Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Обшая характеристика административно-правового регулирования оборота наркотических средств в российской федерации 11
1. Становление и развитие международно-правовых норм и отечественного законодательства об обороте наркотических средств и ответственности за правонарушения в этой сфере 11
2. Современное административно-правовое регулирование оборота наркотических средств 32
3. Законодательство об административных правонарушениях в сфере оборота наркотических средств 59
ГЛАВА 2. Административно-правовое регулирование деятельности милиции по предупреждению и пресечению правонарушений в сфере оборота наркотических средств 88
1. Система мер административного принуждения, применяемых милицией для противодействия незаконному обороту наркотических средств 88
2. Административно-правовые меры предупреждения милицией правонарушений в сфере оборота наркотических средств 106
3. Административно-правовые меры пресечения милицией правонарушений в сфере оборота наркотических средств 131
Заключение 163
Список использованной литературы 171
- Становление и развитие международно-правовых норм и отечественного законодательства об обороте наркотических средств и ответственности за правонарушения в этой сфере
- Современное административно-правовое регулирование оборота наркотических средств
- Система мер административного принуждения, применяемых милицией для противодействия незаконному обороту наркотических средств
- Административно-правовые меры предупреждения милицией правонарушений в сфере оборота наркотических средств
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Незаконный оборот наркотических средств в Российской Федерации приобрел в последние десятилетия глобальный масштаб и самым серьезным образом сказывается на социально-психологической атмосфере в обществе, отрицательно влияет на экономику, политику и правопорядок.
Опасность неконтролируемого обращения наркотических средств и психотропных веществ общеизвестна. Увеличение масштабов их незаконного производства, спроса, проявляющиеся на этом фоне антисоциальные тенденции обусловили необходимость установления на национальном и международном уровнях соответствующей системы контроля1.
Проблема наркотизации населения, ставшая исключительно острой в последние годы, имеет определенную социальную направленность: наркомания распространяется преимущественно в молодежной среде. В числе почти полутора миллионов лиц, допускающих систематическое немедицинское потребление наркотических средств и психотропных веществ, и среди 14-20 миллионов человек, которые, по оценкам экспертов, знакомы с наркотиками, подростки, молодые люди составляют около 70%2. Характерно, что стойкое пристрастие к нар-
См.: «Единая конвенция о наркотических средствах« 1961 г., «Конвенция о психотропных веществах« 1971 г. и «Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ« 1988 г. //Сборник стандартов и норм ООН в области предупреждения преступности и уголовного правосудия. — Организация Объединенных Наций: Нью-Йорк, 1992. 2 См.: Сергеев А. О легализации наркотиков //Информационный бюллетень НЦБ Интерпола в России. — 1994. — № 9. — С.З.
котическим средствам, как показывают соответствующие исследования1, формируется преимущественно в несовершеннолетнем возрасте.
Структуры, организующие и осуществляющие наркобизнес, действуют целеустремленно и напористо. Они пытаются моделировать спрос на наркотики, используя для этого все доступные возможности, учитывая особенности молодежной психологии. Наркотики стали широкомасштабным средством деморализации населения России и уничтожения его будущего.
Прогнозы развития наркоситуации (на глобальном, региональном и местном уровнях) свидетельствуют о дальнейшем нарастании напряженности. Ожидается увеличение интенсивности незаконного оборота наркотиков, потребления «жестких» наркотических средств (преимущественно опия-сырца внутривенно), распространение синтетических наркотиков. Возрастает количество больных наркоманией, нуждающихся в квалифицированной медицинской помощи, социальной поддержке и систематическом реабилитационно-воспитательном воздействии.
Распространение наркомании, ее современный облик обусловили необходимость пересмотра мер организационного, правового, экономического и медицинского характера и внесения существенных изменений в действующее законодательство2. Принятые за последние годы законодательные акты свидетельст-
1 См.: Пятницкая И.И. Наркомании: Руководство для врачей. — М.: Медицина,
1994; Личко А.Е., Битенский B.C. Подростковая наркология: Руководство для
врачей. —Л.: Медицина, 1991.
2 См.: Концепция государственной политики по контролю за наркотиками в Рос
сийской Федерации: Утв. постановлением Верховного Совета Российской Феде
рации от 22 июля 1993 г. //Ведомости Съезда народных депутатов Российской
Федерации и Верховного Совета Российской Федерации — 1993. — № 32. — Ст.
