конституционно-правовых иммунитетах, прежде всего в части определения их оптимальных пределов и установления эффективного порядка лишения конституционно-правового иммунитета.
Теоретической основой диссертационного исследования явились труды
видных российских ученых и практиков С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева,
М.В. Баглая, И.Н. Барцица, А.А. Безуглова, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря,
В.А. Виноградова, Н.В. Витрука, Ю.А. Дмитриева, А.В. Зиновьева, Т.Д. Зра-
жевской, Ю.М. Козлова, А.Н. Кокотова, И.А. Кравца, М.А. Краснова,
О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, В.А. Лебедева, А.И. Лепешкина, В.О. Лучина,
В.В. Маклакова, А.В. Малько, СВ. Масленниковой, О.О. Миронова,
М.А. Митюкова, Ж.И. Овсепян, B.C. Основина, Б.Н. Топорнина, В.А. Чет-вернина, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева и других деятелей науки, внесших значительный вклад в дело рассмотрения и анализа проблем совершенствования конституционного права, развития российского конституционализма, вопросов реализации принципа разделения властей и обеспечения независимости и самостоятельности представителей законодательной, исполнительной, судебной власти, рассмотрения вопросов статуса депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, главы государства, представителей судебной ветви власти.
Вопросам становления и развития российского конституционализма, анализу проблем реализации принципов конституционализма в практике российской государственности посвящены исследования С.А. Авакьяна, М.Б. Баглая, RH. Барцица, Н.А, Богдановой, Н.С. Бондаря, В.А. Виноградова, А.Н. Кокотова, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, И.А. Кравца, Е.А. Лукьяновой, В.О. Лучина, Б. С. Эбзеева.
Проблемы развития парламентаризма, особенности реализации идеи народного представительства, вопросы статуса, компетенции, организации работы законодательных (представительных) органов на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации явились предметом исследования в
8 работах С.А. Авакьяна, Н.С. Бондаря, И.В. Выдрина, И.В. Гранкина, АН. Ко-котова, В.А. Лебедева, СВ. Масленниковой, О.О. Миронова, Т.Я. Хабриевой.
Роль Конституционного Суда Российской Федерации в процессе становления правового государства, его место в системе органов государственной власти, статус судей рассматривают в своих работах A.M. Барнашов, Н.В. Витрук, В.О. Лучин, М.А. Митюков, Ж.И. Овсепян, ГЛ. Шмавонян,
Исследованию иммунитетов как общеправовой категории в системе правового неравенства в соотношении с категориями льготы и привилегии посвящены труды А.В. Малько, И.С. Морозовой, СЮ. Суменкова.
Особенности правовых иммунитетов отдельных категорий лиц в сфере уголовного процесса рассмотрены в работах Ф.А. Агаева, А.Д. Бойкова, В.Н. Галузо, В.Г. Даева, В.И. Руднева.
Юридическая природа, пределы и проблемы реализации депутатской неприкосновенности как гарантии деятельности представительных органов государственной власти являются предметом исследования в работах С.А. Авакьяна, А.А. Безуглова, СМ. Бекетовой, М. Журавлева, Ґ.С. Меркурова, В.А. Ро-щнна, Б.М. Скрынникова, Б.В. Чернова, А.Я. Ярматова.
Эмпирическую базу исследования представляют действующее законодательство Российской Федерации в сфере наделения отдельных категорий лиц конституционно-правовыми иммунитетами, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, а также практика реализации законодательных норм о конституционно-правовых иммунитетах.
Метод ологич ее кую основу диссертационного исследования составляет комплекс общенаучных и специальных методов познания политической и правовой действительности. При рассмотрении и анализе понятий «правовой иммунитет», «льгота», «привилегия», в исследовании их правовой природы, раскрытия сущности использовались такие общенаучные методы познания, как наблюдение, логический метод, анализ, синтез, восхождение от абстрактного к конкретному. В работе использованы системный, сравнительно-правовой, фор-
9 мально-юридический, историко-юридическии, нормативно-логический методы. Например, историко-юридическии метод использовался для исследования условий возникновения и развития института правового иммунитета, выявления преемственности современного этапа развития российского конституционализма и политико-правовых традиций дореволюционной России.
