Введение к работе
Актуальность темы исследования. Государственный аппарат является одним из важнейших элементов государства, от деятельности которого зависит жизнеспособность, благополучие и процветание общества. В настоящее время Российская Федерация столкнулась с рядом серьезных проблем экономического, политического, социального и культурного характера. Проблемы эти имеют в своей основе множество причин, среди которых одна из важнейших - несовершенство органов государственной власти и управления современной России. Учитывая необходимость развития промышленности, сельского хозяйства, решения различных социальных и культурных вопросов современной России, проблема управления регионами, организации местных органов власти в них приобретает важной значение. Эффективность деятельности государственного аппарата, его центральных и региональных органов во многом зависит от того, насколько полно они используют опыт, накопленный в предшествующие периоды развития государства. Обращение к историческому опыту создания и реорганизации государственного аппарата позволяет лучше понять и осмыслить становление и эволюцию органов власти и управления современной России.
Осуществляемое в последние годы в стране укрупнение регионов, в том числе предстоящее изменение административного статуса Читинской области, непосредственно связано с изменением структуры местного государственного аппарата. Отсюда крайне актуальным представляется изучение результатов административно-территориальных преобразований 1920-1930-х гг.
Актуальность данного исследования определяется и тем, что оно способствует более полному изучению советского периода истории России, помогает воссоздать объективную картину становления cоветского государства. Открытие доступа и использование ранее закрытых архивных документов периода 1920-1930-х гг. позволяет дать взвешенный и обдуманный анализ ранее замалчивавшихся фактов общественно-политической жизни.
Актуальность исследования также обусловлена отсутствием специальных и комплексных исследований по истории государственного аппарата Забайкалья 1920-1930-х гг. В целом, актуальность предпринятого исследования определяется научно-теоретическим и практическим значением темы, равно как и ее недостаточным освещением в отечественной историографии.
Степень изученности темы. Отечественная историография проблемы советского госаппарата представлена монографическими исследованиями, диссертациями, научными статьями и другими видами исследований. В историографии исследуемого вопроса можно выделить 4 периода: 1) 1922 г. - середина 1930-х гг.; 2) вторая половина 1930-х гг. - конец 1950-х гг.; 3) конец 1950-х гг. – рубеж 1980-1990-х гг.; 4) 1990-е гг. – начало XXI в.
Литература первого периода (1922 г. – середина 1930-х гг.) представлена, прежде всего, публикациями государственных и партийных деятелей. Центральное место в данных исследованиях занимали вопросы проведения выборов, формирования местных органов власти, комплектования кадрового состава аппарата. Исследователи 1920-1930-х гг., изучая состав и деятельность советского государственного аппарата, обобщали методы его работы, выявляли недостатки и давали рекомендации по их устранению.
Сибирская литература первого периода по данной проблеме не отличается разнообразием и, в основном, представлена публикациями, авторы которых пытались проанализировать опыт местных органов власти. В этих работах исследователи рассмотрели результаты упрощения аппарата, сделали вывод о необходимости расширения административных прав волостных и сельских органов, улучшения их материальной базы и инструктажа. В работах, посвященных изучению деятельности органов юстиции Сибири в 1920-х гг., авторы, в частности П. Алимов, пришли к заключению, что реорганизация органов суда и прокуратуры в 1920-х гг. сыграла большую роль в борьбе с преступностью в регионе.
Следует отметить, что процесс государственного строительства в Забайкалье в 1920-1930-х гг. не являлся объектом специального научного исследования. В ряде работ рассматривались изменения в системе управления Забайкалья, обусловленные районированием Дальневосточного края. Заслуживает внимания опубликованная в 1923 г. работа «Советский Дальний Восток», в одном из разделов которой рассматривается процесс советизации Дальнего Востока и Забайкалья. Авторы работы отмечают, что процесс создания советского аппарата на Дальнем Востоке осложнялся объективными причинами, в частности, низкой плотностью населения и большими расстояниями. Начальный этап государственного строительства в Бурятии в этот период был обобщен в работах М. Н. Ербанова и Н. Н. Козьмина. В 1933 г. в сборнике «От царской колонии до советской республики» была опубликована статья В. П. Гирченко и Ф. А. Кудрявцева, которая содержит ряд актуальных для того времени оценок и выводов об особенностях государственного строительства в Бурятии.
