Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Развитие губернского административного управления в первой половине XIX века с. 30
1.1 Губернские административные учреждения в системе государственного управления Российской империи с. 30
1.2 Попытки реформирования системы местного управления с. 45
1.3 Штаты канцелярий губернаторов и губернских правлений с. 72
Глава 2. Документирование деятельности губернских административных учреждений с. 91
2.1 Документирование деятельности гражданского губернатора с. 91
2.2 Основные виды документов губернских правлений с. 117
Глава 3. Организация работы с документами в губернских административных учреждениях 140
3.1 Организация работы с документами в губернском правлении и канцелярии губернатора с. 140
3.2 Организация хранения документов с. 165
Заключение с. 191
Список источников и использованной литературы
- Попытки реформирования системы местного управления
- Штаты канцелярий губернаторов и губернских правлений
- Основные виды документов губернских правлений
- Организация хранения документов
Введение к работе
Актуальность исследования
Система и традиции российского делопроизводства формировались веками. Исторически в учреждениях России сложилась единая и регламентированная организация работы с документами, имеющая присущие только ей особенности.
Знание общих закономерностей и тенденций развития российского делопроизводства позволяет осмыслить сегодняшний день. Вместе с тем его история исследована сравнительно мало. Не получил достаточного освещения в научной литературе, в частности, вопрос об организации губернского делопроизводства, хотя делопроизводство высших и центральных государственных учреждений в XIX веке более или менее изучено.
В начале XIX века на смену коллегиям приходит система министерств, для которых характерно исполнительное начало и единоличное руководство. Реформа управления приводит к тому, что коллежское делопроизводство, возникшее в XVIII веке, в центральном аппарате сменяется исполнительным. В то же время на нормах коллежского делопроизводства основывается работа присутственных мест губернии, в частности, на коллегиальных началах продолжали работать губернские правления. В XIX веке коллегиальное делопроизводство не исчезает, а продолжает сосуществовать с новой системой делопроизводства, действовавшей на основе единоначалия.1
Однако вопрос о путях и степени модификации и модернизации коллегиального делопроизводства местных учреждений в XIX веке остается до конца невыясненным и неисследованным.
Знание организационного устройства и делопроизводственного обслуживания местного аппарата позволяет более глубоко рассмотреть и
'Шепелев Л.Е. Проблемы источниковедческого изучения делопроизводственных документов государственных учреждений XIX - начала XX вв. // Источниковедение отечественной истории: Сб. статей. 1975. М., 1976. С. 266.
законотворчество в области делопроизводства, которое изучено пока, в основном, только на уровне высших и центральных учреждений.
Предпринятое исследование важно не только для общей характеристики государственного делопроизводства, но и для истории государственного управления в целом, поскольку именно на губернских учреждениях лежала основная ответственность за осуществление императорской воли и правительственных решений. К середине XIX века в Российской империи насчитывалось 52 губернии. В государственном аппарате местным учреждениям в силу специфики их деятельности (охрана общественного порядка, раскладка и взимание налогов и сборов, управление казенным имуществом, строительство дорог и мостов, школ, больниц и т.д.) принадлежало особое место. По словам А.Д. Градовского, «с правительственной точки зрения, губерния является высшей единицей по заведыванию частью полицейской, финансовой и государственными имуществами. С сословной и общественной точки зрения, губерния представляется округом дворянских обществ и высшей единицей земского хозяйства».2
Объект исследования — губернское делопроизводство как часть общегосударственной системы делопроизводства. Эта проблема рассматривается на основе изучения законодательной базы российского делопроизводства, а также губернской документации и технологии работы с документами в административных учреждениях губернии первой половины XIX века.
Предмет исследования. При выборе предмета исследования автор исходил из классификационных признаков системы местных органов и государственных учреждений, выделенных Н.П. Ерошкиным.3 Классификация
2 Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. III: Органы местного управления. СПб., 1883. С.
183.
3 Ерошкин Н.П. Местные государственные учреждения дореформенной России (1800 - 1860 гг.). М., 1985. С. 4-
5.
по функциям определяет место и роль учреждения в аппарате государства. Из всех функций государства управление (распорядительно-исполнительная деятельность) всегда имело особое значение, являясь наиболее развитой формой. В стране со сложным государственным аппаратом, каким являлась Российская империя в первой половине XIX века, управление проявлялось в нескольких разновидностях, одной из которых являлась административная, распорядительная деятельность государственных учреждений. Суть этой деятельности определял Свод законов Российской империи: «Власть каждого управления вообще состоит: 1) в определении к должностям, коих замещение ему предоставлено; 2) в надзоре за подчиненными местами и лицами; 3) в решении дел и в принятии мер к исполнению законов; 4) в предоставлении высшему начальству».4
На основании классификации по территории действия в данном исследовании выделены губернские учреждения. Помимо губерний существовало территориальное деление на генерал-губернаторства, уезды, города, ведомственные округа, «особенные управления» национальными окраинами и т.д. На территории Карелии, имевшей сложный национальный состав, в указанный период не было «особенных управлений», однако в течение XVIII - пер. пол. XIX вв. существовал Олонецкий горный округ. Выделенное в специальную ведомственную сферу управление Олонецкими горными заводами было обособлено, входило в ведомство Министерства финансов и не было подчинено контролю губернских властей.
Так как структура местного управления была довольно сложной и многоуровневой, делопроизводство всех ее составных частей, в частности уездных учреждений, осветить в одной работе представляется достаточно сложным. Поэтому в исследовании выделено основное ее звено - губернская администрация, созданная реформой 1775 г. Административно-полицейские учреждения (администрация) в губернии были представлены губернатором,
4 Свод законов Российской империи. СПб., 1832. Т. II. Ст. 19.
губернским правлением и приказом общественного призрения, а в уезде — земским исправником (капитаном), нижним земским судом и городничим. Губернатор являлся административным органом губернии. Он управлял ею с помощью губернского правления, которое было основным административным учреждением губернии.5
С учреждением министерств напрямую связано возникновение канцелярии губернатора как органа личных распоряжений губернатора, призванного способствовать последнему в выполнении все возрастающих обязанностей. Не будучи законодательно оформленной, как губернское правление, постепенно канцелярия губернатора, тем не менее, становится важным звеном в системе местного управления, и причисляется исследователями к основным административным учреждениям губернии.6 Изучение возникающих при этом процессе документационных связей может рассматриваться как одна из задач данной работы.
С созданием министерств местная администрация попадает в ведомство Министерства внутренних дел. Поэтому для местных учреждений с начала XIX века особое значение приобретает классификация по ведомствам. С 1820 по 1832 гг. Олонецкая губерния входила в состав Архангельского и Олонецкого генерал-губернаторства, все остальное время в ней самостоятельно управлял гражданский губернатор.
Вопрос об отнесении генерал-губернатора к губернской администрации заслуживает отдельного рассмотрения. Сложность проблемы заключается в том, что в историографии мы не находим четкого мнения о характере должности генерал-губернатора. С одной стороны, основываясь на положениях «Учреждения для управления губерний» 1775 г., ряд исследователей наделяет их только функциями верховного чрезвычайного надзора, обращая внимание на то, что генерал-губернаторы, в отличие от местной администрации, никогда
5 Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1997. С. 115.
6 Там же. С. 165.
не входили в ведомство Министерства внутренних дел. Другие исследователи рассматривают генерал-губернаторов и как глав местной администрации нескольких губерний, входящих в генерал-губернаторство.7
На основании анализа имеющихся в нашем распоряжении документов не обнаружено большого влияния генерал-губернатора на управление губернией, в частности существенного изменения документооборота. (Возможно, это связано с относительно недолгим нахождением Олонецкой губернии в составе генерал-губернаторства). Поэтому в данной работе канцелярия Архангельского и Олонецкого генерал-губернатора не рассматривается как часть администрации Олонецкой губернии.
Таким образом, в качестве предмета исследования выбрана практика организации делопроизводства в губернском правлении и канцелярии гражданского губернатора Олонецкой губернии - основных административных учреждений губернии, входившие в ведомство Министерства внутренних дел.
