Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Высшее должностное лицо субъекта росссиискои федерации: теоретические и правовые основы 13
1.1. Высшее должностное лицо в системе государственной власти субъекта Российской Федерации 13
1.2. Проблемы формирование должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации 52
ГЛАВА 2. Конституционное ведение главы республики северная осетия-алания 86
2.1. Полномочия по формированию государственных органов и назначения должностных лиц 86
2.2. Полномочия в области взаимодействия с Парламентом Республики - 110
2.3. Полномочия в области взаимоотношений с органами исполнительной власти 133
ГЛАВА 3. Ответственность главы республики Северная Осетия-Алания 139
Заключение 164
Библиография
- Высшее должностное лицо в системе государственной власти субъекта Российской Федерации
- Проблемы формирование должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
- Полномочия в области взаимодействия с Парламентом Республики
- Полномочия в области взаимоотношений с органами исполнительной власти
Введение к работе
Актуальность темы определяется, прежде всего, политико-правовым значением должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, занимающего центральное место в государственной системе субъекта Федерации, играющего ведущую роль в организации государственного властвования на территории субъекта РФ, в реализации федеральной политики в регионах, в развитии федеративных отношений вертикального и горизонтального порядка. Государственное строительство в России складывается не только из федерального, но и регионального опыта, обладающего значительной конституционной спецификой.
В последние годы конституционно-правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации претерпел заметные изменения, требующие системного научного анализа, сопоставления с принципами федеративного единства и самостоятельности субъектов Российской Федерации. Это касается как полномочий руководителей субъектов Федерации, так и механизма формирования их должности, воплощающего прямой федеральный интерес, а таюке степени политической и конституционной ответственности перед региональным законодателем и федеральной властью.
Правовое положение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в последнее время усиленно развивается в контексте конституционных реформ, инициированных федеральным центром в интересах расширения демократического государственного процесса в регионах. Важное научное и практическое значение в этой связи приобретают вопросы, связанные с повышением роли и ответственности глав субъектов Федерации в осуществлении конституционных преобразований, в укреплении федеративного режима, упрочении взаимодействия Федерации и ее субъектов.
Конституционно-правовой статус Главы Республики Северная Осетия-Алания обладает рядом выраженных юридических особенностей, имеющих важное значение в характеристике современного российского федерализма, что объясняется как историческими условиями возникновения этой должности, так и спецификой региональ-
ного развития Республики Северная Осетия-Алания, имеющей богатый и насыщенный опыт конституционного существования в составе России. Многие конституционно-правовые особенности статуса Главы Республики Северная Осетия-Алания имеют универсальное значение и могут быть использованы в государственной практике других субъектов Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы
Отечественная конституционно-правовая наука всегда уделяла пристальное внимание актуальным вопросам российского федерализма, конституционному статусу субъектов Российской Федерации и их государственных органов. В первую очередь, это произведения Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, А.А. Аринина, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, А.А. Белкина, Н.А. Богдановой, Л.Ф. Болтенковой, P.M. Дзидзоева, Ю.А. Дмитриева, Д.Л. Златопольского, Л.М. Кара-петяна, К.Д. Коркмасовой, А.Н. Ким, А.В. Киселевой, В.Н. Лысенко, Ш.Б. Магомедова, А.М.Муртазалиева, И.В. Мухачева, Ж.И. Овсепян, С.С. Собянина, Д.Л. Суркова, Э.В. Тадевосяна, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой, Т.Я. Хабриевой, A.M. Халилова, A.M. Цалиева, В.В. Чиркина, Б.С. Эбзеева.
Вопросы статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации получили предметный анализ в работах Т.М. Мако-сейчук, Э.А. Орловой, М.Н. Шувалова.
Проблемы конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе высшего должностного лица субъекта, исследовались в трудах таких ученых как И.Н. Барциц, Н.М. Колосова, А.А. Кондрашев, Ж.И. Овсепян, В.А. Виноградов, Е.И. Колюшин, А.Н. Лебедев, В.О. Лучин.