Научная новизна исследования. Правовой иммунитет как предоставляемая государством гарантия деятельности определенных категорий лиц неоднократно являлся предметом исследования в монографиях , статьях , диссертациях3. Вместе с тем, проблематика данного направления исследования до сих пор остается недостаточно разработанной в силу того, что в ранее проведенных исследованиях затрагивались лишь отдельные аспекты, связанные с изучением правового иммунитета как изъятия из общих норм в сфере юридической ответственности. Правовой иммунитет рассматривался либо как элемент специального статуса лица в целях решения несколько иных исследовательских задач, либо внимание уделялось особенностям правового иммунитета в сфере привлечения лица к уголовной ответственности, что сужало предмет исследования и переносило акцент на уголовно-правовую тематику. По-прежнему тре-
Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. - М., 2000; Агаев Ф. А., Галу-зо В.Н. Иммунитеты в российском уголовном процессе. - М., 1998; Безуглов А.А. Правовой статус советского депутата. - М., 1974; Зиновьев А.В. Статус народного депутата в СССР (проблемы теории и практики). - Ленинград, 1987; Ярматов А.Я. Гарантии депутатской деятельности. -М., 1978.
2 Андреева И. Еще раз о льготах, привилегиях и депутатской этике // Народ, депутат. - 1991.
-№ 10; Безуглов А., Фадеев В. Основные правовые гарантии депутатской деятельности
// Совет, юстиция. - 1980. - № 3; Бойков А.Д. Иммунитет депутатский // Прокурорская и следственная практика. - 1998. - № 1; Даев В.Г. Иммунитеты в уголовно-процессуальной деятельности // Правоведение. - 1992. - № 3; Журавлев М. К вопросу о правовом иммунитете членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ // Уголовное право. - 2000. - № 1; Звягин Ю. Можно ли без льгот и привилегий? // Народ, депутат. - 1991. - № 14; Малько А.В. Правовые иммунитеты // Правоведение. - 2000. - № 6; Малько А.В., Суменков СЮ. Правовой иммунитет: теоретические и практические аспекты // Журн. рос. права. - 2002. - № 2; Федоров А. Депутатская неприкосновенность и уголовная ответственность //Совет, юстиция. - 1991. - № 11; Фокина М., Громов Н., Конев В. Свидетельский иммунитет и его виды в гражданском судопроизводстве // Законность. - 1996. -№4.
3 Даев В.Г. Иммунитеты в уголовно-процессуальной деятельности: Автореф. дисс. ... канд.
юрид. наук. - М., 1997; Руднев В.И. Иммунитеты в уголовном судопроизводстве: Автореф.
дисс. ... канд. юрид. наук. -М., 1997; Суменков СЮ. Привилегии и иммунитеты как обще
правовые категории: Автореф. дисс. ,.. канд. юрид. наук. - Саратов, 2002.
10 буют серьезного научного изучения вопросы сущности и юридической природы конституционно-правового иммунитета как самостоятельного вида правового иммунитета. Более глубокого теоретического осмысления и решения требуют проблемы, связанные с установлением в законодательстве конкретных видов конституционно-правовых иммунитетов: иммунитета членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, иммунитет Президента Российской Федерации, судей Конституционного Суда Российской Федерации и иные. В работе впервые предпринята попытка комплексного теоретического исследования проблемы конституционно-правовых иммунитетов как самостоятельного правового средства защиты определенных лиц, выполняющих значимые для государства функции.