Олонецкая губерния была создана в 1802 г. указом от 9 сентября 1801г. В ее состав вошли семь уездов. Она стала одной из самых больших в империи по территории, но вместе с тем и наименее населенной (меньшая численность населения была только в Архангельской и Астраханской губерниях). Подавляющее большинство населения, свыше 90 % которого составляли крестьяне, проживало в сельской местности, в небольших деревнях,
См. об этом: Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978. С. 145; Ерошкин Н.П. Местные государственные учреждения дореформенной России. С. 117; Он же. История государственных учреждений дореволюционной России. С. 164; Морякова О.В. Система местного управления при Николае I. М., 1998. С.ЗЗ.
* По указу Екатерины II от 20 декабря 1773 г. была создана Олонецкая провинция в составе Олонецкого и Вытегорского уездов и Паданской округи. Менее чем через три года, по указу Сената от 24 августа 1776 г. Олонецкое провинциальное управление было упразднено, а территория под названием Олонецкой области приписана сначала к вновь открытому Новгородскому наместничеству, а затем указом Сената от 11 декабря 1781 г. - к Петербургской губернии. 21 марта 1777 г. Петровская слобода была переименована в г. Петрозаводск. По указу Сената от 12 мая 1782 г. областные присутственные учреждения были переведены из г. Олонца в г. Петрозаводск, который стал с этого времени главным административным центром Олонецкого края. Указом Сената от 22 мая 1784 г. Олонецкая область была преобразована в наместничество. В состав наместничества вошло 8 уездов. Главное управление наместничеством осуществлял генерал-губернатор Архангельский и Олонецкий. Самостоятельное Олонецкое наместничество просуществовало недолго. Указом Сената от 12 декабря 1796 г. "О новом разделении государства на губернии" наместничество, как самостоятельная административная единица, было упразднено, и его территория разделена между Новгородской и Архангельской губерниями
отдаленных друг от друга на десятки верст.9
Серьезное отрицательное влияние на экономическое, социальное и культурное развитие губернии оказывал недостаток транспортных коммуникаций.
Низкая плотность населения, трудные климатические условия, отсутствие или плохое состояние дорог - эти характерные для всех северных губерний черты создавали немало трудностей для местного управления.
Другой важной социально-экономической особенностью губернии было то, что она практически не знала помещичьего землевладения. Крепостных крестьян здесь почти не было, основную массу сельского населения составляли государственные крестьяне.
Слабое развитие крепостного права определило немногочисленность и экономическую слабость олонецкого поместного дворянства.10 Это отразилось на формировании кадрового состава государственного аппарата. Согласно законодательству, основная роль в губернских и уездных учреждениях была отдана дворянству. Это без труда реализовывалось в центральных губерниях, где проживало большое число помещиков дворян. В условиях отсутствия данного источника для пополнения кадров перед олонецкой губернской администрацией особо остро стояли проблемы, связанные с формированием чиновничьего аппарата.
Будучи тем пространством земли, «в пределах которого действуют власти непосредственно подчиненные центральному правительству и образующие круг так называемых губернских учреждений, которым поручено заведование известными общими делами государственного управления»,11 олонецкая губернская администрация действовала в рамках общероссийского законодательства, тенденции развития российской администрации отражались
9 История Карелии с древнейших времен до наших дней. Петрозаводск, 2001. С. 124.
10 Савицкий И. В. Дворянство Европейского Севера России в середине XIX - начале XX вв. (По материалам
Олонецкой, Вологодской и Архангельской губерний). Дис... канд. ист. наук. Петрозаводск, 1998.
" Свод законов Российской империи. СПб., 1832. Т. II.
и на положении дел в губернии. Это позволяет проследить общегосударственные проблемы в развитии российского делопроизводства. Вместе с тем, наличие в губернии в силу географического и социально-экономического положения своих особенностей позволяет выделить в исследовании и региональный аспект для воссоздания объективной картины организации делопроизводства в губернских учреждениях.
Хронологические рамки работы охватывают период с момента создания Олонецкой губернии и открытия губернских учреждений в 1802году, до реформ 1860-х - 70-х гг., когда положение губернской администрации изменилось в связи с судебной, земской, военной реформами, преобразованием городского управления и т.д.
Степень изученности (историография проблемы)
Если делопроизводство высших и центральных государственных учреждений в XIX веке более или менее изучено, то вопрос об организации делопроизводства в губернских учреждениях до сих пор не получил всестороннего освещения в отечественной историографии.
Дореволюционная историографическая традиция практически не оставила исследований, содержащих теоретическое обобщение практических задач делопроизводства. Необходимо выделить известную работу доктора законоведения Н.В. Варадинова, появившуюся в XIX веке. Она не только дает систематическое изложение законодательства и канцелярских традиций, но и является попыткой исследования теории делопроизводства. Н.В. Варадинов обратил внимание на сохранение в практике работы любой канцелярии делопроизводственных традиций. Он впервые выделил основные реквизиты делопроизводственных документов XIX века, классифицировал данные документы, а также дал характеристику нескольким десяткам их видов. Труды Н.В. Варадинова сохраняют свое значение до настоящего времени.
12 Варадинов Н.В. Делопроизводство или теоретическое и практическое руководство к гражданскому и уголовному, коллегиальному и одноличному письмоводству, к составлению всех правительственных и частных деловых бумаг и к ведению самих дел, с приложением к оным образцов и форм: В 2-х ч. СПб., 1857.
Интерес к истории делопроизводства возрастает с появлением специальной научной дисциплины - документоведения.
В советском документоведении, которое выросло из практических потребностей государственного аппарата, главное внимание уделялось становлению и развитию делопроизводства в советский период, главным образом в 1920-е и 1960 - 70-е гг. Научных работ, посвященных исследуемой в данной диссертации проблеме, написано немного. Документоведы почти не исследовали опыт делопроизводства местных учреждений дореволюционной России.
Первой фундаментальной работой по истории делопроизводства является труд К.Г. Митяева,13 последовательно рассмотревшем историю развития делопроизводства государственных учреждений с древнейших времен до 1950-х гт. К.Г. Митяев впервые дал развернутую периодизацию истории делопроизводства, в основе которой лежат реформы государственного аппарата, являющиеся ориентирами эволюции делопроизводства.
В силу обобщающего характера работы ее автору не удалось избежать некоторых неточностей, которые затем были, к сожалению, повторены его последователями и во многом используются и сейчас при формировании научного знания о делопроизводстве местных учреждений XIX века. Это относится, в частности, к утверждению, что «Учреждение для управления губерний» 1775 г. определило порядок делопроизводства в губернских учреждениях (губернском правлении, казенной палате и судебных учреждениях), т. е. регламентировало порядок решения дел и движения документов, правила составления документов (журналов, протоколов и др.) и порядок ведения архива. Однако, «Учреждение для управлений губерний» 1775 г. в соответствии с созданной им иерархией «властей и мест» уделило внимание только порядку переписки между ними, установив определенные
13 Митяев К.Г. История и организация делопроизводства в дореволюционной России: Учеб. пособие. М.,1956.
виды документов для этого, и создав, таким образом, иерархию документов.
Учебное пособие К. Г. Митяева способствовало постановке многих актуальных и сегодня вопросов. Дальнейшее исследование должно было пойти по пути сравнительной оценки и документоведческого анализа периодов истории делопроизводства, их влияния друг на друга. В силу отсутствия монографических исследований, нацеленных на решение теоретических проблем эволюции делопроизводства, авторы появившихся позднее учебных пособий, добавив фактический материал, практически повторяют положения К.Г. Митяева, в том числе, касающиеся губернского делопроизводства.14
В этой связи большой интерес представляет кандидатская диссертация А. А. Лукашевича.15 Автор впервые исследует проблему эволюции делопроизводственной документации коллежского периода после реформы местного управления 1775 г. В качестве предмета специального изучения им рассмотрены источники по истории развитии делопроизводственной документации 70 - 90-х гг. XVIII в. Автором сделан ряд важных выводов, позволивших проследить пути развития коллежского делопроизводства после 1775 года. Так, он приходит к выводу, что областная реформа 1775 года актуализировала необходимость модернизации делопроизводства губернских учреждений, и, что середина 80-х — середина 90-х гг. XVIII'в. - это период подготовки этой модернизации, однако витка в развитии губернской документации не произошло, и реформа не состоялась.
