Содержание к диссертации
Введение
Раздел 1. Социальные последствия рыночных реформ и трансформация сферы социального обеспечения в 1991-2004 гг ...30-79
Раздел 2. Формирование новой модели социальной работы и модернизация органов социальной защиты Краснодарского края 80-121
Раздел 3. Основные направления деятельности органов социальной защиты Кубани в 1991-2004 гг 122-181
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 182-189
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 190-212
- Социальные последствия рыночных реформ и трансформация сферы социального обеспечения в 1991-2004 гг
- Формирование новой модели социальной работы и модернизация органов социальной защиты Краснодарского края
- Основные направления деятельности органов социальной защиты Кубани в 1991-2004 гг
Введение к работе
Актуальность темы обусловлена тем особым общественно-политическим и гуманитарным значением, которое проблемы обеспечения социальной защиты населения приобрели в условиях масштабных рыночных реформ постсоветской эпохи. Объективно социальная сфера, социальная политика выступали базовым компонентом существования, обновления, совершенствования социально-экономической жизни общества, определяющей детерминантой жизни людей, важнейшей составляющей внутренней политики государства, сферы государственного управления. Конституцией Российская Федерация определялась как социальное государство (ст.7), в котором каждому законом гарантируется социальное обеспечение (ст.39).1
Вместе с тем, изменения в отношениях собственности, социально-классовой структуре населения, увеличивавшийся разрыв между богатством и бедностью, не взирая на субъективные намерения реформаторов, существенно умножили число людей, оказавшихся в сложной жизненной ситуации, испытывавших большие трудности в плане адаптации к новым условиям жизни. При этом глубокий экономический спад значительно снизил возможности государства в сфере социальной защиты, а несовершенство государственного аппарата существенно ослабило эффективность его работы. Все это неизбежно привело к общему снижению социальных стандартов.
Таким образом, несмотря на то, что социальная сфера, социальная политика являются важнейшими составляющими политики как таковой, и государственного управления - в частности, социально-экономические преобразования, проводимые в России, определили кризисное состояние социальной сферы и вызвали значительное увеличение количества социально незащищенных слоев населения, демографические проблемы,
1 Конституция Российской Федерации. М., 2007. С. 4, 10.
нестабильность и недостаточность государственного финансирования социальных программ. Исследование исторического опыта осуществления социальной политики в таких условиях и, прежде всего, опыт преодоления кризисной ситуации имеет в данной связи особенное практическое значение.
Осмысление исторического опыта осуществления социальной защиты населения России в условиях преодоления кризисной ситуации 1990-х годов в настоящее время представляет собой актуальную задачу. В контексте изучения данной проблематики, нельзя не учитывать тот факт, что на волне регионализации перераспределение полномочий от федерального центра к субъектам федерации позволило многие социальные вопросы решать самостоятельно на уровне краев, областей, автономных республик.
Как представляется, функциональный анализ деятельности органов социальной защиты населения регионов - то есть не только непосредственных исполнителей, проводников осуществляемой правящими группами социальной политики, но и ее генераторов - в новейший период истории России имеет несомненную научную и практическую значимость. Результаты изучения позитивного и негативного опыта развития органов социальной защиты и формирования социальной политики в регионе необходимо транслировать как на федеральный уровень, так и на горизонтальный - в субъекты Федерации.
В данной связи представляется целесообразным внимательно изучить опыт регионов в сфере социальной защиты населения, в том числе и опыт Краснодарского края, который является ценным, заслуживающим детального анализа.
Таким образом, актуальность исследование заключается в следующем. Во-первых, социально-экономические преобразования, проводимые в России, определили кризисное состояние социальной
сферы и вызвали значительное увеличение количества социально незащищенных слоев населения, демографические проблемы, нестабильность и недостаточность государственного финансирования социальных программ. Сложившаяся ситуация требовала от государства осуществления определенных мер, направленных на устранение возникших проблем, на формирование единой модели социальной политики в целом для создания условий достойного существования своих граждан. Исследование исторического опыта осуществления социальной политики и преодоления кризисной ситуации имеет особенное практическое значение. Несомненно, что проводить последовательную и эффективную социальную политику в условиях, когда субъекты данной политики обращают внимание лишь на развитие социального партнерства, культуру, образование - невозможно. Необходимо учитывать многоликость объектов социальной политики, и в первую очередь - объектов социальной защиты. Это особенно актуально в современных условиях.