Диссертантом в процессе написания работы сформулирован ряд положений, отличающихся научной новизной, которые выносятся на защиту,
1. Правовой иммунитет - это юридическая категория с изменяющимся социально-историческим содержанием, претерпевшим существенную трансформацию при сохранении терминологии. В современном понимании правовой иммунитет возникает в условиях развития и законодательного закрепления идей конституционализма и реализации принципа разделения властей, отражением которого и является правовой иммунитет, в практике государственного строительства.
2. Правовой иммунитет, как общеправовая категория, представляет собой правомерное изъятие из общих норм в сфере юридической ответственности, устанавливаемое в специальных нормах в целях повышенной правовой защиты строго определенного круга лиц и обеспечения эффективности их деятельности по выполнению значимых государственных и общественных функций.
3. Обосновывается необходимость выделения конституционно-правового иммунитета как самостоятельного правового института, особенности которого определяются предметом и методом конституционно-правового регулирования общественных отношений, а также теми функциями, которые выполняет кон-
ституционное право в общей системе права. Конституционно-правовой иммунитет определяется как самостоятельный правовой институт, совокупность норм, освобождающих конкретно указанных в нормах Конституции и законах лиц от выполнения отдельных юридических обязанностей и ответственности, или устанавливающих особые, усложненные и отличные от общих правовые процедуры привлечения к ответственности в целях обеспечения выполнения этими лицами соответствующих государственных и общественных функций.
4. Конституционно-правовой иммунитет как самостоятельный правовой
институт характеризуют следующие признаки:
- круг субъектов, наделенных иммунитетом - это высшие должностные лица и члены высших органов государственной власти, обладающие конституционно-правовым статусом;
- цель предоставления иммунитета, определяемая общими принципами и
задачами конституционного права - обеспечение повышенной защиты
указанных лиц при выполнении ими функций по осуществлению госу
дарственной власти;
- больший по сравнению с отраслевыми (например, с уголовно-
процессуальным) объем содержания понятия «иммунитет», включающий
два элемента - неответственность и неприкосновенность.
5. В содержании конституционно-правового иммунитета автор выделяет
два элемента - неответственность и неприкосновенность, которые различаю гея
по используемому способу обеспечения повышенной правовой защиты лица.
Неприкосновенность представляет собой усложненный порядок привлечения к
ответственности определенных лиц, имеющий целью защитить лицо от каких-
либо преследований со стороны судебных властей, главным образом, за дейст
вия, акты, совершенные им вне исполнения своих полномочий.
Неответственность как элемент правового иммунитета - это освобождение определенных лиц от выполнения отдельных юридических обязанностей и невозможность привлечения к ответственности.
Российский законодатель, предусматривая правовую неприкосновенность для некоторых категорий лиц, вкладывает в этот термин содержание, традиционно обозначаемое в юридической литературе как «правовой иммунитет». В условиях отсутствия легального (нормативного) определения неприкосновенности в российском законодательстве и вытекающей отсюда возможности различной трактовки этого правового института, представляется целесообразным закрепить в федеральном законодательстве следующие признаки правового иммунитета, включающие в себя: основания предоставления правового иммунитета, цель предоставления, пределы иммунитета, порядок лишения.
Проблема определения критериев целесообразности установления правового иммунитета конкретизирована как проблема выявления границ между необходимостью защиты определенных лиц и обеспечением принципа равенства перед законом и судом. Иммунитетами с оптимальными пределами являются те виды правовых иммунитетов, которые распространяют принцип неответственности на как можно более узкий круг действий лица, обеспечивая его защиту в основном с помощью принципа неприкосновенности.
На основе анализа закрепленных в законодательстве видов конституционно-правовых иммунитетов сделан вывод, что существует общий формальный принцип предоставления повышенной защиты определенным лицам: объем предоставленных преимуществ должен соответствовать роли этих лиц в жизни общества и не должен превращаться в личные привилегии. По сути, этого принципа (критерия) достаточно для того, чтобы законодательно установить меру неприкосновенности и неответственности лиц, выполняющих государственные функции. Любые частные содержательные критерии установления конкретных видов иммунитетов действительны лишь постольку, поскольку они конкретизируют общий принцип.
