Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Исторические предпосылки формирования института военного губернатора Забайкальской области 38
1.1. Административно-территориальное преобразование восточных территорий Российской империи 38
1.2. Губернаторский корпус Забайкальской области .62
Глава 2. Региональная специфика деятельности военного губернатора Забайкалья 93
2.1. Ссылка и каторга в делопроизводстве военного губернатора 93
2.2. Деятельность Наказного атамана Забайкальского казачьего войска .119
2.3. Этноконфессиональная политика в Забайкальской области 146
Заключение .169
Библиографический список диссертации .173
Приложения .216
Список сокращений
- Административно-территориальное преобразование восточных территорий Российской империи
- Губернаторский корпус Забайкальской области
- Деятельность Наказного атамана Забайкальского казачьего войска
- Этноконфессиональная политика в Забайкальской области
Введение к работе
Актуальность исследования. Формирование и реорганизация институтов управления в современной России, совершенствование законодательной базы, регламентирующей полномочия региональных управленческих структур, укрепление властной вертикали диктуют необходимость изучения процесса создания системы управления, обеспечивающей неукоснительное исполнение существующих законов и поддержание правового порядка на всей территории страны. Исторический опыт политического взаимодействия центра и периферии в царской России и разграничения полномочий между звеньями управления сегодня весьма актуален и востребован, а процесс формирования нового звена власти и наделения его обязанностями и полномочиями при решении стратегической задачи обеспечения безопасности приграничных территорий полезен и поучителен для всех уровней власти.
Институт военного губернатора в Российской империи, важнейшее звено системы управления государством, в чью компетенцию входили одновременное исполнение военных и гражданских функций, являлся феноменом российского государственного управления. При наличии общих закономерностей функционирование военных губернаторов на разных территориях Российской империи приобретало отличительные черты, продиктованные историческими и геополитическими особенностями регионов. Для определения места и роли военного губернатора в имперской системе управления нами избран Забайкальский регион, который на протяжении длительного времени формировался как периферия великой державы. Изучение обязанностей и полномочий военного губернатора в контексте региональных особенностей края позволяет определить специфические черты его деятельности.
Степень изученности проблемы. Историографический анализ отечественных и зарубежных научных трудов позволяет традиционно выделить три основных периода – дореволюционный, советский и постсоветский.
Работы дореволюционного периода, принадлежащие перу А. Лохвицкого, А.Д. Градовского, Е.П. Карновича, А.И. Блинова, Н.М. Коркунова, В.М. Гессена, А.А. Каменского, В.Е. Романовского, исследуют особенности административного устройства Российской империи и выявляют основные принципы организации управленческой иерархии. На рубеже XIX – ХХ вв. исследователи начинают проявлять интерес к социально-экономическому и политическому развитию Сибири и Дальнего Востока. Появляются работы А. Арефьева, Г.В. Зиновьева, А.А. Кауфмана, Г.Г. Савича, П.И. Хорошхина, Н.М. Ядринцева, в которых затрагиваются проблемы управления регионом. Большинство работ этого периода подверглись строгой цензуре, поэтому были написаны в русле заданного имперского курса. Тем не менее, эти труды, созданные на основе глубокого анализа законодательной базы и содержавшие богатый фактический и историко-статистический материал, заложили добротную основу для дальнейших исследований.
В советский период изучение дореволюционного государственного устройства было сковано рамками уже коммунистической идеологии, а «препарирование» информации о дореволюционной внутренней политике привело к некоторой предвзятости в ее оценке. Исследования, внесшие значительный вклад в изучение проблем организации и функционирования губернаторской власти, были проведены Н.П. Ерошкиным и П.А. Зайончковским. Ученики П.А. Зайончковского – Л.Г. Захарова, П.Н. Зырянов, И.В. Оржеховский – продолжили изучение структуры администрации Российской империи и основных направлений ее деятельности.
Советские ученые создали фундаментальную базу для дальнейшей разработки проблемы. Однако в силу специфики требований, предъявляемых к исследованиям того времени, специальных работ, объективно и всесторонне исследовавших статус, роль, полномочия и направления деятельности губернаторов, не появилось.
Недостаток отечественных трудов по проблеме в какой-то мере компенсировался изысканиями зарубежных исследователей. Работы В. Пинтнера, Д. Филда, Р. Робинса положили начало изучению социального состава бюрократического аппарата Российской империи.
Постсоветский период, возродивший институт губернаторства, характеризуется всплеском интереса к данной проблематике. Появившиеся в это время многочисленные труды условно можно разделить на две группы: фундаментальные исследования процесса формирования и развития институтов управления Российской империей (работы под редакцией В.В. Черкасова, Б.В. Грызлова, М.В. Бабича, исследования Л.М. Лысенко, А.С. Минакова, Б.А. Ляхова, П.И. Гаркуши, А.В. Манько, Г.В. Алексушина, Ц.Ц. Михеевой) и труды, посвященные отдельным аспектам губернаторского управления в региональном преломлении (исследования А.Н. Бикташевой, С.В. Любичанковского, В.А. Кононова, В.Н. Марасановой, А.А. Павлова, В.Г. Семенова, В.П. Семеновой, И.А. Христофорова, Е.А. Труниной, Т.И. Шатохина).