Кандидатская диссертация Л.М. Вяловой является единственным исследованием, посвященным целиком изучению формирования и развития исполнительной системы делопроизводства центральных учреждений России в
14 История делопроизводства в СССР: Учеб. пособие / Под ред. Я.З.Лившица, В.А. Никулина. М., 1974;
Илюшенко М. П., Кузнецова Т.В. Формуляр документа: Учеб. пособие. М., 1986. Илюшенко М.П. История
делопроизводства в дореволюционной России: Учеб. пособие М., 1993; Источниковедение: Теория. История.
Метод. Источники российской истории: Учеб. пособие / И.Н. Данилевский, B.B. Кабанов, О.М. Медушевская,
М.Ф. Румянцева. М.,1998.
15 Лукашевич А.А. Развитие губернской делопроизводственной документации 70 - 90-х гг. XVIII в. Автореф.
диссер. на соиск. учен. степ. к. и.н. 05.25.02. «Документалистика, документоведение и архивоведение». М.,
1995.
первой половине XIX века. В работе выявлены и проанализированы законодательные акты, в которых отражены вопросы организации делопроизводства и документирования деятельности министерств, определена степень влияния законов на формирование системы делопроизводства и форму управленческого документа. Автор приходит к заключению, что делопроизводство рассматривалось законодательством не как изолированный объект, а как часть всей системы управления в целом, поиск рациональной системы делопроизводства ставился в прямую зависимость от регулирования всего управленческого цикла. Кроме того, делопроизводство, представленное в законодательных актах как система работы с документами, находясь в зависимости от определенных видов и форм работы аппарата, само активно влияло на них. Одним из важных моментов данной работы является рассмотрение связи Министерства внутренних дел с подведомственными ему губернскими административными учреждениями. Все это представляет большой интерес и для нашей работы.
В плане рассматриваемой проблемы несомненный интерес представляют работы документоведов, посвященные истории создании традиционной формы документа в делопроизводстве государственных учреждений XVII - нач. XX вв.17 Авторы приходят к мнению, что основные принципы систем документации и систем документирования отражают обслуживаемую ими систему управления. Однако губернская документация не стала у них предметом специального рассмотрения.
В работе М.В. Ларина впервые сделана попытка общего осмысления
16 Вялова Л.М. Организация делопроизводства центральных органов управления в законодательных актах
Российской империи первой половины XIX века. Дис... канд. истор. наук. M., 1987.
17 Виноградова Л. В. Основные виды документов Сената и организация его делопроизводства // Некоторые
вопросы изучения исторических документов XIX - начала XX века. Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1967. С 111-
132; Сокова А.Н. О создании русской традиционной формы документа в делопроизводстве госучреждений
XVIII - XIX вв.// Труды ВНИИДАД- М., 1974. Т. V. Ч. 1. С. 206 - 236; Вялова Л.М. К вопросу эволюции
управленческого документа. (На примере документов центральных органов управления дореволюционной
России) // Массовые документы и проблемы архивоведения. Сб. науч. тр. / Главархив СССР. ВНИИДАД М.,
986. С. 140 - 154; Янковая В.Ф. Русское делопроизводство в сборниках образцов документов конца XVII -
начала XX вв. // Советские архивы. 1989. № 4. С. 23 - 31.
развития делопроизводства от появления первых традиционных навыков работы с документами, через законодательное регулирование делопроизводства к документационному обеспечению управления и управлению информационно-документационными ресурсами на современном этапе.18
Документ является предметом изучения не только документоведения, но смежных с ним научных дисциплин. В рамках источниковедения делопроизводственная документация рассматривается, прежде всего, как исторический источник.
Очень важны с этой точки зрения работы Л. Е Шепелева, который в ряде
своих статей обратился к проблеме источниковедческого и историко-
вспомогательного изучения делопроизводственных документов
государственных учреждений XIX - нач. XX вв.19 Он отмечает, что
делопроизводству в XIX веке придается громадное значение, оно
рассматривается как особая важная область государственной деятельности.
При этом так называемое «коллегиальное» делопроизводство XVIII века не
исчезает, а лишь модифицируется и продолжает существовать.
Автор обращает внимание на важность в источниковедческом отношении видовых и вариантных различий делопроизводственных документов XIX в. Ему удается наметить дальнейшие направления их изучения и предложить решения некоторых актуальных проблем. Он исходит из того, что источниковедение лишь исследует и использует видовые и вариантные особенности документа, приданные ему в делопроизводстве. Поэтому решение поставленной проблемы следует основывать на изучении, прежде всего, истории делопроизводства. Основными направлениями такого изучения
Ларин М.В. Управление документацией и новые информационные технологии. М., 1998. 1 Шепелев Л.Е. Проблемы источниковедческого изучения делопроизводственных документов в государственных учреждениях XIX - нач. XX вв. // Источниковедение отечественной истории. 1975. М., 1976. С. 262 - 265; Он же. Некоторые проблемы источниковедческого и историко-вспомогательного изучения делопроизводственных документов XIX - нач. XX вв. // Вспомогательные исторические дисциплины. Т. XV. Л., 1983. С. 24-51. Т. XVI. Л., 1985. С. 31-61.
должно быть установление особенностей создания вида документа, его движения и рассмотрения в делопроизводстве, а также выяснение состава формуляра вида документа.
Хотя поставленные Л.Е. Шепелевым вопросы рассматриваются им на материалах высших и центральных учреждений, они актуальны для постановки проблемы нашего диссертационного исследования.
Б.Г. Литвак предложил схему «саморазвития» делопроизводственной документации в XVIII - XIX вв.20 В отличие от К.Г. Митяева, он выделяет не только внешние «нормативно-юридические» закономерности эволюции делопроизводственной документации, но и уровни «саморазвития» делопроизводства: документ, «дело», система делопроизводства.
В «Очерках источниковедения массовой документации» Б.Г. Литвак продолжает начатое им ранее изучение губернаторских отчетов.21 Он рассматривает степень достоверности сведений отчетов и степень ответственности губернаторов за правильность и точность приводимых сведений. Он обращает внимание и на историю формуляра губернаторских отчетов. Необходимо отметить, что губернаторские отчеты являются хорошо известным источником, однако до конца не изученным. В предпринятом нами исследовании отчеты рассматриваются в системе отчетной документации губернской администрации. В формировании губернаторских отчетов проявились основные черты делопроизводства XIX века, вследствие чего представляет интерес изучение его формуляра.
В целом, документирование деятельности и организация работы с документами местных учреждений остаются мало изученными как в дореволюционной, так и в советской и современной научной литературе, хотя
Литвак Б.Г. О закономерностях эволюции делопроизводственной документации в XVII - XIX вв. (К постановке вопроса) // Проблемы источниковедения истории СССР и специальных исторических дисциплин. М., 1984. С. 48 -55.
21 Литвак Б.Г. О достоверности сведений губернаторских отчетов XIX в. // Источниковедение отечественной истории. 1976. М., 1977. С. 125 -144; Он же. Очерки источниковедения массовой документации XIX - нач. XX вв. // Источниковедение отечественной истории за 1976 г. М, 1977. С. 125 - 144.
намечены основные пути и направления исследования данной проблемы.
Поскольку делопроизводство неразрывно связано с системой управления, значительное внимание следовало уделить рассмотрению системы местного управления дореформенной России. Впервые эти вопросы были затронуты в дореволюционной отечественной историографии в работах представителей государственной школы, в центре внимания которых находились вопросы истории государства и права. Были поставлены проблемы, связанные с поиском взаимодействия центральных и местных властей, организации функционирования генерал-губернаторской и губернаторской власти (И.А. Андреевский, И.А.Блинов, А.Д. Градовский, М.Н. Коркунов и др.).22
В трудах А.Д. Градовского предпринята теоретическая разработка вопросов государства и права. В них дается характеристика как центральных, так и местных учреждений. Его работы ценны и тем, что он сам некоторое время занимал должности в губернской администрации. Он подчеркивает несамостоятельность местных учреждений, поскольку, по его мнению, центральная власть не имела права подвергать местные власти ответственности за плохое выполнение ее распоряжений, если местные власти не имели условий для успешной деятельности, т. к. вынуждены были спрашивать разрешения у центральных органов.