9. Признание правового иммунитета отражением принципа разделения
властей не следует понимать упрощенно, допуская существование иммуните
тов лишь у высших должностных лиц и членов высших органов государствен
ной власти. Для наиболее сбалансированного проведения в жизнь принципа
Возникновение и развитие института правового иммунитета
Поскольку на протяжении всего развития государственных институтов смысл и содержание понятия «правовой иммунитет» не оставались неизменными, необходимо проанализировать сущность понятия «иммунитет», проследить его эволюцию и определить, какой смысл в него вкладывали зарубежные и отечественные правоведы на различных этапах развития государственности, выяснить, имела ли российская юриспруденция опыт исследования проблем наделения отдельных лиц правовыми иммунитетами как изъятиями из общих норм. «Знание взглядов отечественных государствоведов и конституционалистов, творивших в различные периоды российской истории, - справедливо отмечает И.А. Кравец, - помогает лучше понять проблемы правового и конституционного развития страны в ретроспективном плане, осмыслить задачи современного конституционного строительства, провести параллели между действовавшими и существующими конституционно-правовыми институтами для установления взаимосвязи, преемственности или разрыва правовой традиции, а также определить линию прогресса в развитии различных форм и видов конституционных учреждений»1.
На наш взгляд, предметом исследования должны являться и вопросы происхождения термина «иммунитет», который, как и любой юридический термин, представляет собой название соответствующего понятия в области юриспруденции. Очевидно, что вопросы терминологии должны рассматриваться отдельно (самостоятельно), так как термины нельзя отождествлять с правовыми понятиями: понятие, представляя собой логически оформленную общую мысль о классе предметов, явлений, идею чего-нибудь , является категорией логики, в то время как слово «термин» относится к числу категорий лингвистики и основное его назначение - дать наименование соответствующему понятию.
Кроме того, исследование этимологии термина необходимо и по другой причине: как отмечается в литературе, термин, будучи словом или словосочетанием, призванным лингвистически обозначить понятие и его соотношение с другими понятиями в пределах специфической сферы, как любое слово чаще всего имеет и самостоятельную смысловую нагрузку, иногда вступающую в противоречие с определением . При сохранении терминологии обозначаемое термином понятие может претерпеть те или иные изменения, что зависит от господствующих ценностно-мировоззренческих и идеологических ориентации, от получивших приоритетное значение в данном обществе и государстве юридических теорий, общественных традиций, социального и правового опыта4.
Указанные выше причины свидетельствуют о необходимости обращения, прежде всего, к вопросу о происхождении термина «иммунитет», а также к исследованию генезиса содержания обозначаемого этим термином правового института.
Термин «иммунитет» происходит от латинского «immunitas», что, согласно словарям общеупотребительных слов и специальным юридическим словарям, означает «освобождение», «избавление»5; «независимость», «неподверженность»6; «освобождение от чего-либо, льгота, свобода, освобожденность».
В юридической литературе обращалось внимание на то, что «иммунитет» — понятие многозначное, его изначальный смысл определял явление медико-биологического характера . С учетом указанной особенности понятия «иммунитет», полагаем, что оно может быть отнесено к понятиям, генетически возникающим в других областях знания, но в связи с практическими целями или исследовательскими задачами «втянутым», по выражению Н.Н. Тарасова, в сферу права, получившим собственно юридическое содержание и приобретшим статус правовых в силу их укоренения в понятийном строе юридической науки. Как отмечает Н.Н. Тарасов, понятия такого рода, возникая и существуя в собственных областях, содержательно адаптируются к характеристикам юридической науки и особенностям юридической практики, приобретают отличный от своего прототипа объем, включаются в систему юридических понятий, то есть участвуют в формировании предмета науки. Такие понятия можно условно назвать «консолидированными», поскольку они включаются в юридический оборот не механически, а претерпевают серьезные изменения, «адаптируются» к задачам юридических исследований и приобретают новое содержание2.
