Содержание к диссертации
Введение
Раздел I. Социально-историческое проявление коррупции 21
Раздел II. Направления распространения коррупции в системе органов государственной власти России 55
Раздел III. Совершенствование путей внедрения организованной преступности в систему государственного управления ПО
Заключение 150
Список использованных источников и литературы 163
- Социально-историческое проявление коррупции
- Направления распространения коррупции в системе органов государственной власти России
- Совершенствование путей внедрения организованной преступности в систему государственного управления
Введение к работе
Преступность как социальный феномен имеет определенные исторические корни, ее рост особенно заметен в условиях кризисных явлений в экономике и социальной сфере, ослабления роли государства; сращивание преступных элементов с должностными лицами приводит к коррупции. В Концепции национальной безопасности Российской Федерации криминализация общественных отношений, рост организованной преступности названы в качестве основных факторов, создающих широкий спектр внутренних и внешних угроз национальной безопасности страны.1 В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 10 мая 2006 г. указывалось: «...несмотря на предпринимаемые усилия, нам до сих пор не удалось устранить одно из самых серьезных препятствий на пути нашего развития — коррупцию». В ходе интернет-конференции 6 июля В.В. Путин, касаясь вопроса коррупции, отметил: «...Она, собственно, постоянно сопровождает растущие экономики, страны переходного периода. Для России это стало, к сожалению, актуальным, на мой взгляд, еще и потому, что не только произошли капитальные изменения в экономике при переходе от плановой системы к рыночной, но и рухнула как бы прежня система моральных ценностей, советского времени. А государственный аппарат мало чем изменился». Собственно, исследованию этого процесса — разрастанию коррупции на постсоветском пространстве — в историческом аспекте, в период от распада СССР и прекращения действия советской плановой экономической системы до сегодняшнего уровня рыночной экономики, в условиях формирующегося гражданского общества и правового государства посвящено диссертационное исследование. Данная постановка исследования определяет его актуальность для исторической науки, а учет исторического опыта представляется важным для практических действий государства и общества по предотвращению коррупции во всех ее формах и проявлениях.
Различные источники определяют ежегодный объем взяток госчиновникам в пределах $15 млрд.4 Коррупция подрывает доверие населения к власти, ее органам и представителям. Актуальность темы инициируется необходимостью усиления борьбы с коррупцией, выявления того, как шло ее распространение в исследуемый период, какие этапы проходило и какие формы принимало это явление, установления причин того, что уровень коррупции, несмотря на предпринимавшиеся государством и обществом меры, продолжает увеличиваться.
Состояние изученности проблемы. Изучением вопросов коррупции в России в силу их политико-правового характера занимались в основном юристы и криминологи. Как социальное явление коррупция осознается лишь в последние три-четыре десятилетия. В этой связи автор обратился к работам, в которых ученые и специалисты высказывают суждения о сущности коррупции, дают ей научные определения. Большая часть этих работ издана за рубежом, где коррупция как социальный фактор разрабатывалась достаточно активно. Эти работы привлекают внимание диссертанта и потому, что они лишены идеологического «налета», рассматривают коррупцию как объективное явление, тенденцию, в определенной степени закономерность, в то время как в советской системе коррупция считалась исключением, единичным, а не характерным явлением. В данном случае при изучении и оценке отечественной и зарубежной историографии мы исходим из того, что в советской системе коррупция реально существовала, но, во-первых, в существенно меньших, чем в капиталистических государствах, размерах; во-вторых, она не воспринималась как явление, а, следовательно, борьба с ней была локальной, эпизодической, а не системной; в-третьих, разработка теоретических вопросов в большей степени велась западными учеными.
