Содержание к диссертации
Введение
1. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ СОЗДАНИЯ СОВЕТСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ
1.1. Субъективные и объективные причины и концепция создания советской прокуратуры
1.2. Место прокуратуры в системе советского государства
1.3. Дискуссии конца 1920-х гг. о функциях прокуратуры
2. СОЗДАНИЕ ПРОКУРАТУРЫ В ПЕНЗЕНСКОЙ ГУБЕРНИИ
2.1. Проблемы соблюдения законности и отправления правосудия в Пензенской губернии в первые послереволюционные годы.
2.2. Структурная, кадровая и функциональная характеристики Пензенской губернской прокуратуры
3. СТАНОВЛЕНИЕ ПЕНЗЕНСКОЙ ГУБЕРНСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ
3.1. Деятельность прокуратуры Пензенской губернии по осуществлению своих функций
3.2. Проблемы и противоречия в деятельности губернской прокуратуры.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
ИСТОЧНИКИ
БИБЛИОГРАФИЯ
- Субъективные и объективные причины и концепция создания советской прокуратуры
- Проблемы соблюдения законности и отправления правосудия в Пензенской губернии в первые послереволюционные годы.
- Деятельность прокуратуры Пензенской губернии по осуществлению своих функций
Введение к работе
Актуальность исследования. Прокуратура всегда была инструментом правового воздействия государства на преобразования в социальной и экономической сферах. С помощью прокуратуры современное российское государство обеспечивает защиту прав и свобод граждан, как своей высшей ценности. По словам Генерального Прокурора РФ В.И. Устинова, «многие, тенденции, противоречия общественного развития рельефно видны как раз через призму деятельности прокуратуры. Она своим влиянием проникает во все клеточки социального организма»1. Вот уже почти три столетия российская прокуратура, пережив смену эпох и династий, испытав на себе влияние разных политических режимов, служит оплотом порядка и законности нашего многонационального общества.
История запечатлела неоднозначное восприятие прокуратуры, ибо она по изначальному замыслу ее творца - Петра I - была призвана служить зорким "оком государевым" в изобличении казнокрадства и мздоимства, сепаратизма и вседозволенности вельможной и чиновничьей знати, оберегая единство и безопасность страны. Именно служением интересам отечества, строгим надзором за законностью, российская прокуратура снискала себе, не смотря на зигзаги истории, знавшей и нелицеприятные страницы, традиционное общественное признание. Она служила и служит надзорным щитом государства против любых злоупотреблений и нарушений законности от кого бы они ни исходили.
На фоне этой исторической истины, странными выглядят попытки некоторых историков и политологов приписать родословігую отечественной
1 Выступление Генерального Прокурора В.И. Устинова на
расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Москва, 21 января 2005 г.
4 прокуратуры советскому периоду, превратив ее в синоним произвола и
беззакония сталинских репрессий2.
Столь разительные разночтения во взглядах на природу и социальное призвание прокуратуры - явление не случайное. Оно указывает на постоянный не ослабевающий интерес общества к одному из важнейших звеньев правозащитной системы, которое находится в эпицентре противоборствующих политических сил.
К сожалению, место прокуратуры новой России в системе органов государства не нашло четкого определения в Конституции РФ 1993 г. Правовые положения, определяющие функции ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной), не содержат указания на непосредственное участие в их деятельности прокуратуры.
В то же время в российских условиях прокуратура, не входя ни в одну из систем власти, выполняет функцию одного из элементов системы сдержек и противовесов и путем применения мер к устранению нарушений закона обеспечивает деятельность каждой ветви власти в рамках своего конституционного поля. Только за 2004 год через руки прокуроров и следователей прошло свыше 3 млн. дел и материалов. Следственным аппаратом окончено расследование около 118 тыс. уголовных дел, в том числе - 27 тыс. - об убийствах, более 7 тыс. - о коррупции и взятках . Выявлено 1 млн. 616 тыс. различных нарушений законодательства и 199 тыс. незаконных нормативных актов. В интересах общества и государства предъявлено 153 тыс. исков на миллиардные суммы. К ответственности привлечены почти 108 тыс. нарушителей закона. Если за весь 2003 год расследовалось 109 дел в сфере оплаты труда, то в 2004 - в десять раз больше4.
Сухарев А.Я. Историческая судьба российской прокуратуры. М. 2001
3 См.: Архив Прокуратуры Пензенской области (далее - АППО)
4 Там же.
5 Сегодня ни один документ, ни одно выступление политиков, экономистов,
криминологов, характеризующие социально-экономическую ситуацию, не
обходятся без упоминания о коррупции. Она достигла опасно высокого
уровня. На коллегии Генеральной прокуратуры в 2004 г. отмечалось, что
применение уголовного закона к коррупционерам больше имитируется, чем
является реальной практикой.
«За каждой неблагополучной цифрой - конкретный человек. Человек с
его бедой, с надеждой, что государство его защитит, убийцу найдут и предадут
законному суду. Прокурору, чтобы влиять на события, надо думать только о
людях, забывая себя»5.
В центре внимания современной российской прокуратуры были вопросы
конституционной законности. С 2000 по 2003 г. было опротестовано более 14,5
тыс. незаконных правовых актов органов государственной власти субъектов
Федерации и почти 163 тыс. - органов местного самоуправления.
Реальное реформирование прокурорской системы началось после распада СССР и создания новых политических и социально-экономических условий жизнедеятельности государства и общества. Закон Российской Федерации от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» внес новые подходы в прокурорскую практику. Так называемый прокурорский надзор за судом был заменен участием в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел, изменился характер общенадзорной деятельности: исключался надзор за гражданами, сами проверки могли иметь место только в случаях поступления информации о нарушении закона и ряд других нововведений.
