Документационное обеспечение деятельности органов местного самоуправления (На примере администрации города Твери) Митченко Ольга Юрьевна

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Нормативная база документационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления 26

1.1. Нормативные акты федерального уровня 28

1.2. Нормативные акты регионального уровня 42

1.3. Нормативные акты муниципального уровня 45

Выводы 49

Глава 2. Организация документационного обеспечения деятельности исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований ... 53

2.1. Организация общего делопроизводства 53

2.2. Организация работы с обращениями граждан 65

2.3. Организация архивного дела 68

Выводы 73

Глава 3. Технологии документационного обеспечения деятельности исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований на примере администрации города Твери 75

3.1. Документирование деятельности исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований 76

3.2. Организация работы с документами в исполнительно-распорядительных органах муниципальных образований 96

3.3. Автоматизированные технологии в документационном обеспечении деятельности исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований

Выводы 141

Заключение 146

Список источников и литературы 151

Приложения 168

• Нормативные акты регионального уровня
• Организация работы с обращениями граждан
• Организация работы с документами в исполнительно-распорядительных органах муниципальных образований
• Автоматизированные технологии в документационном обеспечении деятельности исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований

Введение к работе

Современное российское общество находится в процессе общей трансформации исполнительной власти. Одновременно происходит становление и развитие системы местного самоуправления.

Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации и одной из форм осуществления власти народа, своеобразной альтернативой управлению местными делами «сверху». Основной задачей органов местного самоуправления является решение вопросов местного значения, то есть вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.

Местное самоуправление в России в настоящее время осуществляется на территориях городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований², а также в границах внутригородских муниципальных образований, создаваемых на территории районов го-рода . С 1 января 2005 года каждое из муниципальных образований будет наделено соответствующим статусом: городское поселение, сельское поселение, городской

Органы местного самоуправления — выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение' вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти (Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (с изм. на 21.03.2002)).

Органы местного самоуправления — представительные и иные выборные органы местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации на территориях, на которых осуществляется местное самоуправление, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований

(Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с изм. на 30.10.2003)).

Органы местного самоуправления — избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»).

² Федеральный закон от 04.08.2000 № 107-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления».

Под муниципальным образованием, в соответствии с Федеральным законом от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», понимается городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная названным Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

³ См., например, Закон г. Москвы от 06 ноября 2002 г. № 54 «О внесении изменений в статьи... Устава г. Москвы».

округ, муниципальный район или внутригородская территория города федерального значения⁴.

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131 Конституции РФ). Помимо выборного (представительного) органа составной частью местного самоуправления является исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (местная администрация)⁶, отвечающий за реализацию решений представительного органа и повседневное управление местными делами. Наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ с учетом национальных, исторических и иных местных традиций⁷. Так, в ряде городов Российской Федерации городские администрации называются мэриями.

Деятельность местных администраций по природе является управленческой и направлена на достижение определенного социального результата. Работа с документацией, обеспечивающей управленческие процессы, — важный элемент деятельности местных администраций, и от ее состояния во многом зависят оперативность и качество принимаемых органами местного самоуправления решений, эффективность их реализации.

В современных условиях непрекращающегося поиска наиболее эффективных форм местного управления, изменения форм и методов управленческой деятельности, роста объемов информации, развития информационных технологий, а также интеграции новых информационных технологий в традиционные делопроизводственные системы повышаются требования к качеству документационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления , его соответствию

⁴ Под муниципальным образованием, в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (действ, с
01.01.2006), понимается городское или сельское поселение, муниципальный район, городской ок
руг либо внутригородская территория города федерального значения. За каждым из названных
типов муниципальных образований закреплен перечень вопросов местного значения.

⁵ Представительный орган местного самоуправления — это выборный орган местного само
управления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени ре
шения, действующие на территории муниципального образования (Федеральный закон от
28.08.1995 №154-ФЗ).

⁶ Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного са
моуправления в РФ». Ст. 34,37.

⁷ Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ.

Документационное обеспечение, документационное обеспечение управления (ДОУ) рассматривается в диссертации как отрасль деятельности, обеспечивающая документирование и организацию работы с официальными документами (согласно ГОСТ Р 51141-98 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения»).

современным требования и перспективам развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Развитие документоведения в последние годы привело к определению его как научной дисциплины, изучающей совокупность документационных систем, создающихся в обществе, и выступающей в качестве теории документационного обеспечения управленческой деятельности. В основополагающих работах Т.В. Кузнецовой, М.В. Ларина, К.Г. Митяева, А.Н. Соковой неоднократно отмечалась важность изучения и обобщения закономерностей развития систем документации, опыта совершенствования делопроизводства в различные периоды развития нашего государства, а также подчеркивалась значимость анализа современного состояния ДОУ. На ежегодной международной научно-практической конференции «Документация в информационном обществе» в 1994—2003 гг. систематически ставился вопрос о необходимости исследования проблем муниципального делопроизводства, его нормативного регулирования, унификации и стандартизации в сфере документационного обеспечения деятельности местных администраций.

Объектом данного диссертационного исследования выбраны органы местного самоуправления городских поселений. Города как обособленные в правовом и экономическом отношении поселения обладают такой характерной чертой, как короткое время отклика между управленческим воздействием и его результатом, что позволяет использовать города как «социальные лаборатории» для отработки и тиражирования наиболее эффективных форм и методов управленческой деятельно-

ста .

Предметом исследования является документационное обеспечение деятельности исполнительно-распорядительных органов. Выборные (представительные) органы местного самоуправления затрагиваются в работе лишь в той мере, в какой возникает необходимость показать взаимосвязь системы и лучший опыт, отработанный именно в городских Думах.

В качестве примера рассматривается система документационного обеспечения деятельности администрации города Твери. В соответствии с действующим Уставом¹⁰, город Тверь является единым муниципальным образованием. Территория города включает в себя территории Заволжского, Московского, Пролетарского и Центрального районов, являющихся территориальными единицами города Твери,

⁹ Словарь по муниципальной деятельности / Под ред. С.В.Вобленко. Изготовитель электронной версии — фирма «Термика». М., 2001.

причем район в городе Твери не является муниципальным образованием, как, например, в городе Москве. Город Тверь входит в состав Тверской области и является ее областным центром.

Степень разработанности темы. Исследование вопросов делопроизводства местных органов государственной власти и управления СССР было начато еще в 1930-е годы. В частности, Г.А.Нефедовым были изучены некоторые особенности делопроизводства сельских советов и даны рекомендации по его совершенствованию¹¹.

В пособии В.В. Кирсанова и В.Г. Купченко «Делопроизводство в исполнительных комитетах Советов депутатов трудящихся (из опыта работы исполкомов районных и городских Советов Московской области)» (М.: Государственное издательство юридической литературы, 1959) сделана первая попытка обобщить положительный опыт по основным вопросам делопроизводства в исполкомах районных и городских Советов депутатов трудящихся Московской области. В вышедшей в 1963 году брошюре В.В. Кирсанова и В.Г. Купченко¹² обобщен опыт делопроизводства в исполкомах районных и городских Советов депутатов трудящихся Москвы и Московской области, накопленный за период, прошедший после утверждения Советом Министров РСФСР примерной инструкции о делопроизводстве в испол-

нительных комитетах местных Советов депутатов трудящихся , разработки и введения в действие с января 1962 года новых инструкций о делопроизводстве в районных и городских исполкомах Москвы и Московской области. В 1975 году В.В. Кирсанов и В.Г. Купченко рассмотрели вопросы организации делопроизводства в исполкомах местных Советов с точки зрения развивающейся науки управления и с учетом требований вышедших в 1974 году Основных положений Единой государственной системы делопроизводства (утв. постановлением Государственного комитета СМ СССР по науке и технике от 4 сентября 1973 г. № 43 5)¹ .

¹⁰ Принят решением Тверской городской Думы от 20 марта 1996 г. № 32 (в ред. от 25.06.2003). " Нефедов Г.А. Делопроизводство сельских советов. М.: Изд-во «Ведомостей ВС РСФСР», 1939.

¹² Кирсанов В.В., Купченко В.Г. Делопроизводство в исполнительных комитетах Советов депу
татов трудящихся: Из опыта работы исполкомов районных и городских Советов Москвы и Мос
ковской области. М.: Изд-во «Юридическая литература», 1963. 128 с.

¹³ Постановление Совета Министров РСФСР от 30 сентября 1961 г. № 1238 «О мерах по улуч
шению делопроизводства в учреждениях и организациях РСФСР» // СП РСФСР. 1961. № 28.
Ст. 125.

¹⁴ Кирсанов В.В., Купченко В.Г. Управленческая документация исполкомов местных Советов.
М.: Юрид. л-ра, 1975.192 с.

Вопросы документирования и организации работы с документами в местных органах государственной власти, проблемы совершенствования делопроизводства в исполкомах местных Советах депутатов трудящихся изучались и многими другими исследователями, например, З.В.Бондаренко¹⁵, М.В.Мурахиной¹⁶, Н.Н. Мастеровой и С.Д.Дудник¹⁷, Г.В.Поповым¹⁸, В.Ф.Кузнецовой и Ю.В.Пришвой¹ , авторским коллективом юридического факультета Воронежского госуниверситета . Так, в частности, вопросы совершенствования документирования коллегиальной деятельности местных Советов народных депутатов изучались З.В.Бондаренко²¹, И.И.Глуховской²².

В целом, важно отметить, что исследования, посвященные документацион-ному обеспечению деятельности местных органов управления, весьма активно проводились в 1970—80-х годах. Результаты проведенных исследований были закреплены в таких нормативно-методических разработках ВНИИДАД, как методическое пособие «Основные положения по организации работы с документами в исполнительных комитетах сельских, поселковых Советов депутатов трудящихся» 1970 года²³, «Рекомендации по совершенствованию делопроизводства в исполкомах местных Советов депутатов трудящихся» и «Методика создания инструкций о делопроизводстве в исполкомах местных Советов депутатов трудящихся» 1974 го-

¹⁵ Бондаренко З.В. О группировке документов в аппарате облисполкома // Труды ВНИИДАД.
Т. 5. Ч. 1. М., 1974. С. 121—133; Бондаренко З.В. Рационализация документооборота в облиспол
коме // Архивы Украины. 1972. № 2. С. 42—47. На укр. языке.