Отдельные аспекты конституционно-правового статуса Главы Республики Северная Осетия-Алания получили анализ в работах З.В. Баликоева, А.Р. Борадзова, С.Н. Каргинова, Д.М. Качмазовой, A.M. Цалиева.
Несмотря на наличие внушительной теоретической базы, тему конституционного статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в целом и Республики Северная Осетия-Алания, в частности, нельзя полагать исчерпанной. В последнее время институт высшего должностного лица субъекта Российской Фе-
дерации подвергся принципиальным изменениям, усиливающим публичные начала его формирования. Российская Федерация вступает в новый этап развития, характеризуемый углублением федеративного процесса, отходом от жесткой централизации федеративных связей, укреплением самостоятельности субъектов Федерации, повышением роли и ответственности региональных органов государственной власти. Это требует расширения научного поиска, выработку научно-практических рекомендаций, основанных на современных реалиях российского федерализма.
Объектом исследования выступают конституционно-правовые отношения, взятые в их системном единстве, выражающие природу, содержание и особенности конституционного статуса Главы Республики Северная Осетия-Алания.
Предмет исследования, являясь элементом обозначенного объекта, представляет собой теоретические, законодательные и практические основы существования конституционного института Главы Республики Северная Осетия-Алания.
Цель исследования заключается в системном и развернутом анализе конституционного статуса Главы Республики Северная Осетия-Алания в единстве его нормативно-правового и эмпирического содержания, выявление конституционно-правовой специфики этой должности в системе российского регионализма.
Для достижения поставленной цели решаются следующие научные задачи:
- определение природы, понятия, содержания и структуры
должности Главы Республики Северная Осетия-Алания;
исследование механизма формирования должности Главы Республики Северная Осетия-Алания с позиций принципа федерализма;
анализ содержания и систематизация конституционных полномочий Главы Республики Северная Осетия-Алания;
исследование природы и форм реализации конституционно-правовой ответственности Главы Республики Северная Осетия-Алания;
выработка научно-практических предложений по совершенствованию конституционного статуса Главы Республики Северная Осетия-Алания.
Методологической основой исследования выступает современный методологический инструментарий, концептуальные подходы к исследованию институтов государственной власти, выработанные юридической наукой. Исследование проведено на основе как общенаучных методов - диалектического, исторического, логического, системного, так и частно-научных - сравнительно-правового, системно-структурного анализа, конкретно-социологического, статистического, метода моделирования и др.
Использование современной методологии научного поиска позволило автору выяснить природу и специфику, а также недостатки конституционного статуса Главы Республики Северная Осетия-Алания.
Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные акты федеральной принадлежности, Конституция Республики Северная Осетия-Алания, конституционное и текущее законодательство Республики Северная Осетия-Алания, конституции (уставы) иных субъектов Российской Федерации.
Эмпирическая база исследования включает решения Конституционного Суда РФ, решения Конституционного Суда Республики Северная Осетия-Алания, практику деятельности органов государственной власти Республики Северная Осетия-Алания, материалы Центрального государственного архива Республики Северная Осетия-Алания, впервые вводимые в научный оборот.
Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней впервые на монографическом уровне и на основе новейшего конституционного законодательства проведено системное исследование конституционно-правового статуса Главы Республики Северная Осетия-Алания как высшего должностного лица республики в контексте современных тенденций и потребностей развития российского федерализма.
Статус Главы Республики Северная Осетия-Алания оценивается с позиции форм государственного правления, сложившихся в субъектах Российской Федерации, требований единства и многообразия российской государственности, специфики Республики Северная Осетия-Алания как субъекта Российской Федерации.
