Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Некоторые теоретические проблемы применения электронных документов в управленческой деятельности 24
1.1. Генезис понятия «электронный документ» 24
1.2. Компоненты электронных документов 33
1.3. Классификация электронных документов 38
1.4. Подлинность и юридическая сила электронных документов 54
Выводы 63
Глава 2. Нормативно-методическое обеспечение применения электронных документов в сфере государственного управления 67
2.1. Анализ развития нормативно-методического обеспечения применения электронных документов в Российской Федерации 69
2.2. Международные нормативно-методические разработки по применению электронных документов 89
2.3. Нормативно-методическое обеспечение применения электронных документов в зарубежных странах (США, Великобритании, Австралии) 96
2.4. Нормативно-методическое обеспечение применения электронных документов в странах СНГ 108
Выводы 119
Глава 3. Практический опыт применения электронных документов в деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации 124
3.1. Организационно-техническое обеспечение применения электронных документов в деятельности федеральных органов исполнительной власти 126
3.2. Автоматизированные системы ДОУ, применяемые при работе с электронными документами 132
3.3. Виды электронных документов, используемых в деятельности федеральных органов исполнительной власти 140
3.4. Технологии работы с электронными документами в ДОУ федеральных органах исполнительной власти 148
Выводы 162
Заключение 166
Список источников и литературы 175
Приложения
- Компоненты электронных документов
- Подлинность и юридическая сила электронных документов
- Международные нормативно-методические разработки по применению электронных документов
- Автоматизированные системы ДОУ, применяемые при работе с электронными документами
Введение к работе
Более двух веков в нашей истории существуют министерства — центральные звенья иерархической системы управления, сложившейся в России. Первыми появились Министерство внутренних дел, Министерство юстиции, Министерство иностранных дел, Министерство финансов, Министерство народного просвещения, Министерство коммерции, Морское министерство и Военное министерство, деятельность которых была четко расписана в Законе от 25 июня 1811 года «Общее учреждение министерств»1. На протяжении всего XIX века министерская система оказалась необычайно стабильной: дополнительно было создано всего лишь четыре министерства .
Структура системы исполнительной власти России, основы которой были заложены 200 лет назад, в целом сохранилась и до наших дней. По состоянию на начало 2004 года в систему исполнительной власти федерального уровня в России входили, помимо Правительства РФ, двадцать три федеральных министерства, десять государственных комитетов РФ, две федеральные комиссии России, одиннадцать федеральных служб, семь российских агентств, два федеральных надзора России, три иных федеральных органов исполнительной власти3, имеющие свои области деятельности, сферы компетенции. Административная реформа, проведенная в марте 2004 года, привела к созданию трехуровневой системы федеральных органов исполнительной власти, в которую вошли федеральные министерства, осуществляющие функции по выработке государственной политике и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, федеральные службы, осуществляющие функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также федеральные агентства, осуществляющие функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции4.
1 ПСЗ Росс, империи. Собр. первое. Т. XXI. № 24686.
2 Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801—1917 гг.: Т. 1. СПб:
Наука, 1998. С. 7—10.
3 Указ Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов
исполнительной власти» (с изм. от 20.09.2000, 01.12.2000, 16.10.2001,01.11.2001,29.04.2002,
11.03.2003,16.06.2003,19.11.2003,25.11.2003); Указ Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти» (с изм. от 22.08.1996,06.09.1996).
4 Указ Президента РФ от 09 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов
исполнительной власти».
Были упразднены 13 министерств, 2 комитета, 1 комиссия, 4 службы, 4 агентства и образованы 42 новых федеральных органа исполнительной власти, выполняющие функции упраздненных. Всего их стало 76.
Федеральные органы исполнительной власти осуществляют обмен информацией как между собой, так и с другими органами государственной власти, своими территориальными подразделениями, подведомственными учреждениями и иными организациями. Несмотря на то, что большая часть информации передается в виде документов на бумажных носителях, в последнее время наметилась тенденция увеличения количества документированной информации, проходящей по электронным каналам связи.
Сегодня компьютер стал основным средством работы с информацией. Научно-технические достижения порождают новые материальные носители документированной информации и информационно-коммуникационные технологии (ИКТ) обработки документации (программные, технические и телекоммуникационные средства).
Все большее внимание в нашей стране уделяется проблематике информатизации государственного управления, то есть внедрения ИКТ в деятельность органов власти. Государство является крупнейшим пользователем новых технологий в России: с 2001 года, с учетом затрат на 2003 год, на ИКТ было потрачено 22,8 миллиарда рублей5. Повышение эффективности функционирования государственного управления на основе внедрения ИКТ является одной из основных целей Федеральной целевой программы «Электронная Россия»6. В настоящее время на правительственном уровне рассматриваются концепции создания электронного правительства , внедрения электронных административных регламентов, объединения государственных информационных ресурсов8.
Электронный уровень власти: Минсвязи России подвело промежуточные итоги информатизации федеральных органов власти // Росс, газета. 2003. 12 сентября. № 182 (3296). С. 5.
6 Постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 «О федеральной целевой
программе «Электронная Россия (2002—2010 годы)».
7 Концепция электронного правительства в самой упрощенной интерпретации представляет
собой внедрение информационно-коммуникационных технологий (в частности, технологии
Интернет) во взаимодействие органов власти разных уровней друг с другом, населением и
бизнесом.
8 Приветствие первого заместителя Министра экономического развития и торговли Российской
Федерации // Электронное правительство: Рекомендации по внедрению в Российской Федерации /
Под ред. В.И. Дрожжинова, Е.З. Зиндера. М.: Эко-Трендз, 2004. С. XII—XIII.
Прошедшие в 2003 и 2004 годах конференции «Государство в XXI веке» показали, что совместными усилиями органов государственной власти при координации Министерства экономического развития и торговли РФ, фирм-разработчиков программного обеспечения и заинтересованных организаций предпринимаются попытки решить задачи эффективного внедрения ИКТ в работу органов власти в рамках проводящихся в настоящее время административной реформы и реформы государственной службы.
Объектом настоящего исследования является документационное обеспечение управленческой деятельности федеральных органов исполнительной власти с использованием электронных технологий.
В соответствии с ГОСТ Р 51141-98 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения», термин «документационное обеспечение управления» (далее ДОУ) является синонимом термина «делопроизводство» и подразумевает решение задач организации документирования управленческой деятельности, документооборота, оперативного и ведомственного архивного хранения управленческих документов.
Можно выделить две особенности федеральных органов исполнительной
власти России, существенные для данного диссертационного исследования.
Во-первых, именно при помощи документированной информации осуществляется
государственное управление, и от того, насколько эффективно организовано
ДОУ, во многом зависят сроки и качество подготовки и оформления
принимаемых решений, оперативность и контроль их исполнения, а следовательно,
эффективность деятельности федерального органа исполнительной власти
в целом9. Во-вторых, во все времена совершенствованию государственного
управления придавалось первостепенное значение. Эта задача решалась
различными путями, но неизменной основой новых
концепций являлось повышение эффективности документационного
обеспечения государственного управления на основе
Делопроизводство в системе государственной службы: Учеб.-практич. пособие. М.: Изд-во РАГС, 2000; Кузнецова Т.В. Делопроизводство как отражение системы и технологии управления (тезисы) // Документация в информационном обществе: Унификация и стандартизация межведомственного и корпоративного документооборота: Доклады и сообщ. на IX Междунар. науч.-практ. конф. 05—06 дек. 2002 г. М., 2003; Митяев К.Г. Документоведение, его задачи и перспективы развития // Вопросы архивоведения. 1964. № 2; Новоселов В.И., Сокова А.Н. Делопроизводство в государственном аппарате. Саратов, 1977.
использования достижений научно-технического прогресса10. Так, еще в 1970-х гг. начали разрабатываться унифицированные системы документации, ориентированные на использование в документационном обеспечении деятельности органов государственного управления при внедрении автоматизированных систем управления11. В 2000-х гг. с принятием ФЦП «Электронная Россия» именно органы власти стали центрами формирования концепций в области работы с ЭД12 и наиболее важной областью информационно-технологических инноваций, в связи с чем в последние годы существенно выросло количество проектов по автоматизации делопроизводства в государственных структурах.
Применение новых ИКТ в сфере управленческой деятельности привело к появлению комплекса электронных документов (ЭД) — документов, в которых информация представлена в электронно-цифровой форме13.
Использование ЭД в ДОУ поставило перед документоведением ряд проблем. Среди них можно выделить проблемы определения документоведческого понятия «ЭД», классификации ЭД, установления специфики ЭД, исследования вопросов подлинности ЭД и придания им юридической силы, изучения опыта работы с ЭД в различных организациях, а также выработки и нормативного закрепления требований и методических рекомендаций по работе с ЭД.
Предметом данного диссертационного исследования являются ЭД, применяемые в деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации.
Оценивая степень изученности темы, следует отметить, что переломный этап в понимании объекта документоведения относится к 1980-м годам и
Информационное обеспечение государственного управления / В.А. Никитов, Е.И. Орлов, А.В. Старовойтов, Г.И. Савин; Под ред. Ю.В. Гуляева. М.: Славянский диалог, 2000. СП.
11 Лямин Б.Н., Марков И.П., Саков А.А. Унифицированные системы документации для АСУ.
М.: Изд-во стандартов, 1979. 176 с; Сокова А.Н. Деловая документация в сфере управления. М.:
Знание, 1985. С. 19,22.
12 Например, Концепция использования информационных технологий в деятельности
федеральных органов государственной власти, разработанная Министерством связи и
информатизации РФ в 2003 году, направлена на усовершенствование системы государственного
управления и призвана определить приоритетные направления и первоочередные задачи единой
государственной политики в сфере использования информационных технологий в деятельности
федеральных органов государственной власти, а также целевой уровень развития информационно-
технологического обеспечения их деятельности на период до 2010 года и основные механизмы его
достижения ().