Во:вторых, перераспределение полномочий от федерального центра к субъектам федерации позволило многие социальные вопросы решать самостоятельно на уровне краев, областей, автономных республик. Как представляется, функциональный анализ деятельности органов социальной защиты населения регионов - то есть непосредственных исполнителей, проводников осуществляемой правящими группами социальной политики - в том числе в контексте процессов регионализации в новейший период истории России, имеет несомненную научную и практическую значимость. Результаты изучения позитивного опыта развития органов социальной защиты и формирования социальной политики в регионе необходимо транслировать как на федеральный уровень, так и на горизонтальный - в субъекты Федерации.
В-третьих, современный период преобразований характеризуется
активной законотворческой деятельностью и поэтапным
совершенствованием социального законодательства в субъектах РФ, осуществляемым даже с опережающими темпами. Краснодарский край в этом смысле не стал исключением. Законодательство Краснодарского края направлено в большей степени на снижение социального неравенства, последовательное повышение уровня жизни населения, обеспечение всеобщей доступности основных социальных благ и более комплексно решает стоящие перед социальной защитой населения задачи.
В целом, исследование формирования системы органов социальной защиты населения Кубани и социального законодательства является актуальным, значимым и востребованным общественной практикой. Опыт Кубани будет востребован как на региональном уровне, так и на федеральном.
Историография проблемы. Систематизация и научный анализ литературы по теме диссертации позволили дифференцировать историографию и выделить в ней несколько направлений.
Прежде всего, автором учтена традиция разработки проблем истории социальной работы в России, привлекавших к себе постоянное внимание исследователей и, в конечном счете, оформившихся в важное направление в российской историографии."
История социальной работы в России - не новая тема в российском историческом познании. Обращение к более ранним исследованиям оправдано по нескольким причинам. Во-первых, в предшествующий период происходило вызревание аксиологических оснований для формирования основ современной социальной политики и социальной защиты, либо в форме преемственности, либо — отрицания. Во-вторых,
Бабкин В.А. Советская система социального обеспечения. М., 1971; Фирсов М.В. Антология социальной работы в России. Т. 1-3. М., 1994-1995; и др.
согласно теории экономических циклов Кондратьева, процессы в сфере экономики, а значит и в социальной сфере, имеют обыкновение повторяться с определенной цикличностью. Поэтому структурный анализ форм и методов социальной защиты предшествующих периодов позволяет выработать методологию оценки качества современной социальной защиты, используя, например, сравнительно-исторический метод.
При этом исследователи прошли большой путь от изучения практики «нищелюбия», «милосердия» до воссоздания истории различных направлений социальной помощи в пореформенной России (приходской, земской, городской и т.д.). Характерно, что процесс помощи и поддержки не был определен терминологически, его описание происходило в двух культурно- исторических парадигмах: общественное призрение, христианская благотворительность. Такие историки, как В.Н. Татищев, Н. Карамзин, В. Ключевский, С. Соловьев используют к раннему периоду княжеской помощи христианские понятия «нищелюбие», «милосердие».4 Для последующих периодов ученые дали и светское понятие социальной помощи в России, история направлений социальной помощи (приходской, земской, городской и т.д.). На рубеже ХГХ-ХХ вв. складываются определенные области исторического познания общественной и частой помощи - история отдельных этапов посвященные истории земского, волостного и крестьянского призрения.5
Особый интерес представляют работы, исследующие специфику эволюции советской системы социального обеспечения.6 Их ценность
См.: Тихомиров М.Н. Труды В.Н. Татищева по истории России// Татищев В.Н. Собр. соч. Т. 1.М., 1994. С. 33.
4 См. напр.: Тихомиров М.Н. Труды В.Н. Татищева по истории России// В.Н. Татищев.