Таким образом, литература, выходившая до середины 1930-х гг. по вопросам государственного строительства Забайкалья, представлена немногочисленными публикациями, которые, несмотря на недостаточно высокий уровень обобщения, содержат уникальный фактический материал по вопросам организации советского государственного аппарата в Забайкалье.
Говоря о втором периоде историографии проблемы, следует отметить, что с середины 1930-х гг. по исследуемой теме значительно сократилось количество публикаций. В послевоенные годы происходит оживление исследований по истории советского строительства. В работах этого периода обосновывается руководящая роль коммунистической партии в системе советской власти, анализируется опыт работы местных Советов, исследуется создание и деятельность органов суда и прокуратуры. Однако все исследования этого периода выдержаны в строго идеологических рамках, проникнуты идеей о том, что Советы являются наиболее совершенной формой политической организации.
С начала 1950-х гг. публикуются статьи и монографии, в которых исследуются особенности национально-государственного строительства Бурятии, роль партии в образовании республики, некоторые особенности формирования центрального и местного аппарата управления Бурятии. Значительный вклад в изучение процесса формирования государственного аппарата Забайкалья в этот период был сделан В. С. Флеровым, в работах которого рассмотрен начальный этап государственного строительства в Забайкалье. Исследовав процесс создания Советов в 1923 г., В. С. Флеров пришел к выводу, что советское строительство в 1922-1923 гг. на Дальнем Востоке проходило в значительно лучших условиях, чем в центральной России в 1917-1922 гг. Оценивая в целом данный период в историографии проблемы, можно утверждать, что литература, посвященная созданию советского государственного аппарата в Забайкалье, была немногочисленна и в основном освещала начальный этап создания советского государственного аппарата в Забайкалье в 1922 -1923 гг.
Третий период историографии (конец 1950-х гг. – конец 1980-х гг.) характеризуется публикацией работ, отличающихся высоким теоретическим уровнем исследования, а также комплексным изучением проблемы, что было обусловлено расширением доступа ученых к архивным материалам. В многочисленных исследованиях этого периода ученые изучали процесс создания ревкомов и Советов, методы их работы, роль партии в создании и становлении Советов и др.. Все вопросы государственного строительства рассматривались через идеологическую призму в соответствии с марксистско-ленинской теорией. В таком же ключе исследовалась и деятельность органов суда и прокуратуры 1920-1930-х гг., в результате в их работе отмечались лишь положительные моменты.
В этот период началось и целенаправленное изучение процесса создания советского аппарата Сибири. В 1960-1970-х гг. ученые исследовали особенности партийного руководства работой Советов Сибири, деятельность органов партийно-государственного контроля по улучшению состава аппарата. При всей ценности указанных работ, приводимых в них данных о государственном строительстве в Сибири, нельзя не отметить, что идеологическая заданность выводов не позволила исследователям в рассматриваемый период увидеть недостатки кадровой политики конца 1920-х гг. В отдельных работах освещалась деятельность правоохранительных органов Сибири, отмечались недостатки в работе милиции и прокуратуры Сибири.
С начала 1960-х гг. наблюдается пробуждение интереса ученых к истории создания государственного аппарата Забайкалья. Характерной чертой опубликованных в 1960-1970-х гг. публикаций по данной теме является рассмотрение проблемы создания советского аппарата Забайкалья лишь на начальном этапе. Кроме этого, в большинстве работ процесс создания аппарата не столько анализируется, сколько описывается. Вместе с тем ряд статей содержат и выводы историков. В частности, Э. М. Щагин, исследовав процесс советизации Дальнего Востока, сделал заключение о том, что ликвидация ДВР и переход к советской власти были тщательно подготовлены советским правительством и партией. Более полное исследование начального этапа создания советского аппарата в Забайкалье представлено в монографии В. С. Флерова «Дальний Восток в период восстановления народного хозяйства». Автор указанной монографии, изучив деятельность местных Советов, пришел к выводу, что созданный в 1923 г. на Дальнем Востоке и в Забайкалье местный аппарат оказался в целом работоспособным и являлся надежным проводником политики партии.