В ходе исследования сформулированы предложения и рекомендации по совершенствованию конституционного статуса Главы Республики Северная Осетия-Алания, которые не ограничиваются конституционными потребностями только одной республики, но имеют значение для всех субъектов Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие положения:
-
Сложившаяся в Республике Северная Осетия-Алания нормативно-правовая модель организации государственной власти основывается на самостоятельном и параллельном существовании высшего должностного лица субъекта РФ и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, тесно взаимосвязанных, но юридически обособленных. При подобной модели высшее должностное лицо субъекта РФ юридически дистанцируется от высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, выполняя координационно-арбитражные функции, обеспечивающие согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в пределах субъекта Федерации.
-
Высшее должностное лицо субъекта РФ обладает качествами руководителя региона, главы субъекта Российской Федерации, обеспечивающими его высшее представительство на региональном уровне. В виду этого выглядит неадекватным название «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации», лишенное предметного содержания и квалификационных качеств. Представляется целесообразным именовать высшее должностное лицо субъекта РФ главой субъекта Российской Федерации, законодательно придав этому наименованию родовой характер. Это оправдывается и величиной должности Президента России, название которой, исходя из зарубежной федеративной практики, должно существовать в единственном лице. Предлагаемое наименование высшего должностного лица субъекта РФ является собирательным и не исключает использование конкретного названия, основанного на исторических, национальных и иных традициях субъекта Российской Федерации.
3. Должность высшего должностного лица субъекта РФ, хотя и уч
реждается в факультативом порядке, тем не менее, представляется
юридически необходимой. В отсутствии этой должности невозможно
осуществление ряда конституционных полномочий, требующих инди-
видуального решения, которое высшее должностное лицо субъекта РФ принимает отдельно от высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, являющегося коллегиальным органом. Высшее должностное лицо субъекта РФ представляется обязательным институтом государственной власти субъекта РФ, должность которого подлежит учреждению в каждом субъекте Федерации.
-
Необходимо установить единую нормативно-правовую модель организации государственной власти субъектов Российской Федерации, соответствующую общероссийской модели, основанную на государственной самостоятельности главы субъекта РФ и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Подобная модель не исключает наличия администрации субъекта Федерации в качестве государственного органа, но лишь совещательного статуса, аналогичного Администрации Президента России, без права принятия собственных нормативно-правовых решений. Учитывая ограниченность функциональных масштабов субъекта Федерации, можно рекомендовать вариант совместной администрации главы субъекта и местного правительства, используемый, например, в Республике Северная Осети-Алания.
-
Законодательный механизм призвания к должности главы субъекта Федерации нуждается в совершенствовании, обеспечивающим непрерывность функционирования этого органа. Федеральное законодательство допускает непринятие Президентом РФ решения о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ при двукратном отклонении им представленных кандидатов (двукратном непринятии решения), что способно привести к ситуации отсутствия высшего должностного лица субъекта РФ, которая в рамках действующего законодательства юридически не разрешима.
Наделение высшего должностного лица субъекта РФ полномочиями должно быть увязано с роспуском законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, сохранение которого в этой ситуации чревато конфликтом между ним и главой субъекта Федерации, назначенным без его участия. Неизбежность роспуска законодательного органа государственной власти субъекта РФ будет стимулировать согласие сторон, формирующих должность главы субъекта Федерации.
Исходя из этого, предлагается схема, при которой в случае, если после повторного внесения Президентом РФ представления о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не принял решения о наделении представленной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ или о ее отклонении либо отклонил указанную кандидатуру, Президент РФ распускает законодательный (представительный) орган субъекта РФ и назначает высшее должностное лицо субъекта Федерации.
6. Компетенция Главы Республики Северная Осетия-Алания мо
жет быть расширена за счет ряда полномочий, органически связанных
с его конституционным статусом. К полномочиям высшего должност
ного лица субъекта РФ в области взаимодействия с законодательным
(представительным) органов государственной власти субъекта РФ сле
дует отнести право назначать выборы в этот орган. Интересы разделе
ния властей и своевременной ротации требуют, чтобы выборы в зако
нодательный (представительный) орган государственной власти субъ
екта РФ назначались главой субъекта Федерации.