Весомый вклад в изучение административной политики имперской власти по отношению к окраинным регионам России внесли сибирские историки Д.Я. Резун, А.В. Ремнев, Л.М. Дамешек, И.Л. Дамешек, Н.П. Матханова, М.В. Шиловский, А.В. Гимельштейн. Их исследования процессов «строительства» империи, проблем управления сибирским регионом с учетом его специфики, изучение генерал-губернаторского уровня власти и принципов его взаимодействия с имперским центром приобрели целенаправленный, систематический характер и позволили говорить о сложившейся в Сибири крупной научной школе истории регионального управления.
Изучение отдельных аспектов функционирования института военного губернатора в разных регионах предпринято Г.Т. Мусабалиной, А.П. Сорокиным, И.М. Гвоздиковой, Ю.А. Павловым, В.П. Казанцевым, Я.Л. Салогуб, А.В. Умрихиным. Однако изучение губернаторского звена власти в Забайкальской области на сегодняшний день ограничивается серией популярных очерков, публицистических и научно-популярных статей забайкальских историков и краеведов В.Г. и Г.П. Лобановых, Т.А. Константиновой, А. Баринова, В. Василевского, А. Маннова, В. Филоненко. Яркие, эмоциональные публикации имеют цель популяризации темы и не претендуют на глубокое научное исследование.
Таким образом, несмотря на то, что тема регионального управления получила освещение во многих научных трудах, губернаторское звено имперской власти изучено еще недостаточно, а в Забайкальской области, появившейся в системе административно-территориального деления империи одной из последних (область выделилась из Иркутской губернии в 1851 г.), еще не стало предметом специального изучения. Данное исследование – первая попытка комплексного изучения института военного губернатора как важного звена в имперской системе управления на примере Забайкальской области, с которой имперская Россия связывала планы своего политического усиления на Востоке.
Цель исследования – определение роли и места военного губернатора Забайкальской области в имперской системе управления и механизмов взаимодействия центра и окраины Российской империи.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
- проанализировать исторические предпосылки появления должности военного губернатора Забайкальской области;
- выявить особенности имперской модели управления Забайкальем в контексте его геополитической роли;
- определить принципы формирования губернаторского корпуса в области;
- исследовать механизмы взаимодействия военного губернатора и центральной власти Российской империи;
- выявить обязанности и полномочия военного губернатора в Забайкалье;
- проанализировать специфику управления областью, определенную региональными особенностями.
Объектом исследования является институт военного губернатора как важное звено системы имперской власти (на примере Забайкальской области).
Предмет исследования – исторические предпосылки появления должности военного губернатора в Забайкальской области; критерии формирования губернаторского корпуса в Забайкалье; обязанности и полномочия военного губернатора; основные направления его деятельности, продиктованные спецификой региона; принципы взаимодействия губернаторского звена власти с имперским центром.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1851 по 1917 гг. Нижняя граница – 1851 г. – время назначения в Забайкальскую область первого военного губернатора. Верхняя граница определена апрелем 1917 г., временем упразднения должности военного губернатора Забайкальской области и замены ее должностью Забайкальского областного комиссара.
Территориальные рамки исследования охватывают Забайкальскую область в границах второй половины ХIХ – начала XX вв., совпадающую с территорией современной Республики Бурятия и Забайкальского края. Регион представлял для самодержавия значительный интерес в связи с предназначенной ему геополитической ролью, определенной уже в середине XIX в., когда область была выделена в самостоятельное административное образование с центром в Чите. За время своего существования область неоднократно переходила из ведения одного генерал-губернаторства в другое: в 1851 - 1884 гг. она подчинялось Восточно-Сибирскому генерал-губернаторству, в 1884 - 1906 гг. – Приамурскому, с 1906 г. – Иркутскому.
Методология и методика исследования. Основными принципами исследования стали историзм, объективность, системность. Принцип историзма предполагает анализ деятельности губернской власти в Забайкалье в контексте задач, которые ей приходилось решать в зависимости от целей, преследуемых самодержавным правительством. Принцип объективности предполагает всесторонний анализ всего комплекса источников вне зависимости от собственного мнения о его полноте и информативности. Принцип системности требует рассмотрения губернаторской власти как одного из звеньев имперской системы управления.
При написании диссертации использованы проблемно-хронологический, структурно-функциональный, историко-сравнительный, ретроспективный, антропологический методы. Проблемно-хронологический метод, исследующий проблему в ее последовательном развитии, обусловил структуру диссертационного исследования и способствовал изучению поставленных задач во временной последовательности. Структурно-функциональный метод позволяет изучить внутренние закономерности становления института военного губернатора и проанализировать в исторической динамике основные направления его деятельности. Историко-сравнительный метод дает возможность раскрыть закономерности имперского правительственного курса в отношении Забайкальской области в сравнении с другими пограничными, а также внутренними регионами империи. Ретроспективный метод позволяет реконструировать события той поры, опираясь на весь массив исторических источников. Антропологический метод нацелен на выяснение роли человеческого фактора в деятельности конкретной личности.
Источниковая база исследования. При проведении данного исследования мы опирались на весь комплекс источников: нормативно-правовые документы, справочно-статистические материалы, послужные списки военных губернаторов, их ежегодные отчеты, официальную переписку должностных лиц разного ранга, газетные публикации, источники личного происхождения.