¹⁶ Бондаренко З.В., Мурахина М.В. Местные Советы депутатов трудящихся и некоторые вопро
сы документирования их деятельности // Труды ВНИИДАД. Т. 5. Ч. 1. М., 1974. С. 134—146; Они
жз. О системном подходе к исследованиям документирования деятельности местных органов го
сударственной власти // Тезисы сообщений к теоретич. семинару «Вопросы системного подхода к
исследованиям в области документной информации» (июнь 1972 г.). М., 1972. С. 125—130. Рота
принт.

¹⁷ Мастерова Н.И., Дудник С.Д. Совершенствование делопроизводства в исполкомах местных
Советов депутатов трудящихся // Советские архивы. 1974. № 2.

¹⁸ Попов Г.В. В исполком пришло письмо. Л., 1972.

¹⁹ Кузнецова В.Ф., Пришва Ю.В. Делопроизводство в исполкомах местных Советов. Киев, 1980.

²⁰ Делопроизводство в местных Советах депутатов трудящихся / Бартышев В.И., Морозова
Л.С., Смирнова Л.Е., Розенблюм Р.И. Воронеж: Изд-во Воронежского университета, 1973. 145 с.

²¹ Бондаренко З.В. Документирование деятельности постоянных комиссий местных Советов //
Труды ВНИИДАД Т. 6. Ч. 1. М., 1976. С. 88—104.

²² Глуховская И.И. О совершенствовании документирования деятельности местных Советов
народных депутатов // Унификация систем документации: история, современное состояние, пер
спективы: Сб. тр. / Главархив СССР; ВНИИДАД. М., 1989. С. 153—160.

²³ Основные положения по организации работы с документами в исполнительных комитетах
сельских, поселковых Советов депутатов трудящихся: Метод, пособие / Главархив СССР,
ВНИИДАД; Под ред. А.С.Малитикова; Сост. З.В.Бондаренко и др. М., 1970. 96 с.

да , методическое пособие «Примерные номенклатуры дел областного (краевого) Совета депутатов трудящихся, его исполкома, управлений и отделов» 1971 года²⁵, «Рекомендации о порядке составления и оформления протокола заседания исполнительного комитета краевого, областного Совета народных депутатов и его пре-зидиума» 1986 года . Отчеты о научных командировках сотрудников ВНИИДАД при исследовании темы «Документирование деятельности местных Советов народных депутатов» в 1988 году содержат интересные сведения о состоянии делопроиз-водства в местных Советах в период «перестройки» экономики страны , однако

рекомендации предназначались не для аппарата исполкома, а для постоянных комиссий, депутатских групп, депутатов.

Начавшиеся в 1990-е годы реформы привели к появлению новой формы осуществления публичной власти в государстве — муниципальной власти, к утверждению начал самоуправления в организации и осуществлении власти на местах. После изменения социально-экономических условий деятельности органов местной власти в 1990-х годах было начато изучение практики работы с *

29 х-ч

документами в органах местного самоуправления . Оно получило нормативное закрепление в «Рекомендациях по документационному обеспечению деятельности -органов исполнительной власти (администраций краев, областей, городов федерального значения, органов местного самоуправления)»³⁰, при подготовке которых использовались материалы, предложения, замечания Управления информатизации ' и документационного обеспечения Администрации Президента РФ; Государствен-

Рекомендации по совершенствованию делопроизводства в исполкомах местных Советов депутатов трудящихся / Главархив СССР, ВНИИДАД; Под общей ред. М.Т. Лихачева; Отв. составитель З.В. Бондаренко. М., 1974. 228 с;

Методика создания инструкций о делопроизводстве в исполкомах местных Советов депутатов трудящихся / Главархив СССР, ВНИИДАД; Под общ. ред. В.Н. Автократова; Отв. сост. З.В. Бондаренко. М., 1974.123 с.

²⁵ Примерные номенклатуры дел областного (краевого) Совета депутатов трудящихся, его ис
полкома, управлений и отделов: Метод, пособие / Главархив СССР. ВНИИДАД: В 2-х ч. М., 1971.
646 с.

²⁶ Рекомендации о порядке составления и оформления протокола заседания исполнительного
комитета краевого, областного Совета народных депутатов и его президиума / Управление делами
Совета Министров РСФСР; ВНИИДАД. М., 1986. 7 с.

²⁷ СИФ ОЦНТИ ВНИИДАД 8423, 8425, 8426, 8427, 8428.

²⁸ Документирование деятельности местных Советов народных депутатов: Рекомендации /
ВНИИДАД. М., 1988. 251 с. Деп. в ОЦНТИ ВНИИДАД 08.08.88, № 057-88.

²⁹ Чуковенков А.Ю. О разработке рекомендаций по документационному обеспечению деятель
ности органов исполнительной власти (администраций краев, областей, городов федерального
значения, органов местного самоуправления) // Документ в административных структурах: Тезисы
докладов и выступления на Междунар. конференции «Документ в административных структурах»
27—28 октября 1994 г., Москва. М.: ВНИИДАД, 1995. С. 51—61.

³⁰ А.Ю.Чуковенков (рук-ль темы) и др.; ВНИИДАД; Мэрия Москвы. М., 1995. 764 с. Деп.
в ОЦНТИ ВНИИДАД 04.03.1996, № 144-96.

но-правового управления Президента РФ; Мэрии Москвы; Администрации Белгородской обл.; Администрации Оренбургской обл.; Администрации Смоленской обл.; Мэрии г. Смоленска и ряда других организаций.

В 1996 году управлению документацией в муниципальных органах была посвящена III ежегодная международная научно-практическая конференция «Документация в информационном обществе», организованная Росархивом, ВНИИДАД и Российским обществом историков-архивистов³¹, однако материалы конференции нигде не опубликованы. Проблемам деятельности муниципальных архивов, функции которых могут выполнять архивные отделы муниципальных образований, были посвящены международный семинар 1999 года и конференция 2002 года³².

«Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» (утв. Указом Президента РФ 15 октября 1999 г. № 1370) к основным задачам по обеспечению государственных гарантий местного самоуправления относят проведение фундаментальных научных исследований в области местного самоуправления и разработку современных муниципальных управленческих технологий. В 1999 году Всероссийским НИИ доку-ментоведения и архивного дела был разработан эскизный проект Типовой системы автоматизированного делопроизводства муниципального образования САД "Док-МО", включающий комплекс решений и методических материалов, необходимых для использования при совершенствовании делопроизводства и создании автоматизированных систем ДОУ в структурах муниципальных образований России. Однако в связи с упразднением в 2001 году генерального заказчика проекта — Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ — работа над этой темой была прекращена.

Диссертационные исследования, посвященные вопросам истории докумен-тационного обеспечения однотипных объектов, ограничиваются кандидатскими диссертациями Н.И.Архиповой, Г.А.Аскольской, И.В.Герасимовой, Е.А.Морозова, Е.А.Степанова, Л.И.Тылинской, С.И.Тюльпанова и некоторыми другими³³. Иссле-

Ларин М.В. «Документация в информационном обществе»: грядёт десятая международная // PC Week. 2003. 24 ноября.

³² Муниципальные архивы: правовые, организационные и научно-методические вопросы дея
тельности: Материалы междунар. семинара 22—23.04.1999, Москва. М., 1999; «И моя деревня
должна принадлежать истории» (о работе муниципальных архивов): Материалы Всеросс. науч.-
практич. конф. 5—6 июня 2002 г., г. Геленджик. М., 2002.

³³ Архипова Н.И. Документационное обеспечение управления вычислительными центрами (ис
тория, современное состояние и перспективы развития): Автореф. дис. ...канд. ист. наук / МГИАИ.
М., 1978 25 с; Аскольская Г.А. Становление и развитие документационного обеспечения управле-

дованию вопросов документирования правотворческой деятельности органов государственной власти РФ на примере Саратовской области посвящена диссертация А.В. Ермолаевой³⁴.

Попытка обобщенного изложения вопросов исследования и разработки ин-формационно-документационного обеспечения аппарата управления была предпринята В.И.Растегаевым³⁵. История развития методических основ рационализации делопроизводства до 1970-х годов рассмотрена в диссертации ИА.Подольской³⁶. Существует также ряд документоведческих исследований по вопросам стандартизации и унификации документов (кандидатские диссертации М.А.Васильева, Л.В.Санкиной, А.Н.Соковой, В.ФЛнковой ), вопросам повышения эффективности отдельных систем документации (кандидатские диссертации Т.А.Быковой, Т.П.Веденеевой, А.С.Красавина, А.В.Пшенко ), различным аспектам организации и технологий ДОУ (кандидатские диссертации Ю.Г.Гринберга, Б.И.Кремера,

ния в сфере образования в органах содружества независимых государств в 1991—2001 гг.: Авто-реф. дис.... канд. ист. наук. 05.25.02 / МГУС. М., 2003. 28 с; Герасимова И.В. Документационное обеспечение управления научно-исследовательской деятельностью высшей школы (1917 — конец 1980-х гг.): Автореф. дис.... канд. ист. наук. 05.25.02 / МГИАИ. М., 1991. 31 с; Морозов Е.А. Совершенствование организации и документирования коллегиальной деятельности Госплана РСФСР в 1925—1980 годах: Автореф. дис.... канд. ист. наук. 05.25.02 / МГИАИ. М., 1982. 23 с.; Степанов Е.А. Совершенствование документационных процессов в системе управления высшим и средним специальным образованием СССР: История и современное состояние: Автореф. дис.... канд. ист. наук. 05.25.02 / МГИАИ. М., 1979. 24 с; Тылинская Л.И. Создание и развитие корпоративной системы документационного обеспечения управления в гражданском авиатранспортном комплексе России в 1991—2000-х годах (опыт ОАО «Аэрофлот - российские авиалинии»): Автореф. дис.... канд. ист. наук. 05.25.02 / ВНИИДАД. М., 2004. 24 с; Тюльпанов СИ. Основные направления создания отраслевой системы документирования и документационного обеспечения управления высшей школой СССР: Автореф. дис.... канд. ист. наук. 05.25.02 / МГИАИ. М., 1981.

³⁴ Ермолаева А.В. Документирование правотворческой деятельности органов государственной
власти субъектов Российской Федерации (на примере Саратовской области): Автореф. дис. ...
канд. ист. наук. 05.25.02 / РГТУ. М., 2002.

³⁵ Растегаев В.И. Исследование и разработка информационно-документационного обеспечения
аппарата управления: Автореф. дис.... канд. ист. наук. 05.512 / МГИАИ. М., 1974.

³⁶ Подольская И.А. История развития методических основ рационализации делопроизводства в
СССР: Автореф. дис.... канд. ист. наук 05.25.02 / МГИАИ. М., 1977. 24 с.