К полномочиям Главы Республики Северная Осетия-Алания следует отнести также право внесения предложений о поправках и пересмотре Конституции Республики Северная Осетия-Алания. В связи с этим предлагается внесение в Конституцию Республики Северная Осетия-Алания специальной главы, определяющей механизм конституционных поправок и пересмотра Конституции.
7. Представляется, что отчитываться перед законодательным
(представительным) органом государственной власти субъекта РФ
должен высший исполнительной орган государственной власти
субъекта РФ, а не высшее должностное лицо субъекта Федерации.
Если представление отчета возлагается на высшее должностное лицо
субъекта РФ, то он долясен отчитываться о своей деятельности, а не
о деятельности высшего исполнительного органа государственной
власти субъекта РФ, обладающего отдельным конституционным
статусом. Представление ежегодных отчетов о результатах деятель
ности высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта РФ, в том числе по вопросам, поставленным законодатель
ным (представительным) органом государственной власти субъекта
РФ, следует отнести к полномочиям высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, которым в Северной Осетии-Алании выступает Правительство республики. Требование подотчетности законодательному органу субъекта Федерации делает высшее должностное лицо субъекта РФ зависимым от регионального парламента, что не соответствует его юридической природе и политическому назначению.
8. Основания федеративной ответственности высшего должностного лица субъекта Федерации представляются неудовлетворительными с позиций федерализма, как основы конституционного строя России. Такие основания отрешения от должности как утрата доверия и ненадлежащее исполнение полномочий нельзя полагать юридическими, поскольку они лишены предметного содержания. Конституционно-правовая ответственность, подобно всякой иной юридической ответственности, должна быть формализована, как с точки зрения санкций, так и оснований ответственности.
В качестве критерия ненадлежащего исполнения обязанностей, как основания отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ, можно предложить утвержденный Президентом России перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, который содержит нормативно-правовые требования количественного и качественного порядка, определяющие уровень социально-экономической состоятельности субъектов Федерации.
Научно-практическая и теоретическая значимость результатов исследования
Содержащиеся в диссертации теоретические обобщения и выводы могут быть использованы в учебном процессе, в преподавании конституционного права России и конституционного права субъектов Российской Федерации, а также специального курса, посвященного исследуемым проблемам. Содержащиеся в диссертации предложения и рекомендации могут быть использованы в интересах совершенствования института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Апробация результатов исследования.
Основные положения диссертационного исследования нашли апробацию в публикациях автора по теме исследования, в выступлениях на научно-практических конференциях, в процессе обсуждения диссертации на кафедре конституционного права Института им. К.В. Российского, в процессе преподавания на юридическом факультете Северо-Осетинского государственного университета.
Результаты диссертационного исследования докладывались на следующих научно-практических конференциях: // Актуальные проблемы российского права: материалы общероссийской научно-практической конференции. Краснодар: Институт экономики, права и гуманитарных специальностей, 2009; Россия, XXI век: право, общество, государство: Материалы межрегиональной научно-практической конференции. 9 октября 2009. Сочинский филиал РУДН. Сочи, 2009; Федерализм и регионализм: приоритеты XXI века. Материалы 2-й международной научной конференции. Владикавказ, Владикавказский институт управления, 2009; Правовое пространство России: проблемы теории, истории, практики: материалы Всероссийской научно-практической конференции с международным участием. 28-29 мая 2010. Славянск-на-Кубани, 2010; Конституция и проблемы укрепления законности. Материалы VI Северо-Кавказской региональной научно-практической конференции. Владикавказ: Владикавказский институт управления, 2011.
Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии.
Высшее должностное лицо в системе государственной власти субъекта Российской Федерации
Согласно Конституции РФ система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77). «Таким образом, - последовательно отмечает Ш.Б. Магомедов, - субъекты РФ имеют право самостоятельно организовывать свои органы государственной власти, но эта организация не должна выходить за рамки схемы, предложенной им Федерацией»1.