Работы И.А. Андреевского и И.А. Блинова отличает историко-юридический подход к изучению губернского управления. В них рассматриваются обязанности и пределы власти генерал-губернаторов и гражданских губернаторов, развитие законодательства, касающегося губернаторской должности. Подробно изучив права, компетенцию и функции губернаторов И.А. Блинов сделал вывод о чрезмерной широте полномочий
Андреевский И.А. О наместниках, воеводах и губернаторах. СПб., 1864; Лохвицкий А.В. Губерния: ее земские и административные учреждения. СПб., 1864; Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. III: Органы местного управления. СПб., 1883; Блинов И.А. Губернаторы. Историко-юридический очерк. СПб., 1905; Коркунов М.Н. Русское государственное право. Т. II. СПб., 1909.
губернатора, которая наносила неоценимый ущерб как местному населению, так и государству в целом, и это, несомненно, отрицательно сказывалось на постановке надзора за деятельностью местных чиновников и значении института сенаторских ревизий.23
Ценность исследования Е. Анучина заключается в том, что оно построено на материалах, отложившихся в результате деятельности различных комиссий по реформированию местного учреждений в период царствования Александра I, Николая I и Александра П. В данное издание вошло описание проектов Комитета 6 декабря 1826 г. Автор не ограничивается только изложением содержания проектов, а пытается выяснить причины неудовлетворительного состояния местного управления. 4
До 1970-х гг. административный опыт дореволюционной России не был предметом изучения в научной литературе советского периода. Этим объясняется наличие небольшого количества работ по истории государственного управления России XIX в. в советской историографии.
Тенденция к изменению историографической ситуации наметилась лишь с 1970-х гг., особенно после появления известных работ Н.П. Ерошкина и П.А. Зайончковского.
В своей монографии П.А. Зайончковский ставит задачей изучение кадрового состава государственного аппарата в XIX в. Его работа содержит интересные данные об условиях службы чиновничества, его денежном содержание, численности на протяжении более чем столетия, с конца XVIII в. до начала XIX в., а также анализирует состав отдельных групп высшей
Блинов И.А. Исторические материалы, извлеченные из Сенатского архива. Сенаторские ревизии// Журнал Министерства юстиции. 1913. № 2. С. 257 - 302. № 4. С. 285 - 314.
24 Анучин Е. Исторический обзор развития административно-полицейских учреждений в России, с учреждения
о губерниях 17775 г. до последнего времени. СПб., 1872.
25 См., например: Парусов А.И. К истории местного управления в России первой четверти XIX в.// Ученые
записки/ Горьковский ун-т. Горький, 1964. В. 72. С. 155 - 226; Архипова Т.Г. Секретный комитет 6 декабря
1826 года. Обзор документов // Труды МГИАИ. 1965. Т. 20. С. 212 - 240; Паина Э. С. Сенаторские ревизии и их
архивные материалы. XIX- нач. XX вв. // Некоторые вопросы изучения исторических документов XIX- нач. XX
вв. Л., 1967. С. 147-176.
26 Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978.
бюрократии и губернской администрации.
Отдельное внимание следует уделить трудам Н.П. Ерошкина по истории государственных учреждений дореволюционной России. Они сочетают в себе качества научной монографии по содержанию и учебного пособия по форме изложения. В работе «История государственных учреждений дореволюционной России», неоднократно переиздававшейся, дается систематическое изложение всей структуры и функций высших, центральных и местных государственных учреждений на разных исторических этапах. Позже местные государственные учреждения стали предметом его специального изучения. В данной работе им рассматривается становление с начала XIX века ведомственной системы местного управления, а также основные звенья губернской администрации, ее исполнительного аппарата, местные финансовые и административно-хозяйственные учреждения, а также дается классификация местных учреждений. Автор делает вывод, что в первой половине XIX века местный государственный аппарат по сравнению с центральным подвергся гораздо меньшим изменениям. Государство только пыталось приспособить его к министерской системе управления, однако, в сложившейся ведомственной системе управления существовали глубокие противоречия. Крепостнический и самодержавный характер государства требовал централизации всей системы управления в руках местных администраторов (генерал-губернаторов), а это находилось в глубоком противоречии с характерной для ведомств линейной системой управления, в которую сам институт генерал-губернаторов даже не вписывался. Централизаторские тенденции ведомств развивались на местах за счет возрастания власти губернатора.
Интерес к историко-государствоведческим исследованиям стал возрождаться в 90-е гг. XX в. 9 Больше уделяется внимание истории
Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России: Учеб. пособие. М., 1997.
28 Ерошкин Н.П. Местные государственные учреждения дореволюционной России (1800-1861). М., 1985.
29 Коржихина Т. П., Сенин А. С. История российской государственности. M., 1995.
организации государственной службы в дореволюционной России, рассматриваются вопросы, связанные с порядком прохождения службы, сословных, образовательных, материальных характеристик чиновников. Среди научной литературы, вышедшей в последнее время, необходимо выделить коллективный труд «История государственной службы в России. XVIII — XX века.30 В нем анализируется организация государственной службы в России в контексте развития российской государственности, рассматривается политика государства по отношению к государственным служащим, особое внимание уделяется месту государственных служащих в социальной структуре общества.
Появились работы, специально рассматривающие не только структуру и функции органов местного управления, но также принципы их функционирования и конкретную деятельность (В. А. Иванов, О.В. Морякова).31
Изучение проблем организации местного управления и взаимодействия губернских органов с центральной властью позволяет понять роль и место губернатора в системе местного управления, представить степень неопределенности его компетенции, вызванной неотрегулированностью взаимодействия с ведомственными учреждениями центрального и губернского уровней.
Рассмотрение поставленной в диссертации проблемы было затруднено тем, что отсутствуют специальные работы, касающиеся формирования и деятельности государственных учреждений Олонецкой губернии. Поскольку в истории делопроизводства невозможно обойтись без знания данного вопроса, необходимо было обратиться и к исследованию данных сюжетов, т.е. организационной структуры и функций губернской администрации и должностных лиц. Из дореволюционных работ, вышедших в Олонецкой
Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. История государственной службы в России. XVIII - XX века. М., 1999.
31 Иванов В.А. Губернское чиновничество 50 - 60-хх гг. XIX в. в России. Историко-источниковедческие очерки. Калуга, 1994; Морякова О.В. Система местного управления при Николае I. М., 1998.
губернии по этой теме, можно отметить публикацию И.И. Благовещенского.
В особую группу можно выделить работы, затрагивающие вопросы становления экспертизы ценности документов в делопроизводстве, которое, как известно, происходило в течение длительного времени. Заметным событием в дореволюционной историографии было появление двухтомного сочинения Д.Я. Самоквасова. По его мнению, отсутствие единого архивного управления крайне отрицательно сказывалось на состоянии архивов. В частности, по причине этого не представлялось возможным тщательно проконтролировать проводившееся в архивах, в том числе и губернских, уничтожение документов. Останавливаясь на причинах проведения оценки документов, Д.Я. Самоквасов пишет о том, что уничтожение документов стало альтернативой предоставлению средств на размещение архивов в дополнительно нанятых помещениях. Что касается этапов в проведении уничтожения документов, Д.Я. Самоквасов говорил о том, что первоначально законодательная власть обставила уничтожение архивных материалов строгими гарантиями, подразумевая под ними необходимость получать разрешение Комитета министров на уничтожение разобранных дел. В качестве особого рубежа, после которого архивное дело стало быстро ухудшаться, он выделял издание «Учреждения губернских правлений» в 1845г.
Уничтожение документов без соблюдения необходимых правил, охраняющих ценные документы, признается наиболее отрицательным мероприятием в истории архивного дела XIX в. в работе И.Л. Маяковского.34 В качестве основной причины, положившей начало проведению оценки документов для выделения к уничтожению, И.Л. Маяковский, как и дореволюционные авторы, называет увеличение в первой половине XIX в. объемов документации. В имеющихся в нашем распоряжении исследованиях
Благовещенский И.И. Образование Олонецкой губернии, управление ею за столетие существования (1801 -1902)// Памятная книжка Олонецкой губернии на 1902 год. Петрозаводск, 1902.
