Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Местные органы советской власти дальнего востока россии в условиях радикальных преобразований 21
1.1. Попытки реформирования местных органов Советской власти 21
1.2. Ликвидация местных Советов 48
Глава 2. Создание новых органов государственной власти и местного самоуправления в дальневосточных субъектах Российской Федерации 72
2.1. Формирование исполнительных органов государственной власти 72
2.2. Особенности и этапы формирования законодательных (представительных) органов государственной власти 92
2.3. Становление системы органов местного самоуправления 129
Заключение 169
Список источников и литературы 177
- Попытки реформирования местных органов Советской власти
- Ликвидация местных Советов
- Особенности и этапы формирования законодательных (представительных) органов государственной власти
- Становление системы органов местного самоуправления
Попытки реформирования местных органов Советской власти
Многие документальные источники, необходимые для работы по теме данного диссертационного исследования, по времени еще не подлежат хранению в государственных архивах. В связи с этим ценные сведения по вопросам ликвидации местных органов Советской власти и формирования новых исполнительных и представительных (законодательных) органов государственной власти были подобраны в текущих архивах администрации Приморского края (ТААПК), Думы Приморского края (ТАДГЖ), администрации Хабаровского края (ТААХК), Думы Хабаровского края (ТАЗДХК), администрации Амурской области (ТАААО), Амурского областного Совета народных депутатов (ТААОСНД). Документы и материалы текущих архивов являются важными источниками по проблемам реформирования органов власти. При этом следует отметить, что в указанных архивах отсутствует единая стандартизация по оформлению документов, материалы недостаточно систематизированы, по многим вопросам сведения отсутствуют.
Провести комплексный, научный анализ избранной темы только на основе архивных документов и материалов не представляется возможным. В связи с этим в процессе исследования было использовано значительное количество самых различных источников.
Значительную помощь автору оказали материалы международных, региональных и межвузовских научно-практических конференций. В работах многих исследователей содержится ценный материал по различным аспектам организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Важную группу источников составили сборники по электоральной статистике. В процессе диссертационного исследования были изучены материалы трех сборников: "Выборы глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации. 1995 - 1997", "Выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации 1995 - 1997", "Формирование органов местного самоуправления в Российской Федера-ции1995 - 1998". В этих изданиях отражены итоги избирательных кампаний в субъектах Российской Федерации. В публикуемых материалах отмечены общие закономерности и особенности правового регулирования выборов, содержатся сведения о системе основных организаторов выборов - избирательных комиссиях и их роли в избирательном процессе, говорится об обеспечении избирательных прав граждан, приводятся статистические данные об участии избирателей и избирательных объединений в выборах, а также основные их результаты. Характерной особенностью и очевидным достоинством сборников является то, что в их подготовке наряду с учеными-специалистами в области конституционного и избирательного права, членами Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и работниками ее аппарата участвовали непосредственные организаторы выборов в регионах - председатели избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. Будучи участниками и очевидцами событий, они являются авторами многих разделов, посвященных избирательным кампаниям в отдельных регионах. Данное обстоятельство, несмотря на официальную форму материалов, придает особый колорит сборникам позволяет глубже воспринимать панораму региональных избирательных процессов. Ведущие специалисты в области общественно-политических наук подготовили серьезные аналитические материалы по электоральным процессам, раскрыли микрогеографию выборов на уровне отдельных районов и городов а также подвели некоторые политические итоги региональных избирательных кампаний. Издания содержат биографические данные избранных глав исполнительной власти председателей представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации глав муниципальных образований. В работах указана структура и способы формирования органов государственной власти и местного самоуправления в регионах России, в том числе и в дальневосточных субъектах Российской Федерации. Сборники содержат диаграммы и таблицы с обширными статистическими сведениями. Дано общее представление о российской избирательной системе на региональном уровне, принципах ее построения и функционирования.
В целом изучение документов и материалов по проблемам региональных избирательных кампаний оказало заметное влияние на восстановление в систематическом и хронологическом порядке полной картины реформирования органов власти на Дальнем Востоке России в изучаемый период.
Одним из важных источников являются материалы предвыборной агитации кандидатов на официальные должности в органы государственной власти и местного самоуправления. Несмотря на некоторый субъективизм, многие кандидаты на достаточно серьезном уровне анализировали основные политические события, связанные с реформированием институтов власти и предлагали различные варианты по дальнейшему усовершенствованию системы органов государственной власти и местного самоуправления в современной России.