Собр. соч. Т. 1. М., 1994. С. 33.
5 См.: Фирсов М.В. Антология социальной работы в России. Т. 1-3. М., 1994-1995; Его
же. История социальной работы в России. Учебное пособие. М., 1998.
Бабкин В.А. Советская система социального обеспечения. М., 1971; и др.
определяется возможностью выявить основные традиции ее развития в условиях СССР, вскрыть особенности исходного состояния модели, подвергшейся глубокой перестройке с рубежа 1980-1990-х годов. В первую очередь применительно к истории советской системы социального обеспечения, в рамках которой данная проблематика рассматривалась как одна из составляющих вопроса об «общественных фондах потребления», изучался довольно широкий спектр проблем, связанных с управлением, планированием, материальным и финансовым обеспечением данной системы. Вместе с тем, советская практика явно идеализировалась, а зарубежный опыт социального обеспечения подвергался критике.
Условно можно выделить два периода в оформлении идей социальной поддержки. Первый - с начала 20-х и до конца 40-х гг. XX в., когда происходит сужение источников познания социальной помощи дореволюционного периода и оформление новой парадигмы знания о социальном обеспечении и социальном страховании в социалистическом обществе. В 30-е и в последующие годы XX в. выводятся специфические экономические и социальные законы, на основе которых выстраивается теоретическая модель социального обеспечения и страхования.
Второй - с 50-х и до конца 80-х гг. XX в., когда особо интенсивно и последовательно развивается врачебно-трудовая экспертиза, методика социально-правовой реабилитации инвалидов.
Основные теоретические вопросы первого периода связаны с проблемами организации социального обеспечения и социального страхования в обществе, уточнением дефиниций данных областей познания, отношением их к предшествующему научному наследию.
Появляются научные труды в области теории социального обеспечения и социального страхования. Среди них работы Н. Милютина,
Социальное обеспечение в СССР. М., 1986. С. 18.
А. Забелина, H. Вигдорчика, В. Яроцкого, 3. Теттенборн и др. Именно с них начинается становление марксистско-ленинского подхода к социальному обеспечению и социальному страхованию.
Главные задачи в «переустройстве социального быта» Н. Милютин видел в организации социального обеспечения и охраны труда. Для разрешения этой задачи необходимо было развивать важнейшие виды социального обеспечения - пособия по случаю бедствий и безработицы, утраты трудоспособности, болезней, увечий, т.е. задействовать весь арсенал средств, разработанных в дореволюционное время, с учетом новых условий. Государство должно оказывать врачебную помощь, выдавать денежные пособия в размере заработка пострадавшего, «но не свыше суммы наибольшего заработка, допускаемого для рабочих той местности, где проживает лицо, получающее пособие» . В области пенсионного обеспечения закладываются принципы обеспечения по старости и по инвалидности, где сумма пенсий не должна превышать обычного заработка клиента. Социальное обеспечение детей рассматривалось как вынужденная мера переходного периода, и основной заботой об институте детства становится социальное воспитание, куда должно войти и все содержание их. При этом ведущая роль в воспитании и содержании отводилась обществу. В области охраны труда предусматривалось «ограждение машин», «перестройка фабрик и заводов», сокращение рабочего дня на вредных производствах, организация инспекции труда10.
Социальное обеспечение в социалистическом обществе осуществляется из средств, которые образовывались из «предметов производства». Это было значительным отличием от капиталистического
См.: Фирсов М.В. Антология социальной работы в России. М., 1995. С.48-68.
9 Бадя Л.В., Дёмина Л.И., Егошина В.Н. и др. Исторический опыт социальной работы
в России. М.,1994. С.24.
10 Бадя Л.В., Дёмина Л.И., Егошина В.Н. и др. Исторический опыт... С.37.