Принятие Конституции РФ 1993 г. потребовало внесения существенных изменений в действующий закон о прокуратуре и, прежде всего, уточнения полномочий, определяющих ее место в системе государственных органов. Отсутствие конституционного решения породило попытки отказаться от
5 Выступление Генерального Прокурора В.И. Устинова на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Москва, 21 января 2005 г.
формирования новой прокуратуры как прокуратуры смешанного типа, т.е. осуществляющей надзор за исполнением законов и уголовное преследование, и свести ее функции только к поддержанию уголовного преследования в суде в качестве одной из сторон процесса. Победили сторонники создания прокуратуры смешанного типа, что и было реализовано в Федеральном законе от 17 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации», в редакции Федерального закона от 5 октября 2002 г. К сожалению, идеи и принципы законности как универсальной ценности правового демократического государства, не нашли должного отражения в основном законе страны - Конституции Российской Федерации. Парадоксально, но в этом главном документе, определяющем жизнь общества, не оказалось места для раскрытия роли законности, основных принципов и механизмов ее утверждения в условиях федеративного устройства страны. Во всем тексте Конституции заметна печать реформаторства, видимо, относившего законность к рудиментам прошлого режима. А если обойдена вниманием законность, как опорный хребет формирования правового государства, то, естественно, следуя этой логике, можно было ограничится столь скупой формулировкой статуса специального органа ее защиты и утверждения - прокуратуры - как это видно из Конституции РФ (ст. 129).
В последние годы довольно часто раздаются предложения об упразднении функции прокуратуры по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В то же время это направление деятельности прокуратуры доказывает осуществление законодателем практических шагов по реализации программной установки правового государства о приоритете интересов прав личности в системе защищаемых законом ценностей. В действующей системе государственного контроля кроме прокуратуры нет органов, способных осуществлять объективный и полный вневедомственный
/Г
надзор за исполнением законов . Поэтому реализация предложений упразднить прокурорский надзор рано или поздно потребует создания новой иерархической структуры для осуществления высшего государственного контроля за исполнением законов. Т.е. придется восстанавливать систему органов, которая только по названию будет отличаться от прокурорской.
В конце XX в. четко проявилась тенденция движения к социальному государству в реализации социально-экономических прав и свобод в демократических государствах. Эта тенденция нашла свое выражение в Конституции Российской Федерации, где в основах конституционного строя провозглашается, что Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Тем не менее, в реализации основ социального государства нарастают негативные тенденции и обостряются социально-экономические проблемы. Эти факторы способствовали превращению бюджетной сферы в область болезненных и трудноразрешимых противоречий. В этих условиях возрастает роль правовых механизмов защиты социально-экономических прав граждан, куда входят и органы прокуратуры Российской Федерации, обладающие определенным набором правовых форм и средств, позволяющих выполнять правозащитную функцию государства7. При этом в научной литературе последних лет
Бессарабов В.Г. Правозащитная деятельность - приоритетное направление в работе Российской прокуратуры\\ Права человека в России и правозащитная деятельность государства. Сб. материалов Всероссийской научно-практической конференции, 12 мая 2003 г. \ Под ред. В.Н. Лопатина. СПб. Изд-во «Юридический центр Пресс». 2003. С. 273
7 Гошуляк В.В. Прокуратура, адвокатура, нотариат в конституционном праве России. М. 2005
8 отмечается расширение форм и способов защиты социально-экономических прав граждан8.
Возрастание роли правовых форм в защите социально-экономических и культурных прав диктовалось еще и тем, что человек, лишенный достойных условий жизни, отчужден от участия в делах государства. Это требует усилий государственных органов с тем, чтобы в максимальной степени избежать или свести к минимуму негативные явления переходного периода. Следовательно, защита социально-экономических прав граждан, исходя из их юридической природы, со стороны прокуратуры способствует реализации конституционных положений о правовом государстве и высшей его стадии - государстве социальном.
В настоящее время в мире сложились две основные модели прокуратуры: прокуратура как орган уголовного преследования (западноевропейские страны и США) и прокуратура как орган надзора за законностью (бывшие социалистические страны, куда входит и Россия).
Отсутствие в западных государствах общего надзора за законностью российские ученые объясняют тем, что в развитых странах правом, политической культурой проникнуты все структуры социального и государственного организма. Там уже созданы основы гражданского общества, сформулированы его саморегуляторы, в том числе стабильное и охватывающее все существенные явления законодательство, действуют правовые традиции, уважение к закону и ответственности перед ним. Соответственно наличие надзора в России и ряде других постсоциалистических государств объясняется характерными для них невысоким уровнем правовой культуры и законопослушания, правовым нигилизмом, отсутствием традиций гражданского общества.
По нашему мнению, причины закрепления за прокуратурой функции общего надзора за законностью следует искать не только в этом, но и прежде
8 Права человека как фактор стратегии устойчивого развития. М., Наука, 2000. С. 123.
9 всего в особой роли государства в российской истории. При этом
прослеживается достаточно четкая закономерность: чем больше в той или иной стране традиций "сильного" государства, тем шире функции прокуратуры, выше ее роль и значимость в системе институтов государства. В России прокуратура исторически сложилась и как орган общего надзора за законностью, и как орган уголовного преследования.
Среди надзорных функций прокуратуры Федеральный закон «О прокуратуре» (ст. 1, ч. 2) выделяет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Следовательно, правозащита является одновременно и целью, и функцией деятельности прокуратуры. Именно правозащитной функцией прокуратуры реализуется ее правозащитная цель. Прокуратура, не подменяя судебную власть, а также деятельность иных институтов государства, выполняющих правозащитную функцию, только ей присущими средствами обеспечивает соблюдение прав и свобод человека и гражданина во многих сферах жизнедеятельности общества и государства.