Одной из значимых работ по истории госаппарата Восточной Сибири и Забайкалья этого периода является диссертационное исследование А. О. Баринова. В указанной работе анализируется состав местного аппарата Забайкалья в 1923 г., исследуются особенности создания советского аппарата в национальных районах Восточной Сибири. В работе сделан вывод о том, что, поскольку Советы являлись основной политической формой союза рабочих и крестьян, то оживление их деятельности способствовало укреплению этого союза. В целом, исследователи рассматривали историю формирования советского аппарата в Забайкалье в партийно-идеологическом аспекте.
Определенный вклад в исследование процесса формирования центральных органов власти в Бурятии внесло издание в 1959 г. второго тома «Истории Бурятской АССР». Систематическое изложение истории национально-государственного строительства Бурятии представлено в монографии А. А. Бартановой, опубликованной в 1964 г.. Автор на основе архивного материала рассмотрела основные этапы формирования бурятской национальной государственности. В последующие годы изучением процесса создания государственного аппарата Бурятии занимались П. Т. Хаптаев, Г. Л. Санжиев, Н. Д. Шулунов, В. А. Демидов и др.. Г. Л. Санжиев в монографии «Ленин и национально-государственное строительство в Сибири (1917-1937 гг.)», изучив опыт национально-государственного строительства Бурятии и Сибири в целом, сделал вывод о том, что политика коренизации сыграла исключительно важную роль в обеспечении успешного перехода ранее отсталых народов от патриархально-феодального строя к социализму. Основные этапы становления национальной государственности Бурятии в 1919-1923 гг. представлены в монографии Н. Д. Шулунова. Автор этой работы пришел к заключению, что процесс государственного строительства в восточной части Бурятии протекал в более сложных условиях, чем в западной части Бурятии. В целом, среди недостатков литературы 1950-1980-х гг. по данной проблеме следует отметить игнорирование таких вопросов, как усиление командно-административных методов руководства, подмена советских органов партийными, нарастание формализма в работе.
С конца 1980-х гг. по изучаемой проблеме появляются многочисленные публикации, авторы которых пытаются объективно изучить историю государственного строительства России, исследовать процесс зарождения и последующей трансформации советской номенклатуры, историю правоохранительных органов России. Четвертый период историографии характеризуется публикацией работ, авторы которых по-новому осмысливают и процесс формирования советского госаппарата Сибири. Особенности административно-территориального устройства Сибири в 1920-х гг. получили освещение в публикациях Ю. А. Зуляр и В. Н. Казарина. Вопросы кадровой политики, материального положения и деятельности правоохранительных органов Иркутской губернии рассмотрены в работах Н. А. Какоуровой. Автор этих работ сделала вывод о том, что органы суда и прокуратуры в 1920-1930-х гг. были превращены во вспомогательные органы, их деятельность была подчинена политической идеологии советского руководства.
В 1990-е гг. проблема начального этапа создания советского аппарата в Восточной Сибири получила освещение в диссертационных исследованиях А. Г. Грязнухина, А. И. Бакшеева, С. В. Бобышева. Особый интерес представляет кандидатская диссертация А. Г. Грязнухина «Переход от ревкомов к Советам в Восточной Сибири (1920-1921 гг.)». А. Г. Грязнухин, исследовав состав и деятельность советских органов власти на начальном этапе, пришел к заключению о том, что исполкомы, несмотря на более демократичный способ их формирования, по своей структуре и методам работы не отличались от ревкомов.
С начала 1990-х гг. публикуется большое количество работ, которые отражают новый взгляд на историю бурятского народа, в том числе и государственное строительство. Новый подход к вопросам государственного строительства Бурятии представлен в опубликованной в 1994 г. монографии А. А. Елаева, автор которой, анализируя роль различных факторов в процессе государственного строительства Бурятии, подвергает сомнению решающую роль партийной организации в создании госаппарата. Структура центрального аппарата Бурятии в 1923 г., результаты районирования Бурятии получили отражение в монографии «История Усть-Ордынского Бурятского автономного округа». В настоящее время широкое освещение получила история правоохранительных органов Бурятии. Авторы этих работ исследовали структуру и деятельность органов милиции, уголовного розыска, НКВД БМАССР и пришли к выводу, что, несмотря на определенные недостатки, правоохранительные органы Бурятии сыграли важную роль в борьбе с преступностью в регионе.