³⁷ Васильев М.А. Проблема унификации текстов управленческих документов, применяемых в
делопроизводстве советских учреждений (история и современное состояние): Автореф. дис. ...
канд. ист. наук. 05.25.02. / МГИАИ. М. 1975. 42 с; Санкина Л.В. Совершенствование форм управ
ленческих документов на основе стандартизации и унификации (1917—1980 гг.): Автореф. дис....
канд. ист. наук. 05.25.02 / МГИАИ. М., 1983. 24 с; Сокова А.Н. История унификации и стандарти
зации документов в СССР (1917-1970 гг.): Автореф. дис.... канд. ист. наук. 05.512 / МГИАИ. М.,
1971. 16 с; Янковая В.Ф. Оптимизация текстов управленческих документов (теоретический ас
пект): Автореф. дис.... канд. ист. наук. 05.25.02 / ВНИИДАД. М., 1987. 23 с.

³⁸ Быкова Т.А. Формирование системы документации по управлению социальным развитием
трудовых коллективов, 1965—1985 гг.: Автореф. дис.... канд. ист. наук. 05.25.02 / МГИАИ. М.,
1988; Веденеева Т.П. Становление и развитие системы документации по социальному обеспече
нию трудящихся в СССР: Автореф. дис.... канд. ист. наук. 05.25.02 / МГИАИ. М., 1990; Красавин
А.С. Документирование трудовой деятельности работников органов государственного управле
ния: История и современное состояние: Автореф. дис.... канд. ист. наук. 05.25.02 / МГИАИ. М.,

Е.В.Предейн, Г.Г.Щенсновича³⁹). В диссертационном исследовании Н.Н. Конновой на конкретном примере рассмотрены особенности экспертизы ценности докумен-

тов местных органов государственного управления .

К диссертациям по истории делопроизводства в местных органах власти относится, например, работа К.Н. Максимова⁴¹. Н.Г. Можаевой исследованы складывавшиеся в 1920-х годах в советских органах особые плановые, организационные и инструкторские части, способствовавшие совершенствованию работы местных Советов и постановке в них делопроизводства⁴².

Опыт работы с обращениями граждан в 1960-е — начале 1980-х годов в исполнительном комитете Московского городского Совета народных депутатов изучался Л.В.Потаповой. В ее диссертационном исследовании предпринята попытка решения проблемы влияния поступающей в обращениях граждан информации на деятельность органов управления (в частности, Мосгорисполкома)⁴³.

Исследование источников о деятельности городских магистратов Тверской губернии в последней четверти XVIII в. проведено Н.В.Середой⁴⁴.

Помимо диссертаций по историческим наукам, вопросы документационного обеспечения деятельности органов местного управления затрагивает ряд диссерта-

1978. 24 с; Пшенко А.В. Документирование деятельности архивной службы на современном этапе: Автореф. дис.... канд.ист.наук. 05.25.02 / ВНИИДАД. М., 1983. 24 с.

³⁹ Гринберг Ю.Г. Проблемы создания отраслевой нормативно-методической базы документа
ционного обеспечения деятельности аппарата управления (на примере целлюлозно-бумажной
промышленности 1940—1978 гг.): Автореф. дис.... канд. ист. наук. 05.25.02 / МГИАИ. М., 1979;
Кремер Б.И. Вопросы организации документооборота в советском делопроизводстве. (История,
современное состояние, перспективы дальнейших исследований. По материалам разработки Еди
ной государственной системы делопроизводства): Автореф. дис.... канд. ист. наук. 05.25.02 /
МГИАИ. М., 1976. 24 с; Предейн Е.В. Контроль исполнения документов в аппарате управления:
История и современное состояние: Автореф. дис.... канд. ист. наук. 05.25.02 / ВНИИДАД. М.,
1981. 22 с; Щеснович Г.Г. Разработка основных принципов организации системы документирова
ния в условиях АСУ: Автореф. дис.... канд. ист. наук. 05.25.02 / МГИАИ. М., 1975. 29 с.

⁴⁰ Коннова Н.Н. Экспертиза ценности документов местных органов государственного управле
ния (на примере документов исполкомов Советов народных депутатов г. Москвы и Московской
области): Автореф. дис.... канд. ист. наук / МГИАИ. М., 1978.

⁴¹ Максимов К.Н. Органы государственной власти и государственного управления Калмыцкой
автономной области и документирование их деятельности (1920—1935 гг.): Автореф. дис.... канд.
ист. наук / МГИАИ. М., 1971.

Можаева Н.Г. Деятельность Исполнительного комитета Московского Совета рабочих, крестьянских и красноармейских документов по совершенствованию управленческого аппарата и документационного обеспечения в местных Советах Московской губернии (области) (1921—1930 гг.): Автореф. дис.... канд. ист. наук. 05.25.02 / МГИАИ. М., 1985. 25 с.

⁴³ Потапова Л.В. Организация работы с обращениями граждан в Исполкоме Моссовета и их
влияние на его деятельность (1960-е годы — начало 1980-х годов): Автореф. дис.... канд. ист. на
ук. 05.25.02 / МГИАИ. М., 1989. 28 с.

⁴⁴ Середа Н.В. Городские магистраты последней четверти XVIII в.: Источниковед. исследова
ние по материалам Твер. губ.: Автореф. дис.... канд. ист. наук. 05.25.02 / МГИАИ. М., 1994.

ций по другим отраслям наук — юридическим, экономическим, техническим наукам.

Так, диссертация юриста А.С. Загребельного⁴⁵ посвящена комплексному анализу деятельности местных Советов народных депутатов по рассмотрению обращений граждан и представляет практику применения законодательства 1980-х годов в исполнительных комитетах райсоветов г. Москвы и Мосгорисполкоме.

Создание и внедрение эффективной системы организации разработки и реализации решений исполкома городского Совета на основе достижений современной науки организации управления и средств вычислительной техники — такова была цель экономического исследования Г.С. Хажояна⁴⁶. Проблему эффективной организации управленческого процесса в аппарате исполнительных комитетов местных Советов затрагивает и диссертация А.Е. Кравченко, предметом исследования в которой являются информационный и процедурный компоненты технологической стороны процесса управления, осуществляемого аппаратом исполкомов краевых и областных Советов народных депутатов⁴⁷. Созданию методики совершенствования учрежденческой деятельности на базе применения новых информационных технологий посвящена диссертация экономиста Т.В.Поповой⁴⁸.

Т.С.Шаталовой в диссертации на соискание ученой степени кандидата технических наук⁴⁹ проанализирована динамика документопотоков между республиканским (областным) аппаратом управления и подведомственными организациями. Нгуен Ван Хау⁵⁰, уделяя основное внимание техническим вопросам применения автоматизированных информационных систем в территориальном управлении, вкратце рассмотрел автоматизацию документационного обеспечения территориальных органов управления в России и Вьетнаме.

Загребельный А.С. Правовые и организационные вопросы деятельности местных Советов народных депутатов по рассмотрению предложений, заявлений и жалоб граждан: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 1984.

⁴⁶ Хажоян Г.С. Организация процесса принятия и реализации решений в системе управления
городским хозяйством в условиях применения ЭВМ: Автореф. дис.... канд. экон. наук. М., 1982.

⁴⁷ Кравченко А.Е. Исследование процессов управления в аппарате исполнительных комитетов
Советов народных депутатов: Автореф. дисс... канд. эконом, наук. 08.00.05 / МГУ им. М.В. Ломо
носова. М., 1987. 19 с.

⁴⁸ Попова Т.В. Совершенствование учрежденческой деятельности на базе применения новых
компьютерных и информационных технологий: Автореф. дисс... канд. эконом, наук. 08.00.13. /
Гос.акад.упр. М., 1996.20 с.

⁴⁹ Шаталова Т.С. Совершенствование динамики документопотоков между республиканским
(областным) аппаратом управления и подведомственными организациями: Автореф. дис.... канд.
техн. наук. 05.25.02 / МГИАИ. М., 1983.

⁵⁰ Нгуен Ван Хау. Совершенствование документационного обеспечения территориальных орга
нов управления во Вьетнаме на базе автоматизированных информационных систем: Автореф. дис.
... канд. техн. наук. 05.25.02 / РГТУ. М., 1999.23 с.

В целом, анализ литературы и изучение диссертационных исследований показывают, что поставленные в данной диссертации проблемы ранее комплексно не рассматривались и заслуживают особого внимания.

Целевая установка. В диссертации исследуется система документационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления в ее развитии. Исследование проводится на основе научного анализа и обобщения нормативно-правового, организационно-управленческого и делопроизводственно-технологического аспектов документационного обеспечения деятельности администрации города Твери.

Задачи работы:

1. Анализ развития нормативной базы документационного обеспечения дея
тельности органов местного самоуправления.

2. Исследование вопросов организации документационного обеспечения
деятельности местных администраций, в том числе организации работы с обраще
ниями граждан и архивного дела.

1. Изучение технологий документационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации на примере администрации города Твери.

2. Определение направлений дальнейшего совершенствования документационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления (в том числе на основе внедрения компьютерных информационных технологий в ДОУ).

Цели и задачи работы отражены в названии темы диссертации — «Докумен-тационное обеспечение деятельности органов местного самоуправления (на примере администрации города Твери)».

Экскурс в историю показывает, что местное самоуправление давно и прочно утвердилось в странах западной демократии. В Европе уже в период позднего средневековья (XIII—XV вв.) города, постепенно освобождаясь от власти своих сеньоров, создают органы муниципального управления, которые начинают производить собственную документацию⁵ .

В России местное самоуправление в той или иной мере существовало на всем протяжении ее истории. Причем в периоды кризиса государственной власти

государство сознательно шло на возрождение самоуправления, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ: признание прав территорий на самоуправление сглаживало остроту противостояния центра и регионов.

Например, в начале XVIII в. рост влияния городов в экономической жизни страны и как следствие увеличение численности их населения повели к усложнению управления городским хозяйством. Решить все вновь возникающие проблемы представителям государственной власти на местах было уже не под силу — именно поэтому часть из них было решено переложить на органы местного общественного самоуправления. Петром I города были выделены в особые единицы управления, и он предпринял попытку применить к ним начала самоуправления⁵².

По мнению исследователя истории муниципальной дипломатики С.М.Каштанова, муниципального делопроизводства в средневековых городах Северо-Восточной Руси в отличие от западноевропейских городов не было, и только создание при Петре I городских ратуш и магистратов открыло путь к муниципальному делопроизводству городов в России⁵³.