Определение термина «электронный документ» нормативно закреплено в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ "Об электронной цифровой подписи".
связывается с принципиальным изменением способов фиксации, передачи и чтения информации14. В 1982 году вышла работа В.М.Глушкова, в которой доказывалась реальность вытеснения бумажного документа машинным носителем информации, особенно в сфере канцелярской деятельности15. Такая постановка вопроса привела к активному изучению документов на машинных носителях и разработке методик хранения машиночитаемых документов16. Значительным вкладом в развитие теории документоведения в условиях внедрения в практику делопроизводства новых информационных технологий являются докторская диссертация и другие научные работы А.Н. Соковой 1980-х годов17, в которых аргументируется и прогнозируется сохранение в обозримом будущем традиционных бумажных документов в делопроизводстве наряду с документами на машинных носителях. Настоящее показывает, что этот прогноз сбывается.
1990-е годы характеризуются прогрессивным изменением машинных носителей и программных средств, активным использованием средств ЭВТ в сфере управления и делопроизводства, в связи с чем перед документоведением возникла задача определения роли и места ЭД в ДОУ. Электронным документам посвящены
14 Сокова А.Н. Документоведение как научная дисциплина: объект, предмет, основные задачи // Документирование управленческой деятельности: Сб. науч. тр. / ВНИИДАД. М., 1986. СП. 1 Глушков В.М. Основы безбумажной информатики. М.: Наука, 1982. С. 339.
16 Комплектование центральных государственных архивов СССР документами отраслевых
АСУ. Методич. рекомендации. М., 1985; Организация документов на вычислительном центре:
Методич. пособие. М., 1981; Положение о порядке отбора, приема на архивное хранение и выдачи
потребителям документов, созданных средствами вычислительной техники. М., 1983; Примерный
перечень задач, решаемых ОАСУ промышленного профиля. С указанием сроков хранения по
задачам. М., 1985; РД 50.524-84. Методические указания. Порядок хранения документов на
машинных носителях; Гельман-Виноградов К.Б. Машиночитаемые документы в СССР. Вып. 1.
Области применения. Классификация. М., 1980; Гельман-Виноградов К.Б., Даниленко И.И.,
Танонин В.А. Машиночитаемые документы: Теория и практика архивного дела: Учеб. пособие /
МГИАИ. М., 1986; Даниленко И.И., Цаплин В.В. Об отборе на государственное хранение
машиночитаемых документов // Сов. архивы. 1981. № 3. С. 14—19; Они же. Об архивном
хранении и использовании машиночитаемых документов // Там же. 1985. № 3. С. 3—11; Танонин
В.А., Цаплин В.В. О задачах, методах и концепции описания машиночитаемых документов,
подлежащих передаче в государственные архивы // Сов. архивы. 1986. № 1. С. 10—14; Пшенко
А.В., Чуковенков А.Ю. Формирование нормативной базы документов, создаваемых средствами
вычислительной техники // Сов. архивы. 1986. № 2. С. 37—42.
17 Сокова А.Н. Развитие советского документоведения в условиях научно-технической
революции (1960—1980 гг.): Дис.... д-ра ист. наук. 05.25.02. / МГИАИ. М., 1987; Она же. Деловая
документация в сфере управления. М.: Знание, 1985; Она же. Документоведение и его роль в
государственном управлении и для исторической науки. М., 1985. Деп. в ОЦНТИ ВНИИДАД
№ 039-86; Она же. Машинограммы как новые документные формы в составе УСД // Документоведение. ДОУ: Экспресс-информация / ОЦНТИ ВНИИДАД. 1987. № 1 (19). Она же. Научно-техническая революция и перспективы развития документоведения // Актуальные проблемы архивоведения и документоведения в свете решений XXVI съезда КПСС: Сб. науч. тр. / Главархив СССР, ВНИИДАД. М., 1984; Она же. Трансформация документов в условиях новой информационной технологии //Документ и экономика: Межвуз. сб. науч. тр. / МГИАИ. М., 1989.
научные работы ВНИИДАД18, РГАНТД19, ГАРФ20. В частности, в 1999 году ВНИИДАД подготовил аналитический обзор «Документоведческие и архивоведческие проблемы электронных документов»21, в котором установлена специфика ЭД и определены главные проблемы их применения в делопроизводстве и архивном деле. Обзор показал, что степень изученности разных проблем ЭД неодинакова, и послужил импульсом к составлению Росархивом (ВНИИДАД) программы научных исследований на 2001—2010 гг. «Электронные документы»22, включающей примерный перечень направлений научных исследований, нормативно-методических и экспериментальных разработок в области ЭД.
Анализ документоведческой литературы показывает, что проблематика, поставленная ЭД перед документоведением, охватывает как общие вопросы (терминологию, классификацию и др.), так и вопросы применения ЭД в ДОУ (создания ЭД, организации работы с ними и организации их хранения и использования). Общим вопросам специализированная литература по документоведению и архивоведению уделяла значительное внимание как в 1980-е
"УХ
тт. , так и в период активного распространения новых информационных технологий с 1990-х гг. по настоящее время24. Вопросы применения электронных
Мировой рынок ретроспективной информации на электронных носителях: Аналит. обзор / ВНИИДАД; Л.С. Терещенко, З.В. Бушмелева, В.Е. Соболев. М., 1998. 58 с. Деп. в ОЦНТИ ВНИИДАД 14 апреля 1998 г., № 189-98; Описание научно-технической документации на различных носителях информации: Рекомендации / ВНИИДАД; В.М. Жигунов (рук-ль темы). М., 2001. 69 с. Деп. в ОЦНТИ ВНИИДАД 08 февраля 2002 г., № 217-2002; Рекомендации по отбору на государственное хранение электронных научных и технических документов / ВНИИДАД; В.М. Жигунов. М., 2002. 98 с. Деп. в ОЦНТИ ВНИИДАД 16 июля 2002 г., № 221-2002; Электронные документы научно-технического профиля, образующиеся в деятельности организаций и предприятий: Аналит. обзор / ВНИИДАД; В.М. Жигунов, О.Д. Ерошкина, Л.А. Кондратьева, Е.Б. Мельникова. М., 1999. 147 с. Деп. в ОЦНТИ ВНИИДАД 24 марта 2000 г., № 208-2000.
19 Михайлов О.А. Электронные документы и архивы: Аналит. обзор зарубеж. и отеч. опыта / РГАНТД. М., 1998; Юридическое и служебное признание документов, созданных новыми информационными технологиями: Аналит. обзор / РГАНТД. М., 1998.
0 Олейников О.В. О работе (ГАРФ) по изучению электронных документов, образующихся в организациях - источниках комплектования, и по созданию Банка данных "Опись дел" // Вестник архивиста. 2001. № 6 (66); Он же. Перспективы комплектования ГАРФ документами в электронном формате // ГАРФ: 10 лет работы (1992—2002). М., 2002.
21 Документоведческие и архивоведческие проблемы электронных документов: Аналитический
обзор / Росархив, ВНИИДАД. М., 1999. 212 с. СИФ ОЦНТИ ВНИИДАД, № 10438.
22 Электронные документы: Программа научных исследований (2001—2010 гг.) / Росархив,
ВНИИДАД. М., 2000. 35 с. СИФ ОЦНТИ ВНИИДАД, № 10595.
Работы К.Б. Гельман-Виноградова, А.Н. Соковой, А.Ю. Чуковенкова.
Залаев Г.З. Анализ и классификация электронных документов // Вестник архивиста. 1999. № 2—3 (50—51). С. 60—68; Ларин М.В. Некоторые проблемы эволюции управленческого документа // Вестник архивиста. 1999. № 6 (54). С. 34 48; Он же. Развитие понятия "документ" // Делопроизводство. 2000. № 1. С. 5—9; Тихонов В.И. Сущностные характеристики, состав и классификация электронных документов // Делопроизводство. 1999. № 2. С. 48—56.
документов в ДОУ в научной литературе конца 1990-х — начала 2000-х гг. связываются с необходимостью, прежде всего, формирования нормативной правовой базы использования электронных документов25, а также разработки соответствующего технического, технологического, программного обеспечения26. Кроме того, на рубеже XX—XXI веков некоторыми авторами предпринимаются попытки освещения исторического опыта работы с ЭД , зарубежного опыта управления ЭД28. Ключевые вопросы управления электронной документацией организаций с точки зрения документоведения рассмотрены в фундаментальной научной работе М.В. Ларина29 и проблемных статьях А.Н. Соковой30.
Вопросы применения ЭД в ДОУ получили отражение в нескольких диссертациях по историческим наукам. Так, в 1970-х—1980-х годах в ряде диссертационных исследований по документоведению и архивному делу поднимались теоретические вопросы применения МЧД в ДОУ , проблемы
Косовец А.А. Правовой режим электронного документа // Вестник Московского университета. Сер. 11: Право. 1997. № 5; Тихонов В.И. Нормативно-правовая база электронного документооборота в России: законодательные инициативы и задачи на перспективу// Делопроизводство. 2002. № 3. С. 43—49.
26 Электронные документы в корпоративных сетях: второе пришествие Гутенберга/
Клименко СВ., Крохин И.В., Кущ В.М., Лагутин Ю.Л. М., 1999. 272 с; статьи М.П. Бобылевой,
С.Л. Кузнецова и др.
27 Афанасьева Л.П. История механизации и автоматизации архивного дела // Секретарское дело.
2004. № 2—4; Тихонов В.И., Юшин И.Ф. Становление и развитие архивов машиночитаемых
данных в 1960—1980 годы // Отеч. архивы. 1998. № 6.
28 Чуковенков А.Ю. Зарубежный опыт электронного документооборота // Документация в
информационном обществе: проблемы государственного регулирования документационного
обеспечения управления при переходе на электронные технологии: Докл. и сообщ. на VIII
междунар. науч.-практ. конф., 21—22 нояб. 2001 г. М., 2003. С. 362—367.
