Введение к работе
Актуальность темы исследования Налоговая система - надежный инструмент государственного управлення =»ко!("ми!;ой. цивилизованное средство воздействия государственных структур на акіинно развивающиеся в республике рыночные преобразования.
Указание Президента Узбекистана И Л Каримова <> том. что "предстоит кардинально обновить . структуру і осударственіп.іх органов, разграничить полномочия и функции республиканской и местной пласти, создать справедливое и гуманное законодательство"1 гармонично дополняется следующим тезисом- "налоговая служба должна быть не столько узко фискальным органом, сколько содействовать предпринимателям в организации их финансовой деятельности и соблюдении финансовой дисциплины"2.
Проведенный в процессе исследования акали; административно-правовой деятельности Государственного налогового комитета Республики Узбекистан (далее - ГИК) базировался на общих принципах налогового законодательства, получившего активное развитие', особенно и связи с принятием Налогового кодекса РУз. так как его положениям должна соответствовать и перестройка управления, что и подтверждает принятие Закона РУз "О государственной налоговой службе"; это также предопределяет актуальность темы, необходимость научного анализа, его практическую ценность.
Решение большинства проблем в сфере управления налоговыми процессами должно основываться на углубленном анализе, системной проработке и применении всех юридических средств, включая административно-правовые Большинство экономистов в области налогообложения рассматривают их как комплекс экономических проблем, не учитывля, что основу налоговой системы составляет совокупность законодательных актов, уровень правоприменения которых будет определять эффективность этой системы. До настоящего времени юридические средства в осуществлении налоговых преобразований не нашли активного применения.Именно правовой подход в регулировании налогообложения, являясь не менее значимым, чем его экономический аспект, во многом определит конструктивное развитие административного и налогового законодательства.
Исследование административно-правовых проблем деятельности ГПК РУз особенно актуально потому, что будет способствовать совершенствованию правового мышления и юридических основ па данном важнейшем направлении инфраструктуры рынка. Это составная часть общей задачи правовой разработки проблем функционирования органов исполнительной власти независимого Узбекистана, в частности, статуса органов межотраслевого, общеэкономического значения, и вместе с тем позволит решить ряд спорных вопросов налогового законодательства, прямо
1 См. К.ірііМ'.-е II Л Уз('?м1ст.!н: сг-'.чі путь оГчюьлсммч и прогреет -Г : У.'Гч-шстсн, 1492. с. 15. См KnjMP'.;'B НА Узбгыгт-ш н;мі"чі.чльн п и?зппнгммпс і і.. ") мм. ч іі.л, пплнтнкл, идєолпчія -Т У^екнсгон. 1993. с 6.
связанных с компетенцией, совершенствованием методологических и координационно-контрольных полномочий ГІ1К.
Анализ статуса ПІК позволит качественно определять и чётко применять многие пд.мииисгратнвно-правовые нормы, эффективно регламентировать правоотношения в сфере налогового законодательства Активное, формирование рыночной экономики республики, где доминантами являются такие институты, как частная собственность, земля, налоги, банки, также предопределяет актуальность данного направления исследований.
Изучение правовом регламентации работы ГНК представляет и важное общетеоретическое значение с точки зрения анализа тенденций его становления и развития С момента получении республикой государственной независимости статус ГПК, как к его органов на местах, к сожалению, не стал предметом специального правового научного исследования Пока не выявлены правовая природа, специфика функционирования, система и особенности полномочий ГПК Социологические опросы, проведенные Институтом экономики ЛИ РУз, показали: на общую социально-экономическую ситуацию в Узбекистане важное влияние оказывают налоговые органы, занявшие среди властных структур место после Правительства, Олий Мажлиса и местных администраций'.