социального обеспечения (оно шло за счет предпринимателей). Обоснование правильности этой идеи и дальнейшее ее развитие продолжается в работах и других исследователей. Так, А. Забелин развивает идеи государственного социального обеспечения. Он считает, что пролетариат ведет борьбу с социальной необеспеченностью, которая тесно связана с профессиональными рисками, постепенно преобразующимися в результате классовой борьбы в социальные риски. Именно эти вопросы должна отражать теория социального обеспечения. Опираясь на марксистско-ленинский подход о неизбежности классовой борьбы в капиталистическом обществе, он подчеркивает, что социальное обеспечение является одной из форм классовой борьбы, направленной на удовлетворение социальных потребностей пролетариата. С этих позиций ученый критикует теорию и практику общественного призрения. По его мнению, «призрение» - детище, господствующего ранее мелкого товарного производства... Особенность мелкотоварного производства заключается в том, что оно не требует сложного производства, и результаты производственной деятельности напрямую зависят от личностных качеств производителя, его «трудолюбия», «способностей», «бережливости». Такой способ производства повлиял как на право, так и на идеологию, когда бедность рассматривалась «как результат собственной вины», а в общественном сознании преобладает «индивидуалистический характер помощи». Развитие крупного производства обострило противоречия между пролетариатом и буржуазией и выдвинуло новую идеологию помощи - «социальное обеспечение». Являясь результатом классовой борьбы, «оно представляет определенную отрасль классовой политики». Вот почему А. Забелин предлагает общественное призрение заменить социальным обеспечением.11
11 См.: Холостова Е.И. Генезис социальной работы в России. М., 1995. С.76.
Исходя из основного экономического закона социализма, в 70-х -80-х гг. XX в. социальное обеспечение рассматривается как «совокупность отношений, связанных с производством и распределением частей необходимого и прибавочного продукта в составе общественных фондов потребления»12. За небольшим исключением это определение отражает суть социального обеспечения как периода социалистического строительства в СССР, так и периода развитого социализма.
Обращаясь к работам исследователей постсоветской эпохи, в первую очередь отметим общетеоретические работы, которые приобрели большое значение в рамках переосмысления советской традиции понимания социальной работы как социального обеспечения. В данной связи, много рассуждая о традициях социального обеспечения в социалистическом обществе, о необходимости роста внимания общества и государства к социальной сфере, критикуя социалистические реалии и формируя идеальные модели новой системы социальной защиты,14 исследователи так и не достигли сколько-нибудь приемлемого единства даже в понимании сущности самой социальной политики.
Несмотря на серьезные проблемы в сфере социальной защиты, ряд исследователей видит в основном лишь несовершенство прежней модели социальной работы. В данном отношении типичной представляется следующая сентенция: «Советское государство установило свой контроль над экономикой, политикой и социальной сферой. Фактически оно взвалило на себя заботу обо всех гражданах, хотя у него не было ни средств, ни умений на ее осуществление». Деньги из бюджета тратились
Социальное обеспечение в СССР. М, 1986. С.18.
См.: Социальная работа. 1992. Вып. 1-5; Гуслякова Л.Г. Теория и методология социальной работы. М., 1994; Теория и методология социальной работы. М., 1994; и
ДР.
1 Исторический опыт социальной работы в России. М.,1994; Холостова Е.И. Генезис
социальной работы в России. М., 1995; и др.
на оборону, на содержание бюрократического аппарата, а не на подготовку специалистов такого профиля.
В плане характеристики отмеченного направления исследований заметим также, что во многих публикациях авторы вообще относят возникновение социальной работы к концу XX в.
Учитывая специфику работ новой эпохи, полагаем необходимым в первую очередь выделить в историографии проблемы труды общего плана, посвященные проблемам рыночного реформирования России. Прежде всего, здесь следует отметить обобщающие произведения, ставящие своей задачей выяснение фундаментальных вопросов российской социально-экономической действительности.
В рамках исследуемой проблемы особенно большое значение имеет обширный блок трудов, посвященных проблемам эволюции социальной политики российского государства в условиях системных либеральных
реформ. Поначалу внимание исследователей привлекали вопросы перспективы социальной политики, обеспечивающей права человека, в данной связи публикации отличала очевидная декларативность. В то же
15 Социальная работа / Под общей редакцией проф. В.И. Курбатова. Ростов н/Д, 1999.