Ларин М.В. Актуальные проблемы обмена документированной информацией в государственном управлении // Делопроизводство. 2003. № 2. С. 7—12; Он же. Управление документацией в организациях. М.: Научная книга, 2002.
Сокова А.Н. Электронное делопроизводство: Практический взгляд на проблему в реальных условиях // Делопроизводство. 2000. № 1. С. 11—17; Она же. Электронные документы и электронные технологии в делопроизводстве: Доклад // Там же. 2001. № 1. С. 13—18; Она же. Электронный документ и электронный архив: Доклад на конференции // Там же. 1999. № 1. С. 6— 10.
31 Кирклис З.А. Исследование и разработка машиночитаемых документов: Автореф. дис.... канд. ист. наук. 05.25.02 / МГИАИ. М., 1980; Чуковенков А.Ю. Организация хранения и использования машиночитаемых документов в сфере управления: Автореф. дис.... канд. ист. наук. 05.25.02 / ВНИИДАД. М., 1987; Щегельский А.В. Теоретические и организационно-методические основы создания и функционирования архивов машиночитаемых документов в машиностроительной отрасли промышленности: Автореф. дис.... канд. ист. наук. 05.25.02 / МГИАИ. М., 1985; Щеснович Г.Г. Разработка основных принципов организации системы документирования в условиях АСУ: Автореф. дис.... канд. ист. наук. 05.25.02 / МГИАИ. М., 1975.
10 автоматизации ДОУ32, а также вопросы истории оптимизации делопроизводства в центральных органах власти на основе совершенствования технологий ДОУ .
В 1986 году в докторской диссертации А.Н. Соковой впервые сформулирована предварительная документоведческая концепция использования новых информационных технологий в оперативной обработке управленческой документации. Автор рассмотрел проблему закономерностей эволюции документации, определив перспективы применения бумажного документа в делопроизводстве и архивном деле в условиях возрастающего использования машинных носителей информации. Использование «машинного» способа подготовки традиционных документов рассмотрено автором в качестве основного направления трансформации документа на перспективу.
Архипова Н.И. Документационное обеспечение управления вычислительными центрами (история, современное состояние и перспективы развития): Автореф. дис. ...канд. ист. наук / МГИАИ. М., 1978; Голубович Д.И. Исследование процессов и средств автоматизации документирования информации: Автореф. дис.... канд. ист. наук. 05.25.02 / МГИАИ. М., 1973; Исаев Г.Н. Исследование и разработка автоматизированной системы обработки данных по подготовке специалистов в вузах РСФСР: Автореф. дис.... канд. ист. наук. 05.25.02 / МГИАИ. М., 1974; Максимов В.Р. Исследование задач оптимизации параметров структуры документальной автоматизированной системы информационного обеспечения: Автореф. дис.... канд. ист. наук. 05.25.02 / МГИАИ. М., 1973; Мовшон Л.М. Исследование и разработка метода автоматизированного поиска документации для отраслевой системы управления в области сельского хозяйства: Автореф. дис.... канд. ист. наук. 05.25.02 / МГИАИ. М., 1974; Морозов В.А. Исследование процессов ввода документов в автоматизированные информационные системы: Автореф. дис.... канд. ист. наук. 05.25.02 / МГИАИ. М., 1974; Надточий А.И. Исследование и разработка автоматизированной системы документационно-информационного обеспечения в области атомной науки и техники: Автореф. дис.... канд. ист. наук. 05.25.02 / МГИАИ. М., 1973; Осокина Н.М. Исследование процессов автоматизации поиска документальной информации в ведомственных архивах: Автореф. дис.... канд. ист. наук. 05.25.02 / МГИАИ. М., 1979; Солдаткин Ю.И. Исследование вопросов комплексной механизации и автоматизации обработки документной информации: Автореф. дис.... канд. ист. наук. 05.25.02 / МГИАИ. М., 1975.
3 Вялова Л.М. Организация делопроизводства центральных органов управления в законодательных актах Российской империи первой половины XIX в.: Автореф. дис.... канд. ист. наук. 05.25.02 / МГИАИ. М., 1987; Исаджанян Ж.Г. Совершенствование документирования функций управления аппарата промышленного министерства: Автореф. дис.... канд. ист. наук. 05.25.02 / МГИАИ. М., 1978; Кузьмичев А.Д. Становление и развитие организации труда и делопроизводства в советском аппарате управления в 1917—1926 гг. (на примере Высшего Совета народного хозяйства): Автореф. дис.... канд. ист. наук. 05.25.02 / МГИАИ. М., 1986; Ларин М.В. Ведомственные органы рационализации и их деятельность по совершенствованию государственного аппарата и делопроизводства (1923—1932 гг.) : Автореф. дис.... канд. ист. наук. 05.25.02 / МГИАИ. М., 1977; Пшенко А.В. Документирование деятельности архивной службы на современном этапе: Автореф. дис.... канд.ист.наук. 05.25.02 / ВНИИДАД. М., 1983; Сокова А.Н. История унификации и стандартизации документов в СССР (1917-1970 гг.): Автореф. дис.... канд. ист. наук. 05.512 / МГИАИ. М., 1971; Степанов Е.А. Совершенствование документационных процессов в системе управления высшим и средним специальным образованием СССР: История и современное состояние: Автореф. дис.... канд. ист. наук. 05.25.02 / МГИАИ. М., 1979; Шишкова Г.А. Совершенствование системы документационного обеспечения в аппарате государственного управления (на примере отрасли) : Автореф. дис.... канд. ист. наук. 05.25.02 / МГИАИ. М., 1978.
В 2000 году теоретические вопросы использования ЭД в ДОУ на данном этапе развития техники и технологий получили освещение в докторской диссертации М.В. Ларина34. Проведенный в диссертации анализ доказывает, что электронный документ методологически не выходит за рамки документоведческого понимания документа, поэтому может быть включен в процессы управления на тех же основаниях, что и другие технотронные документы.
В 2003 году Н.Н. Куняевым проведено исследование развития ДОУ в системе налоговых органов России в 1990-х—начале 2000-х гг., выработаны рекомендации по совершенствованию ДОУ в системе Министерства по налогам и
сборам РФ на основе новых информационных технологий .
В 2004 году в диссертационной работе Ю.М. Кукариной36 основное внимание уделено изучению развития понятия «электронный документ» в законодательных актах международных организаций (ЮНСИТРАЛ и Европейского Союза), стран Западной Европы (Австрии, Великобритании, Германии, Ирландии, Италии, Финляндии, Франции), Азии (Гонконга, Индии, Малайзии, Сингапура, Филиппин, Японии), СНГ (Республик Беларусь, Туркменистан, Таджикистан, Молдовы, Украины), США (в том числе отдельных штатов) и Российской Федерации, проведен сопоставительный анализ имеющихся в законодательных актах различных стран мира определений, прослежено их развитие. Ю.М. Кукариной выявлены понятия, возникающие при использовании электронных документов («электронная подпись», «цифровая подпись», «сертификат», «открытый ключ», «закрытый ключ», «удостоверяющий центр»), проведено сравнение их толкований в законах, а также проведен сравнительный анализ подходов законодателей различных стран мира к вопросам придания ЭД юридической силы, подлинности и копийности ЭД и определения сферы применения ЭД. Предложено использование термина «электронное удостоверение документа» вместо термина «подпись», который, по мнению автора, на сегодняшний день уже не отражает всю суть процесса электронного подписания и
Ларин М.В. Управление документацией в организациях: Проблемы истории и методологии: Автореф. дис... д-ра ист. наук. 05.25.02 / РГТУ. М., 2000.
35 Куняев Н.Н. Развитие системы ДОУ в налоговых органах РФ на основе новых информационных технологий: Автореф. дисс. ... канд. ист. наук / ВНИИДАД. М., 2003.
6 Ку кари на Ю.М. Формирование и развитие понятия «электронный документ» в зарубежном и российском законодательстве»: Автореф. дис.... канд. ист. наук. 05.25.02 / РГГУ. М., 2003.
вступает в некоторое противоречие с традиционным пониманием собственноручной подписи.
Среди диссертаций по юридическим наукам следует, прежде всего, отметить докторскую диссертацию А.Б. Венгерова, в которой автор поставил своей задачей изучение проблем взаимодействия права и информационных процессов . В результате этого диссертационного исследования была изучена нормативно-правовая и нормативно-техническая база создания и развития АСУ и ГСВЦ. В некоторых других диссертациях юридического профиля электронный документ рассматривается, прежде всего, с позиции доказательности .
В 1990-х годах в ряде кандидатских диссертаций по техническим и экономическим наукам предпринимались попытки исследования путей совершенствования управления на базе применения новых информационных технологий39, а в 2003 году процессы функционирования и развития автоматизированной информационной технологии в аппарате Правительства РФ явились предметом диссертационного исследования В.Н. Чернова40.
Изучение литературы по документоведению и состава диссертационных исследований показывает, что вопросы применения ЭД в документационном обеспечении деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации до настоящего времени не были предметом комплексного документоведческого исследования.
Венгеров А.Б. Право и информация в условиях автоматизации управления (Теоретич. проблемы): Автореф. дисс.... д.юр.наук. М., 1975.
38 Кукарникова Т.Э. Электронный документ в уголовном процессе и криминалистике: Автореф.
дис.... канд. юр. наук. 12.00.09. Воронеж, 2003; Яковлев А.Н. Теоретические и методические
основы экспертного исследования документов на машинных магнитных носителях информации:
Автореф. дис.... канд. юр. наук. 12.00.09. Саратов, 2000.
39 Нгуен Ван Хау. Совершенствование документационного обеспечения территориальных
органов управления во Вьетнаме на базе автоматизированных информационных систем: Автореф.