Основную источниковую базу исследования составляют архивные документы, значительная часть которых вводится в научный оборот впервые. Были изучены и проанализированы фонды шести государственных архивов: двух центральных – Российского государственного исторического архива (г. Санкт-Петербург) и Российского государственного военно-исторического архива (г. Москва) и четырех региональных – Государственного архива Забайкальского края (г. Чита), Государственного архива Иркутской области (г. Иркутск), Государственного исторического архива Омской области (г. Омск) и Государственного архива Республики Бурятия (г. Улан-Удэ). В общей сложности были использованы материалы 25 фондов
В фондах 1265 (Второй Сибирской комитет), 1589 (V отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии), 1149 (Государственный Совет), 1263 (Комитет Министров), 560 (Общая канцелярия министра финансов) Российского государственного исторического архива (РГИА) представлена обширная коллекция документов, позволяющая установить исторические предпосылки появления должности военного губернатора Забайкальской и определить его место в имперской структуре власти. Коллекция печатных записок Научно-справочной библиотеки РГИА, в которой отложились оригиналы Всеподданнейших отчетов военных губернаторов Забайкальской области начала XX в., дают возможность воссоздать механизм взаимодействия центральной и региональной власти, очертить круг вопросов, интересующих имперское правительство на данной территории. В фонде 1482 (Военный губернатор Забайкальской области) Российского государственного военно-исторического архива (РГВИА) отложились документы, свидетельствующие об усилении правоохранительной деятельности «областного начальника» в начале ХХ в. в условиях растущего революционного движения, когда главной задачей губернского звена власти стало обеспечение внутренней безопасности во вверенном регионе.
Основной массив документации по теме исследования сосредоточен в Государственном архиве Забайкальского края (ГАЗК) в фондах 1 (Забайкальское областное правление), 13 (Военный губернатор Забайкальской области), 14 (Особая канцелярия военного губернатора Забайкальской области), 30 (Войсковое хозяйственное правление Забайкальского казачьего войска), 18 (Комитет по устройству сельскохозяйственной и промышленной выставки), 20 (Забайкальское областное по крестьянским делам присутствие), 282 (Церкви Забайкальской области), 334 (Забайкальский областной комиссар Всероссийского Временного Сибирского правительства). Коллекцию документов мы условно разделили на официальные (послужные и исповедальные списки, черновики Всеподданнейших отчетов, обзоры состояния области, переписка с разными звеньями властной вертикали) и личные (письма, прошения). С помощью первых рассмотрены вопросы взаимодействия центральной и региональной власти. Личные документы позволили реконструировать биографии некоторых губернаторов.
Документы фондов 24 (Главное управление Восточной Сибири), 25 (Канцелярия Иркутского генерал-губернатора), 29 (Приамурский генерал-губернатор) Государственного архива Иркутской области (ГАИО) позволили определить характер взаимоотношений двух уровней власти – генерал-губернаторской и губернаторской – в решении различных вопросов: расселения и обустройства ссыльных, определения региональной тактики по отношению к различным этническим группам и др.
Фонды Государственного исторического архива Омской области (ГИАОО) 2 (Сибирский генерал-губернатор), 3 (Главное управление Западной Сибири), 67 (Войсковое хозяйственное правление Сибирского казачьего войска) содержат документы по вопросам административного устройства и управления сибирскими губерниями и областями, Сибирским казачьим войском.
Ценные сведения о взаимодействии областной администрации и городского управления в решении повседневных проблем забайкальских городов и определении прав представителей разных конфессий удалось почерпнуть в фондах 10 (Верхнеудинская городская управа), 305 (Забайкальское областное правление), 262 (Селенгинский Троицкий монастырь) Государственного архива Республики Бурятия (ГАРБ).
Нормативно-правовой базой для определения статуса губернатора в исторической динамике послужили Полное собрание законов Российской империи и Свод законов Российской империи. Эти источники содержат в себе весь спектр документов, законодательно регулирующих жизнь в самодержавной России.
Представление об эволюции социально-экономического и культурного развития Забайкальской области как результате деятельности военных губернаторов, основных проблемах, которые стояли перед областным правлением, дают официальные издания Забайкальского областного статистического комитета – Памятные книжки и Обзоры Забайкальской области за несколько десятилетий. Содержащуюся в них информацию дополняют Всеподданнейшие отчеты генерал-губернаторов, в ведении которых находилась область.
В диссертации использованы материалы периодической печати конца XIX – начала XX вв. Официальные издания – «Забайкальские областные ведомости», «Известия Забайкальского Областного Комитета Общественной безопасности» – публиковали императорские указы, циркулярные письма генерал-губернаторов и военных губернаторов Забайкальской области, постановления новой власти. Неофициальная печать – «Восточное обозрение», «Верхнеудинский листок», «Жизнь на Восточной окраине», «Забайкальская новь» - публиковала разнородную информацию об участии высших чиновников в жизни забайкальского общества и реакции последнего на действия губернского руководства. Периодическая печать является важнейшим по информативной насыщенности, а порой единственным источником для установления тех или иных фактов. Воспоминания А. Кейзерлинга, М. Новомейского, путевые заметки А.П. Чехова помогают «погрузиться» в атмосферу тех лет.