33 Самоквасов Д.Я. Архивное дело в России. Кн. 1,2. М, 1902.
34 Маяковский И.Л. Очерки по истории архивного дела в СССР. М., 1960.
термин «экспертиза ценности документов» по отношению к разбору архивов в XIX веке употребляется редко. Тот факт, что оценка архивных материалов проводилась без тщательно разработанных критериев, принципов и методов, позволял называть это мероприятие уничтожением документов.
Таким образом, целый ряд работ посвящен многим аспектам, близким к рассматриваемым в данном исследовании. Однако они не затрагивают большинство вопросов, которые предполагает рассмотреть автор.
Цель и задачи исследования. Целью данной работы является изучение постановки делопроизводства в губернских административных учреждениях России на материалах Олонецкой губернии.
В соответствии с поставленной целью в диссертационной работе решаются следующие задачи:
1. Выявить и проанализировать законодательно-нормативные акты,
регулировавшие в общегосударственном масштабе вопросы организации
делопроизводства и документирования деятельности губернских
административных учреждений;
2. Изучить практику ведения делопроизводства в канцелярии олонецкого
гражданского губернатора и губернском правлении, для чего исследовать:
систему и структуру губернских административных учреждений России в дореформенный период XIX в.;
- штатный состав и функциональные обязанности чиновников данного аппарата;
порядок составление и оформление документов, т.е. определить состав и назначение управленческих документов, правила и практику их оформления, состав формуляра;
организацию работы с документами: получение и первичную обработку, регистрацию, распределение, рассмотрение и решение, исполнение, отправку, текущее и архивное хранение документов;
3. Проследить развитие системы документирования местных учреждений
и выявить ее основные особенности, исходя из опыта исследования Олонецкой губернии.
Источниковая база. Автор в своем исследовании опирался на широкий круг источников, который можно сгруппировать следующим образом: законодательство и ведомственные нормативные материалы и неопубликованные архивные материалы.
Особенностью делопроизводства XIX века является то, что его важнейшие основы утверждались законодательно, поэтому к опубликованным источникам относятся законодательные акты, вошедшие в издания Полного собрания законов (ПСЗ РИ) и Свода законов Российской империи (СЗРИ).
Среди них необходимо выделить «Наказ гражданским губернаторам» 1837г.,35 «Положение о порядке производства дел в губернских правлениях» 1837 г.36 и «Учреждение губернских правлений» 1845 г., которые не были до настоящего времени предметом специального изучения. Между тем, отсутствие их в поле зрения исследователей истории делопроизводства привело к тому, что для характеристики губернского делопроизводства XIX века прибегают лишь к «Учреждению для управления губерний» 1775 г.,38 чего совершенно недостаточно, т.к. данный законодательный акт определяет, как уже говорилось, только порядок переписки. Указанные законодательные акты позволяют определить не только юридические нормы функционирования губернской администрации, но и организационные основы ее делопроизводства. Эти законы интересны тем, что позволяют рассмотреть эволюцию делопроизводства губернских учреждений. Отсутствие в течение длительного времени единого законодательного акта, устанавливающего нормы делопроизводства на местах делает появление «Наказа» и «Положения» 1837г. весьма значительным событием. Издание позднее в 1845 г. «Учреждения
35 ПСЗРИ И. Т. XII. Отд. 1. № 10 303.
36 ПСЗРИ И. Т. XII. Отд. 1. № 10 304.
37 ПСЗРИ II. Т. XX. Отд. 1. № 18580.
38 ПСЗРИ I. Т. XX. № 14392.
губернских правлений» говорит о поиске более рациональной организации работы с документами.
Два названных закона 1837 года были составлены в Министерстве внутренних дел под руководством министра графа Д. Н. Блудова (22 декабря 1836г. они были внесены в Государственный совет, 3 июня 1837 г. были утверждены и с 1 января 1838 г. стали вводиться в действие). В «Наказе гражданским губернаторам» было дано определение сферы их деятельности. В нем определены права и обязанности начальников губернии, а также взаимоотношения со всеми вышестоящими, равными и нижестоящими учреждениями и должностными лицами. «Наказ» включил в себя все предшествующее законодательство, относящееся к губернаторам. Основной целью издания этого закона, продекларированной в нем самом, было совершенствование делопроизводства для «облегчения действий губернского управления».
Особенной подробностью отличались законодательные акты о губернских правлениях. Для законодателя было важно правильное с точки зрения закона «производство дел». В «Положении о порядке производства дел в губернских правлениях» 1837 г. подробно излагались правила движения дел в губернских правлениях, порядок сношений его с государственными, губернскими, уездными и городскими учреждениями, устанавливались правила отчетности и ответственности.
Обширный законопроект «Учреждение губернских правлений» был утвержден 2 января 1845 г. Он несколько изменил структуру губернских правлений, кроме того нормы закона давали возможность улучшить делопроизводство.
Данные законодательные акты можно сравнить по значению с «Общим учреждением министерств» для центральных учреждений.
Известно, что в 1826 - 1830 гг. II отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии в связи с созданием Свода законов
Российской империи (СЗРИ) провело грандиозную работу по собиранию законодательных актов. В результате этого в 1830 году были изданы 45 томов первого Полного собрания законов Российской империи (ПСЗРИ), включающего законодательные акты от Соборного Уложения до начала правления Николая I. Второе издание ПСЗРИ начали создавать одновременно с первым, и его первый том вышел также в 1830 году. Второе ПСЗРИ охватывает время правления Николая I и Александра II.
СЗРИ был издан в 1832 году и вступал в действие с 1 января 1835 г. В Свод вошли только действующие законодательные нормы. Систематизированные тематически, в отличие от хронологического принципа ПСЗ, они охватывали период от начала XVIII века до 1 января 1832 г. В том II вошли законы, касающиеся местного управления. Необходимо учитывать, что при систематизации законодательства в Свод отбирали действующие нормы, поэтому при описании течения дел в губернском правлении и других присутственных местах делаются ссылки на нормы «Генерального регламента» 1720 г., т.е. он выступает источником для Свода ввиду отсутствия какого-либо другого акта, регламентирующего губернские канцелярские порядки.39
Второе издание Свода вышло в 1842 г., а третье в 1857 г. Соответственно, в издание 1842 г. вошли нормы «Наказа гражданским губернаторам» и «Положения о порядке производства дел в губернских правлениях» 1837 г., а в издание 1857 г. - «Учреждения губернских правлений» 1845 г.
По мнению некоторых исследователей, Свод законов нередко возводил частные случаи до уровня общих норм. Кроме того, правила и формы письмоводства, приведенные в приложениях к Своду, также получили силу
закона и стали повсеместно применяться.
Среди ведомственных нормативных документов необходимо назвать циркулярные предписания Министерства внутренних дел, которые касаются
39 Свод законов Российской империи. СПб, 1832. Т. II. Учреждение властей и мест губернского управления. С.
78 - 95.
40 Сокова А.Н. Указ. соч. С. 212-213.
проведения в архивах губернских учреждений отбора документов на уничтожение.41
Для написания данной работы были использованы документальные материалы, хранящиеся в двух архивах: Российском государственном историческом архиве (РГИА) и Национальном архиве Республики Карелия (НАРК).
Особый интерес представляют материалы высших и центральных государственных учреждений, находящиеся в РГИА. В частности это документы фонда Государственного совета (РГИА. Ф. 1149), документы фонда Департамента полиции исполнительной Министерства внутренних дел (РГИА. Ф..1286), а также документы фондов двух комитетов: Секретного комитета 6 декабря 1826 г. (РГИА. Ф. 1167) и Комитета о сокращении переписки (РГИА. Ф.1314). Через эти учреждения проходили и именно они занимались составлением проектов сокращения и модернизации делопроизводства местных учреждений. Сюда стекались отзывы, предложения и замечания губернской администрации на эти проекты со всей империи. Процесс разработки законодательных актов в этих материалах отображен достаточно подробно.