дис.... канд. техн. наук. 05.25.02 /РГГУ. М., 1999; Попова Т.В. Совершенствование
учрежденческой деятельности на базе применения новых компьютерных и информационных
технологий. Автореф. дисс... канд.эконом.наук. 08.00.13. / Гос.акад.упр. М., 1996; Рязанов А.В.
Управление проектами совершенствования внутрифирменного документооборота на основе новых
информационных технологий: Автореф. дис.... канд. экон. наук. 08.00.05. М., 2002; Фатуева Е.В.
Совершенствование информационного обеспечения высшего учебного заведения на основе
технологии управления электронными документами: Автореф. дис.... канд. экон. наук. 08.00.13.
М., 2002.
40 Чернов В.Н. Информационная технология делопроизводства в Аппарате Правительства РФ с
учетом реформирования структуры государственных органов: Автореф. дисс.... канд. техн. наук/
РАГС при Президенте РФ. М., 2003.
Реорганизация и создание новых государственных структур в рамках административной реформы 2004 года вызывают необходимость использования ими опыта работы с ЭД, накопленного федеральными органами исполнительной власти в предыдущие годы.
Целью данной диссертационной работы является формирование комплекса предложений организационного и методического характера по повышению эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти в области использования ЭД на основе анализа нормативно-методического обеспечения, обобщения практики применения ЭД в деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в период 1993—2004 гг.
Задачами диссертационного исследования являются:
выявление основных теоретических вопросов использования ЭД в сфере документационного обеспечения государственного управления,
анализ развития и современного состояния отечественной нормативно-методической базы применения ЭД в деятельности органов государственной власти и ее сравнение с нормативной базой работы с ЭД передовых зарубежных стран,
исследование и анализ практики применения ЭД в деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации,
определение направлений дальнейшего совершенствования работы с ЭД в деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, выработка некоторых практических предложений по оптимизации этой работы.
Выбор хронологических рамок исследования обусловлен изменениями в политическом устройстве страны и социально-экономических условиях деятельности федеральных органов исполнительной власти, активным и массовым внедрением электронных технологий в деятельность федеральных органов исполнительной власти в период 1993—2004 гг. В переходный период к новому политическому и экономическому укладу происходит перестройка информационных потоков, меняется их содержание, наполнение, объем, скорость
41 Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах».
переработки информации42, поэтому выдвигаются новые требования к информационному обеспечению управленческих решений на всех уровнях властных структур и значительно активизируются работы по информатизации государственной власти.
Учитывая специфику ЭД, их изучение должно быть осуществлено на стыке знаний. Для этого использован комплекс методов, позволивший провести всестороннее исследование объекта.
Основу методологии работы составляют исторический подход и системный анализ. Изучение понятия ЭД, нормативно-методического обеспечения работы с ЭД в историческом развитии позволило проследить эволюцию предмета исследования и правовой среды его использования. Метод историко-сравнительного анализа помог выявить сходство и различия в отечественной и зарубежной нормативной базе. Системный анализ применялся в целях исследования комплекса ЭД как целостности, выявления в нем взаимосвязанных элементов, их характеристики и анализа, а метод классификации использовался в качестве вспомогательного при системном анализе.
При сборе и обработке данных использованы методы анкетирования и статистического анализа. Метод непосредственного наблюдения, применявшийся в практической части исследования, обеспечил не только сбор исходной информации для исследования, но и помог сделать некоторые теоретические выводы.
Источниковая база определяется предметом и задачами исследования и может быть разделена на следующие группы: нормативно-методические документы; фактические данные, полученные в результате исследования практической деятельности ряда федеральных органов исполнительной власти; делопроизводственные документы некоторых федеральных органов исполнительной власти, в том числе комплексы электронной документации; материалы научных исследований, в том числе содержащиеся в справочно-информационном фонде отраслевого центра научно-технической информации (СИФ ОЦНТИ) ВНИИДАД (депонированные рукописи, аналитические обзоры, научные доклады, информационные записки); материалы научных конференций.
Автоматизированные информационные ресурсы России. Состояние и тенденции развития: Национальный доклад // НТИ. Сер. 1. 1994. № 11. С. 3.
К группе нормативно-методических документов относятся международные, федеральные, общеотраслевые, ведомственные и зарубежные нормативно-методические документы по вопросам применения ЭД в ДОУ, подробный анализ которых дан в главе 2. Перевод использованных в работе зарубежных (англоязычных) источников и литературы выполнен автором.
Важным источником для диссертации послужили материалы аналитического обзора по практике применения электронных документов в деятельности федеральных органов исполнительной власти, выполненного в соответствии с планом научно-исследовательских работ ВНИИДАД43. В течение 2002—2003 гг. автор принимал непосредственное участие в этой работе.
Вопросы, связанные с применением ЭД в деятельности органов власти, активно обсуждаются на научных конференциях по документоведению и архивному делу. Материалы научных конференций дают возможность проследить в ходе обсуждений и дискуссий возникновение идей и направлений, истоки принимаемых решений, установить круг ведомств и лиц, имеющих так или иначе отношение к рассматриваемой проблематике.
Так, в 1997 году понятию ЭД была посвящена четвертая Международная научно-практическая конференция под названием «Документация в информационном обществе», которая ежегодно проводится Всероссийским научно-исследовательским институтом документоведения и архивного дела.
В 1999 году шестая конференция «Документация в информационном обществе» обсуждала вопросы электронного делопроизводства и электронного архива с акцентом на правовую сторону этой проблемы: например, И.Л. Бачило, крупный специалист в области информационного права, рассмотрела документированную информацию (документы) и документооборот с позиций правоведа в контексте единства трех компонентов: информационных ресурсов, информационных технологий и информационных коммуникаций44.
В 2001 году работа участников восьмой конференции «Документация в информационном обществе: проблемы государственного регулирования ДОУ при
Исследование практики работы с электронными документами в делопроизводстве федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: Аналитич. обзор / ВНИИДАД- М., 2003. Деп. в ОЦНТИ ВНИИДАД, № 228-2004.
44 Документация в информационном обществе: электронное делопроизводство и электронный архив: Докл. и сообщ. на VI междунар. науч.-практ. конф., 24—25 нояб. 1999 г., Москва / Росархив. ВНИИДАД- РОИА. М., 2000. 240 с.
переходе на электронные технологии» была организована по секциям и семинарам, среди которых следует отметить секцию «Перспективы перехода ДОУ на электронные технологии» (сообщения В.Н. Чернова «Проблемы перевода документационного обеспечения Аппарата Правительства РФ на электронные технологии», В.Л. Носевича «Электронные технологии ДОУ в Беларуси: первый опыт и первые уроки», Ю.М. Кукариной «Электронный документ в законодательных системах стран СНГ») и семинар «Бумажный документ — сколько ему осталось?» (выступления А.Н. Соковой «Соотношение бумажного и электронного документооборота в современной России», А.Ю. Чуковенкова «Зарубежный опыт электронного документооборота»)45.
В 2002 году на пленарном заседании «200 лет министерскому делопроизводству» девятой конференции «Документация в информационном обществе» профессор М.В. Ларин (ВНИИДАД) призвал к скорейшему решению задач правового регулирования и научно-методического обеспечения применения в управлении электронной документации, а руководитель Административно-контрольного департамента МНС России Н.Н. Куняев осветил практический опыт министерства по внедрению системы электронного документооборота 6.
В 2003 году на десятой конференции ««Документация в информационном обществе» Л.Л. Винокуров, зам. директора компании ТехноСерв А/С, выступил с докладом об основных подходах и мероприятиях ФЦП Электронная Россия» по обеспечению электронного документооборота в органах власти, Д.Р. Щербачев, вице-президент корпорации «Электронный архив», рассмотрел основные принципы построения электронного архива документов государственного учреждения. Работа секций «Теория документа» и «Электронные документы в делопроизводстве и архивном деле» отличалась дискуссионным характером обсуждения поднятых проблем.
Помимо конференции «Документация в информационном обществе», тематические конференции, затрагивающие вопросы работы с ЭД, проводились
Документация в информационном обществе: проблемы государственного регулирования документационного обеспечения управления при переходе на электронные технологии: Доклады и сообщения на восьмой Междун. науч.-практич. конф. 21—22 ноября 2001 г. М., 2003. 378 с.
Документация в информационном обществе: унификация и стандартизация межведомственного и корпоративного документооборота: Доклады и сообщения на девятой Международной научно-практической конференции 5-6 декабря 2002 г. / Росархив. ВНИИДАД. М., 2003. 264 с.
Московским городским объединением архивов47, Гильдией управляющих документацией48, корпорацией Microsoft (конференция «Государство в XXI веке»), компаниями-разработчиками систем автоматизации ДОУ и другими организациями. Современные достижения в области автоматизации ДОУ представляются на ежегодных конференциях-выставках DOCFLOW, SofTool, «Управление». Так, например, в 2003 году на седьмой специализированной выставке-конференции «Управление-2003: методы, средства, технологии» проводился семинар, посвященный актуальным вопросам архивного хранения электронных документов (докладчик — директор Центрального архива документов на электронных носителях Москвы В.И. Тихонов).
Количество и частота проведения научных конференций, затрагивающих проблемы ЭД, и состав участников свидетельствуют о высокой заинтересованности в вопросах использования ЭД в управленческой деятельности как теоретиков-документоведов, так и практиков-делопроизводителей. Однако большинство проблем, очевидность и насущность которых признавалась многими участниками конференций в докладах и при обмене мнениями, к сожалению, очень редко находили отклик и практическое решение в органах государственной власти.
Разнообразие тематик конференций и выставок показывает, что документоведение в исследовании вопросов работы с ЭД опирается не только на собственный опыт, но и на достижения смежных наук.
Тема диссертации вызвала необходимость изучения литературы по архивоведению, юридическим дисциплинам (в частности, информационному праву), информатике.