Использованный комплекс источников позволил реконструировать процесс становления нового органа управления в Забайкалье и провести исследование его деятельности в контексте «окраинной» политики имперского центра.
Основные результаты, выносимые на защиту:
-
Исторической предпосылкой формирования института военного губернатора в Забайкальской области стало административно-территориальное переустройство восточных окраин империи, продиктованное необходимостью решения внешнеполитических задач имперского правительства по укреплению границ и созданию в Забайкалье плацдарма для усиления влияния России на Востоке.
-
Одним из основных критериев формирования забайкальского губернаторского корпуса стало наличие у его потенциальных представителей административного опыта и хорошего военного образования, позволяющего быстро принимать самостоятельные решения.
-
Несмотря на жесткую вертикаль власти и зависимость от ее генерал-губернаторского звена, военный губернатор Забайкальской области ввиду отдаленности от центра, отсутствия системы оперативной связи, упрощенной системы управления без сети губернских учреждений был достаточно самостоятельной фигурой с большими полномочиями.
-
Деятельность военного губернатора Забайкалья как звена имперской системы власти и проводника имперской политики в регионе в значительной степени определялась региональными особенностями вверенной области: наличием каторги и ссылки, дислокацией крупных воинских соединений и полиэтничностью региона, места компактного проживания крупнейшего сибирского этноса – бурят.
Научная новизна диссертационного исследования определена его целью и задачами. На основе использования многообразного корпуса источников предпринято комплексное исследование процесса формирования и деятельности губернаторского звена власти в Забайкальской области. В диссертации обоснована необходимость административно-территориального преобразования окраинной территории – Иркутской губернии – в середине XIX., выделения из нее Забайкальской области и, соответственно, формирования нового звена власти на восточных границах в контексте политики усиления региона как опорной базы для реализации геополитических устремлений империи. На основании обнаруженных послужных списков определен принцип формирования губернаторского корпуса в Забайкалье.
В диссертационном исследовании выявлен статус военного губернатора Забайкальской области; проведено четкое разделение полномочий между генерал-губернаторским и губернаторским уровнями власти на материале конкретного региона; выявлены особенности правового положения губернатора приграничной области по сравнению с губернаторским звеном внутренних губерний империи, а также с соответствующим звеном других областей; определены отличительные черты управления Забайкальской областью.
Принципиально новым в данной работе является определение круга обязанностей военного губернатора, выяснение степени его самостоятельности при решении тех или иных вопросов. Рассмотрена деятельность главного должностного лица области в контексте региональных особенностей Забайкалья. На основе найденных архивных документов была скорректирована дата ликвидации должности военного губернатора.
Практическая значимость исследования заключается в его потенциальной способности стать важным направлением дальнейшего комплексного изучения истории Забайкальского региона. Источниковая база и аналитические данные диссертации могут быть востребованы региональными органами государственной власти в процессе их дальнейшего реформирования. Положения и выводы проведенного исследования могут быть применены при разработке учебных курсов «История Сибири», «История Бурятии», «Историческое регионоведение», написании разделов учебных пособий, проведении лекционных и семинарских занятий.
Апробация исследования. Отдельные положения диссертационного исследования изложены в сообщениях на международных, всероссийских и региональных научных конференциях: III межрегиональной научной конференции «Развитие городских поселений Байкало-Азиатского региона», посвященной 345 – летию города Верхнеудинска (Улан-Удэ), г. Улан - Удэ, 15 декабря 2011 г.; межрегиональной научно-практической конференции «Прибайкалье в микроисторическом разрезе: методология и проблемы: (Егуновские чтения - V)», г. Улан-Удэ, 29 мая 2012 г.; Всероссийской научной конференции, посвященной 190 - летию реформ М.М. Сперанского «Имперский регионализм и сибирская идентичность (XVIII-XX вв.). Сибиряковские чтения», г. Иркутск, 11-15 октября 2012 г.; международной научно-практической конференции, посвященной 90-летию Республики Бурятия, г. Улан-Удэ, 23 - 24 мая 2013 г. Результаты и выводы исследования изложены в шести статьях, из них три в изданиях, рекомендованных ВАК.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав (пять параграфов), заключения, библиографического списка и приложения.
Административно-территориальное преобразование восточных территорий Российской империи
В советский период большинство исследований по дореволюционному государственному устройству также были скованы жесткими рамками – уже коммунистической идеологии, а «препарирование» информации о дореволюционной внутренней политике привело к некоторой предвзятости в ее оценке. Первые крупные работы по губернскому и уездному управлению появляются к середине XX в. В 1968 г. вышла широко известная монография Н.П. Ерошкина, в которой проанализирована существовавшая в определенный исторический момент схема властной вертикали . В его работе губернаторское управление было рассмотрено через призму деятельности Министерства внутренних дел.