Обращают на себя внимание разработки профессора Гарвардского университета Карла Иоахима Фридриха. Он рассматривал коррупцию в рамках «конвенционального» подхода как поведение, отклоняющееся от преобладающих в политической сфере норм и обусловленное мотивацией получения личной выгоды за общественный счет. Он оценивает коррупцию как явление почти однозначно негативное, «патологию политики», при которой это негативное явление затрагивает и государственных чиновников, и властные институты, как непременный спутник политики, а отсюда окончательная победа над коррупцией - задача утопическая, но это не исключает того, что ей нужно давать энергичный отпор, чтобы болезнетворные зародыши не распространялись и не разрушали политическую систему.5 Подобные высказывания характерны для Д. Саймона и Д. Эйтцена.6 В то же время представители так называемой «ревизионистской» школы анализа коррупции Хосе Абуэва, Дэвид Бэйли, Натаниэль Лефф, Колин Лейес выступали против, односторонне-негативистского подхода к (коррупции как общественной патологии и утверждали, что коррупция может выполнять позитивные функции в плане интеграции, развития и модернизации обществ «третьего мира».7
Одним из ведущих специалистов в области исследования коррупции считается Сюзан Роуз-Аккерман.8 Свои исследования она проводит в рамках экономического подхода к изучению коррупции и рассматривает ее как форму социального обмена, а коррупционные платежи — как часть трансакционных издержек; в данном случае коррупция связывается с чрезмерным вмешательством государства в экономические процессы. В то же время, как известно, в некоторых странах с довольно высоким участием государства в экономике коррупция невысока (например, в Дании), Подобные соображения получили отражение в теории коллективных благ М. Олсона.9 М. Шабанова феномен коррупции рассматривает как «двусторонние солидаристские», не правовые взаимодействия — на высших уровнях властной иерархии это солидарность в незаконном расходовании средств бюджета, заключение заведомо убыточных для казны договоров, невыгодная- для государства приватизация, принятие законов в интересах определенных групп.10 Л. Косалс считает, что быстрый слом прежнего механизма, поощрявшего следование социальным нормам, и, следовательно, механизма санкций за их нарушение, ведет к «неформальной институционализации множества экономических феноменов», в частности, незаконной приватизация государственной собственности.11
С конца 90-х гг. издан ряд научных работ историко-правового характера, появилось множество журналистских публикаций, содержащих фактический материал по коррупции. Представляют научный интерес исследования П.В. Седова, В.В. Астанина, Е.Г. Демы, Н.Ф. Демидовой, И.А. Голосенко, В.П. Кувалдина, Л.Д. Сафронова, которые охватывают период XVTI-XIX вв.; на основе исторического анализа чиновничества определяются причины появления коррупции, дается мотивация коррупционного поведения, выявляются противоречия в законодательстве. Эти работы дают возможность выявить исторические предпосылки распространения коррупции в конце XX века.
В работах Л.В. Астафьева, В.Ф. Кузнецовой, B.C. Комиссарова, Г.Н. Борзенкова13 и др. предлагаются формулировки определения коррупции. Параллельно автор изучал определения коррупции, содержащиеся в правовых документах, в первую очередь международных,14 Э.Н. Ожиганов разделяет современную коррупцию на бюрократическую и политическую, принудительную и согласованную, централизованную и децентрализованную.15 Кузьминов Я. различает коррупцию в широком (нарушения должностным лицом своих обязанностей ради материального вознаграждения) и узком (взяточничество и чиновничье предпринимательство) смысле.16
Тем не менее, анализ историографии свидетельствует, что до сих пор не существует научного определения коррупции как социального явления. Тем более не существует определения, в котором была бы отражена зависимость коррупции от политического строя и истории государства в целом. Именно в отсутствии согласованного междисциплинарного определения, по нашему мнению, одна из проблем деструктурированного подхода к поиску адекватных мер противодействия коррупции. Среди научных трудов по вопросам коррупции диссертационные исследования в области юриспруденции,17 социологии и экономики,18 в большинстве случаев коррупция рассматривается с точки зрения права, но не как социально-историческое явление, присущее чиновничеству. Отдельно отметим диссертационные исследования В,В, Астанина и Е.И. Головановой,19 которые носят историко-правовой характер, хотя в них исследуется период XVI-XDC вв. Ученые приходят к выводу, что коррупция как социальное явление была присуща государственно-служебным отношениям на протяжении всей истории существования аппарата государственного управления в России, они заключают, что победить коррупцию только мерами законодательного ограничения невозможно, что ее масштабы зависят от социально-политической и экономической ситуации — чем острее социальные противоречия в государстве, тем шире размах коррупции. Эти, как и другие исследователи, акцентируют внимание на том, что причинами коррупции в первую очередь становится слабость политической власти, противоречия и запоздалость законодательных решений.