Архивоведение наиболее тесно связано с документоведением, поскольку необходимо соблюдать преемственность в решении теоретических, методических, организационных вопросов на протяжении всего жизненного цикла ЭД. Широкий круг работ, раскрывающих проблему с архивоведческих позиций, включает работы
См., например: Электронные документы и архивы. Теория и практика: Материалы конф., 8-9 апр. 1999 г., Москва / Московское городское объединение архивов. Ист. фак. МГУ им. М.В. Ломоносова. Ассоциация "История и компьютер". М., 1999.
См., например: Автоматизация делопроизводства и электронный документооборот: практика и перспективы: Тезисы междунар. науч.-практ. конф. Москва, 21—22 марта 2002 г. М., 2002; Электронный документооборот и ДОУ в органах власти: Вторая Всеросс. практич. конференция, Москва, 02-04 февраля 2004 г. М., 2004.
по методологии экспертизы ценности ЭД49, комплектованию архивов электронными документами50, обеспечению сохранности ЭД51, а также общим вопросам . Значительный интерес представляют публикации о работе с ЭД в архивах за рубежом53. Опыт хранения и использования ЭД, накопленный Российским государственным архивом научно-технической документации (а также его предшественником Всесоюзным научно-исследовательским центром космической документации), отражен в ряде аналитических обзоров и других издании .
В научной литературе бывших союзных республик по проблемам ЭД особенно широко представлен опыт архивных органов Республики Беларусь (работы В.Л. Носевича и др.)55.
49 Тихонов В.И. Методология экспертизы ценности электронных документов нуждается в
развитии // Отеч. архивы. 2003. № 5. С. 33—37.
50 Жукова М.П. Комплектование архивов электронными документами // Отеч. архивы. 2000.
№ 2; Кавцевич O.K. К вопросу о перспективах комплектования архива электронной
документацией // Новосиб. арх. вестник. 2000. № 8.
1 Гедрович Ф.А. Цифровые документы: проблемы обеспечения сохранности // Вестн. архивиста. 1998. № 1 (43).
52 Гедрович Ф.А. Технотронные документы — результат технически обусловленных форм
письменности // Вестник архивиста. 1998. № 2 (44). С. 71—73; Киселев И.Н. Электронные
документы на пороге архива // Там же. № 3 (45); Магидов В.М. Технотронные документы и
архивы: проблемы архивоведения и источниковедения // Там же. № 2 (44). С. 30—37; Он же.
Технотронные документы в русле архивоведения и источниковедения // Там же. № 1 (43). С. 108—
111; Михайлов О.А. Электронные документы в архивах: Проблемы приема, обеспечение
сохранности и использование: Аналит. обзор зарубежного и отечественного опыта. 2-е изд., доп.
М.: Диалог-МГУ, 2000. 325 с; Танонин В.А. Информационное общество и архивы на машинных
носителях // Отеч. архивы. 1994. № 1; Тихонов В.И., Юшин И.Ф. Будут ли в «электронной» России
электронные архивы? // Отеч. архивы. 2002. № 5.
53 Киселев И.Н., Шапошников А.С. Работа с машиночитаемыми документами в архивах Дании
// Отеч. архивы. 1995.№ 3; Леонтьева О.Г. Работа архивистов с электронными документами и
технологиями: заруб, опыт // Отеч. архивы. 2000. № 3. С. 86—90; Машиночитаемые документы в
управленческой деятельности в архивах за рубежом: Аналит. обзор / ВНИИДАД; Сост.
А.Ю. Чуковенков. М., 1989. 80 с.
54 Влияние информационной технологии на теорию и практику архивного дела: Аналит. обзор /
РНИЦКД. М., 1992; Информационные технологии и автоматизация в архивном деле: Аналит.
обзор по заруб, материалам. М., 1993; Машиночитаемые документы и архивы: Аналит. обзор
зарубежного и отечественного опыта / РНИЦКД. М., 1994; Машиночитаемые документы: прием
на государственное хранение, создание специализированных архивов: Информац. записка /
РНИЦКД. М., 1994; Оптические диски и их использование в архивах: Аналит. обзор / РНИЦКД.
М., 1993; Цифровое копирование архивных документов для обеспечения сохранности: Аналит.
обзор / РНИЦКД. М., 1993.
55 Носевич В.Л. Архив электронных документов: белорусский опыт // Отеч. архивы. 2002. № 1;
Он же. Электронные документы и информационные ресурсы // Архивы и делопроизводство.
Минск, 2000. № 2. С. 133—140; Он же. Электронный документооборот: на пороге больших
перемен//Там же. № 1. С. 121—126.
В большинстве современных работ зарубежных архивистов подчеркивается мысль, что архивисты должны вмешиваться в процессы создания и оперативного хранения электронных документов56.
Работы, посвященные правовым основам автоматизации управления ,
вопросам использования ЭД в качестве судебного доказательства и др., раскрывают проблему ЭД во взаимодействии с юридическими дисциплинами.
Развитие информационных технологий поставило перед обществом задачу правового регулирования отношений в информационной сфере, что привело к возникновению и активному развитию новой комплексной отрасли права — информационного права — и компьютерного права, как более узкой отрасли, касающейся только информации в электронном виде. В области информационного права вопросы нормативного регулирования применения ЭД отражены в основополагающих трудах И.Л. Бачило и В.А. Копылова59, а комплексное
56 Чарльз Доллар (Charles Dollar), один из первых исследователей электронных документов в Национальном архиве США, затем — адъюнкт-профессор и один из основоположников Архивной школы Университета Британской Колумбии, ныне консультант в американской корпорации Cohasset Associates Inc. Автор книги «Аутентичные электронные документы: Стратегия обеспечения долговременного доступа» (Authentic Electronic Records: Strategies for Long Term Access, Cohasset Associates Inc., Chicago 2000).
Профессор Лучана Дуранти (Luciana Duranti). С 1987 года, переехав из Италии, является преподавателем Школы библиотековедения, архивоведения и информатики при Университете Британской Колумбии (School of Library, Archival and Information Studies at the University of British Columbia, Vancouver, Canada). Директор проекта InterPARES — крупного интернационального и междисциплинарного исследовательского проекта по долгосрочному хранению аутентичных электронных документов. Активный участник национальных и международных конференций по проблемам электронных документов и автор большого количества публикаций. Последняя из опубликованных монографий — «Долговременное хранение аутентичных электронных документов: данные, полученные в рамках проекта InterPARES» (The Long-term Preservation of Authentic Electronic Records: Findings of the InterPARES Project, San Miniato: Archilab, 2004).
Питер Эммерсон (Peter Emmerson), Великобритания, один из ведущих специалистов по управлению документацией (с более чем 30-летним опытом), бывший президент Международного совета по управлению документацией (International Records Management Council) и глава группы по управлению документацией британского Общества архивистов (Society of Archivists Records Management Group), с 1998 года — директор и главный консультант фирмы Emmerson Consulting Ltd, оказывающей консультационные услуги в области управления документацией.
5 Венгеров А.В. Право и информация в условиях автоматизации управления (теоретические вопросы). М.: Юрид. лит., 1978. 207 с; Венгеров А.В., Пертцик В.А., Самощенко И.С. Правовые основы автоматизации управления народным хозяйством СССР. М.: Высш. школа, 1979. 245 с.
58 Вершинин А.П. Электронный документ: правовая форма и доказательство в суде: Учеб.-
практ. пособие. М.: Городец-издат, 2000. 248 с.
59 Бачило И.Л. Правовые вопросы документирования в условиях информатизации // Проблемы
законодательства в сфере информатизации: Тезисы докл. седьмой Всерос. конф. М.: ВНИМИ,
1999. С. 12—13; Она же. Современные правовые проблемы документирования информации //
Документация в информационном обществе: электронное делопроизводство и электронный архив
/ ВНИИДАД. М., 2000. С. 8—17; Копылов В.А. Информационное право. М.: Юристь, 1997; Он же.
Информация как объект правового регулирования // НТИ. Сер. 1.1996. № 8. С. 1—17.
исследование проблем правового регулирования информационных технологий в различных странах мира проведено А.В. Шамраевым60.
Проблемы, концептуальные положения и практический опыт создания и функционирования системы информационного обеспечения высших органов государственной власти Российской Федерации комплексно рассмотрены в коллективной работе «Информационное обеспечение государственного управления» (под редакцией академика РАН Ю.В.Гуляева)61.
Использование ЭД является одним из узловых, кардинальных вопросов при автоматизации ДОУ. В периодических изданиях появляются первые публикации сотрудников федеральных органов государственной власти, обобщающие практику внедрения автоматизированных систем ДОУ в этих органах .
Мировой опыт совершенствования госуправления на основе его информатизации получил освещение в работе А.В. Гиглавого и Ю.М. Горностаева63, содержащей результаты аналитической деятельности Центра компетенции по электронному правительству при Американской торговой палате в России. В 2004 году Центр выпустил книгу, основанную на результатах НИОКР, выполненных авторами по заказу Минэкономразвития России в рамках ФЦП «Электронная Россия», и содержащую рекомендации по применению архитектурных моделей и созданию электронных административных регламентов для построения электронного правительства в России64. Технологии реализации концепции электронного правительства в России активно продвигаются корпорацией Microsoft65.
Шамраев А.В. Правовое регулирование информационных технологий (анализ проблем и основные документы). Версия 1.0. М.: Статут, Интертех, БДЦ-пресс, 2003.
61 Никитов В.А., Орлов Е.И., Старовойтов А.В., Савин Г.И. Информационное обеспечение
государственного управления / Под ред. Ю.В.Гуляева. М.: Славянский диалог, 2000. 415 с.