1265; Федеральный закон от 8 января 1998 г. «О наркотических средствах и пси
хотропных веществах» //Собрание законодательства Российской Федерации. —
1998,— №2. — Ст.219.
вуют о возрастающей роли административно-правовых средств предупреждения и пресечения правонарушений в сфере оборота наркотических средств.
Широкое и активное применение административно-правовых средств предупреждения и пресечения правонарушений в сфере оборота наркотических средств обусловливает необходимость дальнейшего теоретического изучения вопросов, связанных с их понятием, назначением, основаниями и порядком использования. По нашему мнению, в настоящее время ряд опасных деяний остается вне поля зрения законодателя. Неурегулированность вопросов применения отдельных административно-правовых мер оказывает негативное влияние на эффективность предупреждения и пресечения правонарушений в сфере оборота наркотических средств, создает определенные трудности в деятельности органов внутренних дел, не соответствует тенденциям развития наркоситуации в России. В значительной степени — это следствие недостаточной научной разработки обозначенной проблемы.
Несмотря на то, что административно-правовые меры предупреждения и пресечения правонарушений в сфере оборота наркотических средств исследуются в трудах специалистов-наркологов (Э.А. Бабаян, М.Х. Гонопольский, СВ. Дворяк, Г.В. Дунаевский, А.А. Коломеец, А.Е. Личко, И.Н. Пятницкая, Б.Г. Херсонский и др.), освещаются в какой-то степени в работах педагогов (М.И. Буянов, С. Гурски, М.В. Казаков, Д.В. Колесов и др.) и юристов (P.O. Авакян, В.М. Алиев, Т.А. Боголюбова, А.А. Габиани, А.Я. Гришко, В.А. Казаков, А.П Клюш-ниченко, А.А. Ковалкин, О.В. Колесник, Н.А. Мирошниченко, А.А. Музыка, С.Л. Панов, П.Н. Сбирунов, Г.Г. Силасте, СМ. Скворцов, В.Н. Смитиенко, Ю.М. Ткачевский, А.Ю. Якимов и др.), становятся предметом диссертационных исследований (Х.Д. Таджибаев, Г.П. Гиоргадзе), следует констатировать их недостаточную изученность как с точки зрения анализа современных тенденций и полноты обсуждения дискуссионных вопросов, так и в плане более эффективного использования милицией потенциала предупредительных и пресекательных мероприятий. Все это предопределило интерес диссертанта к рассматриваемой
6 теме, и проведенное исследование, на наш взгляд, подтвердило обоснованность ее избрания.
Цели и задачи диссертационного исследования. Цель работы состоит в том, чтобы на основе изучения, объективного анализа, обобщения и теоретического осмысления современного административного законодательства Российской Федерации об обороте наркотических средств и ответственности в этой сфере, правоприменительной практики сформулировать предложения и рекомендации по их совершенствованию и дальнейшему развитию.
Для достижения этой цели диссертант предпринял попытку решения следующих основных задач:
уточнить понятийный аппарат, выступающий интеллектуальным инструментом предупреждения и пресечения правонарушений в сфере оборота наркотических средств;
определить понятие административного правонарушения в сфере оборота наркотических средств;
дать характеристику современного состояния российского административного законодательства об обороте наркотических средств и правонарушениях в указанной сфере, выявить основные тенденции его развития, определить в нем место и роль законодательства об административной ответственности субъектов Российской Федерации;
показать место милиции в системе государственных органов, осуществляющих предупреждение и пресечение правонарушений в сфере оборота наркотических средств;
определить систему, содержание и пути повышения эффективности административно-правовых мер предупреждения и пресечения правонарушений в сфере оборота наркотических средств, применяемых милицией.
Объект диссертационного исследования составляют урегулированные правом и требующие правового опосредования общественные отношения в сфере оборота наркотических средств.
Предметом исследования являются конкретные нормативные акты и юридические нормы преимущественно административно-правового характера, касающиеся в той или иной мере вопросов предупреждения и пресечения милицией правонарушений в сфере оборота наркотических средств.
Методология и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляет диалектический метод познания. В работе использовались исторический, формально-логический, системно-структурный, сравнительно-правовой, статистический и конкретно-социологический методы исследования.