Юридическая наука, обращаясь к вопросам правовых иммунитетов, выработала ряд концепций, по-разному объясняющих происхождение и сущность этого явления (правового института).
Отличительной чертой формально-юридических концепций является выведение института иммунитета из норм римского права. Известно, что используемая в настоящее время юридическая терминология вырабатывалась юридической наукой и практикой на протяжении всей истории юриспруденции.
Понятие правового иммунитета как общеправовой категории
Термин «иммунитет» используется и в общеупотребительном смысле, и в общеправовом, кроме того, в каждой из разделов юридической науки он имеет свои особенности. Очевидно, что сформулировать научно обоснованное понятие иммунитета в конституционном праве невозможно без обращения к разработанной в рамках общей теории права концепции правовых иммунитетов, раскрывающей сущность, юридическую природу и социальное назначение иммунитета как общеправовой категории.
Ф.А. Агаев и В.Н. Галузо справедливо полагают, что определение понятия иммунитета не может сводиться лишь к выборке существенных признаков этого понятия, предлагаемых энциклопедическими словарями и словарями современного русского литературного языка. Понятие иммунитет используется для обозначения правовой категории и поэтому оно имеет юридический смысл и значение, а также соответствующие правовые признаки. Следовательно, раскрыть понятие иммунитета, значит, выявить не только и не столько его общеупотребительный смысл, сколько его правовые признаки, а в силу преходящего характера всякого правового явления - и его этимологию, происхождение1.
Правовой иммунитет как юридическая категория с изменяющимся социально-историческим содержанием, претерпевшим существенную трансформацию при сохранении терминологии, сегодня в общеправовом смысле трактуется как освобождение определенного круга субъектов права из-под действия общих норм , как исключительное право не подчиняться некоторым общим законам, предоставленное лицам, занимающим особое положение в государстве . А.В. Малько и СЮ. Суменков определяют правовой иммунитет как самостоятельное правовое средство государства, через которое оно предоставляет исключительное право лицам, занимающим особое положение в межгосударственных, государственных и общественных отношениях, не подчиняться некоторым общим законам . С.С. Лампадова определяет институт юридического иммунитета «как совокупность взаимосвязанных по предметно-функциональному принципу правовых норм, регулирующих и охраняющих общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации отдельными субъектами права особых международных, государственных или общественных обязанностей»2. Наделяя определенные категории лиц (дипломатов, консулов, депутатов и др.) правовым иммунитетом, государство тем самым подчеркивает особую значимость роли указанных лиц в государственных, межгосударственных и общественных отношениях.
Исходя из приведенных определений, можно обозначить некоторые черты правового иммунитета, требующие содержательного обсуждения: во-первых, иммунитет является самостоятельным правовым средством ; во-вторых, это своеобразное изъятие, правомерное исключение для конкретных лиц; в-третьих, иммунитет устанавливается в специальных юридических нормах.
Решение вопроса о правовой природе иммунитетов, требует, прежде всего, остановиться на таком аспекте проблемы как соотношение понятий «иммунитет», «привилегия», «льгота», поскольку иммунитет — это не единственное средство правового неравенства, и названные категории в совокупности составляют систему изъятий из общих норм, являются элементами специального правового статуса, средствами дополнения основных прав и свобод субъекта особыми, специфическими возможностями юридического характера. В юридической литературе названные понятия нередко рассматриваются почти как тождественные. Однако при всей их близости нельзя не обратить внимания на смысловые различия между ними. Полагаем, разграничение этих категорий необходимо в рамках полноценного научного анализа особенностей юридической природы иммунитетов как общеправовой категории.
Понятие льгота в словарях определяется как преимущественное право, облегчение, предоставляемое кому-нибудь как исключение из общих правил1, как предоставление кому-либо преимуществ, частичное освобождение от выполнения установленных правил, обязанностей или облегчение условий их выполнения2.