Однако городские учреждения, созданные при Петре I, оказались нежизненными и в течение XVIII в. были полностью дезорганизованы⁵⁴. Лишь при Екатерине II, в последней четверти XVIII в., были заложены основы самоуправления, во многом определившие структуру местного управления на весь последующий период, вплоть до введения земских учреждений в 1864 году⁵⁵. Екатерина II «Жалованной грамотой на права и выгоды городам Российской империи» от 21 апреля 1785 г. заново создала городское самоуправление: в городах были созданы «общая го-

родская дума» и ее исполнительный орган — «шестигласная дума» .

Тем не менее реформа 1785 года не обеспечила органам городского самоуправления действительной самостоятельности по отношению к центральной администрации. В научных трудах по истории местного самоуправления и муниципальному праву принято считать, что развитию местного самоуправления в совре-

⁵¹ Каштанов СМ. Документация европейских городов периода позднего средневековья
(IX Международный конгресс по дипломатике) // Археографический ежегодник за 1999 г.
М.: Наука, 2000. С. 66.

⁵² Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2002. С. 69.

⁵³ Каштанов СМ. Указ. соч. С. 85.

⁵⁴ Брошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983;
Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России. М., 1997.

⁵⁵ Кизевиттер А.А. Местное самоуправление в России IX—XIX ст.: Историч. очерк. Пг., 1917.
С. 47—91.

⁵⁶ См., например, фонд Тверской городской думы за 1785—1918 гг. (Государственный архив
Тверской обл., ф. 21, 5940 д.).

менном смысле этого слова дали толчок земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II, хотя зачатки земского и городского самоуправления действительно возникли на ранних этапах исторического развития российской государственности⁵⁷.

В дореволюционной России земство — губернские и уездные земские учреждения — выборные собрания и управы, введенные реформой 1864 года⁵⁸, были заметным явлением в жизни страны. На основе Городовых положений 1870 и 1892 годов были сформированы и действовали исполнительные органы городского самоуправления — городские управы — прототипы современных городских администраций⁵ . Опыт, накопленный в дореволюционный период, несомненно, представляет ценность для становления института местного самоуправления в настоящее время.

Формально идея самоуправления как элемента общенародного управления государством была положена и в основу социалистического государственного устройства. Конкретно она выражалась в создании на основе широкого представительства Советов народных депутатов (до октября 1977 года — Советы депутатов трудящихся) и их исполнительно-распорядительных органов (исполкомов) на всех уровнях государственной власти СССР (до 1991 года), Российской Федерации (до принятия Конституции 1993 года) и других республик СССР. Но реальное управление в государстве, как известно, осуществлялось не через формально признанные органы советской власти, а через пронизывающую все государство партийную структуру.

Тем не менее исполкомы выполняли свои функции, создавали отражающую эти функции документацию, и советское законодательство уделяло достаточное внимание вопросам постановки делопроизводства в местных органах государственной власти СССР и РСФСР⁶⁰.

⁵⁷ Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995; Кутафин О.Е.,
Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2002.

⁵⁸ Положение о губернских и уездных земских учреждениях со всеми относящимися к нему
узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями / Сост. Мыш М.И.. Изд. 3-е.
СПб., 1886.

⁵⁹ См., например, фонд Тверской городской управы за 1871—1918 гг. (Государственный архив
Тверской обл., ф. 801,2859 д.).

Постановление Совета Министров РСФСР от 17 января 1948 г. «Об упорядочении делопроизводства в сельских Советах депутатов трудящихся»; «Примерная инструкция о делопроизводстве в совнархозах, министерствах и ведомствах РСФСР, Советах Министров автономных республик и исполкомах местных Советов депутатов трудящихся» (утв. Постановлением Совета Министров РСФСР от 30 сентября 1961 г. «О мерах по улучшению делопроизводства в учреждениях и организациях РСФСР»); Постановление Совета Министров РСФСР от 07 января 1970 г. «О мерах

В РСФСР категория «местное самоуправление» впервые включена в Конституцию при реформе 24 мая 1991 г., но только Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г. вернула понятию «местное самоуправление» настоящее значение, установив, что в отличие от прежних местных советов органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12).

1995 год можно считать годом реального начала становления местного самоуправления в России — вступил в силу Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁶¹, а в декабре того же года Правительством РФ была утверждена Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления⁶².

После изменения социально-экономических условий деятельности органы местной власти приобрели множество новых функций по сравнению со своими предшественниками — местными Советами народных депутатов. Рост объемов документов, вызванный появлением новых функций местных администраций, послужил импульсом к активному внедрению новых информационных технологий в сферу муниципального управления.

Хронологические рамки данного диссертационного исследования охватывают новейший период истории России (1990-е — начало 2000-х гг.), когда осуществлялось кардинальное реформирование общественно-политической и социально-экономической основ страны и создавались органы местного самоуправления.

Методология работы представляет собой соединение методов общенаучных и конкретно-предметных (документоведения и других наук). Для решения поставленных в диссертации задач использованы как традиционные исследовательские методы (описание, анализ, сопоставление, классификация, обобщение и иные частные методы), так и специальные документоведческие методы (унификации документов и др.).

Исторический подход к исследованию позволил проследить формирование и развитие нормативной базы документационного обеспечения деятельности исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований, выявить зако-

по дальнейшему улучшению делопроизводства в исполкомах сельских, поселковых Советов депутатов трудящихся РСФСР»; Постановление Совета Министров РСФСР от 07 июля 1978 г. № 329 «О вывесках, простых печатях, штампах, бланках документов исполнительных комитетов местных Советов народных депутатов, министерств и ведомств РСФСР».

⁶¹ Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ» (с изм. на 21.03.2002).

⁶² Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251 «О Федеральной программе
государственной поддержки местного самоуправления» (с изм. от 05.09.1998).

номерности и тенденции образования документов, организации процесса документационного обеспечения, изменения технологии делопроизводственных работ. Причем не только раскрыть процессы развития, но и показать их обусловленность определенными социально-экономическими факторами.

Системный анализ обеспечил комплексное исследование всех элементов, позволил выявить свойства системы документационного обеспечения деятельности исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований, ее внутренние и внешние связи, присущие ей закономерности. Кроме того, решаемые в диссертации проблемы совершенствования ДОУ в органах местного самоуправления рассматриваются на общем фоне совершенствования организации и технологий ДОУ в России.

Источниковой базой исследования, прежде всего, явились нормативные акты. Нормативные акты — важнейшие источники наших представлений об организации и технологиях делопроизводства в органах местного самоуправления в определенный исторический период.

К этой группе относятся, прежде всего, изданные в последнее десятилетие законодательные и иные нормативные правовые акты (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ), регламентирующие вопросы ДОУ на федеральном уровне (прямо регулирующие вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления и косвенно касающиеся вопросов документирования; регулирующие общие вопросы работы с информацией; регламентирующие отдельные аспекты документирования управленческой деятельности органов местного самоуправления, например, вопросы использования официальных символов и отличительных знаков на бланках документов и др.).

Весьма ценными источниками представляются общеотраслевые нормативные документы, издаваемые федеральными органами исполнительной власти России и другими ведомствами: акты Федеральной архивной службы России общеотраслевого характера: нормативные, инструктивные, методические; нормативно-технические документы Государственного комитета РФ по стандартизации и метрологии: общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации и государственные стандарты РФ, касающиеся вопросов ДОУ; общеотраслевые нормативные документы иных федеральных органов исполнительной власти и ведомств, отвечающих в стране за упорядочение конкретных общегосударственных систем документации (в том числе унифицированных систем доку-

ментации): Государственного комитета РФ по статистике, Министерства труда и социального развития РФ (в том числе нормативные документы, устанавливающие нормы времени на работы в области ДОУ) и т. д.

Отдельную группу источников составили нормативные правовые акты органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ (прежде всего, Тверской области), определяющие структуру органов местного самоуправления и регламентирующие вопросы ДОУ на региональном уровне, а также нормативные правовые акты самих органов местного самоуправления (прежде всего, администрации города Твери).

Важной группой источников послужили нормативно-методические документы архивных органов субъектов РФ (прежде всего, Архивного отдела Тверской области), ряда органов местного самоуправления и их архивных отделов (прежде всего, архивного отдела администрации города Твери) по вопросам ДОУ: инструкции, памятки, правила, методические документы и т.п.

Практическое значение при проведении прикладных документоведческих исследований по совершенствованию ДОУ (анализе процессов делопроизводства) имеют методические разработки ВНИИ ДА Д⁶³. Именно они послужили источниками разработки методической программы исследования системы ДОУ в администрации города Твери.

Несомненный интерес представляют собой материалы различных научных исследований и проектных разработок, выполненных ВНИИДАД, например, Тех-норабочий проект 1-й очереди Типовой системы документационного обеспечения центрального аппарата министерств и ведомств (ТСДО)⁶⁴, в который вошли материалы по четырем основным компонентам системы: организационно-правовому обеспечению, документационной базе, автоматизированной технологии работы с документами и технологии использования средств техники.

⁶³ Методика исследования делопроизводственных процессов в аппарате управления: Пособие /
Главархив СССР, ВНИИДАД. М., 1972. 73 с; Методическая программа исследования делопроиз
водства в министерствах и ведомствах // Труды ВНИИДАД. Т. 1: Статьи, методические програм
мы научных исследований. М.: Главархив СССР, ВНИИДАД, 1970. С. 126—163; Информацион
ный менеджмент в современных управленских структурах: Мет. рек. / Росархив, ВНИИДАД. М.,
1996.48 с.

⁶⁴ Задание Государственного комитета СССР по науке и технике и Госплана СССР (Техниче
ское задание на создание и проведение экспериментальной проверки первой очереди ТСДО, СИФ
ОЦНТИ ВНИИДАД, № 7807. Проект утвержден межведомственной комиссией в сентябре 1984
года (СИФ ОЦНТИ ВНИИДАД № 8195).

Обширную группу источников составили делопроизводственные документы администрации города Твери и ее территориальных подразделений (преимущественно, администрации Центрального района г. Твери), хранящиеся в архивном отделе администрации (документы 1995—2003 гг.), Государственном архиве Тверской области и Тверском центре документации новейшей истории (документы до 1995 г.). Этот комплекс документов позволяет изучить в историческом плане систему документирования управленческой деятельности в исполнительно-распорядительных органах муниципальных образований и отражает весь процесс работы с документами: составление, исполнение, контроль, учет, систематизацию и т.д. Для изучения различных вопросов, поставленных в ходе работы над диссертацией, привлекались также делопроизводственные документы Тверской городской Думы, Администрации Тверской области и Законодательного Собрания Тверской области, документы органов местного самоуправления некоторых других муниципальных образований Российской Федерации.