62 Кузнецов С.К. Опыт реформирования системы документационного обеспечения
Минэкономразвития РФ // Справочник секретаря и офис-менеджера. 2003. № 10. С. 72—78;
Куняев Н.Н. Опыт внедрения системы электронного документооборота (СЭД) в МНС России //
Делопроизводство. 2003. № 4. С. 27—30; Синева Н.А. Технология внедрения системы
автоматизации делопроизводства и электронного документооборота «Дело-ТСФ» в Совете
Федерации // Справочник секретаря и офис-менеджера. 2003. № 5. С. 82—87; Чернов В.Н.
Проблемы перевода на новые информационные технологии автоматизированной системы ДОУ
аппарата Правительства РФ // Делопроизводство. 2002. № 2. С. 16—20.
63 Гиглавый А.В., Горностаев Ю.М. и др. Совершенствование государственного управления на
основе его реорганизации и информатизации. Мировой опыт. М.: Эко-Трендз, 2002. 264 с.
64 Электронное правительство: Рекомендации по внедрению в Российской Федерации / Под ред.
В.И. Дрожжинова, Е.З. Зиндера. М.: Эко-Трендз, 2004. 352 с.
65 Данилин А.В. Электронные государственные услуги и административные регламенты: от
политической задачи к архитектуре «электронного правительства». М.: ИНФРА-М, 2004. 336 с;
В целом, анализ литературы по смежным дисциплинам показал, что исследование вопросов нормативно-методического обеспечения и практики применения ЭД в деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в 1990-х—начале 2000-х годов, может послужить полезным источником для исследований по ряду научных дисциплин.
Теоретическая значимость работы состоит также в том, что ее положения могут быть использованы при совершенствовании нормативной базы работы с ЭД в Российской Федерации, в том числе в рамках ФЦП «Электронная Россия», и поиске новых научных результатов в области документоведения и архивного дела.
Результаты исследования теоретических и практических вопросов применения электронных документов в деятельности федеральных органов исполнительной власти могут быть использованы в практике документационного обеспечения органов государственного управления, при оргпроектировании систем ДОУ в органах власти.
Отдельные результаты исследования могут быть также использованы при разработке учебно-методических материалов по документоведению и ДОУ для специальностей высшего и среднего профессионального образования и курсов повышения квалификации специалистов.
Апробация работы. Основные положения диссертации изложены автором в восьми опубликованных статьях66, а также доложены на международных научно-практических конференциях «Документация в информационном обществе»
Холмс Д. eGov. Стратегии электронного бизнеса для государства / Дуглас Холмс; Пер. с англ. А.В. Короткое. М.: ООО «Изд-во Астрель»: ООО «Изд-во ACT», 2004. 350 с; Информационные бюллетени Microsoft «Государство в XXI веке»: 14 выпусков. М., 2001—2004.
66 Выбор системы ДОУ // Служба кадров и персонал. 2004. № 3. С. 90—93; Международный стандарт // Служба кадров. 2003. № 6. С. 50—51. В соавт.; Международный стандарт по управлению деловой документацией ИСО 15489-2001 // Делопроизводство. 2003. № 3. С. 62—64. В соавт.; Наличие компьютеров — еще не показатель // Служба кадров. 2003. № 12. С. 55—59; Некоторые рекомендации по выбору автоматизированной системы документационного обеспечения управленческой деятельности // Секретарское дело. 2004. № 3. С. 10—12; О некоторых проблемах использования электронных документов в делопроизводстве федеральных органов исполнительной власти //Делопроизводство. 2004. № 1. С. 11—17; Основные направления деятельности Национального архива США (NARA) в области управления электронными документами федеральных учреждений // Секретарское дело. 2004. № 2. С. 51—53; «Официальное представительство» органов власти в сети Интернет//Делопроизводство. 2003. № 4. С. 36—40. В соавт.
в 2002 и 2003 годах , Всероссийской практической конференции «Электронный документооборот и ДОУ в органах власти» 2004 года68.
Некоторые положения диссертации нашли отражение в нормативно-методических разработках и научных трудах ВНИИДАД по вопросам ДОУ.
Материалы диссертации используются в лекционных курсах «Информационные технологии в ДОУ» и «Автоматизированные системы ДОУ», читаемых автором на кафедре документационного менеджмента Московского государственного университета сервиса, а также в отраслевом центре повышения квалификации ВНИИДАД.
Структура работы определена в соответствии с задачами диссертационного исследования.
Первая глава работы посвящена историко-теоретическим вопросам применения ЭД в ДОУ. В ней рассматриваются существенные признаки понятия ЭД, исследуются вопросы классификации ЭД, определяются компоненты ЭД, освещаются проблемы подлинности и юридической силы ЭД.
Во второй главе исследуются вопросы формирования и проводится анализ современного состояния нормативно-методической базы по работе с ЭД в Российской Федерации, проводится сравнение ее состояния с зарубежной нормативной базой по работе с ЭД в органах государственного управления (в США, Великобритании, Австралии, странах СНГ). Кроме того, в главе анализируются международные акты в сфере управления ЭД и вопросы их применения в нормотворчестве различных стран.
В третьей главе диссертационной работы рассматривается практика применения ЭД в документационном обеспечении деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации по следующим направлениям: организационно-техническое обеспечение работы с ЭД, применяемые автоматизированные системы ДОУ, виды ЭД и технологии работы с ЭД.
Классификаторы документов и информации в составе нормативно-правовой базы автоматизированных систем делопроизводства // Документация в информационном обществе: унификация и стандартизация межведомственного и корпоративного документооборота: Доклады и сообщения на девятой Международной научно-практической конференции 5—6 декабря 2002 г. / Росархив. ВНИИДАД. М., 2003. С. 241—247.
В заключении содержатся основные выводы, полученные в результате исследования, и предложения по дальнейшему совершенствованию работы с ЭД в деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации.
К работе прилагаются таблицы, отражающие основные результаты, полученные в ходе диссертационного исследования.
Международная стандартизация в области управления документацией // Электронный документооборот и ДОУ в органах власти: Вторая Всеросс. практич. конференция, Москва, 02-04 февраля 2004 г. М., 2004. С. 145—147.
Компоненты электронных документов
Вопрос определения состава компонентов электронных документов является одними из самых существенных для документоведения. Традиционное соотношение носителя и информации, присущее бумажному документу нарушается в случае с ЭД. Например, в работе «Управление документацией в организациях» М.В. Ларин отмечает, что электронные документы не привязаны жестко к определенному носителю информации, как это было ранее с бумагой, они могут быть зафиксированы на разных типах носителей". В.А. Копылов разделяет жесткие носители информации (бумага, микроносители и др.) и виртуальные (дискеты с перезаписью, память ЭВМ, электромагнитные колебания и т.п.) на том основании, что информацию к виртуальным носителям нельзя привязать жестко, она по ним как бы скользит100.
Вопросы определения состава компонентов ЭД в значительной степени проработаны зарубежными специалистами. Так, Кеннет Тибодо, например, выделяет три структурных компонента ЭД: содержание — информация, содержащаяся в документе; структура — способ организации содержания документа (вид документа, размещение и композиция его частей, способ кодирования); контекст — связь между документом и другими материалами .
Дэвид Бирмен, предлагает инкорпорировать в состав ЭД так называемые метаданные как необходимое условие для поддержания их доказательной силы и долговременного хранения102. Международный стандарт ИСО 15489-1103 также выделяет в качестве обязательного элемента документа метаданные, содержащие структуру документа, формат и взаимоотношения составляющих документа; деловой контекст, при которых документ был создан, получен или использован (включая транзакции, дату и время транзакции и участников транзакции); ссылки между документами.
Метаданные, представляющие собой краткое описание содержимого информации, имеют важное значение для описания и обеспечения эффективного поиска электронных документов, создания архивов электронных документов. Существует несколько нормативных разработок по метаданным (Pittsburg, Indiana University, Monash University, RLG и др.). Многие страны разработали национальные стандарты метаданных, взяв за основу так называемое Дублинское ядро (Dublin Core Metadata Initiative). Дублинское ядро содержит 15 элементов описания информации: заголовок (название основное и альтернативное), автор (создатель), предмет (тема и ключевые слова), описание (оглавление и реферат), издатель, соисполнитель, дата (создания, публикации, выпуска, изменения, срок действия, доступности), тип ресурса, формат (размер и носитель), идентификатор ресурса, источник, язык, связи (является версией, имеет версию, замещен, замещает, требуется, требует, является частью, имеет часть, указан, указывает, является форматом, имеет формат), охват (пространственный и временной), права. Задача Дублинского ядра состоит в том, чтобы поддержать широкий поиск информации по небольшому количеству общеиспользуемых элементов описания ресурсов.
Лучана Дуранти и Хизер Макнейл, рассматривая ЭД, предлагают выделить следующие компоненты: носитель информации; физическая форма — конфигурация электронных систем и структура электронных документов, в соответствии с которыми возможен технологический доступ и прочтение документа; интеллектуальная форма — вид документа (текст, графика, имидж, звук и т.п.) и его делопроизводственные реквизиты; ответственные лица — автор, адресат, составитель документа, а также фондообразователь и "оригинатор" (владелец электронного пространства в рамках информационной системы или сети); действие — деловой процесс, который документируется; контекст — административно-правовые условия осуществления деловой операции; архивные связи — связь документа с предшествующими и с последующими документами, относящихся к общему деловому процессу; содержание104.
В отечественной литературе авторы аналитического обзора «Документоведческие и архивоведческие проблемы электронных документов» выделяют четыре составляющих электронных документов: содержание (информация, которая документируется); контекст (деловые, правовые, делопроизводственные, технические, архивные реквизиты, в которых фиксируются разнообразные моменты создания и жизни документа); метаданные (технологическая информация, необходимая программному обеспечению для управления данными и представления документа в удобном для человека (декодированном) виде); носитель информации105.
Закон Республики Беларусь «Об электронном документе»106 указывает, что структура электронного документа состоит из двух частей: общей (информация, составляющая содержание документа и информация об адресате) и особенной (электронная цифровая подпись).