Правозащитная функция прокуратуры используется не только в конкретных правоотношениях, когда нарушены права личности, но и вне конкретных правоотношений. Последней части данного положения в юридической науке уделяется явно недостаточное внимание. Н.В. Мельников из реализации прав и свобод как элемента конституционного статуса граждан
10 вне конкретных правоотношений вполне правомерно вывел превентивную
функцию прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина9.
В условиях современной России можно говорить об усилении
правозащитной функции прокуратуры в области надзора за соблюдением прав
и свобод человека и гражданина. Ещё один приоритет в деятельности
современной российской прокуратуры - экологическая безопасность
населения. Ежегодно прокурорами выявляется по 75-80 тыс. нарушений
природоохранных законов.
В обеспечении конституционной законности прокуратура играет
активную роль, сама является во многих случаях инициатором защиты прав и
свобод граждан. Особенности защиты прокуратурой прав и свобод вытекают
из юридической природы различных видов конституционных прав и свобод
человека и гражданина. При этом особую значимость на современном этапе
приобрела защита со стороны прокуратуры, как государственного органа,
социально-экономических и культурных прав граждан. Это диктуется не
только трудностями переходного периода развития российского общества и
государства, но и тем, что реализация социально-экономических прав человека
и гражданина, в силу их юридической природы накладывает на государство
определенные обязанности по их обеспечению, в выполнении которых
прокуратура занимает особое место.
Объектом исследования является процесс создания прокуратуры и ее деятельность в Пензенской губернии в 1922 - 1928 гг.
Предмет исследования - исторические условия создания низового звена прокуратуры, особенности ее создания и становления на уровне Пензенской губернии.
9 Мельников Н. В. Прокуратура России и ее роль в обеспечении конституционных прав и свобод граждан // Автореф, дис...доктора юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2001. С. 9.
Хронологические рамки. Нижняя граница - 1922 г. является началом существования советской прокуратуры, а верхняя - 1928 - обусловлена двумя факторами:
конец 1920-х гг. является временем начала бурной дискуссии об основных принципах судопроизводства и системы прокурорского надзора, связанной с тенденциями развития самого государства в этот период;
в 1928 г. Пензенская губерния входит в состав другого административно-территориального образования - Средне-Волжской области, что естественно повлияло на деятельность пензенской прокуратуры. В 1928 г. была упразднена Пензенская губерния, а ее территория разделена между Пензенским, Кузнецким, Мордовским и Сызранскими округами Средне-Волжской области. В нее вошли Пензенская, Самарская, Симбирская (Ульяновская) губернии и Татарская АССР. Только 4 февраля 1939 была образована Пензенская область. Эти изменения административно -территориального деления не лучшим образом сказались на организации работы пензенской прокуратуры. Территориальные рамки исследования - Пензенская губерния, представляющая собой типичный российский регион, позволяющий на примере частного выделить общие закономерности, При всех особенностях деятельность пензенской прокуратуры прежде всего имела типичные черты, характерные для всей страны. Многие выводы о выполнении пензенской прокуратурой своих основных задач, являются общими и для страны в целом. Материалы, касающиеся Пензенской губернии, дают возможность на ее примере рассмотреть концепцию создания советской прокуратуры и особенности ее становления.
Цель диссертации - исследование процесса создания и становления пензенской прокуратуры.
12 Задачи исследования:
определить концептуальные основы создания советской прокуратуры;
выделить субъективные и объективные причины создания прокуратуры;
показать место прокуратуры в системе советского государства;
проанализировать дискуссии конца 1920-х гг. о функциях прокуратуры;
исследовать процесс создания прокуратуры в Пензенской губернии;
выявить проблемы соблюдения законности и отправления правосудия в Пензенской губернии в первые послереволюционные годы;
дать структурную, кадровую и функциональную характеристики Пензенской губернской прокуратуры;
исследовать специфику становления Пензенской губернской прокуратуры;
- проанализировать деятельность прокуратуры Пензенской губернии по
осуществлению своих функций;
- определить проблемы и противоречия в деятельности губернской
прокуратуры.
Методологической основой диссертации являются: исторический, системно-структурный, логический, сравнительно-правовой методы. В ходе диссертационного исследования использованы концептуальные положениями теории и истории государства и права. В основе проведенного анализа также лежит системный подход к рассмотрению истории прокуратуры Пензенской губернии. Мы использовали положение теории систем о влиянии изменений самой системы (государство в целом) на элементы этой системы (государственные органы на местах), а также принцип целостности системы. Частным примером использования системного подхода служит обращение к истории других правоохранительных органов губернии - судов, милиции, для сравнительного анализа.
Степень исследованности проблемы. В истории общественной жизни мы порой встречаемся с уникальными, неповторимыми явлениями, которым
13 судьба уготовила многовековое признание. Такое явление, несомненно, - российская прокуратура, рожденная почти три века назад Петром I.
На переломном этапе нынешних радикальных преобразований, когда кризисное российское общество находится в поиске подходящих моделей государственных структур, часто с оглядкой на западный мир, исследователи с все большим интересом обращают внимание на многовековую историю петровского творения — прокуратуру. При этом они отмечают поразительное сходство противоречивой ситуации времен петровских и нынешних. Как и в тот переломный для Отечества период, прокуратура сейчас подвергается суровому испытанию - от попыток растворения ее независимой централизованной сущности в контрольно-ведомственных паллиативах, до прямого демонтажа державного "ока государева"10.