В целом, современная историография располагает большим количеством опубликованных работ, в которых с разных позиций рассматривается процесс создания советского аппарата власти в масштабах всей страны в 1920-1930-х гг. Однако на материалах Восточной Сибири эта проблема изучалась неравномерно: более интенсивно исследования велись на материалах Иркутской и Енисейской губерний, в меньшей степени - Бурятской АССР, и слабо изучена на материалах Забайкальской губернии. Но и имеющиеся на сегодняшний день исследования процесса государственного строительства в Забайкалье ограничиваются лишь начальным этапом, что не способствует глубокому анализу проблем исследуемого периода. Кроме этого, недостаточно изучены вопросы, связанные с изменением структуры и состава аппарата, не исследованы формы организационно-массовой работы госаппарата, деятельность органов суда и прокуратуры Забайкалья в 1920-1930-х гг. Существует потребность в создании обобщающей работы, посвященной процессу формирования и эволюции государственного аппарата Забайкалья.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы изучить основные этапы создания и эволюции государственного аппарата Забайкалья в 1922-1936 гг., проанализировать эффективность его деятельности в данный период. Исходя из цели исследования, принимая во внимание научную и практическую значимость, автор ставит перед собой следующие задачи:
- изучить процесс организации ревкомов и Советов;
- проследить динамику изменения структуры государственного аппарата Забайкалья в исследуемый период;
- проанализировать эволюцию численности, состава, социального положения, уровня профессиональной подготовки сотрудников госаппарата Забайкалья;
- исследовать формы работы органов власти и управления;
- исследовать особенности создания местных органов власти в Бурятии;
- изучить деятельность суда и прокуратуры в исследуемый период.
Объектом данного исследования является история создания и последующей реорганизации государственного аппарата Забайкалья в свете общероссийских процессов в области государственного строительства в 1920-1930-х гг. Государственный аппарат власти и управления формируется и функционирует как единая, целостная система государственных органов и людей, специально занимающихся управлением. Изучение государственного аппарата включает в себя исследование структуры, состава и деятельности входящих в него органов.
Предметом исследования является процесс возникновения, развития и преобразования государственного аппарата Забайкалья, входящих в его состав органов и людей.
Хронологические рамки исследования охватывают период с ноября 1922 г. по 1936 г. В ноябре 1922 г. на Дальнем Востоке была ликвидирована ДВР. С этого периода начался процесс формирования советского аппарата власти и управления в бывших областях ДВР, включая Забайкалье. Верхние хронологические рамки исследования определены принятием Конституции СССР 1936 г. С 1936 г. государственное управление строилось и функционировало на новой конституционной основе, в результате чего существенно изменилась социальная структура общества, система государственного управления, состав аппарата управления, была перестроена судебная система и прокуратура.
Территориальные рамки исследования. Для территориальной характеристики предмета исследования нам приходится принимать во внимание, что территориальные границы Забайкалья в исследуемый период представляли собой довольно неустойчивый характер. Нельзя не учитывать и то, что Бурятия в 1920-1922 гг. была разделена на две автономные области: одна – в составе РСФСР, другая – в составе ДВР. Это привело к несовпадению территориального распространения советских органов в конце 1922 г. – начале 1923 г. Поэтому территориальные рамки исследования с ноября 1922 г. до сентября 1923 г. включают Прибайкальскую, Забайкальскую губернии и Бурят-Монгольскую автономную область Дальнего Востока, которые входили в состав Дальневосточного края и административно подчинялись Дальневосточному ревкому. С сентября 1923 г. по 1936 г. изучение процесса формирования госаппарата охватывает территорию Забайкальской губернии и БМАССР. С 1926 г. по 1930 г. Забайкальская губерния была разделена на два округа, которые входили в состав Дальневосточного края. В 1930 г. округа были ликвидированы, а их районы, а также БМАССР вошли в состав Восточно-Сибирского края. Таким образом, в соответствии с современным административно-территориальным делением работа охватывает Республику Бурятия и Читинскую область.