Общая схема государственной власти субъектов Российской Федерации приводится в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» . Согласно статье 2 этого закона систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.
Таким образом, федеральный закон определенно выделяет высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, предусматривая тем самым наличие правительственной власти в субъекте Федерации.
Правительственная власть в регионах, однако, увязана с высшим должностным лицом субъекта РФ, который Федеральным законом № 184-ФЗ именуется в скобках руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
Должность высшего должностного лица субъекта РФ является факультативной, она учреждается по решению субъекта. Согласно Федеральному закону № 184-ФЗ конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ (ст. 2).
В научной литературе высшее должностное лицо субъекта РФ определенно относят к системе исполнительной власти. Так, Д.Л. Сурков указывает, что и высшее должностное лицо субъекта РФ, и руководитель высшего исполнительного органа государственной власти относятся к исполнительной ветви государственной власти1. С.С. Собянин утверждает, что в отличие от Президента РФ, который на конституционном уровне институционально выведен из системы разделения властей, президенты республик в составе РФ, губернаторы, главы администраций краев, областей, городов федерального значения, автономных округов и автономной области относятся к исполнительным органам государственной власти и возглавляют их . По мнению О.Ю. Ереминой, к субъекту системы органов исполнительной власти можно отнести и высшее должностное лицо субъекта Федерации - президента, губернатора, главу администрации субъекта РФ, как лицо, возглавляющего в субъекте РФ исполнительную власть .
Эта позиция находит подтверждение в законодательстве многих субъектов Российской Федерации. Так, в ряде конституций (уставов) субъектов РФ говорится об осуществлении высшим должностным лицом субъекта РФ исполнительной власти (Ивановская, Калужская области), о вхождении его в систему исполнительной власти (Вологодская, Волгоградская области). В основных законах Башкорстана, Тывы, Хакасии, Владимирской, Воронежской, Сахалинской, Тульской, областей статус высшего должностного лица закрепляется в главе «Исполнительная власть», в уставе Курской области - в главе «Органы исполнительной власти», в уставе Еврейской автономной области - в главе «Система органов исполнительной власти». Закон Республики Северная Осетия-Алания «О системе органов государственной власти в Республике Северная Осетия-Алания»1 к органам исполнительной власти относит Главу республики (п. 3 ст. 4).
Насколько эта конструкция соответствует требованиям Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», обладающего качествами модельного акта?
Федеральный закон № 184-ФЗ высшее должностное лицо субъекта РФ в скобках именует руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта (ст. 18), что дает повод относить его к органам исполнительной власти. Руководство, однако, не означает организационного соединения этих органов, их структурного единства. В Большом толковом словаре русского языка под словом «руководить» понимаются «действия по направлению чьей-то деятельности, быть во главе чего-либо»; под словом «возглавлять» - «стать во главе чего-либо, взять на себя руководство» .
Проблемы формирование должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
Аргументация Конституционного Суда России в этом вопросе представляется натянутой. Конституционный Суд любое законодательство должен оценивать с позиций Конституции РФ. Но с 1996 г., с момента вынесения Судом решения по Алтайскому делу, Конституция РФ в части принципов формирования органов государственной власти субъектов РФ нисколько не изменилась, поэтому изменение Конституционным Судом своей позиции на противоположную представляется совершенно необоснованным. Нельзя не согласиться с Особым мнением по этому делу судьи Конституционного Суда А.Л. Кононовым, отметившего, что Конституционный Суд в весьма туманных эвфемизмах намекает на некие "конкретные социально-правовые условия", на "развивающийся социально-исторический контекст", на полноту суверенитета законодателя, который "на каждом конкретном этапе развития полномочен корректировать организационно-правовой механизм достижения конституционных целей". «Однако далее следует совершенно невообразимый вывод о том, что изменение законодательного регулирования способно, оказывается, изменять смысл тех или иных конституционных норм и даже их букву и дух. Аргументация Конституционного Суда, если это можно назвать так, полностью меняет общепринятые представления о верховенстве Конституции, ее соотношении с законодательством, пределах ее толкования и собственных правовых позициях Конституционного Суда, которые свободно могут меняться "в духе времени". С этой точки зрения, конечно, можно оправдать все, что угодно, но это будет за пределами права».