В юридической литературе можно встретить различные подходы к характеристике льгот. Ряд авторов под льготой понимают разновидность специальных прав граждан, предоставляемых некоторым группам населения, или же более высокий уровень прав для отдельных групп по сравнению с общим уровнем3. Также льгота понимается как способ компенсации социально ущербных групп или отдельных членов общества4. По мнению В.М. Баранова, льготы это поощрительное освобождение участника общественной жизни от некоторых установленных нормами права обязанностей5. А.В. Малько, используя понятие «правовая льгота», предлагает понимать под ней правомерное облегчение положения субъекта, позволяющее ему полнее удовлетворять собственные интересы и выражающееся как в предоставлении дополнительных, особых прав (преимуществ), так и в освобождении от обязанностей . В свою очередь И.С. Морозова определяет правовые льготы как юридическое средство, с помощью которого создается режим наибольшего благоприятствования для удовлетворения интересов и потребностей субъектов, имеющее для последних компенсационное, стимулирующее либо гарантирующее значение1.
Исследуя проблемы правовых льгот А.В. Малько, выделяет депутатскую неприкосновенность как разновидность льгот, так называемые политические льготы2. Для подобного подхода имеются достаточные основания, - льготы и иммунитеты действительно обладают рядом общих признаков. Во-первых, они создают особый юридический режим, позволяют облегчать положение соответствующих субъектов, расширяют возможности по удовлетворению тех или иных интересов. Во-вторых, являются правостимулирующими средствами, побуждающими к определенному поведению и обозначающими положительную правовую мотивацию. В-третьих, названные средства являются гарантиями социально полезной деятельности, способствуют осуществлению тех или иных обязанностей. В-четвертых, выступают своеобразными изъятиями, правомерными исключениями, установленными в специальных нормах. В-пятых, это формы проявления дифференциации юридического упорядочения социальных связей3.
Иммунитет члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
Необходимость обеспечения членов парламента повышенной правовой защитой, как было показано ранее, стала очевидной в период формирования первых парламентов и исторически связана со стремлением к укреплению выборных законодательных органов, ограждению их от всесильной администрации исполнительной власти. По мере развития институтов парламентаризма появляется идея о зависимости между необходимостью наделения парламентариев правовым иммунитетом и значимостью для общества идеи народного представительства.
Сегодня необходимость установления иммунитета для депутатов законодательного органа также связывается с идеей о ценности народного представительства для общества и необходимостью обеспечить независимость представительной (законодательной) ветви власти. Доказательством тому служит признание позитивной роли этого института (хотя и в различных пределах) практически всеми демократическими государствами мира. Нам могут возразить, что такие демократические государства как Канада и Нидерланды, имея развитые институты парламентаризма, тем не менее, не признают института парламентского иммунитета и исходят из общей посылки о том, что члены парламента в достаточной мере защищены от необоснованного привлечения к гражданской или уголовной ответственности нормами общего права. Однако, полагаем, это может быть объяснено высоким авторитетом Конституции, законов и судебной власти, делающих излишним вмешательство парламента при применении ареста или иных мер принуждения по отношению к депутату, а отнюдь не отсутствием идеи социальной ценности народного представительства.
Полагаем, современная российская государственность также представляет собой пример признания обществом и государством прямой зависимости между идеей народного представительства и допущением особых (специальных) норм для защиты парламентариев.
Исходя из задач данного исследования, нет необходимости подробно рассматривать вопрос о значении народного представительства в жизни российского государства, достаточно отметить, что в переходный период развития российской государственности народное представительство переживает определенные трудности, свидетельством чему является падение авторитета представительных учреждений на всех уровнях организации и осуществления власти, ущемление их статуса в системе органов публичной власти, ослабление их полномочий. Во многом принижение социальной ценности народного представительства в России, как отмечается в литературе, связано с активным внедрением в общественное сознание идеи о неэффективности деятельности и ущербности российского парламента при проведении современных реформ. Все это, однако, не умаляет социальной ценности народного представительства, которая (ценность), по мнению СВ. Масленниковой, предопределяется способностью народного представительства формировать волю избирателей, реализовывать их интересы в решениях, принимаемых представительными органами .