Кроме того, в настоящей диссертации использованы методические разработки и материалы проектных работ по совершенствованию системы ДОУ, проводившихся в администрации города Твери в связи с реформированием организационной структуры аппарата, и в том числе организационной и функциональной структуры службы ДОУ и архива.

Многие неопубликованные источники вводятся в научный оборот впервые.

Среди литературы по теме наиболее важными представляются основополагающие теоретические работы по документоведению Т.В.Кузнецовой, М.В.Ларина, ЯЗ.Лившица, К.ГЛМитяева, А.Н.Соковой⁶⁵, «проблемные» статьи В.А.Еремченко,

⁶⁵ Ларин М.В. Управление документацией и новые информационные технологии. М.: Науч. кн., 1998. 137 с; Он же. Управление документацией в организациях. М.: Научная книга, 2002.288 с; Он же. Управление документацией: Теория и практика: Тезисы доклада // Делопроизводство. 2001. № 1. С. 7—12; Ларин М.В., Мингалев B.C. Современные системы ДОУ: Уч. пос. М.: МГИАИ, 1982.99 с; Лившиц ЯЗ. ДОУ. М.: Знание, 1975. 64 с; Он же. Документоведение как научная дисциплина // Сов. архивы. 1973. № 6; Митяев К.Г. Документоведение, его задачи и перспективы развития // Вопр. архивоведения. 1964. № 2; Он же. История и организация делопроизводства в СССР: Уч. пос. М.: МГИАИ, 1959. 359 с; Митяев К.Г., Митяева Е.К. Административная документация (делопроизводство) в советских учреждениях. Ташкент, 1968.228 с; Новоселов В.И., Сокова А.Н. Делопроизводство в государственном аппарате. Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 1977. 249 с; Сокова А.Н. Деловая документация в сфере управления. М.: Знание, 1985. 64 с; Она же. Документоведение и его роль в государственном управлении и для исторической науки. М., 1985. Деп. в ОЦНТИ ВНИИДАД № 039-86; Она же. Документоведение как научная дисциплина: объект, предмет, основные задачи // Документирование управленческой деятельности: Сб. науч. тр. / ВНИИДАД. М., 1986. С. 5—30; Она же. Понятие вида в документоведении (Документная систематика) // Делопроизводство. 2002. № 3. С. 7—12.

М.В.Ларина, А.Н.Соковой⁶⁶, а также теоретические работы по оргпроектирова-нию . В этих трудах дано, в частности, понимание роли документоведения в совершенствовании управленческого труда, в сокращении документооборота и улучшении ДОУ.

Изучение литературы показало, что в документоведении и смежных дисциплинах имеется значительное количество научных работ по исследованию различных аспектов совершенствования ДОУ. Например, конкретно-прикладным вопросам посвящены работы по автоматизации ДОУ (работы МЛ.Бобылевой, О.А.Ефимовой, СЛ.Кузнецова, М.ВЛарина, А.Н.Соковой, В.И.Тихонова, И.Ф.Юшина и др.).

Тема диссертации потребовала изучения работ, посвященных истории развития и современной организации местного управления в России⁶⁸. Основные вопросы деятельности органов местного самоуправления раскрывает (с применением историко-правового и сравнительного методов) фундаментальная работа О.Е.Кутафина и В.И.Фадеева «Муниципальное право Российской Федерации»⁶⁹.

Еремченко В.А. Делопроизводство и ведомственное хранение документов в условиях административной реформы: основные проблемы // Отеч. архивы. 1999. № 1. С. 9—18; Ларин М.В. Проблемы совершенствования ДОУ в современных условиях // Там же. № 3. С. 26—33; Сокова А.Н. Пути воздействия государства на работу с документами в негосударственной сфере экономики // Делопроизводство. 2002. № 2. С. 9—12; Она же. Электронное делопроизводство: Практический взгляд на проблему в реальных условиях // Там же. 2000. № 1. С. 11—17.

⁶⁷ Качалина Л.Н. Научная организация управленческого труда — оргпроектирование. М.: Экономика, 1973. 255 с; Котин Л.В., Ларин М.В. Организация управленческого труда в государственных учреждениях: Уч. пос. / МГИАИ. М., 1986. 165 с; Кузнецова Т.В., Подольская И.А. Методы обследования, анализа и проектирования делопроизводства. М.: МГИАИ, 1982. 87 с; Ларин М.В., Мингалев B.C., Филиппова М.В. Матричное и графическое моделирование в организационном проектировании: Уч. пос. / МГИАИ. М., 1986. 86 с; Мингалев B.C. Общие закономерности и тенденции документообразования в социально-экономических системах управления: Проблемы изучения: Уч. пос. / МГИАИ. М., 1983. 83 с; Он же. Организационное проектирование систем управления и делопроизводства государственных учреждений. М.: МГИАИ, 1979.

Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М.: Высш. шк., 1983. 352 с; Он же. Местные государственные учреждения дореволюционной России (1800— 1860). М.: МГИАИ, 1985; Гильченко Л.В. Местное самоуправление: долгое возвращение: Становление местного самоуправления в России / Моск. обществ, науч. фонд. М.: Первый печ. двор, 1998. 109 с; Государственность России: Словарь-справочник. Кн. 1. М.: Наука, 1996. 330 с; Кн. 2. М.: Наука, 1999.447 с; Кн. 3. М.: Наука, 2001. 446 с; Кн. 4. М.: Наука, 2001.471 с; Государственные учреждения России XVI—XVIII вв. М.: МГУ, 1991; Ефремов Г.Г. Органы местного самоуправления: Основные направления организационно-управленческой деятельности. Новосибирск: Наука, 2001. 228 с; Коржихина Т.П. История государственных учреждений СССР. 1986. 399 с; Она же. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 — декабрь 1991. М.: РГГУ, 1994. 418 с; Коржихина Т.П., Сенин А.С. История российской государственности. М., 1995; Таболин В.В. Самоуправление в крупных городах / Акад. упр. МВД России. М., 1999. 141с; Таболин В.В., Корнеев А.В. Муниципальное городское право. М., 2000; Цветкова Г.А. Опыт становления местного самоуправления // Управление регионом: состояние и перспективы развития: Материалы на-уч.-практ. конф., Тверь, 24-25 нояб. 1998 г. Тверь, 1998. С. 111—114.

⁶⁹ Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ.: Учебник. 2-е изд. М.: Юристь, 2002. 552 с

Учебные пособия «Основы муниципальной деятельности»⁷⁰ и «Основы местного самоуправления и муниципального управления»⁷¹ представляют систематическое изложение знаний о принципах организации муниципальной деятельности и устройстве муниципальной власти, отражающих сложившуюся в ходе практики самоуправления России и стран мира муниципальную культуру. В ряде других работ юристов анализируются вопросы муниципальной службы⁷², организация и технология нормотворческого процесса в муниципальных образованиях, а также специфика актов органов местного самоуправления⁷³. При работе над диссертацией также использовалась монография А.А.Замотаева «Местное самоуправление: Основные понятия и термины»⁷⁴, в которой автор разъясняет и комментирует отдельные нормы федерального законодательства, содержащиеся в нем понятия, определения, термины местного самоуправления.

Публикации по проблемам местного самоуправления в городе Твери освещают реформу местного самоуправления в Тверской области⁷⁵, особенности городского управления⁷⁶, его историю и др.

В ходе работы над диссертацией также привлекались учебные пособия по

77 7Й

общему менеджменту , информационному менеджменту , управлению персона-

⁷⁰ С.В.Вобленко, Н.А.Вобленко, Т.М.Говоренкова, Г.Г.Огнев, изготовитель электронной версии — фирма «Термика». М., 2001.

¹ Основы местного самоуправления и муниципального управления: Уч. пособие: В 2 ч. М.: Муницип. власть, 1999.

⁷² Берг О. Некоторые вопросы правового регулирования муниципальной службы // Трудовое
право. 2000. № 1; Порядок и условия прохождения муниципальной службы: Уч.-методич. пособие.
М.: РИЦ «Муниципальная власть», 1999. 150 с. (Б-ка муниципального работника).

⁷³ Бартышев В.И. Документирование актов органов и должностных лиц местного самоуправле
ния // Правовая наука и реформа юридического образования. Воронеж, 1996. Вып. 6. С. 122—133;
Васильев М.А. Акты местного самоуправления: правовое положение, юридический режим и клас
сификация. Обнинск: Ин-т муницип. управления, 2001. 98 с. (Серия «Местное нормотворчество»);
Он же. Нормотворческий процесс в муниципальных образованиях: организация и технология. Об
нинск: Ин-т муницип. управления, 2002. 88 с. (Серия «Местное нормотворчество»); Масловская
Т.С. Нормотворчество органов местного самоуправления РФ. Сургут: СурГУ, 1999. 193 с; Феду-
лова Ю.Г., Петров А.В. Подготовка и принятие решений в органах государственной власти и ме
стного самоуправления. М.: РАГС при Президенте РФ, 1998.

⁷⁴ Замотаев А.А. Местное самоуправление: Основные понятия и термины: Комментарий к от
дельным нормам федерального законодательства. М.: Муниципальная власть, 1999. 400 с. (Б-ка
муниципального работника).

⁷⁵ Глушков С. Тверская область: земские иллюзии рассеялись // Реформа местного самоуправ
ления в региональном измерении: По материалам из 21 региона Рос. Федерации. М., 1999. С.
497—518; Соляник Н. В Твери случилась закавыка...: Ротация город. Думы не состоялась. Поче
му? // Рос. Федерация сегодня. 1999. № 1. С. 20—21; Он же. Игра в земство. Поиграли... Теперь
закручивают гайки: [О реформах местного самоуправления в Твер. обл] // Рос. Федерация. 1996. №
11. С. 20—22.

⁷⁶ Белоусов А.П. Организация управления городом в условиях местного самоуправления //
Управление регионом: состояние и перспективы развития: Материалы науч.-практ. конф., Тверь,
24—25 нояб. 1998 г. Тверь, 1998. С. 47—51.

лом организации⁷⁹, информационному обеспечению управления⁸⁰, архивоведению⁸¹ и др.

В связи с тем, что одной из основных задач органов местного самоуправления является работа с обращениями граждан, при проведении диссертационного исследования был изучен значительный объем источников и литературы по данному вопросу. Их анализ показал, что исследования теоретических вопросов, связанных с осуществлением гражданами конституционного права на подачу обращений, ведутся, преимущественно, юристами . Документоведами поднимаются вопросы нормативно-правового регулирования работы с обращениями граждан⁸³, организации и технологии работы с обращениями граждан⁸⁴.