Историей прокуратуры занимаются в основном юристы, которых интересует правовая база ее деятельности. У историков эта тема, к сожалению, не стала популярной, поэтому историографический обзор в основном состоит из трудов именно юристов. Причем необходимо подчеркнуть, что даже блок трудов юридической направленности, связанных с историей прокуратуры на региональном уровне, крайне беден.
В 1920-е - 1930-е годы были изданы работы М. Рейснера, Е. Пашуканиса, Я. Бермана, А. Вышинского, Н. Крыленко, С. А. Голунского, Д. С. Карева, являющиеся первыми попытками анализа судебного строительства, но в то же время представляющие собой для современного исследователя истории прокуратуры ценность как источники11. Авторы этих работ, рассматривая
10 Сухарев А.Я. Историческая судьба российской прокуратуры. М. 2001
11 Рейснер М. Право. Наше право. Чужое право. Общее право. Л., 1925;
Берман Я. Л. Декреты Октября. / Советское государство. М., 1933. № 6;
Вышинский А. Я. Судоустройство в СССР. Изд. 2. М., 1935, Голунский
С. А., Карев Д. С. Учебник по судоустройству. М., 1939; Крыленко И. В.
Судоустройство РСФСР: лекции по теории и истории судоустройства.
М.,1924; Пашуканис Е. Б. Марксистская теория права и строительство
социализма. / Революция права. М., 1927. № 3.
14 основные проблемы судоустройства и судопроизводства, обращались и к
вопросам, касающимся опыта прокурорской деятельности в советском
государстве.
В 1960-е - 1990-е годы значительный вклад в решение отдельных проблем
истории советского суда внесли М. С. Строгович, Д. С. Карев, Ю. П. Титов, Э.
Н. Алешкина, В. М. Курицын, Е. Н. Городецкий, Т. Н. Добровольская, В. П.
Портнов, М. М. Славин и другие ученые12. В их трудах есть сюжеты,
связанные с историей прокуратуры.
В 1972 г. вышла монография Г.А. Мурашина , а в 1977 г. - коллективный
труд «Советская прокуратура: история и современность»14. Несмотря на
несомненно большое научное значение этих трудов, отметим, что они
отразили основную позицию советского периода - из опыта царской
прокуратуры невозможно было что-либо заимствовать.
В 1972 году была издана монография В. М. Курицына, посвященная
проблеме организации и функционирования судов в период проведения
советским государством новой экономической политики. Основным объектом
данного исследования стала судебная реформа 1922 года. В своей работе В.
М. Курицын не только детально анализирует ход самой реформы, но также
исследует ее причины и следствия, ее воздействие на широкий круг
общественных отношений в советской стране начала 1920-х годов. Выводы,
12 Карев Д. С. Советское судоустройство. М., 1966; Титов Ю. П. Создание
системы советских революционных трибуналов. М., 1983; Титов Ю. П.
Развитие системы советских революционных трибуналов. М., 1987;
Курицын В. М. Переход к нэпу и революционная законность. М., 1972; В.
М. Курицын. История государства и права России. 1929 - 1940. М. 1998;
Алешкина Э. Н. Местное правотворчество в первые годы советской
власти. Дисс... к. ю. н. Воронеж, 1977; Добровольская Т. Верховный
Суд СССР. М., 1964; Портнов В. П., Славин М. М. Становление
правосудия Советской России. М., 1991.
13 Мурашин Г.А. Органы прокуратуры в механизме советского
государства, Киев. 1972
14 Советская прокуратура: история и современность. М. 1977
15 сделанные автором, остаются актуальными до сих пор и представляют
интерес для исследователей проблем истории советской прокуратуры15.
В 1998 году вышла в свет еще одна работа В. М. Курицына: «История государства и права России. 1929 - 1940», отдельные разделы которой частично затрагивают и некоторые аспекты истории прокуратуры.
В последние годы интерес к историческим проблемам прокуратуры усилился, появились публикации, где эта тема занимает не последнее место1 . В теоретических исследованиях последних лет просматривается два направления подходов, уточняющих правовой статус современной прокуратуры. Одно связано с идеей создания новой самостоятельной ветви власти - контрольной власти, куда наряду с прокуратурой можно было бы отнести институт Уполномоченного по правам человека, Счетную палату и некоторые другие контрольные органы. Другое направление реанимирует идею Петра I о подчинении прокуратуры главе государства - Президенту РФ. Как глава государства, Президент принимает на себя ответственность за состояние правовой системы и правопорядка, а прокуратура становится опорой власти в деятельности по укреплению законности в стране.
Правовой статус дореформенной (Петровской) прокуратуры в конечном итоге устанавливал ее прямое подчинение главе государства - императору. Пореформенная прокуратура входила в систему исполнительных органов государства и возглавлялась руководителем одного из центральных органов исполнительной власти - министром юстиции. Советская прокуратура формально была подчинена высшему законодательному органу - Верховному Совету страны и его Президиуму, ими контролировалась и выполняла их решения.
15 Курицын В. М. Переход к нэпу и революционная законность. М. 1972.
16 Беляев В.П., Борисов Г.А., Горячковская И.М., Теплов В.И.
Прокурорский надзор в России: историко-теоретический очерк. Белгород.
2001; Беляев В.П. Надзорная форма государственной деятельности в
России (вопросы теории). Белгород. 2001; Бессарабов В.Г. Динамика
становления и развития российской прокуратури^ Право и политика.