В целях юридической квалификации механизма наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ необходимо рассмотреть его эволюцию. Первоначально, в соответствии с редакцией Федерального закона от 11 декабря 2004 г. кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ Президенту РФ предлагал Руководитель президентской Администрации по предложению полномочных представителей
Президента в федеральных округах. Согласно Положению о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, утвержденному Указом Президента от 27 декабря 2004 г.1, руководителю Администрации Президента полпреды должны были одновременно вносить предложения не мене чем по двум кандидатурам. Руководитель Администрации рассматривал предложения полномочных представителей, проводил необходимые консультации и представлял кандидатуры и соответствующие документы Президенту. При отклонении Президентом представленных кандидатур новые кандидатуры представлялись Руководителем Администрации Президента в установленные Президентом сроки, обеспечивающие соблюдение норм федерального законодательства.
Данный порядок, хотя и включал элементы коллегиальности, тем не менее, не выходил за пределы президентской вертикали и в силу этого являлся вполне бюрократическим.
В 2005 г. процедура представления кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ была заметно видоизменена. Право участия в механизме призвания к должности главы субъекта Федерации предоставлялась политическим партиям.
В соответствии с редакцией Федерального закона № 184-ФЗ от 31 декабря 2005 г.1 политическая партия могла инициировать рассмотрение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ предложения Президенту РФ о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Данное предложение подлежало рассмотрению указанным органом с учетом сроков, установленных федеральным законодательством в целях обеспечения реализации Президентом РФ своих полномочий по внесению указанной кандидатуры. Предложение политической партии о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ, поддержанное большинством голосов от числа избранных депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ, направлялось в установленном порядке Президенту РФ (п. 2.1 ст. 18).
Участие политических партий в механизме наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ оценивается положительно, как вводящее публичные начала в этот процесс, усиливающие легитимность должности главы субъекта Федерации. Подобный порядок, однако, не исключал участия полномочных представителей Президента в федеральных округах и Руководителя президентской Администрации в этом процессе. В случае если политическая партия в соответствии с федеральным законодательством инициировала предложение по кандидатуре на должность высшего должностного лица субъекта РФ и законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ поддерживал его в установленном порядке, данное предложение вносилось Руководителю Администрации Президента полномочным представителем Президента в соответствующем федеральном округе.
Полномочия в области взаимодействия с Парламентом Республики
Говоря об институте посланий, нельзя не отметить, что в Северной Осетии существует практика публичных обсуждений посланий Главы Республики, результаты которых учитываются в деятельности государственных органов. Так, 30 марта 2001 г. Правительство Республики Северная Осетия-Алания приняло постановление № 84 «О критических замечаниях и предложениях, высказанных в ходе обсуждения послания Президента Парламенту и народу Республики Северная Осетия-Алания» , в котором отмечалось, что с 1 по 23 марта 2001 года в трудовых коллективах, на собраниях по месту жительства во всех районах республики и г. Владикавказе состоялось обсуждение Послания Президента Парламенту и народу Республики Северная Осетия - Алания. Всего было проведено 183 встречи, в которых приняло участие более 16 тысяч человек. В целом участники этих встреч одобряли деятельность Президента, Правительства республики по реализации намеченных планов в прошедшем году, достигнутые результаты.
Вместе с тем, - отмечалось в Постановлении, - населением республики высказан ряд замечаний и предложений, требующих немедленного исполнения. В связи с этим Правительство Республики Северная Осетия -Алания постановляло:
1. Принять к сведению информацию Администрации Президента и Правительства Республики Северная Осетия - Алания об итогах встреч представителей республиканских государственных органов в районах республики и округах г. Владикавказа, на предприятиях и в организациях, по месту жительства по разъяснению основных положений, изложенных в Послании Президента республики Дзасохова А.С. Парламенту и народу Республики Северная Осетия - Алания.