Выбор темы исследования обусловлен не только необходимостью обобщения правового опыта деятельности ГНК, но и сложностью функционирования современных государственных органов в Узбекистане в рамках принятой республикой собственной концепции государственного управления, с учетом роли государства в реформировании всего общества. Будущее, как подчеркивает Президент республики И.А.Каримов, за "саморегулирующими механизмами рыночной экономики", при этом "за государством сохранятся лишь экономические рычаги и стимулы"-, составной частью которых, как известно, являются налоги.Именно налоговая система - главная общенациональная функция, на которой в будущем следует концентрировать свои усилия сильной центральной власти3.Вопросы налогообложения не сводятся к повышению или перераспределению налогового бремени, ужесточению налогового контроля.Это лишь важный элемент комплексного государственного управления налоговой сферой, подлежащего эффективной правовой организации
Цели исследования - комплексное изучение деятельности ГНК в. системе государственных органов, сложившейся в период независимости Узбекистана, анализ законодательства, регулирующего его организацию, наиболее значимых вопросов его правоприменительной практики. Задачей
1 Что показал опрос предпринимателей // Частная собственность, 199G, №48, с 5
2 Узбекистан- свои путь обновления и прогресса.-Т.: Узбекистон, 1992, с.45-47; см. также:
Основные принципы общественно-политического и экономического развития Узбекистана.-В
кн Родина сі'.яцірнна для каждого.-Т.: Узбекистон, 1996, с. 10.
3 См ' Карнмоп II Л У ібекмстпи на пороге XXI века Угрозы безопасности, условия и гарантии
ироцчччаТ : УчЬсык гоп, 1ЧЧ7, с 153-154.
исследования стала ' выработка научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию форм и методов лея гелі, пости ПІК I'Ул.
Предметом исследования послужили административно-правовые проблемі.!'деятельности ПІК, его структура и особенности ее функционирования. Рассмотрены теоретические и практические вопрос!.! взаимоотношений ГНК с органами исполнительной ' власти республики, иными структурами, лай -анализ обіцих черт и особенностей его компетенции, некоторых срг."шнзлционн"-црлвозых форм его .деятельности. Исследован в основном нейтральный орган налоговой службы - Государственный пз.тотовый комитет; лишь при необходимости - низовые налоговые орг-шы. Вопросы юридической ответственности специально не рассматривались.
Методологическую м источниковедческую основу исследования составили диалектический метод познания, основополагающие плен, нашедшие сисе общенаучное выражение в трудах Президента республики ІГ.Л.Клри-мена. Исходные позиции ангора также определила концеппн" путей социальною и экономического прогресса и обновлении Узбскнстчнл. Использован сравнительно правовой метод изучения и обобци-ння практик',' деятельности ГПК. применен!.! формально-юридическим и эмпирический методы исследования, проведенного по материалам Узбекистана, в ряде случаев автором использованы и нормативные источники других стран СИГ (России, Казахстана), привлечение которых, хотя и а о:раничонном объёме, позволите полнее рассмотреть многие аепеміл проблсы. Соблюдался критерий: допустимость использования опта зарубелипг-: с гран определяется способностью лазам, новые ппзнтнпные результаты.
Источником явились статистические и архивные материалы деятельности ПІК. материалы периодики; использованы млгерилчы 11-иеснчнои стажировки в ГНК и -І-летний опыт юриста-ч;сперга в его печатном органе "Налоговые и таможенные вести".
Автор опирался in теоретические положення таких ученых-юристов в
области науки административною права и госулчретвешило управления,
как С К Абдурлзаков, Л.П.Алехин, Х.Р.Лдпмов. Г.Іі.Ліг^'аштук, Л.Н.Бахра;;,
ІЗ.Г.Пнчічлкоя, В.ГЛ.Горшеней, И Л.Длтчпнндзе, Ю.М.Козлов,
П.ИКузнецоч, Б.М.Ллзлрер. В.М.Манохин, Б.Ш.Мнрбабзез. И Ш.Муксн-нов, Л.Ф Ноздрлчев, М.Н.Пиекогин, Р..С Пронина, У.Чарипроа, П.В.Ширина и др. Использована и литература, есвшнпюшая отдельные, аспекты ко:,чте генний органов межотраслевого управления, среди которых рабо мл Л.А.Кармолпнкон), ІЇ.Л.Кепбпнова, М.С Студеникнпой, В С.Сндорчука и др.
Поскольї'.у вопросы, сплзлнпые с сея тельное, rt.vt государственных налоговых ортаноа, и том числе центральных, в Узбекистане еще не были предметом обстоятельного и специального правовою изучения, особую ценность представляет работа С.Г.П.епеляерл, первым исследовавшим практику ортапов Государственной налоговой службы Российской Федерации1.