2001. №3
Проблематика, касающаяся истории советских правоохранительных органов, интересовала не только отечественных, но и зарубежных авторов. Так, в 1991 году опубликована работа английского исследователя Ю. Хаски, уже упомянутого нами выше: "Российская адвокатура и советское государство", в которой уделяется большое внимание проблемам организации судов и модификации принципов судопроизводства и затрагиваются некоторые аспекты истории советской прокуратуры, связанные с реализацией принципа состязательности в судебном процессе. Ю. Хаски, в основном используя открытые материалы советской и зарубежной периодики, в значительной степени по-новому характеризует процессы, происходившие в сфере судебного строительства в 1920-е - 1930-е годы. Его заслугу мы видим в том, что он впервые обратил внимание на дискуссии конца 1920-х - начала 1930-х годов по вопросу об основных принципах судоустройства и судопроизводства в СССР. В ходе этих дискуссий решалась судьба советского суда и всего советского права17.
В последнее время среди специалистов по истории советского государства и права укрепляется мнение, основанное на трудах иностранных, в основном английских исследователей (Ю. Хаски), что «огромное значение для изучения истории советского суда имеют работы А. Я. Вышинского, деятельности которого в последнее время, к сожалению, дается исключительно
I Q
отрицательная оценка» . Считается, что в трудах Вышинского раскрываются не только многочисленные проблемы, связанные с историей развития советского суда и прокуратуры, но и провозглашаются принципы судоустройства и судопроизводства, отличные от тех, которые существовали в первые годы советской власти, способствовавшие «отторжению из общественно-политической жизни советского государства интуитивно-правовой теории»19.
Хаски Ю. Российская адвокатура и советское государство. М., 1993. 18 Лезов И. Л. Советский суд в 1917 - 1940 гг. Дисс. ... к.ю.н. М. 1998. 1 Там же.
17 Мы согласны с И.Я. Шахназаровым, что это поспешная переоценка той
печальной роли, которую сыграл А. Я. Вышинский в российской истории20.
Анализ его трудов показывает, что именно он стоял у истоков появления
многих отрицательных черт советской правовой системы21.
Таким образом, несмотря на определенный интерес, проявляемый историками государства и права к этой проблеме, исследование становления и развития советской прокуратуры находится сегодня в незавершенной стадии. Несмотря на более полную изученность ее истории специалистами по истории государства и права, даже в историко-юридической литературе констатируется отставание исследований новейшей истории государства и права России по сравнению с периодом до 1917 г.22
Самый фундаментальный труд, непосредственно посвященный истории прокуратуры — монография А.Г. Звягинцева и Ю.Г. Орлова . Правда, авторы в центр внимания поставили судьбы конкретных прокуроров и, несмотря на заявленные в названии хронологические рамки, основной акцент поставили именно на репрессии тридцатых годов.
20 Шахназаров И.Я. Концепция создания и становление советской судебной системы на региональном уровне (на материалах Пензенской губернии): 1917-1928 гг. Дисс. ... к.и.н.
Вышинский А. Я. Вопросы теории государства и права. М. 1949; Он же. Судоустройство в СССР. М. 1936; Он же. Теория судебных доказательств в советском праве. М. 1946; Он же. Революционная законность на современном этапе. М., 1932; Он же. К положению на фронте правовой теории. М., 1937; Он же. Речь товарища Сталина 4 мая и задачи органов советской юстиции. М.,1935; Вышинский А. Я., Ундревич В. М. Курс уголовного процесса. М. 1934.
22 См.: Хрисанфов В. И. История государства и права России 1917 - 1999
гг. СПб. 1999. С. 3.
23 Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Распятые революцией российские и
советские прокуроры. XX век. 1922-1936. М. 1998
18
Наиболее солидным современным исследованием является монография В.
Кудрявцева и А. Трусова «Политическая юстиция в СССР»24. Правда, анализ,
проведенный авторами, является тоже больше юридическим, чем
историческим, тем не менее, авторы исследовали технологию построения
машины террора, проследив становление, развитие и трансформацию
политической юстиции в СССР, само наличие которой и размах деятельности
наиболее ярко характеризуют динамику возникновения и крушения
тоталитарной системы. Впервые авторы дают определение самого понятия
политической юстиции, в котором подчеркивается ее специфическая цель
(«подавление политических противников») и арсенал используемых средств
(«правовые и неправовые»). Авторы дают позитивную оценку
восстановления роли прокуратуры как «государева ока», что является отражением позиции авторов по поводу места прокуратуры в механизме российского государства.
Отдельные сюжеты, связанные с историей прокуратуры, есть в монографии Ю. И. Стецовского . Правда, позиция этого исследователя в отношении оценки советской судебной системы вообще и двадцатых годов, в частности, непримирима в своей резкости.
Для нашего исследования большую роль сыграла монография В.В. Гошуляка - и с точки зрения обогащения историографии прокуратуры, и с точки зрения методологии исследования. Несмотря на то, что монография В.В. Гошуляка посвящена месту прокуратуры, адвокатуры и нотариата в современном конституционном праве, тем не менее, в ней есть целый раздел, посвященный проблемам истории прокуратуры .
В исследованиях историков отсутствуют работы, посвященные истории прокуратуры в конкретных губерниях. Эти вопросы лишь упоминаются вскользь в связи с анализом событий гражданской войны, строительством
Кудрявцев В., Трусов А. Политическая юстиция в СССР. М. 2000. Стецовский Ю. И. Судебная власть. М. 2000. 26 Гошуляк В.В. Прокуратура, адвокатура, нотариат в конституционном праве России. М. 2005
19 государственного аппарата на местах или исследованиями преступности. В то
же время, даже в этих трудах зачастую деятельность прокуратуры не
рассматривается вообще. Так, в исследовании И.Я. Шахназарова,
посвященном истории создания суда в Пензенской губернии в
послереволюционное десятилетие, о прокуратуре не сказано вообще ничего .