2. Поручить республиканским министерствам и ведомствам, администрациям местного самоуправления, предприятиям и организациям, в компетенции которых находится решение поставленных на встречах вопросов, в течение апреля текущего года разработать мероприятия по реализации высказанных критических замечаний и предложений. Организовать работу по выполнению указанных мероприятий.
3. Министерству финансов Республики Северная Осетия - Алания с заинтересованными органами исполнительной власти, администрациями местного самоуправления республики обеспечить выделение из соответствующих бюджетов необходимых средств для выполнения намеченных мероприятий.
4. Администрации Президента и Правительства Республики Северная Осетия - Алания установить контроль за исполнением мероприятий, высказанных критических замечаний и предложений. До конца 2001 года ежеквартально информировать Правительство Республики Северная Осетия -Алания о ходе реализации мероприятий.
5. Средствам массовой информации постоянно освещать состояние выполнения мероприятий по критическим замечаниям и предложениям, высказанным в ходе обсуждения Послания Президента Парламенту и народу Республики Северная Осетия - Алания.
Практику посланий Главы Республики Северная Осетия-Алания можно было бы расширить за счет бюджетных посланий, имея в виду самостоятельность бюджета субъекта Федерации. Такая практика есть в ряде субъектов РФ. Так, Президент Чувашской Республики обращается к Государственному Совету Чувашской Республики с бюджетным посланием, посланием об основных направлениях государственной политики Чувашской Республики и о выполнении программ социально - экономического развития Чувашской Республики, утвержденных Государственным Советом Чувашской Республики (п. 11 ч. 1 ст. 72 Конституции).
Недостаток формулировки Конституции Республики Северная Осетия-Алания в части посланий состоит также в том, что она неосновательно соединяет в одном полномочии послания и отчеты, относящиеся к разным конституционно-правовым институтам, практически не совместимым.
Послание выступает основной юридической формой определения главой государства (субъекта федерации) основ государственной политики, свидетельствует о его ведущей роли в государственной системе. Применительно к посланию Президента России в конституционно-правовой науке отмечается, что оно представляет собой форму публичного официального заявления главы государства об основных достижениях страны, проблемах и угрозах, стоящих перед Россией, недостатках проводимой политики, а также приоритетах развития страны как на год, так и на более дальнюю перспективу1.
Послания формулируют стратегический курс развития государства (субъекта федерации), являются основным политическим планом государственных преобразований. Как отмечается в науке, «послание Президента РФ, с которым он ежегодно выступает перед Федеральным Собранием, является государственно-политическим документом, определяющим стратегию развития страны, основные направления внутренней и внешней политики государства, программу деятельности органов государственной власти всех уровней, в том числе в области прав человека»2.
В силу этого послания могут содержать директивные указания в адрес всех государственных органов, в том числе законодательных. В одном из
своих решений Конституционный Суд РФ отметил обязательность «для всех органов публичной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых в соответствии с ее статьей 80 (часть З)»1.
Что касается отчетов, то они имеют иную правовую и функциональную природу, в отличие от посланий они выражают соподчинение сторон, свидетельствуют о субординации субъектов конституционно-правовых отношений. Если послания главы государства не обсуждаются, то отчеты являются элементами контроля и допускают оценку деятельности, в том числе негативную. Как отмечается в литературе, «подотчетность обычно включает не просто предоставление информации об исполнении, но также возможность обсуждения, вопросы к подотчетному и его ответы и в конечном счете оценку или даже суд поведения подотчетного субъектом контроля» .
Таким образом, послание высшего должностного лица субъекта Федерации законодательному (представительному) органу субъекта не может быть одновременно отчетом и наоборот.
В этом вопросе следует руководствоваться положениями Федерального закона № 184-ФЗ, согласно которому высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ представляет в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации ежегодные отчеты о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе по вопросам, поставленным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации (п.п. «в.1» п. 7 ст. 18).