Волженкин Б.В. выявляет механизм коррупционного поведения в рамках квалификации преступлений, связанных с должностными правонарушениями, отмечает, что характерными проявлениями коррупции в России являются совмещение государственными чиновниками должностей в органах власти и в коммерческих структурах; практика распределение государственных финансовых ресурсов.20 Эта позиция разделяется и другими учеными.21 Лунеев В.В. считает, что изощренное мздоимство и казнокрадство стало основной и перспективной статьей дохода на временных и неустойчивых государственных должностях, институированного (системного, неотъемлемого от основ государственно-служебных отношений) порочного российского делового обычая.22 Н. Мельник дает расширенное представление о схемах коррупционного поведения, выделяет четыре основных принципа механизма коррупционной сделки.23
Ученые исследуют современное состояние коррупции.24 Радаев В.В. говорит о трех моделях коррупции: монополистической, дерегулируемой, конкурентной, Афанасьев М.Н. утверждает, что коррупция проистекает из особенностей властных структур России и установлении в обществе патрон клиентских отношений. Он выявляет тенденцию слияния в «единый лоббистский организм» на госкапиталистической основе ведомств и головных отраслевых корпораций, «приватизации» формально государственных институтов, превращения клиентарно-организованных частных и частно-корпоративных интересов практически в единственную действенную власть, показывает институциональные условия, влияющие на уровень коррупции.26 Катаев Н.А. и Сердюк Л.В. выделяет чисто уголовную (в основном экономического характера) и политическую коррупцию, которую делят на отклоняющееся и преступное поведение.27
Вместе с тем в названных работах авторы не ставили целью проведение исторических параллелей, не охватывают весь спектр факторов, повлиявших на формирование коррупционной системы в государственно-служебных отношениях современной России.
По вопросам коррупции проводятся социологические и политологические исследования. Особый интерес представляют социологические исследования фонда ИНДЕМ и Санкт-Петербургского Гуманитарно-политологического центра «Стратегия». Аналитики выявляют ряд тенденций, отражающих современное состояние проблемы коррупции, дают оценки экономических потерь от коррупции.
Историографический анализ литературы показывает необходимость создания исторических работ по вопросам коррупции в России.
Социально-историческое проявление коррупции
Как показывают исследования зарубежных и отечественных ученых, коррупция существовала в обществе всегда, как только возник управленческий аппарат. Шарль Монтескье писал: «...известно уже по опыту веков, что всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею, и он идет в этом направлении, пока не достигнет положенного ему предела».3 Комплексное рассмотрение обозначенной проблемы невозможно без применения исторического анализа. Эволюция государства и общества непременно влечет эволюцию различных социальных явлений. Коррупция, в данном случае, исключением являться не будет. Причины и последствия коррупции сегодня, как и много веков назад, остаются прежними, меняется лишь внешние формы ее проявления. Сегодняшнее восприятие этого явления сильно отличается от восприятия в XVII в. В тоже время, государственные стратегии борьбы с этим злом отчасти аналогичны. Метод историзма предполагает рассмотрение существующих государственно-правовых явлений не только с позиций настоящего, но также прошлого. Историко-сравнительный метод позволяет ответить на вопросы, касающиеся причин и условий возникновения, развития коррупции в системе государственного управления нашей страны.