Таким образом, в трудах историков проблемы истории создания и становления советской прокуратуры как на общероссийском, так и на региональном уровне, по сути, не разработаны вообще.
Источниковой базой исследования являются архивные материалы, материалы периодических изданий, нормативные акты разных лет, труды отечественных и зарубежных исследователей. Безусловно, главную роль среди указанных источников играют архивные материалы и периодика, поскольку именно эти источники, в отличие от нормативных актов, не были исследованы или были недостаточно исследованы в прошлом.
При написании диссертации автор использовал фонды Государственного Архива Российской Федерации (ГА РФ). При этом особое значение имели материалы законопроектной деятельности; отчеты с мест о реализации правовых норм; о состоянии законности; статистические данные, характеризующие основные тенденции развития прокуратуры; подзаконные нормативные акты служебного пользования и другие документы, находящиеся в фондах Народного Комиссариата юстиции СССР, Совета Народных Комиссаров СССР, Верховного Суда СССР. В диссертации в основном, тем не менее, были использованы документы следующих фондов Государственного Архива Российской Федерации, связанных с судопроизводством в РСФСР и в Пензенской губернии, в частности:
- Ф. 8131. (Прокуратура СССР). Оп. 6. Д. 12, 14,15 (Протоколы совещаний по общему и судебному надзору при Зам. Прокурора Верховного Совета
27 Шахназаров И.Я. Концепция создания и становление советской судебной системы на региональном уровне (на материалах Пензенской губернии): 1917-1928 гг. Дисс. ... к.и.н.
20 Союза ССР; Протоколы заседаний по общему и судебному надзору при Заместителе Прокурора Верховного Суда Союза ССР); Оп. 7 Д.39 (Отчеты о деятельности Прокуратуры Верховного Суда СССР); - Ф. А - 461 (Прокуратура РСФСР); - Ф. 130. (Совет Народных Комиссаров РСФСР). Оп. 2. Д. 352,653;
Ф. 353. (Народный комиссариат юстиции РСФСР). Оп. 2. Д.2,26,27,40,63,126,165. Оп.5. Д. 17,18,52. Оп. 10. Д. 1,12а;
- Ф. 393. (Народный комиссариат внутренних дел РСФСР). Оп. 1.Д. 173.
Оп. 4. Д. 22;
Ф. 428. (Верховный Суд РСФСР. Материалы после 1922 г.). Оп. Зс. Д.4с, 15с, 29с, 34с, 36с, 38с, 42с;
Ф. 1005. (Верховный Суд РСФСР. Материалы до 1922 г.). Оп.2. Д. 1,2,8,27.
Ф. 9523 (Всесоюзный НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Прокуратуре ССР).
Фонд Прокуратуры СССР поступал частями в 1956, 1958, 1966-1991, 1993 гг. по мере истечения срока ведомственного хранения, по описям, составленным в архиве Прокуратуры СССР. Особенностью формирования описей этого фонда является объединение материалов структурных частей с управленческой документацией и надзорными производствами в одних описях (1-27,29,30,32) и из разделение в других (28,35 - управленческая документация, 31,33,34,36 - надзорные производства). В рамках работы над диссертацией мы исследовали хранящиеся в этом фонде приказы, указания, директивы, циркуляры, разъяснения генерального прокурора СССР, управлений и отделов Прокуратуры СССР, представления и информационные письма, направленные в ЦК КПСС, ЦИК, СНК с заключениями на проекты указов и постановлений, аналитические обзоры, сводки, сведения, справки о состоянии следственной работы, акты проверок работы и ревизий органов прокуратуры, статистические данные о составе и движении работников прокуратуры, планы работы управлений и отделов Прокуратуры СССР, органов прокуратуры республик, краев и областей, отчеты и доклады об их выполнении, надзорные
21 (наблюдательные) производства, оставленные на постоянное хранение при
процентном отборе по каждой категории преступлений за исключением
производств, отложившихся в отделе по надзору за ведением следствия в
органах государственной безопасности, производства, отложившиеся в отделе
по надзору за ведением следствия в органах государственной безопасности.
Процентный отбор по ним не проводился.
В диссертации также использованы материалы Государственного архива
Пензенской области:
переписка с Прокурором республики;
отчеты и доклады о деятельности судов и статистические отчеты судов и подведомственных им судебных органов;
переписка с НКЮ;
переписка с Верховным судом;
переписка с высшими законодательными органами;
переписка с коллегией защитников;
- переписка с исполкомами и их отделами по вопросам борьбы с преступностью).
В Государственном архиве Пензенской области в фонде 242 содержится довольно большой массив документов, связанных с деятельностью пензенских прокуроров. Частично они дублируют материалы центральных архивов или Собрание узаконений (Положение о прокуратуре РСФСР - Ф. 242. Оп.1. Д. 17. Л. 18-22), но большей частью - это материалы, связанные с непосредственной, ежедневной деятельность губернской прокуратуры. Особо ценный материал содержится в циркулярах помощника губернского прокурора, в протестах и постановлениях прокуроров, а также в ряде таких документов, как, например, Правила внутреннего распорядка и ведения делопроизводства в камерах участковых помощников прокурора Пензенской губернии (Ф. 242. Оп.1. Д. 17. Л.36-44). Источником исследования послужили также фонды 1659 - Мокшанская районная прокуратура и 1751 - Кузнецкая окружная прокуратура.
22 В исследовании мы также обращались к материалам фонда Пензенского
окружного суда (Ф.р. - 433), Пензенского губернского суда (Ф.р. - 402),
следственной комиссии (Ф.р.- 2840), фонду уполномоченных Пензенского
губернского суда (Ф.р. - 353), фонду отдела юстиции Пензенского
губисполкома (Ф.р. - 463).