К другой группе архивных материалов относятся делопроизводственные документы, непосредственно созданные в результате деятельности административных учреждений Олонецкой губернии, хранящиеся в НАРК. Это фонд 1 - Канцелярия гражданского губернатора, фонд 2 - Олонецкое губернское правление, фонд 27 - Олонецкий губернский статистический комитет и фонд 396 - Олонецкое наместническое правление.
Документы первых двух фондов позволяют проследить порядок документирования (состав документов и их оформление) и организацию работы с документами (производство дел, их движение, архивное хранение) в
41 НАРК. Ф. 1. Оп. 2. Д. 5/22. Л. 185-185 об.
самих учреждениях.
В структуре делопроизводственной документации можно выделить виды документов, обеспечивающих принятие и реализацию управленческих решений (протоколы и журналы заседаний, докладные записки), и виды документов, обеспечивающих документооборот (реестры и журналы для регистрации входящих и исходящих документов, настольные реестры).
Репрезентативность данного круга источников за исследуемый период в фондах НАРК неравномерна.
К сожалению, практически полностью отсутствуют реестры для регистрации входящих и исходящих документов и настольные реестры с 1802 по 1837 гг., т.е. до издания «Наказа» и «Положения» 1837 гг., которые регламентировали их форму. Это связано как с «архивной судьбой» данного вида документов, так и с тем, что они попросту могли быть не заведены в канцелярии.42
Почти полностью сохранились протоколы, докладные реестры и докладные записки периода с 1837 по 1845 гг., т.е. между двумя законодательными актами - «Положением о производстве дел в губернских правлениях» 1837 г. и «Учреждением губернских правлений» 1845 г.43
Наконец, делопроизводственная документация после 1845 г. представлена наиболее полно.44
Особый интерес представляют сохранившиеся в фонде олонецкого губернского правления описи дел, которые были выделены к уничтожению комиссией для разбора архивных дел олонецкого губернского правлени-Я» учрежденной в 1845 г.45 На основании данных описей губернское начальство и Министерство внутренних дел санкционировало уничтожение дел.
Учитывая объемы работы, которая была выполнена усилиями комиссии
42 НАРК. Ф. 2. Оп. 68. Д. 523. Ф. 1. Оп. 36. Д. 8/16. Оп. 37. Д. 19/1,19/2,20/4.
43 НАРК. Ф. 2. Оп. 68.
44 НАРК. Ф. 2. Оп. 68.
45 НАРК. Ф. 2. Оп. 41. Д. 1/1; Д. 1/3; Д. V*; Оп. 68. Д. 827.
(по рапортам комиссия разобрала свыше 80 тыс. дел и составила на них описи), в ходе данного исследования не представлялось возможным подробно рассмотреть все имеющиеся описи, поэтому основное внимание в диссертации было уделено описям на наиболее старые дела, с 1784 по 1800гг. Большая часть этих дел была создана в годы функционирования Олонецкого наместничества (1784-1796 гг.) и впоследствии переданы на хранение в архив губернского правления. Также были рассмотрены дела, образованные со времени упразднения наместничества в 1796 г. до создания Олонецкой губернии в 1802г. Для выявления характера выделяемых к уничтожению дел автором был проведен анализ И описей, составленных комиссией в 1846-1847 гг., которые в общей сложности содержат 7615 дел.
Большой интерес для данной работы представляют рапорты архивариусов и членов комиссии для разбора архивных дел губернского правления.46
Эти и другие, имеющиеся в нашем распоряжении документы, отложившиеся в ходе деятельности комиссии, позволяют проследить становление экспертизы ценности документов в делопроизводстве.
В ходе данного исследования были привлечены материалы ревизии Олонецкой губернии, проведенной сенатором Д. О. Дюгамелем в 1859 - 1860 гг. В настоящее время исследователями широко привлекаются материалы сенаторских ревизий, которые характеризуются как самый многоплановый и содержательный источник по истории местных учреждений.47 Они используются для создания представления об общем состоянии губернии, о деятельности присутственных мест, о взаимоотношениях центральных и местных органов власти. Поскольку в данной работе не ставятся столь широкие задачи, материалы сенаторской ревизии рассматриваются как источник, дающий возможность изучить состояние делопроизводства на местах.
В делах ревизии содержатся документы, составленные при обревизовании
46 НАРК. Ф. 2. Оп. 1. Д.4/75; Оп. 61. Д. 66/821; Оп. 40. Д. 13/350.
47 Морякова О.В. Указ. соч. С. 8 - 9.
олонецких присутственных мест: указы Сената, распоряжения местной администрации, «обзоры» присутственных мест, предложения сенатора, рапорты от губернских и уездных присутственных мест и должностных лиц, ведомости о состоянии дел и т.п. По окончании ревизии сенатор давал отзыв о состоянии дел в том или ином учреждении в виде своих замечаний и предлагаемых распоряжений. Завершало ревизию составление отчета императору с направлением копии губернатору. Для данного исследования наибольшую ценность представляют замечания сенатора, так как позволяют создать представление о степени выполнения обширных законодательных требований к производству и движению дел в губернском правлении и канцелярии губернатора.48
В целом комплекс привлеченных источников как опубликованных, так и архивных, дает возможность в основном решить поставленные в ходе исследования задачи, относящиеся к проблемам организации губернского делопроизводства в России в первой половине XIX века.
Методологическая основа исследования. Исследование выполнялось с опорой на комплексный, исторический, системно-структурный и междисциплинарный подходы. Применение методов ретроспективного моделирования способствовало раскрытию общих тенденций эволюции делопроизводства.
Научная новизна. В представленном диссертационном исследовании впервые на базе законодательных актов и архивных материалов, определенная часть которых вводится в научный оборот впервые, рассмотрено нормативное регулирование и практика организации делопроизводства местных органов управления, выявлены закономерности и прослеживаются особенности делопроизводства, используя опыт административных учреждений Олонецкой губернии.
48 НАРК. Ф. 2. Оп. 40. Д. 24/620, Д. 25/631; НАРК. Ф. 1. Оп. I. Д. 30/11.
Практическое значение исследования. Предпринятое исследование вводит в научный оборот новые материалы, восполняет пробел в изучении как губернского делопроизводства, так и системы делопроизводства в первой половине XIX века в целом. Анализ организации делопроизводства на примере конкретной губернии позволяет чётко увидеть взаимосвязь системы управления и делопроизводства, отражающего эту систему и зависящего от него.
Результаты диссертации могут быть полезны и при проектировании системы документационного обеспечения управления сегодня, особенно при сочетании единоначалия и коллегиальности в управлении.
Знание организации системы делопроизводства значительно облегчает поиск источников среди их множества, способствует правильной оценке степени полноты сохранившегося комплекса делопроизводственной документации, определению места в общей совокупности документов, т.е. имеет значение как для документоведения, так и для исторических исследований, источниковедения и архивоведения.
Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке лекционных курсов по документоведению и по истории организации делопроизводства, а также специальных курсов, посвященных истории делопроизводства и государственных учреждений XIX века.
Апробация результатов исследования. Текст диссертационного исследования обсуждался на кафедре документоведения Историко-архивного института Российского государственного гуманитарного университета.
Отдельные положения и выводы диссертации были опубликованы автором в научных статьях. Они также нашли отражение при составлении хрестоматии «Государственные учреждения России первой половины XIX века».
Результаты исследования используются автором для преподавания курса «История и организация делопроизводства в России» для студентов
Петрозаводского государственного университета, обучающихся по специальности «Историко-архивоведение».
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы и приложений.
Во введении осуществляется постановка проблемы, анализируется историография проблемы и определены цели и задачи исследования.
В первой главе рассматриваются губернские административные учреждения первой половины XIX века, проекты реформирования губернского административного управления.
Во второй главе изучается документирование деятельности гражданского губернатора, анализируется состав документов и их форма.
В третьей главе реконструируются этапы организации работы с документами в губернских административных учреждениях.
В заключении обобщаются результаты исследования.
В приложении даются формы делопроизводственных документов.