Основателем школы изучения администрации Российской империи по праву следует считать П.А. Зайончковского, который заложил основу для изучения проблем организации и функционирования губернаторской власти . Он предложил исследовательскую методику, основанную на комплексном анализе всех имеющихся источников, – послужных списков, отчетов, донесений, переписки, воспоминаний. П.А. Зайончковскому принадлежит заслуга оценки роли субъективного фактора в управлении, создания образных портретов чиновников, чьи личности неизбежно накладывали отпечаток на способы реализации управленческой политики. Эта методика и сегодня используется при изучении административного аппарата управления дореволюционной Россией. Представитель его научной школы Л.Г. Захарова сосредоточила свое внимание на анализе земской реформы по «Положению» 1890 г. Она отметила усиление прав администрации в воздействии на состав земских управ. Дополнительным источником произвола в действиях губернатора, указывает исследователь, стал надзор не только за законностью, но и целесообразностью решений земских собраний .
Состав и функциональные обязанности губернаторского корпуса пореформенного периода проанализированы П.Н. Зыряновым, отметившим не только сословное, но и имущественное единство . П.Н. Зырянов рассматривал губернатора как часть бюрократической системы, вне которой тот не смог бы стать решающей силой в губернском управлении. Изучение социального облика бюрократии в направлении, сформированном исторической школой П.А. Зайончковского, продолжил И.В. Оржеховский . Исследование губернаторской деятельности с точки зрения принадлежности к дворянскому сословию провел А.П. Корелин . Автор использует обширный архивный, нормативный и статистический материал для воссоздания социального облика высшего сословия. В монографии исследован состав, численность, политический статус российского дворянства, его место в российском обществе. Автор представил дворянство как общественный слой со всеми его юридическими атрибутами. Однако при этом он придерживался традиций оценки дворянского сословия в первую очередь как «эксплуататорского класса» и давал его представителям во властных структурах большей частью негативные характеристики.
В 1950-е –1960-е гг. издаются фундаментальные труды – двухтомник «История Бурят-Монгольской АССР» и многотомное издание «История Сибири» , содержащие всестороннюю историческую характеристику интересующего нас региона: хозяйственную деятельность, социальное развитие, национальную и колониальную политику. Однако вопросы управления данной территорией в период самодержавия освещены схематично и «теряются» на фоне других материалов.
Советским ученым удалось создать серьезную базу для дальнейшего изучения проблемы. Однако в силу специфики требований, предъявляемых к исследованиям того времени, специальных работ, объективно и всесторонне исследовавших статус, роль, полномочия и направления деятельности губернаторов, не появилось.
Недостаток отечественных исследований данной проблемы в указанный период в какой-то мере компенсируется зарубежной литературой. В исследованиях Х. Торке, В. Пинтнера, Д. Филда проанализировано российское чиновничество как социальный слой: его состав и структура, даны характеристики чиновников разного ранга с классификацией по чину, происхождению, возрасту, вероисповеданию и др. В контексте нашего исследования особый интерес представляет работа американского историка Р. Робинса . В ней он подробно анализирует статус, роль и деятельность русских губернаторов в конце XIX – начале XX вв., принцип их взаимодействия с центральными и местными органами власти. Эти работы положили начало изучению социального состава бюрократического аппарата Российской империи.
Губернаторский корпус Забайкальской области
Административно-территориальные приобретения и преобразования Российской империи требовали постоянного обновления и совершенствования законодательной базы, регламентирующей систему губернаторского управления. Термин «губернатор» появился в русском праве со времени завоевания шведских провинций . В 1801 г. в правление Павла I в административную практику вошел термин «военный губернатор» . На окраинные территории, инкорпорируемые в общеимперскую систему управления, император предпочитал назначать военных. До середины XIX в. на некоторых национальных окраинах, например, в Оренбургской губернии, существовала трехуровневая система управления: император – военный губернатор – гражданский губернатор. В этой управленческой схеме военный губернатор являлся доверенным лицом императора и был ответственным только перед ним. Будучи связующим звеном между высшими центральными и местными органами управления, он наделялся чрезвычайными полномочиями и одновременно командовал регулярными и иррегулярными воинскими частями, расположенными в губернии. Он обладал огромной властью в крае . С 1801 по 1864 гг. на территориях, где происходили народные волнения, также назначались военные губернаторы, выполнявшие кроме функций гражданского губернатора и функции главы гарнизона или военного подразделения на территории губернии. С середины XIX в. военные губернаторы назначаются для управления губернией, областью, городом или крепостью, а в военное время – для управления областью, занятой по праву войны. В подведомственной им местности они ведали как гражданским, так и военным управлением. Большей частью военные губернаторы управляли губерниями и областями, входившими в состав генерал-губернаторств: Батумская, Дагестанская и Карская на Кавказе; Приморская, Амурская и Забайкальская в Сибири; Сырь-Дарьинская, Ферганская и Самаркандская в Туркестанском крае и Семиреченская область. Управлялась военным губернатором и Уральская область, хотя в состав генерал-губернаторства не входила. Главный командир Кронштадского порта считался военным губернатором г. Кронштадта. Права и обязанности военных губернаторов и порядок их назначения определялись особыми узаконениями .