Богатый материал (правда, не систематизированный) мы обнаружили в
архиве Прокуратуры Пензенской области.
Научная новизна диссертации заключается в проведенном впервые исследовании проблем создания и становления советской прокуратуры на уровне региона.
В работе впервые проведен анализ не столько нормативного материала, связанного с организацией и деятельностью прокуратуры, но самого процесса реализации на практике в Пензенской губернии нормативных актов в сфере государственного строительства. Это позволяет раскрыть не только статику, но и динамику функционирования одного из важнейших составных элементов системы советского государства, показать соотношение процессов, проходивших в центре и на местах. Несмотря на региональный уровень исследования, внимание в диссертации уделяется и отражению на практике модификации правовой теории как основы проведения реформ в сфере , без исследования которой невозможно адекватное изучение как государственного строительства вообще, так и создания прокуратуры на местах.
В научный оборот впервые введены новые фактические данные, почерпнутые из архивных источников. На основе анализа этих материалов сформулированы положения, затрагивающие такие проблемы, как процесс организации прокуратуры в губернии и специфику ее деятельности и т.д.
Научная новизна диссертации определяется и полным отсутствием исследований истории создания и становления прокуратуры в Пензенской губернии.
23 Положения, выносимые на защиту:
проблемы отправления правосудия и соблюдения законности в губернии стали объективной причиной создания прокуратуры;
съезды работников юстиции Пензенской губернии поддержали создание прокуратуры;
спецификой становления советской прокуратуры является тот факт, что она создавалась в момент возрождения рыночных отношений, в период новой экономической политики;
пензенские прокуроры в исследуемый период провели огромную работу по контролю над деятельностью властей, исполнением должностными лицами своих обязанностей. Прокурорские проверки выявляли бесхозяйственность, а зачастую и должностные преступления. Материалы проверок становились основой для мероприятий по исправлению выявленных проблем;
в исследуемый период губернская прокуратура сыграла положительную роль в выполнении поставленной центральными властями задачи «сближения трудящихся с государственным аппаратом»;
введение прокурора в состав комиссий по чистке губернских учреждений было оправданным и приносило положительный эффект, поскольку увольнения из советских государственных учреждений проводились зачастую по надуманным причинам, и прокуроры во многих случаях играли роль стабилизатора;
несмотря на утверждения о том, что советская власть и партия требовали от всех органов, должностных лиц и граждан строжайшего соблюдения советских законов, неуклонного исполнения и проведения их в жизнь, в 1920-е гг. стала очевидной тенденция превалирования политической целесообразности, а не законности.
деятельность прокуратуры в губернии имела ярко выраженную классовую ориентацию, например, все помощники прокуроров были прикреплены только к рабочим организациям для оказания юридической помощи;
- губернская прокуратура пыталась в первые годы своего существования в
своей деятельности учитывать многонациональный состав населения губернии, но к окончанию исследуемого периода эта проблема вышла из поля зрения прокуратуры;
- особенностью деятельности губернской прокуратуры в 1920-х гг. было
то, что прокурорские работники одновременно могли являться членами
губернской коллегии защитников;
Практическая значимость исследования. С учетом проведенного анализа, оценивая исследуемый исторический этап развития российской прокуратуры, можно определить ее место в системе государственно-правовых институтов, что имеет принципиальное значение для выяснения сущности прокурорского надзора, его организационно-правовых основ, форм и методов деятельности. Материалы диссертации могут быть использованы для дальнейшего изучения истории советской прокуратуры и создания адекватной картины истории России советского периода. Исследование может быть полезно для разработки курсов лекций, пособий, спецкурсов по отечественной истории и истории правоохранительных органов. К тому же диссертация может быть использована для создания истории пензенской прокуратуры.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждалась на кафедре истории и права Пензенского государственного педагогического университета. По теме диссертации автором опубликованы пять статей и монография (в соавторстве с В. Н. Колемасовым).
Субъективные и объективные причины и концепция создания советской прокуратуры
Создание прокуратуры Российской империи связано с реформами государственного управления, проводившимися Петром I. Указом от 12 января 1772 г. - «Быть при Сенате генерал-прокурору» - была учреждена должность генерал-прокурора для надзора за деятельностью и решениями Сената, а в дальнейшем и система надзора за другими центральными и местными учреждениями. Суть должности прокурора Петр I определил формулой: «сей муж яко око наше».
Функции вновь учрежденной прокуратуры были широки и разнообразны: надзор за наполнением казны, снабжением войск, за деятельностью правительственных учреждений, судами, а также за российскими подданными. В последующие годы прокурор не только надзирал за исполнением законов, но и выступал в роли министра финансов, внутренних дел, а после образования Министерства юстиции (1802 г.) прокурор стал одновременно министром юстиции.
Таким образом, созданная Петром I прокуратура была, выражаясь сегодняшним языком, прокуратурой смешанного типа, осуществлявшей тотальный надзор за исполнением законов органами власти, учреждениями и подданными, а также уголовное преследование в суде.