С. 8.
16 Абалкин Л.И. Зигзаги судьбы: разочарования и надежды. М, 1996; Арин О. Россия в
стратегическом капкане. М., 1997; Глазьев СЮ. Геноцид. Россия и новый мировой
порядок. Стратегия экономического роста на пороге XXI века. М., 1997;
Гайнутдинов Р.И. Бизнес и политика в современном обществе. СПб., 2005;
Государство и бизнес: оценка эффективности взаимодействия. М., 2006; и др.
17 Социальная политика: парадигмы и приоритеты. М., 2000; Луговский В.А.
Разработка и реализация государственной социальной политики Российской
Федерации в 90-е годы XX в. Дисс. ...докт. ист. наук. М., 2004; Наумов СЮ.
Социальная политика в условиях модернизации политической и экономической системы
России (80-90-е годы XX столетия): Дисс. ... докт. ист. наук. Саратов, 1998; Григорьева
И.А. Социальная политика и социальное реформирование в России в 90-х годах.
СПб., 1998; Лаврененко И.М. Государственная социальная политика Российской
Федерации: опыт и проблемы трансформации (80-90-е годы XX столетия). М.,
1999; Фомина В.П. Социальная защита населения в условиях переходной экономики.
М., 1998; и др.
Ледях И.А. Социальное государство и права человека. М., 1994; Социальное государство и защита прав человека. М., 1994; Левашов В.К. Социальное государство -
время, в своем большинстве, ученые отмечали, что в России пока нет социального государства, не определены его параметры и, в итоге, размыто понятие социального характера государства.19
После принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, в- которой новое государство было названо социальным, появился постоянно возрастающий поток таких работ, исследующих общую концепцию и условия становления социального государства. Ученые осуществляли и осуществляют поиск более полного определения социального государства, в главном приходя к выводу о том, что смысл такого государства - социальная защищенность каждого гражданина, всех социальных групп и слоев общества.20
В работах общего плана по вопросам государственной социальной политики рассмотрены сущность, содержание, государственно-правовые основы современной социальной политики, ее взаимосвязь с экономикой. На основе изучения теории и методологии социальной политики, авторы обобщили механизм ее реализации, дали оценку эффективности социальной работы в условиях либерально-рыночных реформ. В ряде монографий эти вопросы исследуются на протяжении всего периода 1980-1990-х годов. Ценность подобных исследований, прежде всего, в
процесс, идущий через века // Российская Федерация - социальное государство. М., 1996; и др.
Защита прав человека в условиях перехода к рынку// Государство и право. 1993. №3; Социальная защищенность в переходный период к рыночной экономике. Материалы международной конференции. 20-23 сентября 1993г. В 3-х частях. М., 1993; Социальная история и социальная политика России и европейских стран // Вестник социальной работы. 1994. №3; и др.
" Основы социальной защиты населения / Под ред. Н.П. Пищулина. М., 1993; Осипов Г.С. Национальная идея. Социальные интересы и приоритеты. М., 1997; Милюкова Е.Н. Совершенствование организационно-правовых основ и практики социально-экономической защиты населения РФ в условиях переходного общества. Дисс. ... канд. ист. наук. 1996; Игнатовский П.А. Экономика, человек и государство. М., 1998; Сафронова В.М. Теория и практика социальной работы: проблемы, прогнозы, технологии. М., 1992; Социальная защита человека: региональные модели. М., 1995; Социальная работа с семьей. М., 1995; Социальная сфера через призму прогноза. М., 1995; Жуков В.И. Потенциал человека: индекс социального развития россиян. М., 1995;и др.