Ценные сведения по теме данного диссертационного исследования содержатся в изданиях периодической печати дальневосточных субъектов Российской Федерации. Автор использовал фактические, статистические и информационно-аналитические материалы, опубликованные в газетах "Амурские вести", "Амурская правда", "Владивосток", "Камчатская правда", "Красное знамя", "Магаданская правда", "Тихоокеанская звезда", "Утро России" и др. Материалы местной прессы предоставили возможность оценить социально-политические особенности регионов и проанализировать проблемы реформирования органов власти на Дальнем Востоке в динамике исторического развития с 1990 по 2000 гг.
Ликвидация местных Советов
Единого решения принято не было. Участники совещания лишь согласились с тем, что не нужно ломать действующую структуру власти, поскольку принятая в спешке новация могла оказаться неэффективной.
Одним из самых актуальных для депутатов местных Советов Дальневосточного региона оставался вопрос о реорганизации структуры местных органов Советской власти. Многие депутаты говорили о необходимости усиления позиции исполкомов Советов как местных органов исполнительной власти. Данная точка зрения была преобладающей среди представителей депутатского корпуса Приморского краевого Совета, Владивостокского городского Совета, Благовещенского городского Совета, Ягодинского районного Совета Магадан 2-3
ской области и других Советов Дальнего Востока. Депутаты полагали, что исполком в системе местных Советов наиболее компетентный орган, состоящий из профессиональных работников. Для обеспечения эффективной управленческой деятельности данного органа Советской власти было необходимо четко регламентировать его роль, функции и назначение. Варианты усиления позиций исполнительных комитетов в системе местных органов Советской власти были следующие: совмещение должности председателя Совета и исполкома; упразднение президиума как неэффективного органа, дублирующего деятельность исполнительного комитета; привлечение к работе в исполкомах наибольшего количества профессиональных управленцев; руководство председателя исполкома аппаратом Совета и всеми его подразделениями; привлечение для работы в исполнительном комитете председателей постоянных депутатских комиссий и всего руководящего состава данного местного Совета.
Другая часть депутатов местных Советов Дальнего Востока склонялась к усилению роли президиумов в системе властных отношений. Такая позиция была доминирующей среди депутатов Петропавловск-Камчатского городского Совета34. В данном случае предложения депутатов выглядели следующим образом: президиум руководит деятельностью исполкома и депутатскими комиссиями; исполнительный комитет передает основные функции управления президиуму и ликвидируется; часть прав сессий Советов делегируется их президиумам. Следующий компромиссный вариант предложений заключался в том, что и исполком и президиум оставались в системе органов Советской власти равноправными структурами. При этом принцип их взаимодействия, распределения обязанностей и полномочий должен был четко регламентироваться законами и положениями на уровне соответствующего местного Совeта35.
Достаточно много предложений поступало о реорганизации Советов городского, районного, поселкового и сельского уровней. По мнению депутатов Владивостокского городского Совета, городские и районные Советы необходимо было преобразовать в органы муниципального управления36. В сельских и поселковых Советах депутаты предлагали упразднять дублирующие руководящие должности и оставить одного председателя: председателя исполкома и председателя Совета в одном лице или председателя Совета, руководящего деятельностью исполнительного комитета .
Таким образом, спектр мнений депутатов относительно реорганизации структуры местных органов Советской власти был весьма разнообразным. Единое мнение заключалось лишь в том, что для рационального построения структуры местных органов Советской власти необходимо было соответствующее законодательное обеспечение.
Важными для депутатов местных Советов Дальнего Востока были проблемы формирования бюджетов местных Советов, взаимодействия между Советами различного уровня, а также проблемы поиска оптимальной модели системы органов местного самоуправления.
По вопросу формирования бюджетов местных Советов показательной была ситуация во Фрунзенском районном Совете г.Владивостока. Его председатель С. Курашкин предложил на обсуждение опыт Фрунзенского районного Совета, который самостоятельно находил источники финансирования, используя следующие методы: заключение договоров с предприятиями и организациями, расположенными на территории района о перечислении средств на социальные нужды; поддержка кооператоров и коммерсантов и получение средств за счет налога от их прибыли; организация районной брокерской кон-торы; введение платы за торговые ряды на местном рынке . По мнению С. Ку-рашкина, проблема финансирования местных Советов должна была решаться самими депутатами. Но такая точка зрения среди депутатов местных Советов не была доминирующей. Советы низового уровня (районные в городах, поселковые и сельские в районах) были лишены возможности самостоятельного формирования источников дохода. Кроме того, края, области, города, районы, села и поселки Дальневосточного региона имели различное экономическое положение, в связи с чем представлялось невозможным создание одинаковых стартовых условий для формирования бюджетов местных Советов. На Дальнем Востоке было большое количество городов, районов, сел и поселков, которые можно было отнести к разряду нерентабельных. Председатель Хабаровского крайисполкома Н.Н. Данилюк подчеркнул, что единый подход к установлению самостоятельного формирования источников бюджета местных Советов является нерациональным. По убеждению Н.Н. Данилюка, в связи с экономической неоднородностью районов уместен только дифференцированный подход к образованию местных бюджетов39.