Попытки реформирования системы местного управления
Наряду с реформами центрального государственного аппарата страны правительство в первую четверть XIX века осуществило ряд преобразований и в местном управлении, направленных на укрепление и совершенствование местных органов власти. Были внесены изменения в административно-территориальное деление, созданы новые губернии. На местах возникли органы отдельных центральных учреждений. Внесены были изменения в организацию управления удельными крестьянами. Выдвигалась идея создания по всей империи института генерал-губернаторов. Однако отсутствие последовательности в проведении намеченных мероприятий, привело к тому, что многие проекты не были доведены до конца или осуществлены, в том числе предложения в области местного управления, выдвинутые в плане государственных реформ М.М. Сперанским.79
Меры по улучшению местного государственного аппарата не раз обсуждались в правительстве и верхах бюрократии и при Николае I. 6 декабря 1826 г. рескриптом царя был учрежден особый секретный комитет, председателем которого был назначен В.П.Кочубей. Главной задачей комитета являлся пересмотр системы государственного управления, в том числе местного. Необходимо было изложить мнение о состоянии государственных учреждений, изложить предложения об улучшении их работы и структуры. Комитет осознавал необходимость исправления недостатков местного управления (растраты, подлоги, взятки, волокита в решении дел и т.п.). На первом же заседании он наметил составление проекта для управления
Им было рассмотрено несколько проектов преобразования местного управления. Комитет вернулся к идее восстановления института наместников на местах, которая была выдвинута в правление Александра I, и А.Д. Балашов был послан генерал-губернатором для проведения эксперимента введения этого института. Поскольку восстановление наместничеств находилось в противоречии с учреждением министерств и ведомственной системой управления, сложившейся с начала XIX в., большинство членов комитета выступило против повсеместного распространения генерал-губернаторов, считая, что они необходимы в столицах и пограничных губерниях. Введение наместничеств особенно ограничило бы власть Министерства внутренних дел.
В числе поступивших проектов был рассмотрен проект Учреждения для управления губерний, автором которого являлся М. М. Сперанский. Он анализирует основные составные части губернского управления: полицию, хозяйство и суд, он обращает внимание на полную зависимость двух последних от полиции. Исходя из этого, он считает необходимым все функции полиции сосредоточить в губернском правлении, функции хозяйственные вверить казенной палате, а судебные - палатам уголовного и гражданского суда. Рассматривая состав и значение губернского правления, он приходит к заключению, что оно на самом деле является не чем иным как канцелярией губернатора, т.к. голос советника в нем ничего не решает, а в исполнение приводится всегда резолюция губернатора. М..М. Сперанский отмечает, что бесполезную переписку порождают сами государственные «уставы», составленные в духе крайнего недоверия к местным учреждениям.
Он предложил создать, во-первых, общее присутствие под председательством губернатора, коллегиальному надзору которого подчинить действия губернского правления и казенной палаты. Во-вторых, общее присутствие из всех судебных мест под председательством главного губернского судьи, специального чиновника, равного по должности губернатору и независимого от него, для надзора за судебной деятельностью.
Известно, что против этого проекта выступили министр финансов граф Канкрин и министр внутренних дел граф Закревский. Они исходили мнения, что перемены государственных установлений вредны и лучшего устройства местного управления, чем созданного Екатериной ,11 в 1775 г. нельзя придумать. В проекте М. М. Сперанского содержалось стремление к децентрализации, что противоречило, соответственно, системе централизации, на которой было основано министерское управление.
По словам Н.П. Ерошкина, мнение Николая I определило отношение к этому проекту: «его не отвергли, но и не одобрили».8
Реформа местного управления не была осуществлена. Для ее реализации необходимо было затронуть основы государственного строя, совершенствование губернского управления не могло обойтись без совершенствования государственного управления в целом. Однако это не входило в планы Николая I. По мнению исследователей, все свелось к небольшим частичным изменениям и улучшению делопроизводства.
Предпосылки к решению проблемы, связанной с необходимостью преобразования делопроизводства местных учреждений, появились в конце XVIII в. Как показало исследование А.А. Лукашевича, необходимость адаптации норм «Генерального регламента» к особенностям структуры и функций губернских учреждений, попытки найти более гибкое сочетание коллегиального и единоличного начал в управлении и соответственно внести коррективы в работу над составлением документов осознавались на всем протяжении 70 - 90-х гг. XVIII в. Хотя тогда, «актуализировала» необходимость модернизации делопроизводства областная реформа 1775 г.
Штаты канцелярий губернаторов и губернских правлений
В силу невозможности коренной перестройки местного административного аппарата правительство переключило свое внимание на улучшение положения его составных частей — делопроизводства и штатов.
На существовавшем порядке управления сказывался и недостаток средств местных учреждений, и недостаток образованных чиновников. Особенно актуальной эта проблема была для отдаленных и малонаселенных губерний. Наиболее нерадивые чиновники увольнялись за свою небрежность и злоупотребления, но заменить их было не кем. Поэтому часто приходилось ограничиваться лишь «внушениями» или перемещать их в то присутствие, где находился хоть один грамотный чиновник.
Необходимость увеличения окладов чиновникам была оправдана и тем, что со времени издания первых штатов, т.е. с 1775 г., ценность ассигнационного рубля по сравнению с курсом серебряного рубля постоянно падала.
При таком положении вещей, наряду с различными проектами реорганизации местного управления, как, например, рассматриваемыми секретным Комитетом 6 декабря 1826 г., в правительстве и верхах бюрократии все большее значение стали приобретать вопросы практические: увеличение штатов губернских и уездных учреждений и рационализация делопроизводства.
С момента создания губерний по «Учреждению» 1775 г. губернские штаты составлялись для каждой губернии и таким образом, что каждый изданный «штат» охватывал все учреждения в губернии, кроме почтового ведомства, народного просвещения и духовного. Составленные по этому принципу штаты были утверждены в 1802 г. и 1803 г.131 В 1804 г. были изданы остальные восемь губернских штатов (для трех Новороссийских губерний, три для Сибирских, один для Астраханской и один для Кавказской губерний).
С 1811 г. в Министерство внутренних дел начали поступать представления от губернаторов о недостаточных размерах денежных сумм, отпускаемых на канцелярские расходы в присутственных местах. Просьбы об их увеличении, конечно же, были вызваны ростом, вследствие образования министерств, объемов документооборота губернских учреждений.
В 1816 г. Комитет министров постановил представить министрам юстиции, полиции и внутренних дел в Государственный совет расчет суммы на канцелярские расходы по губерниям. В 1819 г. данные сведения были собраны и сделаны расчеты. При этом, принимая во внимание просьбы губернаторов, а также рост цен, было признано необходимым предусмотреть общее расширение штатов. Подобное увеличение бюджета не было одобрено министром финансов.
В 1820 г. был образован комитет из генерал-губернаторов, которому было поручено составить новые губернские штаты. По проекту комитета требовалось на все места в губернии прибавить сверх отпускаемой казной суммы еще 9 925 669 руб.134 Этот проект не был утвержден, но была удвоена сумма на содержание канцелярских служителей и канцелярские расходы.
Между тем, в общих губернских штатах были сделаны некоторые изменения по учреждениям, принадлежащим ведомству отдельных министерств: в 1820 г. изданы отдельные штаты канцелярий приказов общественного призрения, в 1821 г. добавлено по одному советнику в губернские правления; в 1823 г. было разрешено определять в губернские правления по «другому» секретарю;137 также в 1823 г. изданы отдельные штаты казенных палат и казначейств;138 в 1824 г. издана ведомость об увеличении окладов членам и секретарям губернских правлений; в 1825 г. - ведомость об увеличении окладов членам и секретарям палат; и, наконец, в 1826 г. были изданы отдельные штаты генерал-губернаторских канцелярий.140
Интересно, что по штатам 1824 г. за счет суммы, отпускаемой губернскому правлению на канцелярские расходы, содержалась и канцелярия губернатора.
По возможности правительство отвечало на требования губернаторов, прибавляя денежные суммы на канцелярские расходы, увеличивая количество советников, назначая асессоров и чиновников особых поручений. Были созданы специальные комитеты, занимавшиеся расчетами и составлением проектов новых штатов. Основным препятствием для увеличения штатов губернских учреждений был недостаток финансовых средств у правительства.
Необходимость увеличения губернских штатов была слишком очевидна, и в 1826 г. этот вопрос был опять поднят. Комитет министров 19 октября 1826г. предложил министрам по своему ведомству составить общие губернские штаты и внести их на рассмотрение в Государственный совет.141 Министры, в свою очередь, затребовали необходимые сведения и предложения от генерал-губернаторов и губернаторов.