Оценивая предлагаемые подходы к установлению состава компонентов ЭД, можно отметить, что наблюдается необоснованное выделение и разделение таких структурных элементов как контекст (деловые, правовые, делопроизводственные, технические, архивные реквизиты) и метаданные, поскольку для документоведения не имеет самостоятельного значения вспомогательная системная информация, а делопроизводственные реквизиты ЭД могут содержаться как непосредственно в тексте ЭД, так и в качестве программных и системных свойств ЭД (метаданные).
Подлинность и юридическая сила электронных документов
Вопрос подлинности ЭД является одним из ключевых для использования ЭД в ДОУ с правовой точки зрения (при обеспечении юридической силы документов) а также для отбора документов на хранение. При оценке бумажных документов документоведение оперирует такими понятиями как подлинник, дубликат и копия документа, что нашло отражение в ГОСТ 51141 «Документоведение и архивное дело. Термины и определения»143. По отношению к документам на машинных носителях ГОСТ 6.10.4-84 «Унифицированные системы документации. Придание юридической силы документам на машинном носителе и машинограмме, создаваемым средствами вычислительной техники. Основные положения» (1985) также установлены такие категории как подлинник, дубликат и копия документа на машинном носителе144. Можно заметить, что по отношению к традиционным документам и документам на машинных носителях основным критерием при определении их статуса (подлинник, дубликат или копия) является время фиксации информации на носителе и наличие реквизитов, придающих юридическую силу более поздним версиям.
По отношению к электронным документам система «подлинник - дубликат -копия» должна претерпеть существенные изменение, так как стираются грани между всеми этими категориями документов. Автор ЭД при создании может создать бесконечное количество идентичных документов, обладающих равной юридической силой, каждый из которых будет являться подлинным документом. То есть говорить о подлинности ЭД можно с большой оговоркой, т.к. исчезает основная характеристика подлинника - уникальность и первенство по времени записи. Канадские архивисты Л. Дуранти и X. Макнейл считают, что подлинниками следует считать лишь внутренние и входящие ЭД, исходящие документы - это черновики, имеющие ограниченную правовую силу145. Авторы аналитического обзора «Документоведческие и архивоведческие проблемы электронных документов» считают, что нельзя отказываться от традиционного деления документов и предлагают собственные определения, относящиеся к статусу ЭД: подлинник электронного документа — первый по времени записи и единственный экземпляр документа; дубликат электронного документа — повторный (по времени записи) экземпляр подлинника ЭД, имеющий ту же юридическую силу; копия электронного документа — документ, полностью воспроизводящий содержание подлинника или дубликата ЭД, но с частично измененным контекстом или/и метаданными; заверенная копия электронного документа — копия ЭД, в которой в соответствии с установленным порядком проставляются необходимые реквизиты, придающие ей юридическую силу; миграционная копия электронного документа — копия ЭД с измененными/модифицированными метаданными146. Однако по сути, все перечисленные документы (за исключением копии ЭД) являются подлинниками (или дубликатами? или заверенными копиями?), т.к. нельзя быть уверенным в том, что не существует более ранней версии документа, чем та, которая у вас имеется.
По нашему мнению, при рассмотрении ЭД приходится отказываться от однозначного понимания таких терминов как «подлинник», «дубликат», «копия», поскольку они не вполне соответствуют специфическим характеристикам ЭД. Российское законодательство не дает четкого представления о данных свойствах ЭД. Белорусский закон «Об электронном документе» указывает, что «в подлинном виде электронный документ существует только на машинном носителе. Все экземпляры электронного документа, зафиксированные на машинном носителе и идентичные друг другу, являются оригиналами»147. Действительно, время создания документа не имеет значения при работе с ним: если ЭД создан и удостоверен способом, придающим ему юридическую силу несколько раз, значит каждый из созданных документов является полноценным участником делопроизводственного процесса и здесь невозможно деление документов на подлинники и дубликаты. В тоже время современные средства ЭЦП пока не позволяют копировать документ, подписанный ЭЦП, т.е. невозможно снять копию с ЭД не изменив его (не нарушив его юридической силы), что было бы аналогично уничтожению подписи на традиционном документе перед его копированием.
Таким образом, мы видим, что понятия подлинника, дубликата и копии электронного документа пока еще не являются окончательно устоявшимися и не закреплены в законодательстве.
По нашему мнению в данном диссертационном исследовании следует отказаться от понятий «подлинник», «дубликат» и «копия» и оценивать ЭД только по критериям подлинности и юридической силы. Эти характеристики документов могут быть применены по отношению к ЭД.
Понятие подлинности документа или аутентичности в соответствии с ГОСТ 51141 «Документоведение и архивное дело. Термины и определения» означает наличие у документа «сведений об авторе, времени и месте создания которого, содержится в самом документе или выявленные иным путем, подтверждают достоверность его происхождения». Данное определение относится к традиционным документам, однако анализ нормативных документов им литературы показал, что по отношению к ЭД подлинность (аутентичность) имеет точно такое же значение. Например Правовое руководство ЮНСИТРАЛ по электронному переводу средств (1987 г.) определяет аутентификацию как «идентификацию сообщения физическим, электронным или другим способом, позволяющим получателю определить, что сообщение исходило из указанного источника»148. Международный стандарт ИСО 15489-1 определяет, что для обеспечения подлинности документов организации должны иметь задокументированные правила работы с документами и процедуры, обеспечивающие контроль создания, получения, передачи, хранения и размещения документов для доказательства того, что создатели достоверны и идентифицированы и что документы защищены от незаконных дополнений, удалений, подделок, использования и утаивания149. Специалисты в области информационных технологий определяют аутентификацию как «процесс, в рамках которого выполняется проверка личности пользователя компьютера или сети и который фактически подтверждает, что пользователь именно тот человек, за которого себя выдает», и отмечают, что «аутентификацию следует отличать от идентификации (которая определяет, известен ли конкретный пользователь системе) и авторизации (которая предоставляет конкретному пользователю доступ к определенным системным ресурсам)»150.
Международные нормативно-методические разработки по применению электронных документов
Действующие в России нормативно-методические документы, так или иначе относящиеся к проблеме работы с ЭД, базируются на Окинавской Хартии глобального информационного общества, принятой 22 июля 2000 года лидерами стран «большой восьмерки» в Окинаве и подписанной 26 июля 2000 года Президентом РФ2".
Среди нормативных актов международного права следует особо отметить принятые Комиссией Организации Объединенных Наций по международному торговому праву (ЮНСИТРЛЛ) Типовой (модельный) закон об электронной торговле (1996), дополненный в 1998 году статьей 5-бис, и Типовой (модельный) закон об электронных подписях (2001) , которые ликвидировали юридические барьеры для использования электронных сообщений, отменили «монополию» бумажных документов. Генеральная Ассамблея ООН рекомендует всем государствам при принятии или пересмотре своих законов должным образом учитывать положения Типовых законов ввиду необходимости унификации законодательства, применимого к альтернативным бумажным методам передачи и хранения информации .
Значительное внимание решению проблем электронных документов, особенно проблеме придания юридической силы электронным документам уделяет Организация ООН по вопросам просвещения, науки и культуры — ЮНЕСКО (United Nations Educational Scientific and Cultural Organisation).
ЮНЕСКО в 1979 году введена Программа управления документацией и архивами — RAMP (Records and Archives Management Programme), которая имеет среди своих целей повышение эффективности управления документацией и архивами путем развития стандартов и архивного законодательства, а также обучения.
В рамках Программы ЮНЕСКО «Леонардо да Винчи» в Европе, начиная с 1999 года, проводятся исследования в области стандартизации и унификации обучения управлению электронными документами (European Training for Electronic Records Management, eERM), а в начале 2003 года был создан международный Комитет по стандартизации, образованию и сертификации в области управления электронными архивами, хранилищами данных и документов (Electronic Records Management Committee), секретариат которого находится в России214.
Созданный в 1948 году в рамках ЮНЕСКО Международный совет архивов (International Council on Archives) — MCA — это неправительственная организация, имеющая более 1,500 членов в 175 странах и регионах. Задачей его региональных отделений, секций и комитетов является развитие архивного дела на международном уровне215.
При МСА действует, в частности, Комитет по делопроизводственным документам в электронной среде (Committee on Current Records in an Electronic Environment) — группа из 34 специалистов из 25 стран. В декабре 2003 года этот Комитет подготовил практическое пособие по управлению, хранению и обеспечению доступа к электронным документам под названием «Электронные документы: Рабочая книга архивистов» (Electronic Records: A Workbook for Archivists). Это пособие дает советы по практической реализации концепций и стратегий, содержащихся в выпущенном в 1997 году «Руководстве МСА по управлению электронными документами с архивной точки зрения» (ICA Guide for Managing Electronic Records from an Archival Perspective).
Помимо MCA, на международном уровне действует ряд других архивных организаций, также в настоящее время не стоящих в стороне от проблем управления электронными документами: Ассоциация управляющих документацией и администраторов (Association of Records Managers and Administrators)216, Исторические архивы Европейского Союза (Historical Archives of the European Communities)217, Архивы Организации экономического сотрудничества и развития (Archives of the Organisation for Economic Co-operation and Development) и др. Например, Международный трест по управлению документацией (International Records Management Trust)219 — это зарегистрированное в Великобритании j, общественная (благотворительная) организация, которой руководит Совет попечителей. Трест образован в 1989 году в целях содействия развивающимся странам в области разработки новых стратегий по управлению государственными документами. Областями его деятельности являются: 1) консультационные услуги (в настоящее время предоставляемые в 25 странах мира), 2) образование в области управления документацией и архивами, 3) научно-исследовательская деятельность по проблемам информационного менеджмента. В настоящее время Трест в сотрудничестве со Всемирным банком (World Bank) реализует крупный пятилетний (2001—2006 гг.) проект по управлению электронными документами правительственных учреждений (Evidence-based Governance in the Electronic Age).