См П?11«ЛЧРВ СІ ІЬіР-ГГ-р ВПМЇГІЧ г-'Т.-'Н'ЧІ Гогургстргннчи ттяопей слу*'і!
ГоССІ'МСІ-'-.Г- Jlp-.fn-.I!-! -?\ : Не-,; 1.С[.;ч(;,, |!УГ,
Немало внимания уделено работам, проясняющим сущность подготовки, издания Государственным налоговым комитетом правовых актов, их систематизации, в том числе, трудам Х.Т.Адилкариева, С.С.Алексеева, Р Ф Васильева, А.В Мицкевича, М.II.Николаевой, А.С Пиголкина, С.В.Поленинон, ТЛІ Рахманинов, Н.С.Самощеііко, Ю.Л.Тихомирова н др.
Были использованы и работы и в области конституционного права,
включая исследования А.А.Агзамходжаева, А А.Азігходжаева,
Г.В.Барабашева, О.Е.Кутафнна, А.Т.Туляганова, Ш.З.Уразасва,
А.Т.Хусапова, К.Ф.Шеремета и др.
Весьма важное значение имеют исследования, посвященные различным правовым и экономическим аспектам налоговой системы, в частности, работы Ж.Х.Абдулласва, А.Брызгалина, Л.К Вороновой, ЭФ.Гадоева, С.Л.Герасименко, И.Х.Голышевой, 0.11 Горбуновой, А.Л.Жданова, Р.Ф.Захаровой, Ю.М.Игкипа, Р К.Каримова, В.А.Кашина, ATI Козырина, Т.В Конюховой, II Крыловой, А 51 Курбатова, Г.А.Кутьнпой, 1 ГЛ.Куфакопой, А.А.Ли, В И.Макарьеаок, М.Т.Оспанова, ММ Перпера, І'.В.Пеїровой, М.И.Пискотипа, Е.В Поролло, М Х.Рпхсиевой, 10.11 Старилова, В.Н.Стась-ко, П.И Химнчевой, А И.Худякова, Д.Г.Черника, Л П.Югай, П.С.Яни и др
Опираясь па труды, во многом ставшими классическими при изучении административно-правовых вопросов, учитывая особенности становлении государственного аппарата республики и перспективы его развития, диссертант попытался комплексно изучить общие и специальные проблемі,! деятельности Государственного налогового комитета Республики Узбекистан.
Научная пипизна проведенного исследования заключается в том, что впервые в правовой науке республики комплексно рассмотрены административно-правовые проблемы деятельности ГНК; а также сделаны конкретные теоретические выводы и даны практические рекомендации, наиболее существенные из которых иыносятся на. защиту:
1. На основе Конституции Республики Узбекистан, законодательных
актов и Указов Президента Узбекистана, постановлений правительства
Государственный налоговый комитет охарактеризован как центральный
межотраслевой координационно-контрольный орган исполнительной власти
республики. '
2. Обосновано Положение о необходимости перераспределении
функций между іві-ш.ями системы государственных налоговых органов, при'
этом на ГНК возлагается решение проблем, имеющих методологическо-
регулятивное значение, основной объём текущей контрольной работы
переносится на уровень низовых налоговых органов республики. Контроль
остается важнейшим элементом деятельности ГИК, призванного с
объективных позиций проверять работу органов исполнительной власти,
предприятий, оріанизашій, всю систему налоговых органов.Точнее было бы
говорить не о контроле, осущестнляемом ПІК, а об осуществлении им
координации контрольной деятельности налоговых инспекций, так и других
органон исполнительной власти.
3. Обосновано требование объективного уси кпч.ч роли ГПК РУз no гг.йпмоотночюнн^х с хокнмтгами областей и г. Ташкента по управлению надої оной сферой, заинтересованных в налаживании іорнанчсім: проработанного механизма сотрудничества, являющегося важіи очнім фактором укреплении благосостояния территории, самостоятельное!и. динамизма и\ процветания. Учитывая связь ПІК с другими, чептрзльчимч органами исполнительной власти республики, диссертант ибосчочьпіапт необходимость проработки адммнистр.шівпо-нрлневоіо сої л а шеи ия между юопі, касающегося методологии совместных действий по контролю за соблюдением законодате.'пства, в том числе п с.Ьере налогового дела.