Основные виды документов губернских правлений
Порядок документирования в губернских правлениях определила коллегиальная система их организации. Это нашло отражение в том, что коллегиальный порядок рассмотрения и решения дел предполагал подготовку дела к слушанию и фиксирование процесса и результатов обсуждения. Основными документами, фиксирующими процесс подготовки и принятия решения в правлении, являлись: докладная записка, докладной регистр, протокол, журнал.
Порядок рассмотрения дел на заседании присутствия предполагал обязательную подготовку вопроса к слушанию путем составления специального документа, чтобы дать возможность членам присутствия предварительно изучить вопрос, который подлежал обсуждению в присутствии. На протяжении рассматриваемого периода состав видов документов, обеспечивающих доклад дел, и правила их составления менялись.
Еще с начала XVIII в. в законодательстве уделялось внимание требованиям к составлению докладной записки, о них говорится и в «Генеральном регламенте». В течение века требования дополнялись и уточнялись, однако, суть ее и назначение оставались прежними. В случае утраты подлинного дела можно было вынести решение на ее основании, поэтому основным требованием была точность составления. Записка должна была содержать изложение дела; справку, т.е. собранные сведения; выписку из законов.
До 1837 г. записка была единственной формой доклада присутствию губернского правления. После издания в 1837 г. «Положения о производстве дел в губернском правлении» для доклада дела могли готовиться по трем различным формам: по докладным запискам, докладным регистрам и протоколам.
Докладные записки составлялись по наиболее важным и сложным делам, для решения которых необходимы были обширные справки и подробные объяснения. Они содержали: изложение дела; справку; законы, относящиеся к делу; и заключение управляющего отделением - вице-губернатора или советника.
Записки подписывались управляющим отделением и скреплялись производившим дело столоначальником. За правильность изложения справки и приводимых законов несли ответственность столоначальники (о чем свидетельствует скрепа) и управляющий отделением. В обязанности последнего входило, кроме того, сверять докладную записку с делом, поскольку записка представляла собой краткое изложение дела по существу, со ссылками на соответствующие статьи законов, справками и описывалось все производство по делу, включая принятые решения. В деле могло оказаться большое количество документов, поэтому составление докладной записки требовало «большого уменья». На ее основании, как правило, должно было решаться дело.
Докладные записки составлялись по установленной в законе форме на половине листа, другая оставалась чистой, за исключением бланковой надписи. (См. форму 1). Справки для написания докладных записок получали из дел самого правления или от других, равных или подведомственных, мест и лиц. Необходимо отметить, что в последнем случае для получения необходимой справки требовалась собственноручная отметка губернатора на подлиннике документа, что являлось одной из причин замедляющих ход дела, а, кроме того, обременяло губернатора.
Докладные записки составлялись не во всех случаях. Обычные текущие дела по незначительным вопросам, представляемые на рассмотрение губернского правления, необходимо было вносить в докладные регистры. В них записывались все бумаги подлежащие докладу в присутствии, кроме тех, по которым составлялись докладные записки. Также в докладные регистры не вносились срочные ведомости или списки, такие как формулярные списки чиновников и канцелярских служителей, списки для адрес-календаря, ведомости о получении указов, о происшествиях, о делах, о ценах на хлеб и т.п. Перечисленные виды документов, после записи во входящем регистре, поступали непосредственно в отделения для сведения или учета, т.е. составления сводных списков или ведомостей по губернии.
Докладные регистры имели семь граф: N статьи (регистра), месяц и число получения представляемой бумаги «при регистре», N бумаги по общему и частному входящему регистру, краткое содержание бумаги, заключение вице-губернатора или советника, резолюция губернского правления (записывалась после рассмотрения бумаги), время исполнения данной резолюции.
Вице-губернатор или советник подписывали докладные регистры, в графе, в которой писалось данное ими заключение по вопросу, здесь же статья скреплялась столоначальником.
Организация хранения документов
Система хранения документов в делопроизводстве местных государственных учреждений начала формироваться в России в XVIII веке. В ходе петровских реформ местного управления на смену существовавшим архивам при приказной и земской избах пришло множество архивов при вновь созданных учреждениях.
Попытки верховной власти путем издания законов объединить местные канцелярские архивы в несколько публичных были безуспешны.292 И в первой половине XIX века при каждом местном учреждении продолжали существовать свои архивы.
Основу архива олонецкого губернского правления составили документальные комплексы упраздненного в 1796 г. Олонецкого наместничества. Их дополняли дела, созданные непосредственно в процессе функционирования губернского правления. Накоплению в архиве значительного объема документов способствовала специфика деятельности губернской администрации как промежуточной ступени по доведению законодательных актов высших органов власти в местные (указы царя, Сената, циркуляры МВД), и как инстанции, перед которой отчитывались нижестоящие уездные учреждения (отчеты и рапорты чиновников по их исполнению). Наличие значительных документальных фондов при губернском правлении требовало организовать их хранение оптимальным образом.
Известно, что 30 — 40-ые гг. XIX в. стали отправной точкой в истории экспертизы ценности документов в делопроизводстве. Централизация и бюрократизация государственного аппарата в данный период привели к лавинообразному возрастанию управленческой документации, что впервые в истории России привело к разрешению уничтожать документы государственным учреждениям. Кроме того, проведенные административные реформы зачастую приводили к гибели документов ликвидируемых государственных учреждений.
Напомним, что в XVIII в. «Генеральный регламент» предусмотрел ряд мер, которые должны были способствовать улучшению сохранности документов и повышению оперативности поиска необходимой информации. Он придал архивам статус самостоятельной структурной части учреждений, оформил их отделение от канцелярий, а вместе с тем и старых дел от текущего хранения. Вследствие этого обязательным стало сдавать в архив потерявшую справочное значение документацию по истечении определенного срока, а именно трех пм.293 лет.
Вполне понятно, что вопросы архивного хранения документов затронуты и в «Положении о производстве дел в губернском правлении»» 1837г. и «Учреждении губернских правлений» 1845 г.295
В соответствии с нормами закона 1837 г. дела после окончательного их решения и исполнения, а также все книги и документы, ненужные для текущего производства и справок должны были сдаваться в архив губернского правления. В архиве подлежали хранению также уставы, регламенты, инструкции и «все документы и книги, которые правлению не нужно иметь постоянно в виду для справок и соображений по текущему производству дел» ( 71). В архиве губернского правления могли храниться не только дела, производившиеся в нем самом. Туда по распоряжению губернатора поступали дела его канцелярии, канцелярии губернского прокурора, губернских комитетов и комиссий, в которых председательствовал губернатор. Данные дела должны были храниться отдельно, к ним также прилагались описи и алфавитный регистр передачи дел на архивное хранение. Архивариус не имел права принимать дела, если на последнем, итоговом документе решенного дела не было отметки «зачислить решенными», проставленной членом присутствия. О каждом приеме дел архивариус должен был докладывать присутствию, в донесении об этом писалось прописью число принятых дел за год по настольному реестру. Эти донесения архивариуса должны были храниться у старшего секретаря. Дела других присутственных мест принимались архивариусом на основании предписаний губернатора, ему же архивариус доносил об их приеме.
Сдавали дела в архив столоначальники «под наблюдением» секретарей. При этом закон указывал за какой срок должны были сдаваться дела: ежегодно за каждый третий год, например, дела 1843 года сдаются в 1845 г. и т.д. Секретные дела - когда уже не являлись таковыми, или запечатывались с надписью «дела секретные такого-то года» (ст. 287).
Процедура передачи дел в архив губернского правления должна была выглядеть следующим образом. Столоначальник передавал дела архивариусу по настольному реестру после перенесения из него неоконченных дел в настольный реестр следующего года. Закон пояснял, что эти реестры «служат в архиве описью делам по каждому столу и за каждый год» (ст. 288). Это было возможным, поскольку в настольном реестре делалась отметка об окончании дела (для этого существовала отдельная графа). «Учреждение губернских правлений» установило обязательную для всех губернских правлений форму настольных реестров (См. форму 1).