Интерес к истории коррупции объясняется возвращением общественного сознания к общечеловеческим ценностям, а также в стремлении общества и государства видеть на посту чиновника высокоморального человека. Сегодня, как никогда, актуальны положения, сформулированные выдающимся русским государствоведом А.Д. Градовским32 относительно качества служебной деятельности, которые должны выражаться в следующем: верности главе государства; точности в исполнении законов и распоряжений правительства; соблюдении служебной дисциплины; пользовании своей властью в пределах, установленных законом; честности и беспристрастности в использовании должности; хранении служебной тайны.
Как отмечает Б.В. Волженкин: «современный исследователь не должен судить законодателей и правоведов прошлого с позиций нынешнего знания, необходимо стремиться понять логику развития юридической мысли и возможно, подчеркнуть идеи, которые, пусть в преображенном виде, окажутся полезными и в новых условиях». Профессор Санкт-Петербургского университета, сенатор, член Государственного совета П.С. Таганцев писал: «Известно то важное значение, какое имеет историческое толкование в сфере действующего законодательства. Если мы, например, желаем изучить какой-нибудь юридический институт, существующий в данное время, то для правильного его уяснения себе мы должны проследить историческую судьбу его, то есть поводы, в силу которых появилось данное учреждение, и те видоизменения, которым подверглось оно в своем историческом развитии».
Первое упоминание о посуле как незаконном вознаграждении за осуществление официальных властных полномочий в законодательстве Руси связано с Двинской уставной грамотой 1397-1398 гг. (Уставная грамота Василия I, выданная боярам двинским и всем черным людям Двинской земли).35 Примерно в этот же период появляется еще один документ, свидетельствующий о том, что понятие посула начинает употребляться в смысле взятки - Псковская Судная грамота 1397 г., последняя переработка, которой производилась в 1467
Вероятно, корыстные злоупотребления по службе возникли с появлением управляющих (вождей, князей) и судей, то есть институтов управления обществом, как средство воздействия на их объективность и добросовестность при решении спорных вопросов. Стремление повлиять на них приводили человека к единственному возможному решению - подношению даров более значимых нежели противостоящая сторона спора.
Направления распространения коррупции в системе органов государственной власти России
В советском государстве и обществе считалось, что коррупция не характерна для страны, при том, что с середины 50-х г. до 1986 г. «...регистрируемые должностные хищения государственного имущества возросли в 2,5 раза, а взяточничества - в 25 раз»175.
С 1991 г. Президентом Российской Федерации Б.Н. Ельциным (с 2000 г. Президентом Российской Федерации В.В. Путиным), Правительством Российской Федерации, Верховным Советом, обеими палатами Федерального Собрания Российской Федерации принято свыше 270 нормативных правовых актов различной природы (не считая индивидуальных)176, в которых в том или ином контексте использовались термины «коррупция, коррумпированность» или однокоренные слова.
Вопросы борьбы с коррупцией обсуждались на Съезде народных депутатов СССР, заседаниях Верховного Совета и правительства СССР, партийных форумах177, были затронуты в Указе Президента СССР от 4 февраля 1991 г. «О мерах по усилению борьбы с наиболее опасными преступлениями и их организованными формами». Взяточничество рассматривалось как одно из возможных проявлений коррупции в постановлении Совета Министров СССР от 12 октября 1990 г. «О неотложных мерах по укреплению законности и правопорядка в стране», где, в частности, было дано указание министрам и 66 руководителям ведомств СССР, правительствам союзных республик с участием Министерства внутренних дел СССР и Комитета государственной безопасности СССР «тщательно разобраться с имеющими место фактами взяточничества, злоупотреблений и других видов коррупции, допускаемых отдельными должностными лицами подведомственных учреждений, предприятий, организаций». Президент страны в обращении к Федеральному Собранию Российской Федерации весной 1997 г. признал, что коррупция поразила все 180 уровни государственного аппарата. В марте 1998 г. в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации состоялись парламентские слушания на тему «Проблемы правового и организационного обеспечения борьбы с коррупцией», организованные Комитетом по безопасности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Участниками конференции было отмечено, что «состояние законности и правопорядка в стране приняло кризисный характер. Особую тревогу вызывают преступления, связанные с коррупцией. В целом по России в 1995 г. совершено свыше 14,2 тыс. должностных преступлений, в 1996 году их число увеличилось на 3,9 процента и составило 14758 преступлений. В 1997 г. выявлено свыше 16 тыс. преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Удельный вес взяточничества в структуре должностных преступлений против государственной власти за последние годы составляет примерно 34-36 процентов. В 1995 г. выявлено около 5 тысяч таких преступлений, в 1996 г. - около 5,5 тыс., в 1997 г, - свыше 5,6 тыс. В то же время, по данным ученых и специалистов, значительное число фактов/взяточничества (90 %) остается нераскрытым.