Положение как гражданских, так и военных губернаторов не было четко регламентировано, поскольку определялось законодательством различных эпох. Правовой статус и обязанности губернаторов были определены только спустя столетие после появления должности «Общим наказом гражданским губернаторам» от 3 июня 1837 г., который охватывал все сферы общественной и социально-экономической жизни губернии. В соответствии с ним губернаторы выступали как «непосредственные начальники вверенных им губерний». По «Наказу…» губернаторские служебные обязанности и права подразделялись на 14 пунктов: 1) обязанности по губернии вообще; 2) по делам общего управления; 3) «по охране законных прав, общественного благоустройства и благочиния»; 4) по народному продовольствию и общественному хозяйству; 5) по делам о повинностях; 6) «по охранению народного здравия»; 7) по опекам и общественному призрению; 8) по делам казенного управления; 9) по делам судебным; 10) по отношению к военному ведомству; 11) по приему и сдаче управления губернией; 12) по обозрению губернии; 13) по отчетности и ответственности; 14) о взаимоотношениях с другими органами и учреждениями . Кроме ежедневного пребывания в губернском правлении, губернатор обязан был присутствовать еще в 17 учреждениях. «Наказ…» установил бюрократический порядок функционирования губернаторства как института власти и управления в условиях усиления и централизации государственного управления . Губернатор функционировал как «оберегатель» законов, но был не вправе ни делать новых постановлений, ни отступать от существующих .
Хотя «Наказ…» определял круг обязанностей губернаторов, их полномочия были прописаны нечетко. Собрав сведения об их деятельности после вступления в силу закона от 3 июля 1837 г. и определив «на основании опыта обязанности Членов Губернского Правления и прочих его чинов», 2 января 1845 г. Министерство внутренних дел предусмотрело дополнения для «облегчения и сокращения труда» «начальников губернии» . Через 20 лет, 8 июня 1865 г., в связи «с необходимостью дать новое устройство более соответственное настоящим государственным и общественным нуждам» имперское правительство сделало еще одну попытку преобразования губернских учреждений ведомства Министерства внутренних дел, однако окраинных генерал-губернаторств новшества не коснулись.
Последним крупномасштабным проектом административных преобразований, касавшихся статуса и объема полномочий губернаторов в период самодержавного правления, была программа П. А. Столыпина 1907 г., имевшая целью устранение расплывчатости и неопределенности, характерной для пореформенного законодательства. Проект отличало стремление к централизации власти и укрепление подчиненности губернатора Министерству внутренних дел. Согласно данной реформе губернатор по-прежнему наделялся обширными правами, среди которых был усиленный надзор за всеми находящимися в губернии учреждениями гражданского ведомства и общественного управления. Он мог требовать от данных органов и их должностных лиц необходимые ему сведения и объяснения по любому виду их деятельности и проводить ревизию этих структур лично или через своего помощника, а также при участии представителя министерства .
В Сибири управление имело трехуровневый характер. И гражданский, и военный губернатор, как и почти на всех окраинах Российской империи, не были подчинены напрямую императору, между ними находилось генерал-губернаторское звено власти. По сравнению с губернаторами великорусских территорий сибирский губернатор был более ограничен в своих правах . Однако генерал-губернатор не подменял губернатора во множестве административных дел, входивших в компетенцию последнего, а губернатор, опираясь на возможную поддержку Министерства внутренних дел, имел достаточную правовую основу для некоторого противодействия «главному начальнику края». Военные губернаторы иногда могли дополнительно рассчитывать на помощь Военного министерства .
Назначение военных губернаторов в новые пограничные области (Забайкальскую, Амурскую, Приморскую) во многом было обусловлено тем, что колонизация территорий, вновь присоединенных к России по Айгунскому (1858 г.) и Пекинскому (1860 г.) русско-китайским договорам, проводилась военно-административными методами . С выделением Забайкальской области из Иркутской губернии в 1851 г. здесь учреждается должность военного губернатора, который «есть с тем вместе Наказный Атаман Забайкальского казачьего войска». Он назначался в область для «надзора за правильным и успешным действием всех местных установлений» . Согласно «Положению об управлении Забайкальской областью» от 11 июля 1851 г. военный губернатор Забайкальской области назначался и увольнялся Высочайшим указом по представлению Министерства внутренних дел, которое, в свою очередь, согласовывало кандидатуру с военным министром. Последнее слово в решении кадровых вопросов принадлежало императору, который собственноручно подписывал указ о назначении на должность военных губернаторов Забайкальской области .
Деятельность Наказного атамана Забайкальского казачьего войска
Согласно Высочайшему Указу от 25 ноября 1878 г. был утвержден проект о производстве жалованья наказному атаману Забайкальского казачьего войска по званию военного губернатора Забайкальской области. До этого оно назначалось согласно «отношению управляющего военным министерством, независимо от содержания, получаемого по званию губернатора» . В начале XX в. в связи с тем, что жалованье военного губернатора Забайкальской области по званию губернатора составляло 10 000 руб. в год, что превосходило содержание командиров корпусов и начальников главных управлений Военного Министерства, а в казачьей казне достаточных средств не было, жалованье по званию «Наказной Атаман» не выплачивалось, невзирая на просьбы. В 1913 г. Министерство внутренних дел поднимало вопрос об отделении должностей наказных атаманов Забайкальского, Амурского и Уссурийского казачьих войск от должностей военных губернаторов соответствующих областей. Но ходатайство в связи с отсутствием финансовых возможностей также было отклонено .