том, что в них проблемы социальной политики рассматриваются в
комплексе, взаимосвязано."1
большинство исследовательских работ были посвящены либо организации и состоянию социальной работы в Российской Федерации, либо рассмотрению аспектов социальной политики в контексте развития взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами. В них анализируется также сложившаяся в России практика деятельности социальных учреждений, оказываемых ими услуг." По этим темам был защищен ряд диссертаций." Работы, касающиеся вопросов государственного управления в сфере социальной защиты населения в
См.: Аверин А.Н. Социальная политика государства и социальная структура общества. М., 1995; Социальная политика на современном этапе. М., 1997; Социальная и социально-трудовая сфера России в переходный период: реалии и перспективы. М., 1996; Социальное развитие общества: Современное развшие и перспективы. М., 1998; Социальная политика: парадигмы и приоритеты. М., 2000; Наумов СЮ. Социальная политика в условиях модернизации политической и экономической системы России (80-90-е годы XX столетия): Дисс. ... докт. ист. наук. Саратов, 1998; Сафронова В.М. Методология прогнозирования социальной политики. М., 1997; Соловьев А.К. Социальная политика переходного периода: от государственных гарантий к адресной поддержке. М., 1995; Олейникова Е.Г. Опыт решения социальных проблем и социальные ориентиры российского общества на пути к рыночной экономики (1980-1996 гг.). Дисс. ... докт. ист. наук. Саратов. 1998; Социальное развитие. М., 1996; и др.
22 См.: Ермаков В.Д. Алексеева Л.С. Плоткин М.М. Основные концептуальные подходы
к созданию территориальных центров социальной работы с населением // Семья в
России, 1994. № 1; Социальные службы для молодежи. М., 1996; Кадровое
обеспечение социальных служб: подготовка и переподготовка кадров. М., 1994;
Гуманизм на практике: Из опыта создания базовой экспериментальной модели
социального обслуживания населения. М., 1995; Социальная служба - организационная
форма социальной работы. М., 1993; и др.
23 См.: Болотина Т.Н. Организация социальных служб в России: состояние и
перспективы (историко-социальный аспект). Дисс. ... канд. ист. наук. М., 1996;
Васильева Т.А. Деятельность местных органов власти по оптимизации социальной
защиты населения (1991-1997 гг.). Дисс. ... канд. ист. наук. М., 1997; Замакулов Б.М.
Государственная социальная политика и особенности ее реализации в субъектах
Российской Федерации в условиях трансформации общества (80-90е гг.). Дисс. ...
докт. ист. наук. М., 1998; Коробов Г.А. Государственная система социальной зашиты
личности при переходе к рыночной экономике. Дисс. ... канд. юрид. наук. М, 1994;
Плышевский В.Г. Опыт становления и развития центров социального обслуживания -
новой формы социальной защиты населения. 1987-1997 гг. Дисс. ... канд. ист. наук. М.,
1998; и др.
условиях социально-экономического реформирования рассматривались и специалистами смежных научных дисциплин.24
Выгодно отличают историографию работы научно-исследовательских коллективов, специализирующихся в сфере социальных вопросов, численность которых в 1990-х годах значительно выросла. В частности, видное место в историографии по проблемам федеральной и региональной социальной политики занимают труды ученых Московского государственного социального университета.0 Особо отметим фундаментальные исследования ректора университета -В.И.Жукова.26
В работах большинства исследователей современной социальной политики российского государства делается акцент на существующих нерешенных проблемах. В данном контексте следует особенно выделить указания на принципиальную социальную незащищенность активного трудоспособного населения страны, содержащиеся в работах, посвященных состоянию российского рынка труда. В данной связи необходимо также обратить внимание на
Сенных Л.Н. Управление в области социальной защиты населения. Дис.канд. юрид. наук. Воронеж, 2002; и др.
5 См.: Российские реформы: социальные итоги и потенциал развития // Социальная работа: теория, технология, образование. 1996. №1; Россия: состояние, перспективы, противоречия развития. М., 1995; Реформы в России. 1985-1995 годы. М., 1997; Кошкин Д.С. Государственная политика и практика социальной работы с инвалидами в 20-30 годы XX века (на материалах РСФСР). Дисс. ...канд. ист. наук. М., 2001; Субаева О.Н. Становление системы социальной защиты населения Российской Федерации в 1991-1995 гг.: историко-социальные тенденции. Дисс. ...канд. ист. наук. М., 1999: и др.