Анализ источников и литературы позволил определить основные направления работы в целом и предварительные выводы, которые легли в основу настоящего диссертационного исследования. К ним, в частности, относятся положения о не-

⁷⁷ Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М.: Дело, 1999. 800 с; Управ
ление организацией: Учебник / Под ред. А.Г. Поршнева, З.П. Румянцевой, Н.А. Соломатина. М.:
ИНФРА-М, 1998. 668 с.

⁷⁸ Костров В.А. Основы информационного менеджмента: Уч. пособие. М.: Финансы и стати
стика, 2001. 336 с.

⁷⁹ Управление персоналом организации / Под ред. А.Я.Кибанова. М.: ЮНИТИ, 1999; Тра
вин В.В., Дятлов В.А. Менеджмент персонала предприятия. М.: Дело, 2000; Шекшня СВ. Управ
ление персоналом современной организации. М.: Интел-Синтех, 2000.

⁸⁰ Костомаров М.Н., Соколов А.В., Степанов Е.А. Информационное обеспечение управления:
Учеб. пособие. М.: МГИАИ, 1990.91 с; Костомаров М.Н. Управление информационными ресур
сами за рубежом. М.: РГТУ, 1997. 86 с; Мазур Л.Н. Информационное обеспечение управления.
Основные тенденции развития: Учеб. пособие. Екатеринбург: УрГУ, 1999. 188 с; Никитов В.А.,
Орлов Е.И., Старовойтов А.В., Савин Г.И. Информационное обеспечение государственного
управления / Под ред. Ю.В.Гуляева. М.: Славянский диалог, 2000. 415 с.

⁸¹ Козлов В.П. Российское архивное дело / РОССПЭН. М., 1999; Старостин Е.В. Зарубежное
архивоведение: проблемы истории, теории и методологии. М., 2001. 327 с; Теория и практика ар
хивного дела в СССР: Учеб. пособие. М.: Высш. шк., 1980. 343 с.

⁸² Колдаев В.В. Деятельность местных Советов народных депутатов по рассмотрению обраще
ний граждан: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 1982; Миронов М.А. Власть и народ: обратная
связь. Вопросы теории и практики организации работы с обращениями граждан в современных
условиях. М.: Юрид. лит-ра, 1999; Организация делопроизводства, приема граждан и работы с
письмами и жалобами: Учебник / Под ред. В.П. Кашепова. М.: Юрид. лит., 1989. 272 с; труды
В.И.Ремнева.

⁸³ Вялова Л.М. Законодательное регулирования работы с обращениями граждан в городе Моск
ве // Секретарское дело. 1999. № 4. С. 17—20; Она же. Проблемы современной регламентации ра
боты с обращениями граждан: Тезисы доклада//Делопроизводство. 1999. № 1. С. 14—15; Емыше-
ва Е.М., Мосягина О.В. Законодательно-нормативные акты о работе с обращениями граждан //
Секретарское дело. 1997. № 1. С. 99—105; Мосягина О.В. Работа с обращениями граждан: норма
тивное регулирование // Справочник секретаря и офис-менеджера. 2002. № 4. С. 41—44; Органи
зация делопроизводства, приема граждан и работы с письмами и жалобами. М.: Юридическая ли
тература, 1989.

⁸⁴ Воротнева Л.Ф. О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан //
Отеч. архивы. 1999. № 2. С. 46—-48; Емышева Е.М., Мосягина О.В. Технология работы

с обращениями граждан // Секретарское дело. 1997. № 2. С. 113—117; Кузнецова Т.В., Мосягина О.В., Овчинникова Н.В. Организация и документирование работы с предложениями, заявле-

обходимости нормативно-правовой и методической регламентации ДОУ⁸⁵, тесной связи эволюции систем документации с историей государственных структур⁸⁶, взаимосвязи и взаимозависимости документационного обеспечения и управленче-скои деятельности, документоведения и архивоведения , ответственности архивных органов за постановку делопроизводства в стране, взаимосвязи документации и информации в управлении и необходимости создания высокоэффективных, использующих современные технико-технологические достижения систем управления всем комплексом информационно-документационных ресурсов в любых организациях⁸⁸, а также проблемах деятельности муниципальных архивов⁸⁹.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

на примере администрации города Твери прослежено историческое развитие нормативного регулирования вопросов документационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления в 1990-х — начале 2000-х гг., систематизирована действующая нормативная база документационного обеспечения деятельности местных администраций и разработаны рекомендации по ее совершенствованию;

проанализирована структурно-функциональная модель документационного обеспечения деятельности администрации города Твери, на основе которой предложены рекомендации по совершенствованию структуры и организации деятельности службы ДОУ в органах местного самоуправления;

исследовано развитие документационной базы и делопроизводственных технологий, обеспечивающих управленческий процесс в администрации города Твери, исходя из чего выработаны предложения по рационализации некоторых типовых

ниями и жалобами граждан / РГТУ. М., 1992. 73 с; Мосягина О.В. Работа с обращениями граждан. На примере г. Москвы // Справочник секретаря и офис-менеджера. 2002. № 5. С. 33—37.

⁸⁵ Ларин М.В. Управление документацией: проблемы нормативно-методического регулирова
ния // Делопроизводство. 1998. № 1. С. 9; Сокова А.Н. Деловая документация в сфере управления.
М.: Знание, 1985. С. 52.

⁸⁶ Государство и эволюция систем документации / Ларин М.В., Банасюкевич В.Д., Сокова А.Н.
Государство и эволюция систем документации. М., 2000. Деп. в ОЦНТИ ВНИИДАД 12.04.2000,
№210-00; Орлова Г.А. Бюрократическое письмо как механизм господства // Политические иссле
дования. 1999. № 5.

⁸⁷ Кузнецова Т.В. Делопроизводство как отражение системы и технологии управления (тезисы)
//Документация в информационном обществе... М., 2003. С. 19; Она же. Взаимосвязи документо
ведения и архивоведения // Документ. Архив. История. Современность: Материалы научно-практ.
конф., посвящ. 30-летию историко-архивной специальности в УрГУ. 20—22 апреля 2000 г., Екате
ринбург. Ч. 1. Екатеринбург, 2000. С. 12—17.

⁸⁸ Ларин М.В. Управление документацией в организациях. М.: Научная книга, 2002.

⁸⁹ Артизов А.Н. Проблемы деятельности муниципальных архивов в свете законодательства о
местном самоуправлении // «И моя деревня должна принадлежать истории» (о работе муници
пальных архивов). М., 2002.

процедур документирования и организации работы с документами в органах местного самоуправления.

Основные положения диссертации изложены автором в шести опубликован-

ных научных статьях , а также доложены на международных научно-практических конференциях «Документация в информационном обществе» в 2001 и 2002 гг.⁹¹, семинаре-совещании архивистов Тверской области в 2001 г.

Материалы диссертации используются в лекционных курсах «Организация и технологии ДОУ», «Автоматизированные системы ДОУ», «Оргпроектирование»⁹², «Введение в специальность» и «Проблемы современного документоведения», читаемых автором в 2000—2004 гг. для студентов, обучающихся по специальности «Документоведение и ДОУ» на филологическом факультете государственного учреждения высшего профессионального образования «Тверской государственный университет», а также на занятиях по делопроизводству в учебно-кадровом центре Администрации Тверской области. Результаты проведенного исследования могут быть также использованы при подготовке спецкурса по делопроизводству в органах местного самоуправления.

Выводы диссертации ориентированы на практическую работу с управленческими документами в органах местного самоуправления. Так, в частности, в 2002 году необходимость сокращения аппарата администрации, вызванная резким уменьшением бюджета города, в свою очередь вызвала необходимость научно-практического исследования организации действующей системы информационно-документационного обеспечения деятельности администрации города Твери и про-

Митченко О.Ю. Делопроизводство в органах местного самоуправления: К постановке проблемы // Делопроизводство. 2004. № 1. С. 14—17; Она же. Муниципальные информационные системы // Служба кадров. 2003. № 7. С. 61—63; Она же. О некоторых особенностях документирования деятельности контрольно-счетной палаты Законодательного Собрания Тверской области // Делопроизводство. 2000. № 2. С. 52—55; Митченко О.Ю., Рысков О.И. Международный стандарт // Служба кадров. 2003. № 6. С. 50—51; Они же. Международный стандарт по управлению деловой документацией ИСО 15489-2001 //Делопроизводство. 2003. № 3. С. 62—64; Они же. «Официальное представительство» органов власти в сети Интернет// Там же. № 4. С. 36—40.

⁹¹ Митченко О.Ю. О некоторых проблемах муниципального делопроизводства // Документация
в информационном обществе: унификация и стандартизация межведомственного и корпоративно
го документооборота: Доклады и сообщения на девятой Междун. науч.-практич. конф. 5—6 дек.
2002 г. / Росархив. ВНИИДАД. М., 2003. С. 248—253; Она же. О необходимости научного иссле
дования проблем документационного обеспечения деятельности органов местного самоуправле
ния // Документация в информационном обществе: проблемы государственного регулирования
документационного обеспечения управления при переходе на электронные технологии: Доклады и
сообщения на восьмой Междун. науч.-практич. конф. 21—22 нояб. 2001 г. М., 2003. С. 187—190.

⁹² Организационное проектирование документационного обеспечения управления: Учебно-
методич. комплекс для студентов 4-го курса дневного обучения специальности 350800 «Докумен
товедение и ДОУ» / Сост. О.Ю. Митченко. Тверь: Тверской госуниверситет, 2003. 49 с.

ектирования способов ее рационализации. Результаты проведенной работы были внедрены в управленческую деятельность администрации города Твери. Тем не менее методика и выработанные рекомендации по совершенствованию работы с управленческими документами могут быть применены при исследовании системы ДОУ организации любой организационно-правовой формы, формы собственности, структуры и уровня.

Структура работы выбрана в соответствии с задачами исследования.

В главе 1 рассматриваются нормативные основы документационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

Нормативные акты регионального уровня

Законами субъектов РФ определяются порядок создания, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, общие принципы формирования и управления муниципальной собственностью, порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, правовой статус муниципальных служащих и выборных должностных лиц местного самоуправления и др. При этом, как минимум, устанавливаются наименования видов документов, издаваемых главой муниципального образования (постановления и распоряжения).

Существуют определенные различия в законодательстве субъектов Федерации в вопросах как местного самоуправления, так и организации архивного дела. Эти различия касаются, например, сети архивных учреждений муниципальных образований и организации хранения архивных документов (одни законодательные акты предусматривают постоянное хранение документов в муниципальных архивах, другие — временное, в третьих — допускается и то, и другое).