Народное представительство воплощается в организации и деятельности органов власти, обладающих представительной природой, качеством представительности.
Одним из основных свойств представительных органов власти является коллегиальность по составу и порядку выработки и принятия решений, означающая, что представительные учреждения являются собраниями (коллегиями) депутатов . Установление в законодательстве правового иммунитета членов парламента обусловлено представительной природой парламента и депутатского мандата, особыми функциями представительства, которые выполняют депутаты, и их деятельностью по осуществлению государственной власти, требующими как наделения депутатов широкими полномочиями, так и предоставления им комплекса гарантий.
Такого же мнения на природу депутатского иммунитета придерживается и Конституционный Суд Российской Федерации, который в Постановлении от 20 февраля 1996 г. № 5-П (далее Постановление Конституционного Суда № 5-П)2 установил, что целью закрепления депутатской неприкосновенности является обеспечение основ конституционного строя, связанных с осуществлением народовластия (ст. 3 Конституции Российской Федерации), с разделением властей и самостоятельностью органов законодательной власти (ст. 10 Конституции Российской Федерации). По мнению Конституционного Суда, неприкосновенность (парламентский иммунитет), закрепленная в ст. 98 Конституции Российской Федерации, - один из основных элементов статуса парламентария, важнейшая правовая гарантия его деятельности. Она не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер, призвана служить публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности парламентария в силу осуществляемых им государственных функций, ограждая его от необоснованных преследований, способствуя беспрепятственной деятельности парламентария и тем самым - парламента, их самостоятельности и независимости"".
Б.С. Эбзеев, комментируя данное постановление, справедливо полагает, что связь института правовой неприкосновенности депутата с институтом народного представительства выражается в следующем: депутат - не частное лицо, он представляет суверенный народ и потому все иные власти и органы государства ограничены в своих действиях в отношении одного из носителей суверенитета народа. Кроме того, принцип самостоятельности ветвей власти также не может быть обеспечен без такой гарантии, как неприкосновенность депутата1. Причем, по нашему мнению, гарантией самостоятельности какой-либо ветви власти выступает закрепленная в законе возможность лишения иммунитета лица органом того сообщества, к которому он принадлежит.
Как отмечается в литературе, в соответствии со ст. ст. 1 (ч. 1), 3 (ч. ч. 1,2 и 3),5 (ч. 3), 10, 11, 66, 72, 73, 77 (ч. 1), 134 и 136 Конституции Российской Федерации в России, как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления, федеральный парламент и парламенты субъектов Российской Федерации являются органами народного представительства, выразителями интересов и воли народа (соответственно народа России и народа субъекта Российской Федерации), осуществляющими законодательную власть; особым положением парламента и его функциями, как законодательного (представительного) органа государственной власти, обусловлены его самостоятельность в системе разделения властей и независимость его членов от чьих бы то ни было указаний; депутаты связаны лишь Конституцией и своей совестью (так называемый принцип свободного мандата)2.
Иммунитет Президента Российской Федерации
Наделение Президента Российской Федерации правовым иммунитетом обусловлено значением должности Президента в жизни российского государства. В соответствии со ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент является главой государства, а также гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина; принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; определяет основные направления внутренней и внешней политики, представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.
Правовое положение Президента Российской Федерации как главы государства многоаспектно, и «отличается своеобразием, выразившимся в его собирательном, комбинированном характере»1, что объясняет значительное число исследований, посвященных статусу Президента2.