Некоторые важные нормативные акты в области применения ЭД принимаются на региональном уровне. Так, Европейским Союзом были приняты Директивы об электронных подписях от 13 декабря 1999 г. и об электронной коммерции от 04 мая 2000 г., служащие основанием для принятия соответствующих национальных законов государствами-членами ЕС.
В рамках программы «Обмен данными между органами управления» (Interchange of Data between Administrations) Европейской комиссии Британской компанией-консультантом по менеджменту Cornwell Affiliates ріс. для Европейского Союза в 2001 году была подготовлена спецификация Модельных требований к управлению электронными документами (Model Requirements for the Management of Electronic Record (MoReq). Specification) . MoReq содержат функциональные требования к системе управления электронными документами222, а также затрагивают вопросы применения электронных подписей, обеспечения сохранности цифровой информации и одновременного использования электронных и бумажных документов. MoReq предназначены не только для управляющих документацией и архивистов, но и всех других офисных служащих и технических работников государственных и коммерческих организаций, которым ежедневно в своей работе приходится создавать, получать и искать документы, а также учебных заведений, разработчиков, поставщиков и пользователей (в том числе потенциальных) систем управления электронными документами, поставщиков услуг в области управления документацией и их потенциальных клиентов. Поскольку MoReq прошли экспертизу нескольких европейских стран, они могут применяться не только в странах Европейского Союза, но и во всех других странах.
В Европе действует ряд проектов по обеспечению сохранности ЭД: CEDARS, NEDLIB, DPC (Digital Preservation Coalition). В частности, основанный в 2001 году Европейской Комиссией проект ERPANET (Electronic Resource Preservation and Access Network) направлен на обеспечение сохранности цифрового культурного наследия и цифровых научных объектов. Его целями являются: сбор и представление информации о сохранности электронных объектов, консультационные услуги, обучение, содействие развитию стандартов по данному вопросу в Европейском консорциуме.
Европейская экономическая комиссия ООН (United Nations Economic Commission for Europe) разработала стандарт документов для международной торговли — UNeDocs, базирующийся на формате XML. Участниками взаимообмена по UNeDocs могут быть, например, таможенные службы различных государств (хотя этим применение стандарта не ограничивается).
Автоматизированные системы ДОУ, применяемые при работе с электронными документами
Работа с электронными документами или базами данных чаще всего проводится в рамках автоматизированных систем ДОУ (АС ДОУ). АС ДОУ представляют собой программные комплексы, направленные на автоматизацию процессов управления. Программное обеспечение для комплексной автоматизации ДОУ используется в большинстве ФОИВ. В настоящее время на отечественном рынке представлено значительное количество программных продуктов, предназначенных для автоматизации ДОУ. При этом наблюдается разнообразие наименований программных продуктов: система автоматизации документооборота, компьютерная система автоматизации документооборота и делопроизводства, система управления делопроизводством, распределенная система управления документами, система документооборота, промышленная технология автоматизации делопроизводства, система управления электронными документами и т.д. По нашему времени термин «автоматизированная система ДОУ» наиболее точно отражает суть предмета.
Первые системы автоматизации делопроизводства появились в СССР в 1970-1980-х гг. В Российской Федерации работы по автоматизации ДОУ проводятся наиболее активно в последние три года. Цели автоматизации ДОУ всех ФОИВ схожи и заключаются, на наш взгляд, в следующем: повышение качества и оперативности управления; объединение в единый делопроизводственный цикл всех структурных подразделений ФОИВ, включая территориально удаленные; обеспечение оперативного, и в то же время разграниченного доступа к информационным (документационным) ресурсам ФОИВ; снижение трудовых и временных затрат и накладных расходов, и как следствие, получение экономического эффекта; заложение основы постепенного перехода к электронному документообороту в ФОИВ.
Достижение поставленных целей, по нашему мнению, возможно посредством решения задач автоматизации ДОУ ФОИВ, которые условно можно систематизировать по следующим областям: подготовка и оформление документов (повышение качества и оперативности подготовки документов, создаваемых в организации, унификация процесса работы с документами на всех этапах его существования); организация документооборота и исполнения документов (исключение дублирования работы по вводу информации о документе на различных этапах работы с ним (процесс регистрации), исключение возможности потери документа (создание документальной базы организации), упорядочение документооборота организации (упрощение схем прохождения документов -маршрутизация), повышение оперативности и качества работы исполнителей с документами, сокращение сроков исполнения и прохождения документов, своевременное информирование сотрудников и руководства о поступивших и создаваемых документах (исключение дублирования работы над одним и тем же документом)); организация контроля исполнения документов (объединение документационных потоков всех подразделений организации (в том числе территориально-удаленных), оперативное получение информации о состоянии исполнения и месте нахождения любого документа, обеспечение отслеживания этапов прохождением документов в подразделениях организации с момента их получения (создания) до завершения работы с ними (исполнения)); организация хранения документов, поисковая система (обеспечение централизованного хранения текстов документов, подготовленных в электронном виде, их графических образов и материалов к ним, обеспечение возможности оперативного поиска и организации логического связывания документов, относящихся к одному вопросу, обеспечение оперативного поиска и подборки документов (материалов) по тематическому набору реквизитов).
По нашему мнению основным критерием при выборе АС ДОУ в ФОИВ явилась цена программного комплекса и возможность его установки на существующую аппаратную базу федерального органа. Изучение автоматизированных систем ДОУ показало, что все системы автоматизации ДОУ обладают практически одинаковым базовым набором функций, и по желанию заказчика система модифицируется в соответствии со спецификой организации270. Принципиальные отличия заключаются в различных программных платформах, используемых в качестве базиса автоматизированных систем ДОУ, что представляет серьезную проблему для организации межведомственного документооборота, поскольку ЭД, созданные в программной среде одной автоматизированной системы ДОУ не возможно воспроизвести в другой автоматизированной системе без информационных потерь. Конвертация ЭД из одной системы в другую представляет собой дорогостоящий и трудоемкий процесс, который тем не менее не гарантирует успешного перевода документа из одной системы в другую с сохранением всей системной информации и метаданных. В связи с чем определенный оптимизм вызывает деятельности Гильдии управляющих документацией, разработавшей в 2003 году стандарт взаимодействия АС ДОУ271. В случае реализации положений стандарта всеми разработчиками автоматизированных систем ДОУ, можно говорить об информационной совместимости автоматизированных систем и возможности организации межкорпоративного электронного документооборота, основанного на обмене ЭД, созданными в различных программных средах.
Специалисты отмечают, что «в этом секторе информационной индустрии, несмотря на очевидную необходимость, не отлажена система мониторинга разработок, появляющихся на рынке, нет также и четко функционирующих системы их лицензирования и сертификации» .
Проведенное исследование показало, что ФОИВ на сегодняшний день используют в своей работе следующие автоматизированные системы ДОУ:
ФГУП "Ситуационно-кризисный центр" Минатома России внедряет в центральном аппарате министерства с марта 2002 года систему электронного документооборота "БОСС-Референт", разработанную компанией "АйТи" (на платформе Lotus Notes); на стадии пилотного проекта охвачено 10 рабочих мест. В Департаменте атомной науки и техники Минатома России с 2000 года на 3 рабочих местах внедрена система LanDocs компании "Ланит".
В Минсвязи России с 1999 года приблизительно на 70 рабочих местах установлена программа CompanyMedia (v. 2.1) компании "ИнтерТраст". С данным программным обеспечением работает примерно 45 человек. В ближайшее время планируется увеличение числа рабочих мест.
"СЭД МНС России" разработана компанией "АйТи" на основе системы "БОСС-Референт" (на платформе "Lotus Notes"). Автоматизированно ведутся базы не только организационно-распорядительной документации, но и Единый государственный реестр налогоплательщиков, Единый государственный реестр юридических лиц. Автоматизированная система ДОУ МНС была внедрена в центральном аппарате Министерства по налогам и сборам РФ в 2001 году. В настоящее время в центральном аппарате МНС пользователей системы 1200 человек (данное программное обеспечение установлено на рабочем месте у каждого сотрудника организации). Модификация СЭД МНС-Регион будет запущена в 11 региональных Управлениях МНС. Тем самым к 2003 году в автоматизированной системе ДОУ будут работать все 163 тысячи служащих налоговой системы273.
В МЧС России с 2002 года в опытной эксплуатации на 35 местах функционирует программное обеспечение автоматизации ДОУ, разработанное ООО «Аквариус Консалтинг». В Минкультуры России на 10 рабочих местах с 1991 года функционирует АСКИД, разработанная ГИВЦ Минкультуры России, с 2002 года — программа "Дело" ("ЭОС"). В Комитете РФ по финансовому мониторингу также установлена САД «Дело», компании «Электронные офисные системы» с 2002 года. В Минсельхозе России с 2000 года на 30-ти рабочих местах установлена программа "Евфрат" (Cognitive Technologies Ltd. ЗАО "Интеллектуальные технологии"). В Минэкономразвития РФ с 1999 года функционирует система автоматизации делопроизводства и электронного документооборота (версия 8.03), разработанная ООО «ЭОС». С 1994 года в ГТК России внедрен комплекс программных средств «Учет и контроль исполнения документов» (ЗАО «Ньютрейд»), В ФКЦБ России с 2001 года на 200 рабочих местах установлена программа "Делопроизводство" фирмы "Концерн информационных технологий" ("КИТ"). Охвачена практически вся организация. В ФСФО России с 1994 года на 27 рабочих местах функционирует "Система автоматизации документооборота и контроля исполнения", разработанная фирмой "Мелфон". В ФСЖВ России программное обеспечение автоматизации ДОУ разработано ЗАО специализированное конструкторское бюро "Тэлка".