Теоретической базой диссертационного исследования послужили научные труды в области философии, теории государства и права, конституционного и административного права, государственного управления, криминологии, уголовного права, гражданского и уголовного процесса, относящиеся к проблематике исследования.
Нормативную базу работы составили Конституция Российской Федерации: международные договоры (конвенции) о противодействии незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ, материалы международных конференций по предупреждению наркопреступности; федеральное и региональное административное законодательство; постановления Конституционного Суда Российской Федерации; руководящие разъяснения пленума Верховного суда Российской Федерации; ведомственные нормативные акты.
Основной информационной базой исследования явилось действующее федеральное и региональное законодательство, а также эмпирические материалы: результаты анкетного опроса 563 граждан и 223 сотрудников органов внутренних дел в Омской, Новосибирской областях, Республиках Алтай и Бурятия; ре-
зультаты изучения и обобщения 310 уголовных дел, 119 материалов об отказе в возбуждении уголовного дела, 382 дел об административных правонарушениях в сфере оборота наркотических средств, проведенных в соответствующих правоохранительных органах Омской, Новосибирской областях, Республиках Алтай и Бурятия. При подготовке диссертации использовались статистические и иные материалы МВД России, относящиеся к периоду с 1991 по 1998 гг., данные средств массовой информации, данные о практике применения регионального законодательства Новосибирской и Омской областей, Республик Алтай и Бурятия, а также результаты эмпирических исследований, проведенных другими авторами.
В своих выводах соискатель опирался на труды Д.Н. Бахраха, В.М. Безденежных, И.И. Веремеенко, И.Н. Галагана, МИ. Еропкина, И.Ш. Килясханова, Ф.Е. Колонтаевского, А.П. Коренева, Л.П. Клюшниченко, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, Л.Л. Попова, А.В. Серегина, Ю.П. Соловья, М.С. СтуДеникиной и др.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в углубленном исследовании проблем применения милицией административно-правовых мер предупреждения и пресечения правонарушений в сфере оборота наркотических средств, которые не получили достаточного освещения в специальной литературе, обсуждении дискуссионных вопросов, предопределяющих выбор стратегии предупреждения и пресечения незаконного оборота наркотиков и связанных с этим общественно опасных последствий.
Кроме того, в диссертации впервые подвергнуто изучению региональное законодательство об административных правонарушениях в сфере оборота наркотических средств, а также разработаны рекомендации по его развитию и совершенствованию.
На защиту выносятся следующие основные положения:
— понятие наркотических средств, сформулированное с учетом международно-правовых норм;
понятие и классификация административных правонарушений в сфере оборота наркотических средств;
аргументация в пользу упорядочения законодательства об административных правонарушениях в сфере оборота наркотических средств и ограничения нормотворческой компетенции субъектов Российской Федерации в указанной сфере;
понятие и классификация административно-правовых мер предупреждения и пресечения правонарушений в сфере оборота наркотических средств;
тезис о неприемлемости для России идеи легализации наркотических средств, которая является ложной и опасной, имеет антигуманный и антигосударственный характер, выражает интересы международной наркомафии и тех кругов, которые заинтересованы в активизации разрушительных процессов в России;
вывод о необходимости исключения ведомственной регламентации мер административного принуждения;
предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования применения милицией мер административного предупреждения и пресечения правонарушений в сфере оборота наркотических средств.
Теоретическая и практическая значимость проведенного исследования определяется в первую очередь тем, что оно может способствовать эффективному научному поиску правовых решений, адекватных происходящим в стране социально-политическим процессам.
Содержащиеся в диссертации положения, выводы и предложения могут быть использованы:
— в деятельности по совершенствованию системы, структуры и содержа
ния федерального законодательства об обороте наркотических средств и ответ
ственности в этой сфере;
в научной разработке проблем развития регионального законодательства об административных правонарушениях, в том числе в сфере оборота наркотических средств;
в преподавании курсов «Административное право», «Административная деятельность органов внутренних дел», «Административная юрисдикция» в образовательных учреждениях юридического профиля, а также на курсах повышения квалификации практических работников, при подготовке лекций и учебных пособий по соответствующей проблематике.