Методические материалы государственных органов управления архивным делом субъектов РФ по вопросам ДОУ в органах местного самоуправления представлены, например, разработками архивных отделов администраций Алтайского края, Оренбургской области, Хабаровского края и других субъектов РФ123. Так, Управление архивного дела администрации Алтайского края весьма активно занимается нормативной регламентацией вопросов делопроизводства в органах местного самоуправления края и деятельности муниципальных архивов. «Примерная инструкция по делопроизводству в органах местного самоуправления Алтайского края»124 определяет порядок ведения делопроизводства по приему, учету, подготовке, оформлению, тиражированию, движению, контролю исполнения, хранению и использованию документов в администрациях районов и городов, сел и поселков, их отделах, управлениях и комитетах. Действуют «Примерное положение об архивном отделе (комитете по делам архивов) органа местного самоуправления» (Барнаул, 2002) и «Примерная номенклатура дел юридического отдела администрации района (города)» (Барнаул, 2001).

Также Архивной службой администрации Алтайского края по вопросам деятельности муниципальных архивов подготовлены: «Памятка о порядке приема граждан и прохождения заявлений, запросов в органах управления архивным делом городов и районов края» (Барнаул, 2001), «Положение о проведении договорных работ, платных услуг и распределении доходов в архивном отделе (комитете по делам архивов) администрации района (города) Алтайского края» (Барнаул, 2001), «Методические рекомендации по планированию и проведению проверки наличия и состояния дел в архивных учреждениях городов и районов края», «Методическое письмо с образцами заполнения основных и вспомогательных учетных документов в муниципальных архивах».

Систему архивных учреждений Тверской области в настоящее время представляют 2 государственных (Государственный архив Тверской области и Тверской центр документации новейшей истории) и 36 муниципальных архивов и государственный орган управления архивным делом (областной исполнительный орган государственной власти Тверской области, уполномоченный в сфере архивного дела) — Архивный отдел Тверской области125. К сожалению, в Тверской области региональное нормотворчество, затрагивающее вопросы ДОУ, представлено недостаточным количеством разработок Архивного отдела администрации Тверской области.

Помимо нормативных актов федерального и регионального уровней, вопросы документационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления могут также регламентировать нормативные акты муниципального уровня.

Система муниципальных правовых актов впервые установлена в Федеральном законе от 06 октября 2003 г.: 1) устав муниципального образования; 2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования (ст. 43). Закон закрепляет применявшиеся в 1995—2003 гг. наименования и виды актов, издаваемых представительным органом (решения) и главой муниципального образования (постановления и распоряжения).

Устав города Твери126 — это основной закон города Твери, наравне с правовыми актами, принятыми на референдуме (сходе граждан), имеющий высшую юридическую силу по отношению к иным правовым актам города.

Устав определяет предметы ведения города Твери, территориальное устройство города, права жителей Твери, статус всех органов самоуправления в городе, порядок их формирования, взаимодействия, полномочия и ответственность, правовую и материальную основу их деятельности и др.

Система муниципального управления в городе Твери закреплена пунктом 3 статьи 24 Устава города: «Органами городского самоуправления являются Тверская городская Дума и администрация города. Выборным должностным лицом города является глава города».

Организация работы с обращениями граждан

В администрациях, имеющих сложную структуру аппарата управления, могут создаваться специальные подразделения, обеспечивающие работу с письмами и прием граждан. Подразделение, ответственное за организацию работы с обращениями граждан, осуществляет: обеспечение своевременного рассмотрения письменных и устных обращений граждан; направление обращений граждан в соответствующие органы власти и управления для решения поставленных в них вопросов; организацию в необходимых случаях проверки фактов, изложенных в обращениях граждан, с выездом на места; извещение граждан о том, кто рассматривает вопросы поставленные ими в обращениях; изучение и анализ вопросов, которые ставят граждане в письмах и на личном приеме, и на этой основе оперативное и периодическое информирование руководства администрации о количестве и характере поступивших обращений граждан; подготовка на основе обобщения и анализа обращений граждан предложений по устранению причин, порождающих их обоснованные жалобы; осуществление контроля за своевременным и полным рассмотрением письменных и устных обращений граждан, направленных в подведомственные органы исполнительной власти и организации; прием граждан в приемной администрации специалистами подразделения; организация работы по приему граждан главой администрации, его заместителями, руководителями подразделений администрации; изучение опыта работы с обращениями граждан в органах государственной власти, местного самоуправления, в организациях и учреждениях; оказание методической помощи подведомственным органам исполнительной власти в работе по рассмотрению предложений, заявлений и жалоб граждан.

Подразделению, ответственному за организацию работы с обращениями граждан, предоставляется право: направлять в соответствующие подразделения администрации письма граждан по вопросам, касающимся их деятельности; направлять на рассмотрение в соответствующие органы власти и управления обращения граждан по вопросам, относящимся к их компетенции, с получением в не обходимых случаях информации о принятых мерах; запрашивать необходимые материалы у подведомственных органов для подготовки доклада главе администрации по наиболее важным вопросам, которые ставятся в обращениях граждан; вносить предложения о привлечении для участия в подготовке заключений по обращениям граждан и организации проверки изложенных в них фактов работников администрации, а в случае необходимости вносить предложения о привлечении к работе специалистов других организаций; участвовать в совещаниях у руководства администрации при обсуждении вопросов, относящихся к рассмотрению обращений граждан; получать необходимую информацию (нормативные акты и другие документы, пользоваться информационными банками администрации) при рассмотрении обращений граждан.

В администрации города Твери при Главе города создано самостоятельное подразделение, входящее в аппарат Главы города — общественная приемная, к основным функциям которой относятся: обеспечение рассмотрения устных и письменных обращений граждан к Главе города, в администрацию города; информационно-справочная работа, связанная с обращениями граждан; анализ обращений граждан и подготовка соответствующих материалов; информационно-аналитическое и методическое обеспечение деятельности Главы города и администрации города по рассмотрению обращений граждан.

Основные задачи общественной приемной следующие: организует прием граждан заместителями Главы администрации города, руководителями структурных подразделений администрации города, другими должностными лицами органов местного самоуправления и государственной власти Тверской области; обеспечивает учет обращений; обеспечивает своевременное рассмотрение обращений граждан; создает на основе обращений граждан информационный фонд и обеспечивает получение из него сведений для соответствующих подразделений администрации города; осуществляет контроль за своевременным выполнением поручений по обращениям граждан в общественную приемную; извещает граждан о результатах рассмотрения их обращений; осуществляет анализ и обобщение вопросов, которые ставят граждане в письмах и на личном приеме; готовит на основании анализа и обобщения обращений граждан предложения об устранении причин, порождающих обоснованные жалобы; взаимодействует с соответствующими органа ми городского самоуправления по вопросам работы с заявлениями и обращениями граждан.

Работа общественной приемной организуется путем приема граждан (обратившихся лично, письменно или по телефону) без предварительной записи руководителями городской администрации, другими должностными лицами в администрациях города, районов в городе и микрорайонах. Все обращения граждан фиксируются в журнале и заносятся в карточки учета приема посетителей. Ведущий прием вникает в суть обращения и определяет, какому должностному лицу нужно решать проблему, о чем делает запись в журнале и карточке. Должностное лицо, получившее карточку, решает проблему и дает ответ заявителю. Ответ заявителю должен быть дан в течение 15 дней, но в случае осложненных обстоятельств и необходимых дополнительных действий - не должен превышать 30 дней. Ответственность за своевременность решения проблемы и ответа заявителю несет руководитель, в чьей компетенции находится решение проблемы. Прием посетителей в общественной приемной осуществляется на основании утвержденного графика приема.

Охарактеризуем роль общественной приемной в системе муниципального управления. Глава города, как субъект управления, воздействует на объект управления - город и горожан - с целью обеспечения их жизнедеятельности. Он управляет через администрацию города, ее подразделения, используя авторитет, право, другие формы воздействия, документально оформляет свои управленческие решения, доводит их до сведения горожан через СМИ и отраслевые подразделения администрации и при помощи подчиненных подразделений добивается выполнения своих решений. Вместе с тем горожане могут принимать активное участие в местном самоуправлении через органы представительной (Тверская городская Дума) и исполнительной (администрация города) власти, а также, давая предложения лично Главе города, в том числе и через общественную приемную. Кроме того, горожане, проявляя общественную активность, обращаются с предложениями и жалобами в подразделения по принадлежности, в том числе и в общественную приемную, обеспечивая Главе города обратную связь по принятым им решениям. В отличие от отраслевых подразделений и СМИ, общественная приемная обеспечивает Главу города обобщенной информацией, характеризующей "болевые" точки городской жизни.

В исполнительно-распорядительных органах муниципальных образований обычно выделяется самостоятельное структурное подразделение (без права юридического лица) — архивный отдел муниципального образования, выполняющий функции муниципального архива139. Он создается для выполнения задач и функций местного самоуправления в области архивного дела и обеспечения деятельности органов представительной и исполнительной власти муниципального образования, действующих в соответствии с его Уставом, а также обслуживания учреждений, организаций, предприятий и граждан.

В соответствии с приказом Росархива от 11 июля 1994 г. № 56 городской архив (орган управления архивным делом в городе) может иметь одной из основных задач организационно-методическое руководство организацией документов в делопроизводстве органов местного самоуправления и муниципальных учреждений района, города. Он осуществляет организационно-методическое руководство и контроль за организацией документов в делопроизводстве учреждений — источников комплектования, а также по поручению архивного органа — учреждений, организаций и предприятий, отнесенных к федеральной собственности и государственной собственности субъекта РФ; проверяет выполнение учреждениями, независимо от их ведомственной подчиненности, а также другими собственниками документов, требований законодательства РФ, законодательных и иных правовых актов республики, края, области, автономной области, автономного округа, органов местного самоуправления в области организации документов в делопроизводстве.

Организация работы с документами в исполнительно-распорядительных органах муниципальных образований

Под организацией работы с документами понимается организация документооборота, хранения и использования документов в текущей деятельности учреждения (ГОСТ Р 51141-98).

Исполнение отправляемых документов в администрации включает: составление проекта документа, печатание машинописного оригинала (ввод в ПЭВМ и изготовление оригинала на бумажном носителе), согласование и визирование (в необходимых случаях), подписание (утверждение), регистрацию и отправку.

Подготовка писем в вышестоящие органы возлагается на руководителей подразделений. Проект письма должен визироваться всеми заинтересованными организациями и ведомствами и заместителями Главы администрации по соответствующим отраслям. Эти же подразделения обязаны следить за прохождением писем в вышестоящих органах и принимать меры к получению ответов на вопросы, поставленные в письмах. Письмо считается исполненным после получения письменного или устного ответа из той организации, куда оно направлялось.