Чтобы понять истоки современных споров вокруг прокуратуры надо уяснить изначальный петровский замысел создания на Руси сильного эффективно управляемого государства в тогдашних условиях боярско-княжеской вольницы и косности чиновного управления в России. Приступая к обновлению и преобразованию огромной страны, которая, по выражению Пушкина, сроднившись с Западом и сохранив свою самобытность, "...вошла в Европу, как спущенный корабль", Петр I прежде всего выстраивал стержневые фундаментальные опоры державности, которые бы объединяли, скрепляли все российские земли под эгидой короны на основе единства воли и твердых правил управления. С прокуратурой великий реформатор связывал не просто появление удобной и целесообразной управленческой структуры, но рождение цементирующей силы государства, которая стала бы оплотом единства законности и правопорядка на просторах Империи, чистоты и совести властных чинов в центре и на местах. Уже изначально он замыслил прокуратуру как особый институт контроля за деятельностью чиновников всех мастей, не чуждых казнокрадства и мздоимства, пресечения безнаказанного своевольства столичных и местных правителей. Опираясь на документальные свидетельства, В. О. Ключевский писал, что Петр I немало размышлял над будущим прокурорской власти, лично составлял варианты законопроектов. Его особо занимала мысль об устройстве такого надзорного органа, который не спасовал бы перед вельможными чинами и "сиятельствами" в том числе и перед Сенатом, который сам являлся высшим органом управления и контроля в России. "Сей чин (по мысли Петра I), яко око наше и стряпчий о делах государственных" .
Проблемы соблюдения законности и отправления правосудия в Пензенской губернии в первые послереволюционные годы
25 октября 1917 г. Петроградский совет рабочих и солдатских депутатов в принятой по предложению Ленина резолюции указал на необходимость строжайшего соблюдения нового революционного порядка: «Совет выражает уверенность, что городские рабочие в союзе с беднейшим крестьянством, проявят непреклонную товарищескую дисциплину, создадут строжайший революционный порядок, необходимый для победы социализма»167.
В 1918 г. Чрезвычайный У1 Всероссийский съезд Советов принял постановление «О точном соблюдении законов»: «За год революционной борьбы рабочий класс России выработал основы законов Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, точное соблюдение которых необходимо для дальнейшего развития и укрепления власти рабочих России... Призвать всех граждан республики, все органы и всех должностных лиц советской власти к строжайшему соблюдению законов РСФСР, изданных и издаваемых центральной властью постановлений и распоряжений»1 .
Тем не менее в январе 1919 г. Ленин в своей речи заявил, что «мы должны теперь добиться, чтобы все местные органы не позволяли себе отсебятины, что не смели ссылаться на то, что они вспомнили декрет вчерашнего дня и позабыли декрет нынешнего дня, чтобы они знали совершенно точно и ясно, какие продукты составляют монополию государства, какие продукты составляют предмет свободного провоза и свободной продажи... Пусть те, кто сейчас разъезжаются, несут это на места, пусть захватят с собой соответствующие декреты, которые будут разработаны, чтобы на местах они неуклонно исполнялись и проводились, чтобы нерешительности, которая была прежде, больше не было»169.
Летом этого же года в «Письме к рабочим и крестьянам по поводу победы над Колчаком» Ленин писал: «... необходимо соблюдать строжайший революционный порядок, необходимо соблюдать свято законы и предписания Советской власти и следить за их исполнением всеми... Малейшее беззаконие, малейшее нарушение советского порядка есть уже дыра, которую немедленно используют враги трудящихся.. .»170.
Большинство Декретов и распоряжений, исходивших от высших органов власти, и в центре, и на местах расценивались совершенно одинаково - как нормативные акты, нуждающиеся в уточнении и доработке в соответствии со спецификой местных условий. Только в отдельных законодательных актах данного периода содержался прямой запрет местным советам принимать решения, противоречащие указанным в них нормам. К числу таких актов относятся, например. Декрет о свободе совести, церковных и религиозных обществах, Постановление СНК о ликвидации эвакуированных учреждений и некоторые другие171.
Деятельность прокуратуры Пензенской губернии по осуществлению своих функций
Криминогенная обстановка в Пензе в 1918 г. характеризовалась следующими цифрами: краж - 600; убийств -36; разбойных нападений - 27; грабежей - 60 и т.д.274 В следующем, 1919, году в Пензе было зарегистрировано 1912 преступлений275. В 1920 г. в Пензе было совершено 46 убийств .
Как и в настоящее время, одним из важнейших направлений деятельности прокуратуры после ее образования являлся общий надзор. Ему уделялось и уделяется постоянное внимание со стороны руководства прокуратуры Республики. Об этом свидетельствуют копии циркулярных писем и распоряжений, направленных в областные и губернские прокуратуры, а также в прокуратуры автономных республик, сохранившиеся в архивах277. В первые месяцы многие прокуроры начали грубо вмешиваться в деятельность судов, вплоть до предъявления судебным учреждениям требований о даче разъяснений по поводу вынесенных приговоров. Нарушение компетенции часто было настолько явным, что Наркомюсту пришлось принять по этому поводу специальный циркуляр, провозглашавший, что «прокурорский надзор может лишь просить суд о чем-то, а отнюдь не требовать и даже не предлагать» . На губернского прокурора возлагалось: «а) опротестование и представление в соответствующий исполнительный комитет об отмене или изменении изданных им или подчиненными ему органами незаконных распоряжений и постановлений; б) опротестование указанных выше распоряжений и постановлений через Прокурора Республики в Совет Народных Комиссаров РСФСР или Президиум Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета; в) возбуждение судебного, дисциплинарного и административного преследования против должностных и частных лиц как по собственной инициативе, так и по поступающим в прокуратуру жалобам и заявлениям; г) осуществление непосредственного надзора за деятельностью органов следствия и преподание им указаний и разъяснений по всем вопросам, связанным с производством предварительного следствия и по отдельным делам; д) осуществление общего руководства и надзора за органами дознания, а также руководство деятельностью следователей в области непосредственного наблюдения с их стороны за органами дознания;
Похожие диссертации на Создание и становление Пензенской прокуратуры: 1922-1928