Апробация результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение на кафедре административного права и административно-служебной деятельности органов внутренних дел Омского юридического института МВД России.
Материалы и результаты проведенного исследования используются в учебном процессе и научно-исследовательской работе Омского юридического института МВД России.
Ряд положений диссертационного исследования внедрен в практику работы следственного управления и отдела по борьбе с незаконным оборотом наркотиков МВД Республики Бурятия, подразделений дорожно-патрульной службы ГИБДД МВД Республики Алтай, подразделений по предупреждению правонарушений несовершеннолетних, управления по борьбе с незаконным оборотом наркотиков УВД Омской области. Кроме того, соискатель явился одним из разработчиков «Программы противодействия распространению наркомании в г. Омске на 1998-2000 гг.», что подтверждается соответствующими актами.
По теме диссертации опубликованы четыре научных статьи.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав (шести параграфов), заключения, списка использованной литературы, приложений. Объем диссертации — 170 страницы без учета библиографии.
Становление и развитие международно-правовых норм и отечественного законодательства об обороте наркотических средств и ответственности за правонарушения в этой сфере
Социальная история наркомании уходит в глубокую древность. Люди прак тически всегда прибегали к тем или иным средствам фармакологического воз действия для изменения своего настроения, мобилизации сил и просто для заб вения. Антропологи полагают, что в этих целях западная ветвь человечества ис пользовала в основном алкоголь, тогда как восточная — собственно наркотики, как-то: мак, конопля горных плато Ирана, мексиканские шампиньоны и пр. Еще древнегреческим историком Геродотом описано одурманивающее действие ды ма, образующегося при сгорании конопли. Границы между допустимым исполь зованием наркотиков и злоупотреблением ими широко варьируются на различ ных уровнях культуры, в зависимости от исторически определенных, медицин ских и социальных факторов.
Уже с середины XIX в. оборот наркотических средств стал предметом правового регулирования. Первые законодательные акты, касающиеся упорядочения оборота наркотических средств, были приняты в Китае и Индии. В 1845 г. закон о наркотиках ввела Франция. Соединенные Штаты Америки поставили вне закона злоупотребление наркотическими средствами в виде продажи опиума в немедицинских целях в 1914 г. (закон Харрисона).
Широкое использование в медицинской практике наркотические средства получили в период франко-прусской войны 1870-1871гг., когда морфий в виде инъекций стал широко применяться для обезболивания раненых.
Существовала наркомания и в царской России, где, в частности, опийный мак начал возделываться в 1879 г. О распространении наркомании в России в указанный период говорит, например, тот факт, что по просьбе начальника Туркестанского таможенного округа в 1898 г. было увеличено число таможенной полиции для задержания контрабандистов с наркотиками3. По данным И.С. Ле-витова, с 1904 г. в Россию ежегодно ввозилось 9350 пудов опийного мака4.
Понимание опасности, которую таят в себе злоупотребление наркотическими средствами, широкая торговля ими и контрабандное их распространение, продиктовало необходимость принятия не только национальных мер контроля, но и согласованных межгосударственных мер борьбы с этим социальным злом.
Первым шагом в данном направлении явился созыв так называемой Шанхайской опиумной комиссии, заседания которой проходили в Шанхае с 5 по 26 февраля 1909 г. с участием представителей России, Китая, Италии, Японии, Нидерландов, Персии, Португалии и Сиама. Характерно, что указанные представители не были уполномочены подписывать дипломатические акты, они не подписали даже принятые резолюции. На заседаниях опиумной комиссии обсуждались главным образом вопросы, относящиеся к международной торговле опием, высказывалось мнение о необходимости регулирования торговли и постепенного ее ограничения.
Хотя Шанхайская опиумная комиссия не приняла каких-либо обязательных норм поведения государств в отношении злоупотребления наркотиками и их незаконного распространения, она, тем не менее, положила начало международному контролю над распространением наркотических средств и предопределила направления международно-правового сотрудничества в этой сфере.