Методологическая основа исследования. В основу методологии исследования положены основополагающие принципы исторической науки – научная объективность и историзм, предполагающие необходимость глубокого анализа событий и фактов, их объективной оценки для формирования наиболее адекватной картины прошлой реальности, рассмотрение исторических событий в реальном временном развитии, взаимосвязи с внешними условиями. Изучение истории советского госаппарата, имевшего разветвленную структуру, составные части которой находились в тесной взаимосвязи друг с другом, вызвало потребность использования в диссертации системного подхода. Его необходимость определяется и комплексом взаимоотношений составных частей аппарата с другими элементами советской политической системы. Применение проблемно-хронологического метода в группировке, анализе и использовании информативного материала позволило провести исследование в хронологическом порядке с ноября 1922 г. по 1936 г. Для выявления временной специфики исследуемого объекта, его частей, их различия и сходства в диссертации используется историко-сравнительный метод. В целях сбора и анализа статистических сведений относительно кадрового состава аппарата на всех уровнях, выявления соотношения количественных и качественных показателей возникла необходимость применения в работе формально-количественного метода.
Теоретической основой работы стали исследования российских ученых, в которых рассматриваются различные аспекты государственности, содержится анализ государственной власти, государственного аппарата, организации законодательной, исполнительной, судебной и контрольной власти, а также местных органов управления и самоуправления.
Источники. Источниковую базу исследования составляют нормативные документы: Конституция РСФСР 1918 г., Конституция СССР 1924 г. и другие законодательные акты, которые определяли порядок создания, полномочия органов власти и управления, суда и прокуратуры. В эту же группу входят документы съездов Советов РСФСР, съездов РКП(б), ВКП(б), которые определяли политику всех государственных органов рассматриваемого периода.
Важным источником исследования являлись работы партийных и государственных деятелей. Анализ их статей позволил выявить основы партийно-государственной политики в сфере государственного строительства. Особое значение имеют работы В. И. Ленина, в которых сформулированы основные принципы создания советского аппарата, обобщен опыт работы местных Советов.
Особое значение для исследования имеют документы и материалы местных партийных органов и органов власти. Отчеты Дальревкома, Ревкома БМАССР, Дальневосточного и Восточно-Сибирского крайисполкомов, губернских и окружных органов власти содержат ценные материалы о состоянии и деятельности органов власти, мероприятиях по улучшению работы аппарата управления. В эту же группу включены сборники материалов, документов, опубликованные в последующие годы.
Одним из источников исследования являются статистические материалы, характеризующие общероссийские и региональные процессы изменения органов власти. Статистические материалы отражают результаты выборов, состав органов власти и позволяют сопоставлять эти данные, что является очень важным для понимания процессов, происходящих в аппарате 1920-1930-х гг.
В работе над диссертацией использовались материалы, помещенные в 1920-1930-х гг. в центральной, краевой, местной периодической журнальной и газетной прессе. Автором просмотрены материалы целого ряда газет и журналов, среди которых: «Жизнь Сибири», «Власть Советов», «Забайкальский крестьянин», «Забайкальский рабочий», «Бурят-Монгольская правда», «Дальневосточный путь», «Тихоокеанская звезда», «Восточно-Сибирская правда» и другие. В периодической печати этого периода публиковались итоги выборных кампаний, официальные сообщения, дискуссионные и критические статьи, результаты смотров органов власти, письма и сообщения корреспондентов.
Источниковую базу составили также документы, извлеченные из архивов и характеризующие процесс создания, деятельность местных органов Забайкалья. Автором были изучены фонды Государственного архива Читинской области, в частности фонд Р-27 – Дальревком, фонд Р-33 - Забайкальский губревком, фонд Р-165 - Дальневосточный Крайисполком, фонд Р-110 - Забайкальский губисполком, фонд Р-474 - Читинский окрисполком, фонд Р-1784 - Сретенский окрисполком. Указанные фонды содержат протоколы, доклады различных органов власти и предоставляют сведения о результатах работы по созданию советского аппарата, о составе органов власти, о политическом и экономическом положении районов. Не меньший интерес представляют и фонды отдельных райисполкомов Забайкалья. Изучение фондов Забайкальского губревтрибунала (фонд Р-363), Забайкальского губсуда (фонд Р-11), Читинского окружного суда (фонд Р-49), Сретенского окружного суда (фонд Р-1495), Прокуратуры Читинского округа (фонд Р-55) позволило впервые ввести в научный оборот значительный объем информации о налаживании работы органов суда и прокуратуры Забайкалья. В работе использовались также фонды: П-1 - Читинский горком КП РСФСР, П-135 - Читинский обком КП РСФСР, П-85 - Коллекция протоколов и постановлений Восточно-Сибирского крайкома ВКП(б), изучение которых позволило выявить методы руководства местным аппаратом, применяемые партийными органами, а также результаты чисток местных органов власти.