Таким образом, вопрос об экономических основах местных Советов также оставался открытым.
Принципы взаимодействия местных Советов различного уровня (краевых, областных, городских, поселковых и сельских) также входили в сферу самых актуальных проблем. Известным было предложение председателя постоянной комиссии по делам Советов, местному самоуправлению и национальным вопросам Приморского краевого Совета В. Барыкина. Относительно системы взаимоотношений местных Советов различного уровня В. Барыкин отметил следующее: "Местные Советы - это не парламенты, а всего лишь местные органы власти. И чем ниже уровень Совета, тем больше он должен заниматься исполнением, тем сильнее должна быть исполнительная власть. Об этом же говорит и мировая практика. Нигде государство не строится по принципу "снизу-вверх", а органы местной власти никогда не берут на себя полномочий сколько хотят и не делегируют вверх полномочий сколько желают"40. По убеждению В. Барыкина, для нормализации системы взаимодействия между местными Советами различного уровня было необходимо сделать следующее: на сессиях краевых и областных
Особенности и этапы формирования законодательных (представительных) органов государственной власти
Реформирование исполнительных органов государственной власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации началось в 1991 г. Этот процесс стал важным компонентом основных политических событий нашей страны в данный период. В связи с утверждением 21 мая 1991 г. Съездом народных депутатов России поста Президента РСФСР наметилась тенденция полномасштабных изменений в системе органов власти всех уровней. Суть этих изменений заключалась в поэтапном переходе от принципа полновластия Советов к новой демократической модели разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Предполагалось, что каждая из ветвей власти будет иметь четко определенный круг полномочий. Как указывалось ранее, в системе местных Советов в течение 1991 - 1992 гг. были ликвидированы исполнительные комитеты. Вместо них появились новые структуры исполнительной власти - местные администрации.
Формирование новых органов исполнительной власти на местах с 1991 г. по 1993 г. происходило в условиях борьбы различных групп политической элиты за господствующие позиции в системе властных отношений. Так, события 19-21 августа 1991 г. в Москве явились кульминацией противостояния государственно-партийной номенклатуры и представителей демократических сил. После этих событий лидер демократических сил - Президент РСФСР Б.Н. Ельцин и круг его основных сторонников стремились усилить свои позиции на уровне регионов. С этой целью был принят ряд законодательных актов. 21 августа 1991 г. было издано постановление Верховного Совета РСФСР "О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению законодательной деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий попытки государственного переворота в СССР"1. 22 августа 1991 г. Президент РСФСР Б.Н. Ельцин подписал указ "О некоторых вопросах деятельности орга-нов исполнительной власти в РСФСР . На основании этих документов вводилась должность главы администрации края области автономной области ав 73
тономного округа как руководителя соответствующего исполнительного органа. Главы администраций субъектов Российской Федерации должны были назначаться Президентом России по согласованию с соответствующими местными Советами. Исполкомы Советов ликвидировались. Исполнительно-распорядительные функции государственного управления в краях, областях, автономных областях и округах передавались администрациям.
Процесс формирования новых органов исполнительной власти на уровне краев, областей, автономной области и автономных округов Дальневосточного региона показал отсутствие концептуально подготовленной реформы местных органов государственной власти. В данном случае, по нашему представлению, речь может идти лишь о стремлении Президента России Б.Н. Ельцина и его сторонников сформировать единую и независимую от Советов вертикаль исполнительной власти. Это подтверждает следующее.
1. В течение 1991 - 1993 гг. наблюдалась явная несогласованность по вопросу - назначать или избирать глав исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. 21 августа 1991 г. было принято постановление Верховного Совета РСФСР "О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению законности деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий попытки государственного переворота в СССР"3. 22 августа 1991 г. Президент России Б.Н. Ельцин издал указ "О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР" . На основании этих документов Президент имел право назначать глав администраций по согласованию с соответствующими местными Советами.