Совершенствование путей внедрения организованной преступности в систему государственного управления
Переходные периоды, переживаемые обществами, всегда сопровождаются ослаблением государства и даже его разрушением в период революций; правовым вакуумом, связанным с тем, что старые нормы права утрачивают свою легитимность, а новые появляются не сразу; ослаблением сдерживающих начал, связанных с традициями и моралью. Такое состояние общества неизбежно ведет к росту преступности (в частности, организованной преступности), позволяет этой преступности путем коррупционных взаимоотношений проникать в различные государственные сферы, использовать государственные механизмы в преступных целях. Существуют и объективные факторы, способствующие развитию преступности внутри социума, лишенного политической власти, как пассивные, так и активные.
В начале 90-х гг. при отсутствии эффективного механизма защиты собственности и правопослушного собственника от противоправных посягательств были созданы беспрецедентные условия для внедрения в экономические отношения откровенно преступных элементов, подкупа служащих аппарата государственной власти и управления. Колоссальный всплеск коррупционных отношений - звено той же цепи. Неизбежное совпадение и переплетение интересов и устремлений отмеченных групп привело к образованию и укреплению действующих в сфере экономики организованных преступных сообществ, которые распространили свое влияние практически на все ключевые отрасли и направления хозяйственной деятельности.285
В докладе Генерального секретаря ООН «Воздействие организованной преступной деятельности на общество в целом» на второй сессии Комитета по предотвращению преступлений и уголовному правосудию Экономического и социального совета ООН в апреле 1993 г. отмечалось, что коррупция государственных должностных лиц всегда являлась одним из предпочтительных средств организованных преступных группировок, составной частью их стратегии и тактики, которой отдавалось предпочтение перед использованием открытого насилия. Выплачиваемые в виде взяток деньги считаются боссами организованной преступности хорошим их инвестированием, своего рода накладными расходами, оправданными с точки зрения «дела», поскольку это в значительной степени увеличивает шансы на успех и вероятную безнаказанность, снижает или даже сводит на нет опасность обнаружения преступления со всеми потерями, к которым это может привести. Коррупцию в контексте распространения организованной преступности можно рассматривать с различных точек зрения. С начала 90-х гг. в России (СССР) происходит процесс дестабилизации внутренней жизни, то есть разрушение той платформы, на которой держалось советское общество. Хотя криминализация прежней советской экономики была общеизвестна, мало кто ожидал столь массового увеличения проявлений коррупции и организованной преступности, которое наблюдалось в России в течение переходного периода. Число организованных преступных групп, о которых известно правоохранительным органам, возросло по официальным данным с 758 в 1990 г. до 8.000 к концу 1995 г. Обвинения в даже для чиновников самых высоких уровней. Факты доказывают, что коррупция охватила и правоохранительные органы.289 Заказные убийства и убийства известных людей стали суровой реальностью, а правоохранительные органы не имели особого успеха в привлечении преступников к ответственности: так, из зарегистрированных в 1996 г. 450 заказных убийств к концу года были раскрыты только 60.290