При достаточно обстоятельном исследовании истории Забайкальского казачества историки почти не касались изучения важнейшего звена его управления – наказного атамана Забайкальского казачьего войска, ограничиваясь схематичным изучением его деятельности в контексте общей темы изучения сибирского казачества , хотя атаман (военный губернатор) играл значительную роль в процессе становления и реформирования Забайкальского казачьего войска. Его мнение учитывалось государством при проведении политики по отношению к казакам, он являлся посредником между казачеством и имперской властью. И, хотя главное руководство казачьими войсками региона находилось в руках генерал-губернатора, наказной атаман был реально ближе к казачьему населению, оперативно решал его насущные проблемы на месте и обладал «практически неограниченной и бесконтрольной властью над войском» . Этот тезис закреплен «Положением о Забайкальском казачьем войске», где 102 звучит так: «Войсковой наказной атаман есть ближайший начальник Забайкальского Казачьего войска и его Управления», а согласно 104 ему непосредственно подчиняются все места Войскового Управления, а также служащие и отставные Штаб - и Обер - Офицеры и нижние чины Забайкальского Казачьего войска . Круг прав и обязанностей наказного атамана Забайкальского казачьего войска был достаточно широк. В соответствии с 106 «Положения» ему предоставлялось право: 1) утверждать и отрешать от должностей в полках сотенных командиров, ставя об этом в известность генерал-губернатора. 2) «Производить на вакансии в урядники и писаря урядничьего звания». 3) Решать окончательно военно-судные дела соответственно власти, 104 ему предоставленной. 4) «По доходящим сведениям наряжать следствия делать изыскания чрез доверенных чиновников. 5) В случаях замеченного со стороны кого - либо нерадения к должности, а паче преступления оной, или нарушения порядка службы и подчиненности, обращать на виновных меры законной взыскательности». При превышении своих властных полномочий он должен был выносить их на представление генерал-губернатора.
Согласно 109 «Положения» главными обязанностями наказного атамана становится «неусыпное наблюдение и попечение: 1) Чтобы войско всегда было в состоянии выставлять на службу, в совершенной исправности, определенное настоящим Положением число полков. 2) Чтобы все учреждения в войске действовали неослабно, в порядке, законами и постановлениями предписанном, и в пределах власти, каждому из них предоставленной. 3) Чтобы повсюду соблюдалось благоустройство и точное повиновение властям. 4) Чтобы каждый из обывателей войска, в собственности его и лично, везде находил законную защиту и правосудие. 5) Чтобы все казенные и войсковые капиталы расходовались с должною отчетностью и на предметы своего назначения. 6) Чтобы не происходило нигде никаких налогов с казаков, Положением не определенных; а установляемые законом, взимались с них правильно и бездоимочно. 7) Чтобы благовременно отклоняем был всякий недостаток в продовольствии. 8) Чтобы наконец все вообще меры и действия направляемы были к упрочению благосостояния войска во всех его частях и отношениях» .
Помимо перечисленных обязанностей на наказном атамане в Забайкалье лежала обязанность охраны границы «в пределах войска» и наблюдение за исправностью содержания пограничной стражи . Он также обязан был решать повседневные проблемы казачьего населения: следить за распространением земледелия, скотоводства и промышленности; делать представление к награждению отличившихся; заботиться о казаках-инородцах, принявших православие, предоставлять им ссуды и льготы по службе; охранять законы и строго преследовать за преступления. В ведение наказного атамана входили и инспекторские смотры казачьих полков, и разбор «недоразумений» между казачеством и другими слоями населения .
Наказной атаман как главный начальник иррегулярного войска – Забайкальского казачьего, охранявшего границы, преследовавшего контрабандистов, организовывавшего поимку беглых преступников, несшего внутреннюю службу на этапах, в городах, на заводах и золотых промыслах, а также и вне пределов Забайкальского края , обязан был ежегодно лично осматривать его и в случае обнаружения каких-либо недостатков, неисправностей или злоупотреблений принимать все законные средства для их устранения. По истечении каждого года он обязан был не только писать отчет в качестве губернатора Забайкальской области по гражданской части, но и через генерал-губернатора предоставить подробный отчет в Военное министерство по военной части как наказной атаман войска с анализом всех данных . При вступлении в должность военного губернатора от генерал-губернатора поступало уведомление о ведении в «строгом порядке всех дел по Управлению областью, а также по должности Наказного Атамана». Особенно подчеркивалась необходимость «озаботиться разъяснением всех денежных оборотов и отчетностей, как по Войсковому хозяйственному правлению, так и по Гражданскому управлению областью» . Одним из основных вопросов, находившихся в компетенции наказного атамана Забайкальского казачьего войска, был земельный. Согласно данным наказного атамана М.П. Хорошхина, во второй половине XIX в. общая площадь казачьих земель составляла 52 027 000 десятин, или 10 357 кв. миль - около 1/40 части всего пространства империи. Из них 7 814 000 десятин приходилось на Забайкальское казачье войско . В соответствии с 13 «Положения о Забайкальском казачьем войске» при его образовании вместе с населением в его владение поступали: «1. Земли, принадлежащие ныне пограничным казакам. 2. Пустолежащие свободные казенные земли по пограничной линии. 3. Земли, принадлежащие ныне Забайкальскому Казачьему Городовому полку и станичным казакам Верхнеудинскаго округа. 4. Земли, принадлежащие инородческим полкам: Тунгусскому и Бурятским. 5. Все казенные оброчные статьи, в черте войсковых земель лежащие. 6. Земли крестьян, которые будут зачислены в казачье сословие» . Все земли должны были быть разделены на шесть полковых и 12 батальонных округов, причем каждому округу надлежало отвести «способным к хлебопашеству земли» по расчету: на штаб-офицера по 100 дес., на обер-офицера – 200, на казака – 30 и на церковный причт 99 дес.