1 октября 1991 г. Съезд народных депутатов России принял постановление "Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы" . В постановлении указывалось, что главы администраций краев, областей, автономных областей и округов назначаются Президентом РСФСР. При назначении главы администрации, в соответствии с постановлением, требовалось одобрение кандидатуры местным Советом соответствующего уровня. 24 октября 1991 г. был принят закон РСФСР "О выборах главы администрации" . Через некоторое время, по предложению Б.Н. Ельцина, вводится запрет на проведение таких выборов. 25 ноября 1991 г. Президента РСФСР издает указ "О порядке назначения глав администраций" . Закон "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" ОТ 5 марта 1992 г. вновь предписывал обязательное проведение выборов глав краевых, областных администраций8. 10 декабря 1992 г. Съезд народных депутатов принял постановление "О главах администраций", которое на определенное время отклоняло проведение избирательных кампаний по выборам глав администраций . Указ Президента от 7 октября 1993 г. "О порядке назначения и освобождения от должности глав администраций краев, областей, автономных округов, городов федерального значения" определял порядок назначения глав администраций Президентом России10.
Назначение глав исполнительной власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации проходило с нарушением действовавшего законодательства. Президент России Б.Н. Ельцин в 1991 г. не согласовывал кандидатуры, представленные на этот пост, с депутатами соответствующих местных Советов. Исследователь Е.В. Буянов по данному вопросу отмечает следующее: "Анализ назначений глав администраций краев и областей осенью 1991 г. показывает отсутствие какой-либо системы. Должности получали лица разных возрастов и профессий как с техническим, так и с гуманитарным образованием, с опытом управленческой работы и без него. Во внимание принимались, прежде всего, поведение кандидата в августовские дни 1991 г., степень его лояльности Президенту России, близость к местным и столичным демократам, особенно из окружения Б.Н. Ельцина"11.
Понятно, что в данном случае опытный и квалифицированный управленец из лагеря оппозиции не имел никаких шансов стать главой администрации. В результате такого подбора кадров Президентом, в ряде регионов Дальнего Востока России назначенные главы администраций с течением времени показали свою несостоятельность. Так складывалась ситуация в Приморском крае, Амурской и Сахалинской областях. Непрофессионализм B.C. Кузнецова в Приморском крае, А.А. Кривченко в Амурской области и Е.А. Красноярова в Сахалинской области заключался, во-первых, в нежелании наладить нормальные взаимоотношения с депутатами местных Советов соответствующего уровня и, во-вторых, в неумении оперативно и грамотно решать текущие хозяйственно-экономические вопросы. Впоследствии главы администраций вышеуказанных регионов были освобождены Президентом России от занимаемых должностей. 3. Еще одной причиной, объясняющей отсутствие концептуального подхода к реформированию системы региональных органов исполнительной власти, стал порядок определения взаимодействия между администрациями и Советами. В дальневосточных субъектах Российской Федерации главы администраций назначались Президентом в период с октября по декабрь 1991 г. В это же время формировались структурные подразделения и аппараты управления администраций, определялся порядок их деятельности. Но закон, устанавливающий принципы взаимодействия между краевыми, областными администрациями и Советами, четко распределяющий функции и полномочия между этими органами власти, появился только 5 марта 1992 г. Речь идет о законе "О краевом, областном
Становление системы органов местного самоуправления
Депутаты малого краевого Совета встретили постановление главы краевой администрации с явным неприятием. Их не устраивал ряд положений документа. Во-первых, предусмотренная система представительства: пять человек от Хабаровска, три - от Комсомольска-на-Амуре и по одному от каждого района. Таким образом, по мнению депутатов, нарушался принцип равного представительства, потому что один из новых депутатов избирался от пяти тысяч избирателей, а другой - от пятидесяти тысяч. Однако основная претензия к главе администрации края была связана с установленным наименованием краевая Дума. Малый Совет предлагал название "краевое Законодательное Собрание" По мнению депутатов такое название более точно могло отвечать функциональному назначению нового органа. За этими официальными разно-гласиями скрывалось и личное неудовлетворение депутатов по поводу того что администрация края без особого интереса отнеслась к проекту реформирования местной власти подготовленного специальной рабочей группой краевого Совета В результате депутаты обратились в краевую прокуратуру с просьбой разобраться в сложившейся ситуации. По этому вопросу заместитель председателя краевого Совета Г.И. Лысенко сказала следующее: "...Если Совет лишен своих полномочий так ПУСТЬ его распустят
Несколько иначе складывалась ситуация в Республике Саха (Якутия), Камчатской и Сахалинской областях. Еврейской автономной области. В этих регионах принятие основных нормативных документов по проблеме реформирования представительных органов власти происходило в деловой и конструктивной обстановке. В процессе формирования местных парламентов участвовали не только представители соответствующих администраций, но и депутаты местных Советов, партийные и общественные организации. Законодательная база по выборам и структуре новых органов представительной власти принималась на основе демократических принципов, в условиях сотрудничества различных политических сил. Конечно, спорные вопросы возникали, но они не переходили в фазу острого политического конфликта, а разрешались на основе договоренности и компромисса. Это во многом объяснялось тем, что в условиях кризиса политической власти и последующей ликвидации Советов в этих регионах не наблюдалось серьезного противостояния местных законодательных и исполнительных органов власти, как было в других дальневосточных субъектах Российской Федерации.