Полномочия в области взаимоотношений с органами исполнительной власти
Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, повлекло за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ.
Делается справедливый вывод о том, что в соответствии с этой статьей, которая, находясь в главе 1 Закона «Общие положения», носит принципиальный характер, в качестве обязательных условия ответственности органов государственной власти субъектов РФ выступают несоответствие принятых ими актов федеральному законодательству и наступление конституционно значимых тяжких последствий. Это с обязательностью предполагает наличие в механизме ответственности судебной процедуры, поскольку только соответствующий суд может достоверно установить несоответствие принятых органами субъектов РФ нормативных правовых актов Конституции РФ и федеральным законам. Между тем, формула отрешения высшего должностного лица субъекта РФ от должности в связи с утратой доверия Президента РФ отнюдь не предполагает использование судебной процедуры1.
Следует обратить внимание на само содержание законодательной формулировки - «отрешение от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей...». Руководствуясь грамматическим толкованием, можно обнаружить, что Федеральный закон № 184-ФЗ формулирует два самостоятельных основания отрешения высшего должностного лица субъекта РФ от должности федеральным Президентом «утрата доверия Президента Российской Федерации» и «ненадлежащее исполнение полномочий», поскольку эти словосочетания отделены запятой. Однако в практике федеративной ответственности они неосновательно сливаются. Так, указом Президента РФ от 9 марта 2005 г. «О Логинове В.А.» губернатор Корякского автономного округа В.А. Логинов был отрешен от должности губернатора «в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации за ненадлежащее исполнение им своих обязанностей»1. Запятая, таким образом, исчезла. Подобная формулировка отрешения освобождает главу государства от необходимости доказывать неисполнение высшим должностным лицом субъекта РФ своих должностных обязанностей, «списав» его вину на «утрату доверия». В этом случае право защиты в Верховном Суде РФ становится фикцией: сам факт увольнения от должности достаточно свидетельствует об утрате доверия. Примечательно, что последующие указы Президента РФ об отрешении губернаторов от должности основанием отрешения называли только утрату доверия - главы администрации Ненецкого автономного округа Баринова А.В. ; губернатора Амурской области Короткова Л.В.3, мэра Москвы Ю.М. Лужкова , - что с позиций президентской стороны выглядит более благоразумным.
Такое основание отрешения от должности как утрата доверия нельзя назвать собственно юридическим, поскольку оно лишено предметного содержания. В отношении этого основания справедливо отмечается, что оно имеет не совсем правовой характер, что говорит о выраженной политической окраске конституционной ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации5.
Если быть точным, то доверием, то есть назначением на должность, глава субъекта Федерации обязан не федеральному Президенту, а региональному законодателю, наделяющему его должностными полномочиями. В литературе обоснованно отмечается, что сама законодательная формула «в связи с утратой доверия» девальвирует значение должности высшего должностного лица субъекта РФ, поскольку по утрате доверия должности лишаются политические исполнители, всецело подчиненные Президенту РФ, члены его Администрации, в состав которой не входит руководитель субъекта Федерации, занимающий вполне самостоятельное место в системе государственной власти, административно не подчиненный главе государства. Доверием, то есть, назначением на должность, если быть точным, высшее должностное лицо обязано не Президенту РФ, который лишь предлагает его кандидатуру, а законодательному (представительному органу) субъекта РФ. «Сам термин «отрешение от должности» предполагает высокий и самостоятельный статус отрешаемого, который обладает своего рода политической неприкосновенностью» .
Такое основание импичмента высшего должностного лица субъекта РФ как ненадлежащее исполнение обязанностей также представляется расплывчатым, допускающим произвол. Федеральное законодательство не раскрывает содержание такого понятия, как «обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации». Конституционно-правовая ответственность, подобно всякой иной юридической ответственности, должна быть формализована, как с точки зрения санкций, так и оснований ответственности.