Документы, отправляемые администрацией, проходят сортировку, упаковку, оформление почтового отправления и сдачу в отделения связи. Сортировка, обра ботка и отправка осуществляется экспедицией. Документы, предназначенные для отправки, принимаются от структурных подразделений в экспедиции полностью оформленными, подписанными, зарегистрированными и, если это необходимо, с отметкой о категории почтового отправления (кроме простых отправлений).

Документы, подлежащие отправке, обрабатываются и отправляются в тот же день или не позднее следующего рабочего дня. В общем отделе администрации Центрального района г. Твери корреспонденция для отправки принимается до 15 часов, а отправляется до 17 часов. Срочная корреспонденция получается и отправляется немедленно.

В зависимости от отправки подлинника или копии документа на нем, а также на указателе на рассылку проставляется соответствующий штамп. Экземпляр документа и указателя на рассылку, подтверждающие отправку, возвращаются в структурное подразделение.

Законвертованная корреспонденция вносится в реестр и в зависимости от срочности доставки адресатам отправляется фельдсвязью или почтой. На заказную корреспонденцию составляется опись рассылки, в которой сотрудник экспедиции проставляет свою фамилию и дату отправки. Реестры и расписки подшиваются в дела и хранятся в течение года.

Внутренние документы готовятся, оформляются и исполняются в пределах администрации. Прохождение внутренних документов в администрации на этапах их подготовки и оформления организуется в соответствии с общим порядком обращения отправляемых документов, а на этапе исполнения — поступающих.

Проекты распорядительных документов после подготовки и согласования их с соответствующими подразделениями передаются в юридическую службу для проверки соответствия содержания документов действующему законодательству, а затем руководству на подпись. Распорядительные документы в обязательном порядке рассылаются во все подразделения, к сфере деятельности которых они относятся.

Прием и передача поступающих, отправляемых и внутренних документов на всех этапах прохождения осуществляются, как правило, без расписок, но с обязательной отметкой в карточке. Если документ остается в структурном подразделении, то исполнитель обязан сообщить в службу ДОУ номер дела, куда подшит документ.

В то время как внутренние и исходящие документы создаются при помощи компьютеров и их копии сохраняются в электронном виде, поток входящих документов на сегодняшний день является преимущественно бумажным. Поэтому для включения его в единую информационную систему администрации при наличии системы комплексной автоматизации ДОУ необходима организация работ по сканированию документов.

Поступающая корреспонденция принимается централизованно — экспедицией. Документы, поступающие в администрацию, проходят прием (первичную экспедиционную обработку), сортировку, первоначальную регистрацию, предварительное рассмотрение, если это необходимо, рассмотрение руководством, завершение регистрации после рассмотрения и затем доставляются исполнителям. Прием документов включает: оформление приема; проверку правильности доставки; проверку целостности конвертов, пакетов; вскрытие конвертов; проверку правильности вложений. Пакеты с отметкой «лично», «конфиденциально» передаются адресатам без вскрытия. При недостаче или повреждении документа составляется акт в трех экземплярах, один из которых остается в службе ДОУ, другой прикладывается к документу, третий отсылается отправителю.

На полученном документе проставляется номер поступления в правом нижнем углу лицевой стороны первого листа документа. Сортировка документов заключается в распределении их на две группы: регистрируемых и нерегистрируемых документов. Регистрируемые документы подразделяются на документы, регистрируемые централизованно в службе ДОУ; регистрируемые в структурных подразделениях; документы с пометкой «Лично» и документы в адрес общественных организаций (профком и др.). Нерегистрируемые документы, содержащие сведения для руководства, передаются по назначению, остальные, если требуется, в структурные подразделения.

Сортировке подлежат вновь поступившие документы, а также документы, прошедшие централизованную регистрацию для их доведения до исполнителей. Документы распределяются на потоки, направляемые руководителям, в структурные подразделения и отдельным исполнителям.

После экспедиционной обработки документы поступают на регистрацию в службу ДОУ или соответствующие структурные подразделения.

На первом этапе регистрации на документ заводится регистрационная (реги-страционно-контрольная) карточка, в которую вносятся общие сведения о документе, известные до его рассмотрения и определения порядка исполнения (вид документа, дата и номер регистрации, автор документа, заголовок и т.д.).

Предварительному рассмотрению подлежит поток регистрируемых документов. Предварительное рассмотрение проводится с целью распределения поступивших документов на: требующие рассмотрения руководством; направляемые непосредственно в подразделения и ответственным исполнителям. Документы, адресованные руководству администрации или без указания конкретного должностного лица и подразделения, предварительно рассматриваются в службе ДОУ. Предварительное рассмотрение документов осуществляется исходя из оценки их содержания, на основании установленного в администрации распределения обязанностей. В ходе предварительного рассмотрения проверяется повторность обращения корреспондентов.

На рассмотрение руководства администрации передаются документы, содержащие информацию по основным вопросам деятельности администрации. Остальные документы после предварительного рассмотрения в службе ДОУ направляются исполнителям. Однако в администрациях небольших муниципальных образований (например, в администрации Центрального района г. Твери) входящая корреспонденция после регистрации в тот же день с 16 до 17 часов (срочная - немедленно) обязательно передается Главе администрации, его заместителям в соответствии с распределением обязанностей.

Автоматизированные технологии в документационном обеспечении деятельности исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований

Наиболее существенные отрицательные факторы традиционного подхода к автоматизации учрежденческой деятельности, существовавшего в 1970—80-е гг., указаны в диссертационном исследовании Т.В. Поповой180. К этим факторам относятся:

1. Большие сроки реализации проекта. Если сроки и стоимость внедрения системы существенно превышают ранее объявленные, заказчик в конечном результате рискует получить систему, не отвечающую изменившимся внешним условиям.

2. Автоматизация существующих (не оптимизированных) технологий работы учреждения. Перевод на компьютеризированную основу несовершенной схемы работы с документами приведет к созданию такой же несовершенной автоматизированной системы.

3. Разрабатываемые традиционные автоматизированные системы управления имели жесткую иерархическую структуру и закрытую архитектуру. Их было трудно, дорого или практически невозможно развивать.

4. Наличие «типовых организационных структур», для изменения которых требовалось разрешение соответствующего ведомства. Было очень сложно изменить организационную структуру, технологию работы, информационные потоки и документооборот в соответствии с реальными потребностями учреждения и в целях повышения эффективности его деятельности.

К началу 1990-х гг. концепция автоматизированных систем управления (АСУ) уступила место концепции корпоративных информационных систем (КИС), автоматизированные системы контроля исполнения документов (АСКИД) сменили автоматизированные системы ДОУ (АСДОУ) и системы электронного документооборота (СЭД), а старая терминология стала вытесняться новой.

В настоящее время уровень компьютерного обеспечения органов местного самоуправления неоднороден, также как и уровень осознания способов использования современных информационных технологий. Сказывается и недостаточность средств, и отсутствие достаточных знаний. Поэтому решение задач, поставленных в Федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002—2010 гг.)» и направленных на ускорение внедрения информационных технологий в муниципальное управление, будет способствовать: повышению эффективности работы во всех сферах деятельности муниципальных служб; переводу взаимодействия органов муниципального управления с населением и малым бизнесом на качественно новый уровень; расширению обратной связи с активной частью граждан, что повысит эффективность участия жителей в решении вопросов местного значения.

Грамотное использование информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в ДОУ органов местного самоуправления, как отмечают специалисты и показывает практика, позволяет: повысить качество подготовки документов, сократить сроки обработки различных документов, укрепить исполнительскую дисциплину, навести порядок в делопроизводстве, расширить внутриведомственное и

межведомственное взаимодействие, ускорить обмен информацией между учреждениями и гражданами, упростить процедуры принятия решений, повысить качество принимаемых управленческих решений, сократить число ошибок и злоупотреблений при работе с гражданами и предприятиями, поднять авторитет муниципальных институтов в глазах общества, упрочить позиции государства на международной арене.

Эффективное внедрение современных ИКТ в органах власти и управления, создание единого информационного пространства как для отдельного региона, так и для всей страны в целом предполагает создание единого стандарта программного обеспечения, надежную защиту информации, решение правовых, организационных и многих других вопросов. Обеспечение электронного документооборота между органами власти предполагает определение стандартов обмена информацией и координацию вопросов использования стандартов документооборота на региональном и муниципальном уровне.

Муниципальные органы власти являются особой категорией потребителей автоматизированных систем ДОУ. Для них на рынке программного обеспечения существуют особые предложения.

Например, система автоматизированного документооборота и делопроизводства «Гран-Док» ( ГНПП «Гранит-Центр»). По данным фирмы-производителя в 2002 году семь администраций городов и три префектуры административных округов Москвы использовали сетевую Windows-версию системы «Гран-Док» в своей работе.

Единая система электронного документооборота и делопроизводства муниципальных структур управления административного округа ЕС ЭДДО «Гран-Док» — корпоративная версия системы «Гран-Док», предназначенная для создания единого электронного документооборота и делопроизводства в префектуре и муниципальных структурах управления округа. Применяется в Центральном административном округе города Москвы.

Похожие диссертации на Документационное обеспечение деятельности органов местного самоуправления (На примере администрации города Твери)

Исследование нормативно-методического обеспечения и практики применения электронных документов в деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации (1993-2004 гг.) Рысков Олег Игоревич

Документационное обеспечение инновационной деятельности библиотек в условиях внедрения системы менеджмента качестваНосова, Алсу Вадутовна

Документирование правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации : На примере Саратовской областиЕрмолаева Анна Всеволодовна

Документирование правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации : На примере Саратовской областиЕрмолаева, Анна Всеволодовна

Методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления по обеспечению первичных мер пожарной безопасности (на примере Свердловской области)Тужиков Евгений Николаевич

Деятельность органов прокуратуры по обеспечению конституционной безопасности Российской Федерации Кот Светлана Викторовна

Правовое регулирование деятельности таможенных органов по обеспечению экономической безопасности Российской Федерации Блохин Владимир Вячеславович

Конституционно-правовое регулирование деятельности таможенных органов в системе обеспечения национальной безопасности Российской ФедерацииМацаков Владимир Александрович

Правовое регулирование деятельности органов МЧС России в сфере обеспечения техногенной безопасностиГорбачева Ольга Владимировна

Правовое регулирование деятельности органов государственной власти Читинской области в сфере обеспечения социально-экономической безопасностиКочергин Дмитрий Валерьевич