При работе над составом и структурой госаппарата Забайкалья в период 1930-1936 гг. использовались материалы Государственного архива Иркутской области, в частности фонд Р. 600 - Восточно-Сибирский Краевой исполком. Представленные в фонде сводки, отчеты и доклады отражают состояние и деятельность районных, городских и сельских органов власти Забайкалья 1930-х гг. Изучение документов Государственного архива новейшей истории Иркутской области, в частности фонда 123 Восточно-Сибирского краевого комитета ВКП(б) позволило выявить особенности совместной работы краевых и районных партийных органов по руководству местным аппаратом.
К работе были привлечены и материалы Национального архива Республики Бурятии. Наибольший интерес представляли фонды Р-248 - Совет Министров Бурятской АССР и Р-475 - Президиум Верховного Совета Бурятской АССР, а также фонд Р-2 - Ревком БМАССР. Документы фондов позволяют проанализировать особенности организации и деятельности советского аппарата в Бурятии. При работе над третьей главой использовались фонды Верховного суда Бурятии (фонд Р-463), Министерства юстиции Бурятии (фонд Р-93) и Прокуратуры Бурятии (фонд Р-465). В целом, использованные в работе материалы разнообразны по своему характеру и содержанию и дают объективную картину процесса формирования государственного аппарата Забайкалья.
Научная новизна работы заключается в том, что впервые предпринята попытка комплексного исследования государственного аппарата Забайкалья как на уровне структуры, так и состава на протяжении длительного временного периода (с 1922 г. по 1936 г.). В работе выявлены особенности процесса создания советского аппарата в Забайкалье, связанные с существованием Дальневосточной республики; рассмотрены основные этапы реорганизации государственного аппарата Забайкалья, обусловленные экономическими, политическими и социальными причинами; проанализирована роль ревкомов на начальном этапе создания советского аппарата Забайкалья; изучены результаты проводимых в 1920-1930-х гг. преобразований в системе местных органов государственной власти и управления; исследованы результаты административно-территориальных преобразований, их влияние на структуру и полномочия местных органов власти; выявлены причины неэффективности применяемых в данный период органами государственной власти форм работы; проанализирована роль партийных органов в формировании и функционировании местного госаппарата Забайкалья; раскрыты основные направления деятельности и роль органов суда и прокуратуры в структуре государственного аппарата. В источниковедческом плане научная новизна состоит во введении в научный оборот ранее не опубликованных материалов из фондов местных архивов.
Практическая значимость исследования состоит в том, что оно помогает осознать особенности создания и реорганизации госаппарата на региональном уровне. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе для изучения отечественной истории, для разработки спецкурсов по проблемам создания советского местного государственного аппарата, при написании обобщающих работ по истории Забайкалья.
Научная апробация исследования. Основные положения диссертации изложены автором на международной научно-практической конференции «XX век в истории России: актуальные проблемы» (Пенза, 2006 г.), на международной научно-практической конференции «Наука и знание – 2005» (Днепропетровск, 2005 г.), на международной научно-практической конференции «Динамика научных достижений - 2005» (Днепропетровск, 2005 г.), на Всероссийских научно-практических конференциях (Пенза, 2004 г., 2005 г.), на научно-теоретическом семинаре «Силовые структуры и общество: исторический опыт взаимодействия в условиях Сибири» (Иркутск, 2003 г.), а также в статьях в журналах «Вестник Поморского университета», «Иркутский историко-экономический ежегодник», в докладах на ежегодных международных молодежных научно-практических конференциях в г. Чите.