Развитие международно-правовых норм и отечественного законодательства в период с 1912 по 1946 гг. Первая в истории Конвенция о наркотиках была выработана на международной конференции по опиуму, проходившей в Гааге в 1912 г. В ней участвовали двенадцать государств: Германия, США, Китай, Франция, Англия, Италия, Япония, Нидерланды, Персия, Португалия, Рос-сия и Сиам". Участники конвенции взяли на себя обязательства принять законодательные акты, направленные на осуществление контроля над производством и распространением опиума-сырца, и ограничить количество географических объектов, через которые будут разрешены экспорт и импорт опиума. Кроме того, договорившиеся стороны впервые обязались взять под правовой контроль производство и торговлю морфином, кокаином, медицинским опиумом, героином, а также их производными. Вступлением в силу решения Гаагской конференции 1912 г. завершился период становления международно-правового сотрудничества в борьбе с наркоманией. Конвенция провозгласила ряд принципов, нашедших свое дальнейшее развитие в более поздних международных договорах
Вместе с тем необходимо отметить, что меры контроля за распространением наркотиков, предусмотренные Гаагской конвенцией, не были реализованы даже в тех странах, которые ее подписали. Полной их реализации помешала первая мировая война. После ее окончания практически во всех странах мира потребление наркотиков усилилось, значительно выросли масштабы их контрабанды. Вспышки героинизма в 20-х годах в США, ко деизма в 30-х годах в Канаде, амфетамизма в Японии и барбитуризма в Скандинавии после первой мировой войны заставили подойти к наркомании как к серьезной социальной проблеме2. В связи с этим на созданную по Версальскому мирному договору международную организацию — Лигу Наций был возложен «общий контроль над соглашениями по поводу торговли опиумом» .
Современное административно-правовое регулирование оборота наркотических средств
Необходимость государственного регулирования отношений, возникающих в сфере оборота наркотических средств, в том числе установления ответственности за незаконные действия в этой сфере, вытекает из международно-правовых обязательств Российской Федерации.
Для обеспечения общегосударственного подхода к регулированию оборота наркотических средств постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 22 июля 1993 г. утверждена Концепция государственной политики по контролю за наркотиками в Российской Федерации. В этом принципиально новом для России документе наряду с вопросами предупреждения злоупотребления наркотиками, лечения и социальной реабилитации больных наркоманией предусмотрены конкретные меры по совершенствованию антинаркотического законодательства. В концепции ставится задача детально урегулировать порядок оборота наркотических средств, используемых в медицинских и научных целях, пересмотреть нормы об ответственности за связанные с ними правонарушения, внедрить систему мероприятий по раннему выявлению незаконных потребителей наркотиков, а также разработке правовых основ сотрудничества с зарубежными и международными организациями, занимающимися борьбой с наркобизнесом.
Функции реализации закрепленных Концепцией направлений противодействия незаконному потреблению и распространению наркотических средств возложены на государственные, правоохранительные органы, причем основная роль отведена органам внутренних дел (милиции). Координация указанных вопросов осуществляется в соответствии с Федеральной целевой программой «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 1995-1997 гг.»1. Главной целью Программы является приостановление процессов роста незаконного потребления и оборота наркотиков, а в последующем — снижение числа связанных с ними правонарушений до уровня минимальной опасности для общества2.
В целях реализации указанных Концепцией направлений и установления правовых основ государственной политики в сфере оборота наркотических средств, а также противодействия их незаконному обороту, охраны здоровья граждан, обеспечения государственной и общественной безопасности на протяжении пяти лет велась разработка проекта федерального закона, призванного комплексно решить проблемы, связанные с наркоманией. Результатом этой работы явился Федеральный закон от 8 января 1998 г. «О наркотических средствах и психотропных веществах»1, закрепивший организационные основы деятельности в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту; особенности лицензионной деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ; условия осуществления отдельных видов деятельности, связанных с оборотом наркотических средств; организационно-правовые основы противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и наркологической помощи больным наркоманией.
Заслуживает, на наш взгляд, поддержки позиция федерального законодателя, включившего в число объектов своего внимания не только наркотические средства, но и психотропные вещества. По каким-то причинам п. «м» ст. 71 Конституции Российской Федерации относит к предметам ее ведения производство и порядок использования, к сожалению, только наркотических средств. Между тем не вызывает сомнения тот факт, что и психотропные вещества должны находится под федеральным контролем. В противном случае будет существенно ослаблены гарантии обеспечения одного из важных прав человека и гражданина —права на охрану здоровья.