Этноконфессиональная политика в Забайкальской области
Проведение волостной реформы и унификация управления сельским населением не исключала, по мнению военных губернаторов, пренебрежения со стороны инородцев российскими государственными ценностями. В отчете за 1908 г. военный губернатор В.И. Марков отмечал, что инородческое население в 200 000 душ обоего пола ( всего населения области) «живет совершенно обособленной, мало знакомой даже местной администрации, жизнью» и что приобщение к «русской государственности не подвинулось вперед в течение 2 столетий, со времени присоединения края к России». Военный губернатор выражал опасения, что представители коренного населения области «в случае возникновения военных осложнений, если и не проявят активной враждебности к русским, то едва ли можно ожидать от них и особого сочувствия и содействия русскому делу. Так было во время последней войны с Японией». «Очевидна необходимость принятия самых действительных мер для скорейшего приобщения Забайкальских инородцев к русской государственности и русской культуре», - делает вывод губернатор, уточняя, что таким мерами он считает, прежде всего, «распространение среди них русского школьного образования и воинской повинности» . Полное пренебрежение к развитию «инородческого образования», нежелание способствовать развитию «системы инородческих школ», их характеру, «разработке задач воспитания», на что указывал Н.М. Ядринцев , объяснялось нежеланием таким образом способствовать «обособлению» аборигенного населения. Вопрос о введении для инородцев воинской повинности представлял собой, по мнению губернаторского звена власти, последнюю стадию реформ, ведущих к полному уравниванию этой группы населения области с остальным в отношении прав и обязанностей перед государством . Е.О. Мациевский в своем отчете за 1893 г. доказывал, что именно «средством воинской повинности почти все народонаселение нашего отечества объединилось», «поставив каждого члена в одинаковые условия». По мнению губернатора, буряты Селенгинского округа, отбывающие воинскую повинность по казачьему положению, ближе сошлись с русским населением, чем буряты и тунгусы других округов, не привлеченные еще к ее отбыванию . Военные губернаторы не без основания пребывали в уверенности, что только экономически сильное и прочно спаянное во всех своих группах население области может представить собой, при современном положении дел на Востоке, надежный оплот государства . Предметом внимания губернаторской власти было и здоровье коренного населения. В.И. Косов, отмечая низкий процент рождаемости у инородцев, объяснял это «низкой культурностью в отношении санитарных условий жизни […] при болезни инородцы обращаются к своим ламам, а не к русским врачам и акушерам» .
Основным вопросом, с которым сталкивались все военные губернаторы, был земельный. Запутанность земельных отношений в области, ставших следствием колонизации, чересполосица земельных наделов вызывали постоянные конфликты между разными категориями населения. Военный губернатор М.П. Хорошхин видел причину «затруднения правильного ведения дел управления областью» в непосредственном соседстве трех главных групп населения – собственников земли: казаков, крестьян и инородцев. «Наиболее важная причина застоя в земледелии, - писал он в своем отчете, - заключается в неопределенности поземельных отношений, вследствие того, что земли казаков, крестьян и инородцев до сих пор еще не обмежеваны, а потому постоянно возникают споры из-за права владения тем или другим участком земли. Эта неуверенность в своем праве на землю и побуждает хозяев извлекать как можно больше из участков, находящихся в данное время в их фактическом пользовании, не заботясь вовсе об их улучшении» .
Взгляды на земельный вопрос у губернаторов порой были диаметрально противоположны. К примеру, М.И. Эбелов считал, что «притеснения инородцев» приведут к «массовой перекочевке бурят в пределы Монголии», что может привести к «международному скандалу […] и экономические взаимосвязи России и Монголии будут порваны навсегда». Губернатор также считал, что это приведет к «обезлюдению приграничных областей» и «ослабит экономическую мощь» . В.И. Марков, напротив, в отчете за 1908 г. отметил, что «инородцы в большинстве случаев пользуются обширными земельными угодьями, далеко превышающими наделы соседних с ними крестьянских обществ», и «справедливой мерой» стало бы «сокращение земельных угодий, состоящих в пользовании инородцев», и поселение среди них русских крестьян. Это, по мнению военного губернатора, способствовало бы «желательному нарушению обособленной сплоченности инородцев и более тесному сближению с русским населением» . Интересно, что попытка проведения реформы землепользования в Якутской области, суть которой была изложена в предложенной губернатором В.Н. Скрыпицыным Инструкции «О порядке уравнительного распределения в наслеге (или селении) земель между общественниками в соответствии с податными повинностями и платежами» под давлением недовольных ею родовых начальников была отвергнута населением, и ее положения были применены только в некоторых улусах