В Сахалинской области 17 октября 1993 г. глава областной администрации Е.А. Краснояров образовал комиссию по нормотворчеству, в которую вошли как представители исполнительной, так и бывшей представительной власти. В их обязанность входила разработка проектов нормативных документов по реформированию представительного органа власти в области 3. В дальнейшем при областной администрации были сформированы государственная и общественная палата64. Основная задача обеих палат заключалась в том, чтобы на основе широкого спектра мнений, сопоставления различных точек зрения достичь демократического консенсуса и подготовить к 24 января 1994 г. согласованный проект устава Сахалинской области. В связи с этим особую значимость приобретал вопрос о формировании нового органа представительной власти. Обеими палатами было подготовлено два варианта структуры нового областного парламента. После серьезной работы представителей государственной и общественной палат, многочисленных дискуссий и обсуждений глава областной администрации Е.А. Краснояров 31 декабря 1993 г. утвердил структуру представительного органа государственной власти Сахалинской области и временное положение о его выборах65. Новый орган представительной власти - Сахалинский областной парламент в составе 31 депутата должен был состоять из двух палат: Совета области (18 депутатов) и областной Думы (13 депутатов). В Совет области избиралось по одному представителю от Южно-Сахалинска и 17-и районов. Депутатам Совета предстояло работать на общественных началах. Областная Дума также должна формироваться на основе выборов. Депутаты Думы были обязаны работать на постоянной основе. Выборы в областной парламент предполагалось провести 20 марта 1994 г.
Итак, основные документы по формированию нового органа представительной власти Сахалинской области были приняты на основе договоренности, компромисса, при активном участии депутатов бывшего областного Совета. Тем не менее, ситуация с принятием документов о выборах и структуре областного парламента была достаточно сложной. Дело в том, что со стороны администрации Президента Российской Федерации, а также Центральной избирательной комиссии, эти документы были подвергнуты острой критике и отправлены на доработку, так как, по убеждению представителей высших ин 108
станций, ряд положений документа нарушали указ Президента "Об основных началах организации органов государственной власти в субъектах Российской Федерации"66. Заместитель председателя Центральной избирательной комиссии А.В. Иванченко в письме на имя главы администрации Сахалинской области Е.А. Красноярова предложил внести в документы о Сахалинском парламенте существенные изменения. Во-первых, по мнению А.В. Иванченко, в документах была нарушена единая норма представительства - по одному депутату от каждого района. При различной численности жителей районов депутаты будут представлять разное число избирателей. Во-вторых, возражение А.В. Иванченко вызвало формирование национального избирательного округа и предоставление одного мандата представителям народов Севера. По его убеждению, складывалась ситуация, при которой неравенство избирательных округов по численности избирателей с преимущественно национальным представительством ущемляло права граждан других национальностей. В-третьих, указывалось, что в структуре областного парламента не было необходимости в существовании Совета области
В результате в соответствии с предложениями и рекомендациями представителей высших инстанций в документах о выборах и структуре нового органа представительной власти появились существенные изменения. 30 января 1994 г. вице-губернатор Сахалинской области Н.И. Арсеньев подписал постановление "О структуре представительного органа государственной власти Сахалинской области и временном положении о его выборах"68. В постановлении говорилось об отмене положения о структуре представительного органа государственной власти Сахалинской области. Указывалось, что новым органом представительной власти будет Сахалинская областная Дума в количестве 16-и депутатов. Были внесены и соответствующие изменения во временное положение о выборах. Вместо 17-и избирательных округов в соответствии с количеством районов области вводилось четыре четырехмандатных избирательных округа. Выборы нового органа представительной власти переносились с 20 на 27 марта 1994 г.