В Федеральном законе «О наркотических средствах и психотропных веществах» впервые дается определение правовых понятий, связанных с оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Уточнение терминологии важно не только в плане эмпирического исследования2, но и в связи с необходимостью правильной квалификации правонарушений в сфере оборота наркотических средств, проведения экспертиз, разработки тактики расследования, решения вопросов предупреждения преступлений. В законе (ст. 1) «наркотические средства» определяются как вещества синтетического или естественного происхождения, препараты, растения, включенные в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, в том числе Единой конвенцией о наркотических средствах 1961 г. Такое определение во многом формально. Существует большое количество различных веществ, средств, особым образом воздействующих на мозг, нервную систему, психику, организм человека в целом. Все они, обладая активным специфическим воздействием, объединяются под названием психоактивные или одурманивающие.
Из круга психоактивных веществ в силу своей особой социальной опасности, т.е. значительного масштаба вреда, причиняемого обществу и его отдельным членам их потреблением и распространением, выделяются наркотические средства. Данный термин содержит в себе несколько взаимосвязанных критери ев, таких как медицинский, социальный2 и т.д..
В правовом аспекте признавать средство наркотическим можно только в том случае, если оно внесено в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации. Необходимо отметить, что Перечень основан на общепринятой международной практике классификации аналогичных веществ (средств).
Система мер административного принуждения, применяемых милицией для противодействия незаконному обороту наркотических средств
Анализ практики противодействия незаконному обороту наркотиков свидетельствует о том, что мерам административного принуждения отводится здесь весьма значительная роль. В ряде случаев они являются единственным средством упорядочения общественных отношений, разрешения конкретных конфликтных ситуаций. В этой связи одним из важных объектов внимания юридической науки должны являться вопросы обеспечения эффективности административно-правового регулирования деятельности милиции по предупреждению и пресечению правонарушений в сфере оборота наркотических средств.
В специальной литературе существуют различные точки зрения по поводу определения понятия административного принуждения и его объема. Отсутствует также общепризнанная классификация мер административного принуждения, что затрудняет выработку научно обоснованных предложений по совершенствованию милицейского противодействия незаконному обороту наркотиков.
Так, довольно широко распространено мнение, согласно которому принуждение применяется только к правонарушителям. На наш взгляд, с таким утверждением согласиться нельзя. Принуждение включает разноплановые меры принудительного воздействия, которые различаются основаниями и целями их применения. При решении вопроса, возможно ли применение мер принуждения вне связи с правонарушениями, нужно исходить из анализа деятельности органов исполнительной власти (например, органов внутренних дел (милиции), осуществляющих принуждение.
Так, в соответствии с Законом Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. «О милиции»2 сотрудники милиции имеют право в целях предупреждения дорожно-транспортных происшествий останавливать транспортные средства и проверять документы на право пользования и управления ими, а также документы на транспортные средства и перевозимые грузы, в необходимых случаях направлять водителей транспортных средств на медицинское освидетельствование (п.п 19, 23 ст 11).
Кроме того, в целях предупреждения правонарушений в сфере оборота наркотических средств Федеральный закон «О наркотических средствах и психотропных веществах» разрешает уполномоченным на то должностным лицам органов внутренних дел производить досмотр граждан, почтовых и багажных отправлений, транспортных средств и перевозимых грузов в местах произрастания и культивирования растений, включенных в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, а также в местах возможного осуществления незаконных перевозок наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, где решениями органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации вводится контроль за незаконной перевозкой наркотических средств и наркотикосодержащих растений (ст.48).
Приведенные примеры подтверждают, что меры принуждения могут применяться и при отсутствии правонарушений. При этом принуждение, фактическое подчинение правовым требованиям имеет место независимо от отрицательного или положительного волеизъявления субъекта. Такие принудительные меры применяются в силу государственной или общественной необходимости и предназначаются для защиты правопорядка.
Очевидно, правильное, адекватное потребностям правоприменительной практики, определение понятия административного принуждения, применяемого милицией для противодействия незаконному обороту наркотиков, служит одной из необходимых теоретических предпосылок обеспечения эффективности подобного противодействия. Но прежде чем дать такое определение, отметим следующее.
1. Административное принуждение, применяемое милицией для противодействия незаконному обороту наркотиков, должно являться и является правовым. Такой вывод следует из Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах», Закона Российской Федерации «О милиции» и других законодательных актов, положения которых детализируются и конкретизируются в ведомственных нормативных актах — приказах, инструкциях, положениях, директивах и пр. .