Сосредоточение основных властных рычагов у Президента Российской Федерации неоднозначно оценивается учеными и практиками - специалистами в области конституционного права и государственного строительства. «В нарушение всех постулатов теории разделения властей, - отмечает Е.В. Белкин, -по Конституции 1993 г. над всеми ветвями власти возвысился президент, который даже как бы не власть, а ее единственный гарант. Но властных полномочий у гаранта больше, чем даже у российского императора. Подсчитано, что в руках президента Российской Федерации сосредоточено примерно 80 % властных полномочий на федеральном уровне. Остальные 20% неравномерно делятся между традиционными ветвями власти. При данном соотношении нельзя всерьез говорить об эффективном функционировании системы сдержек и противовесов»1. В.О. Лучин пишет: «С началом эпохи В.В. Путина президентская власть стала еще сильнее. К тому, что было у Б.Н. Ельцина, добавились федеральные округа, Госсовет, право роспуска региональных представительных органов, послушный парламент, еще большая подчиненность Президенту органов исполнительной власти. Происходит перераспределение властных полномочий, формально не нарушающее основы конституционного строя, но фактически изменяющее конституционное устройство государства»2.
Политолог Лидия Шевцова считает, что в определяющей роли лидерства заложены как потенциал реформаторского движения, так и угроза этому движению. «В конечном итоге Россия станет либеральной демократией только тогда, когда лидерство перестанет быть единственным самостоятельным институтом»3.
Сказанное свидетельствует, с одной стороны, о необходимости установления процедур ответственности Президента, в том числе конституционно-правовой ответственности. Основания, механизмы, последствия привлечения главы государства к ответственности являются важнейшими составляющими принципа разделения властей, республиканской формы правления. С другой стороны, избрание Президента Российской Федерации непосредственно народом, характеристика его как обладателя «общенародного мандата», требуют предоставления главе государства конституционных гарантий, предполагающих ограниченные основания ответственности и усложненные процедуры привлечения к ответственности.
При обращении к вопросам правового иммунитета Президента Российской Федерации мы сталкиваемся с парадоксальной ситуацией: названный институт отражен в ст. 91 Конституции Российской Федерации в краткой формуле: «Президент Российской Федерации обладает неприкосновенностью», каких-либо параметров правового иммунитета Президента Российской Федерации ст. 91 Конституции Российской Федерации не закрепляет. Отсутствие материальных норм федерального законодательства, детализирующих и конкретизирующих конституционное положение, а также процессуальных норм законодательства, регламентирующих порядок лишения Президента неприкосновенности, приводит к выводу: если возникнет необходимость применения данной статьи, либо если будет обращение в суд с жалобой на ее нарушение, придется применять принципы аналогии закона .
Напомним, что аналогией закона принято называть решение вопроса на основании наиболее близкой по содержанию нормы или, иначе говоря, применение нормы права к случаям, которые ею не предусмотрены, однако анало-гичны регулируемым этой нормой случаям . При этом использование аналогии закона возможно лишь тогда, когда признаки рассматриваемого случая и признаки, предусмотренные нормой права, используемой для применения аналогии, характеризуются существенным сходством, которое должно распространяться на такие признаки, которые имеют принципиальное значение, а различия не должны касаться сущности явлений . Указанные условия применения аналогии закона требуют определить правовые нормы, наиболее близко подходящие по смыслу к рассматриваемой ситуации - вопросам правового иммунитета Президента Российской Федерации.
Следует отметить, что этот вопрос не получил в литературе ни достаточного освещения, ни однозначного решения. М.А. Красновым, одним из авторов научно-практического комментария Конституции Российской Федерации, высказано мнение, что наиболее близко подходящими по смыслу к институту правового иммунитета Президента Российской Федерации, являются нормы, закрепленные в ст. ст. 19 и 20 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» . Согласно этой точке зрения, объем неприкосновенности Президента Российской Федерации не может быть уже объема неприкосновенности депутата; более того, он должен быть шире комплекса под названием «неприкосновенность депутата» (а равно других лиц, обладающих иммунитетом)3.