'!. Осуществлена классификация полномочий Государственного на'іогонего комитета, даііа их характеристика. Выдвиг т тс а и с об усилении правовых начал декр'льности Государственного -."оючого комитета, переориентации полномочии, составляччпих его вомнете! ню, переход к такому механизму работы, в котором будут ііровалир<' гь полномочия регулчгн!ЧЧ)--.іетодоЛ(чического характера. Разве-" не >, .мпетенцпн ГНК предполагает следл тощую иерархию ее основнві.х іг оавлечий: регул.чтнвно-метедологическое, координационное, фнокально-ізн і рольної'.
Г). Обоснована необходимость уні".| икании практики утверждения статус1 сгруктурньч подразделений ПІК: положения о Департаментах (Гллв-Л!Ы\ управленнях) следует утверждать на его коллегии.Сипання, яри котором одни положения о структурных подразделениях утверждаются празите-льснюм, а другие - ГНК, может привести к правовым коллизиям в определении компетентні как ГНК, так и его структурных подразделении. Предложена классификация структурных подразделений ГНК.
G. При определении внутренней структуры ГПК, распределении штатов и материальных ресурсов предложено учитывать объемы выполняемых задач, особенности окладных налогов, требующих не только контроля за их уплатой, но н одновременно учета объектов, расчета налогов, составления и вручения налогоплательщику извещения об их уплате.
7. Утверждается, что систематизация налогового законодательства
послужит существенным фактором обновления и развития правовых норм,
их уточнения, исключения противоречий, стабильности правовой основы
налогообложения. Систематизация станет действенным правовым
инструментом ПІК в эффективной реализации своих регулятнвно-
методологнческой и координлшіонно-коіпрольной функции.
8. Даны предложения по унификации форм издаваемых
Государственным налоговым комитетом правовых актов.
9. Па основе анализа законодательства и практики правоприменитель
ной деятельности ГНК предложено следующее:
- учитывая значимость участия ГНК в процессах экономического и соцм,\гы:ого развития, исходя из его особой роли в действующей копитний координации деятельности контролирующих органов, ввести п структуру ПІК п качестве самостоятельного руководящего коллегиального
подразделения - "комитет"; в него войдуткак члены коллегии ГНК, так и представители центральных экономических органов управления, включая. правоохранительные органы. Это укрепит его правовые основы, будет соответствовать содержанию координационной деятельности ГНК, станет еще одной юридический гарантией эффективного осуществления важных государственных функции;
- практическая необходимость принятия , "Правил . подготовки и опубликования правовых актов Государственного налогового V комитета Республики Узбекистан".
Научная и практическая значимость исследования заключается в том, что теоретические выводы и практические предложения-могут быть использованы в современной административно-правовой. практике деятельности Государственного налогового комитета, а также положены в основу работы по дальнейшему развитию его компетенции. Они могут' способствовать углубленной научной разработке других правовых проблем . административного и налогового права, могут найти применение в учебном процессе н вузах республики. Автором разработана и Научно-методическим Советом ТашПОИ утверждена "Модельная программа магистрекой подготовки по курсу -"Налоговое право" при ТашПОИ"; в соавторстве -программа по учебному курсу "Налоговое прано", согласованная с ГНК. .-
Апробация результатов исследовании. Основные положения диссертации изложены автором в 10 публикациях, ь выступлениях на 5. научно-практических конференциях в Ташкенте, Москве и Ашхабаде.
Основные положения дисесріации обсуждены на: заседании кафедры государственного нрава и управления .ТашПОИ, научных семинарах правовых кафедр Университета мировой экономики и дипломатии, кафедры' государственного строительства и .права Академии государственного и' общественного строительства при Президенте Республики Узбекистан.
Ряд предложений автора относительно статуса органов- межотраслевого управления, актов органов исполнительной власти нащлн отражение в. законах республики. Результаты научного исследования автора использованы при работе над проектом Налогового кодекса Республики Узбекистан, Закона "О государственной налоговой службе". Некоторые предложения и рекомендации учтены в.практике деятельности ГНК, другие приняты для использования в его работе.' . .
Структура диссертации. Диссертация состоит Из введения, трех глав, списка использованной литературы и источников.