2. Административное принуждение, применяемое милицией для противодействия незаконному обороту наркотиков, является самостоятельным методом управления, его правовую базу составляют нормы административного права.
3. Административное принуждение, применяемое для противодействия незаконному обороту наркотиков, характеризуется множественностью субъектов, его реализующих.
Помимо милиции в той или иной мере деятельность по предупреждению и пресечению правонарушений в сфере оборота наркотических средств осуществляют органы и должностные лица Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Федеральной пограничной службы Российской Федерации, Государственного таможенного комитета Российской Федерации, Министерства здравоохранения Российской Федерации, Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства экономики Российской Федерации, реализующие «специальные исполнительные, контрольные, разрешительные или надзорные функции»
Административно-правовые меры предупреждения милицией правонарушений в сфере оборота наркотических средств
Административно-правовая мера представляет собой конкретный акт (действие) уполномоченного государственного органа, должностного лица, направленный на реализацию административно-правовой нормы. Последняя указывает государственному органу (его должностному лицу), какие действия он должен совершить для выполнения ее требований.
Применение административно-правовой меры есть одновременно применение, реализация административно-правовой нормы1. Следовательно, административно-правовые меры закреплены в административно-правовых нормах как конкретные действия уполномоченных субъектов, направленные на реализацию, выполнение требований норм.
В деятельности милиции меры административного предупреждения отличает четкая профилактическая направленность. Они преследуют цель недопущения правонарушений, а также предотвращения возможности наступления каких-либо вредных, опасных для общества последствий. В этой связи указанные меры могут затрагивать различные права и интересы лиц, вовлеченных в орбиту их применения.
Упреждающий характер мер административного предупреждения позволяет им быть важнейшим средством превенции как административных правонарушений, так и преступлений. В связи с этим будет неправильным рассматривать меры административного предупреждения только как средство борьбы с административными проступками. Подобный взгляд необоснованно сужает их правоохранительные возможности. Поэтому, весьма узкой представляется точка зрения Л.Л. Попова, согласно которой помимо предотвращения наступления опасных последствий задачей административно-предупредительных мер является также недопущение нарушения административно-правовых норм. Практика борьбы с правонарушениями в сфере оборота наркотических средств свидетельствует, что задача мер административного предупреждения состоит и в том, чтобы не допустить нарушения и уголовно-правовых норм.
Например, такая мера, как досмотр граждан, почтовых и багажных отправлений, транспортных средств и перевозимых грузов в местах произрастания и культивирования растений, включенных в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, а также в местах возможного осуществления незаконных перевозок наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, преследует цель предотвратить незаконный оборот наркотиков, который в каждом конкретном случае может выражаться как в административных проступках, так и в преступлениях.
Если меры административного пресечения и взыскания исследованы достаточно основательно, то меры административного предупреждения, к сожалению, изучены далеко не в полной мере.
Между тем, меры административного предупреждения правонарушений в сфере оборота наркотических средств, применяемые милицией, имеют ряд особенностей.
Во-первых, эти меры закреплены диспозициями (а не санкциями) правовых норм как потенция, как указание на возможность осуществления принудительной акции, влекущей для субъекта какие-то неблагоприятные последствия при наступлении определенных условий. Следовательно, они могут применяться, когда правонарушение не совершено, и применяются не с целью наказания, а с целью предупреждения правонарушений, а также обеспечения общественной безопасности при наступлении исключительных обстоятельств, требующих использования соответствующих мер.
Во-вторых, предупредительные меры входят в систему мер административного принуждения. Анализ всей совокупности административно-предупредительных мер показывает, что «они применяются не в связи с правонарушениями, а в связи с определенными ситуациями, содержащими потенци-альную угрозу обществу или отдельным гражданам» . Нельзя согласиться с точкой зрения ряда авторов, которые считают, что не может быть принуждения при отсутствии правонарушения, что различные предупредительные меры, не связанные с конкретными правонарушениями, не должны рассматриваться как меры принуждения, что механизм принуждения «... вступает в действие лишь тогда, когда обязанность добровольно не вьшолняется, когда нарушаются нормы права» .