26 Жуков В.И. Реформы в России. 1985-1995 годы. М, 1997; Его же. Россия: состояние,
перспективы, противоречия развития. М., 1995; Его же. Россия на пороге третьего
тысячелетия: состояние и перспективы. М., 1994; Его же. Социально-
экономическая ситуация социальная политика // Защитить человека. М., 1994; и др.
27 Белозерова СМ. Социальная политика в сфере труда. М., 1995; Толстых Г.В.
Социально-трудовая сфера России в переходный период: реалии и перспективы.
М., 1996; Заславский И.Е. Труд, занятия, безработица. М., 1992; Гордиенко А.А.
Пошенев Г.С. Плюсин Ю.М. Структура поведения безработного // Социологические
исследования. 1996. №11; Козина И.М. Поведение на рынке труда: анализ трудовых
биографий // Социологические исследования. 1997. №4; Мамай С. Отношение
разработку в научной литературе проблем социальной реабилитации, включая профессиональную реабилитацию и трудоустройство инвалидов, которые образовали перспективное направление исследования и привлекают внимание различных специалистов."
Рассматривая социальную политику государства на современном этапе, нельзя не признать, что одним из важнейших условий стабильного развития России в обозримом будущем является укрепление семьи как основной ячейки общества, решение связанных с этим проблем материнства и детства. Следует согласиться с мнением тех экспертов, которые показывают, что в семейной политике получают отражение все части социальной политики. В данной связи произошла очевидная активизация проблем семьи. При этом характерной чертой отечественной историографии семейной политики постсоветского периода стало стремительное смещение внимания с вопросов упрочения государственных гарантий на проблему адресной поддержки семьи.
безработных к профессиональному обучению // Человек и труд. 1997. №5; Хагемайер К. Нестерова А. Уайтхед Д. Комплексный подход к стимулированию занятости в Российской Федерации // Человек и труд. 1996. №10; Чернина Н.В. Социальные проблемы безработных // Социологические исследования. 1996. №11 и др. 2 См.: Андреева О.С. Потребность инвалидов в социальной реабилитации (по результатам исследования в г. Москве). М., 1997; Правовые и организационные основы создания специализированных рабочих мест для инвалидов. М., 1997; Дыскин А.А. Бородулина И.П. Синицина Н.Г. Социологический мониторинг безработных инвалидов. М., 1997: Дыскин А.А. Профессиональная реабилитация и содействие занятости инвалидов. М., 1997; Горбей Г.П. Социальная зашита инвалидов в условиях рынка//Вестник статистики. 1993. №3; Григорьева И.А. Социальная политика и социальное реформирование в России в 90-х годах. СПб., 1998; Лаврененко И.М. Государственная социальная политика Российской Федерации: опыт и проблемы трансформации (80-90-е годы XX столетия). М., 1999; Инвалиды в России: причина и динамика инвалидности, противоречия и перспективы социальной политики. М., 1999 и др.
См.: Алешина Ю.Е. Цикл развития семьи: тенденции и проблемы. М., 1990; Банков Н.М. Семья в условиях кризисного общества // Молодежь и планирование семьи. Хабаровск, 1995; Бодрова В.В. Семья и женщина в зеркале общественного мнения // Современная семья. М., 1992; Кузьмин А.И. Семья на Урале. Екатеринбург, 1993; Семья в изменяющемся мире. М., 1993; Семья и семейная политика. М., 1991; Современная семья: проблемы, решения, перспективы развития. М., 1992; и др.
В контексте исследования проблем семьи и на их основе большое внимание исследователи уделяют социальным вопросам, материального обеспечения молодых граждан. В многочисленных работах анализируются проблемы образования, труда, укрепления здоровья детей и молодых людей. Принципиальному осмыслению подвергается законодательство по касающимся молодежи вопросам, стратегия и тактика деятельности исполнительной власти центра и субъектов Российской Федерации. В работах по вопросам жизнедеятельности молодых людей звучит тезис о влиянии этих факторов на национальную безопасность страны.30
Учитывая специфику поставленной научной проблемы, важное значение для написания диссертации имели работы, отражающие особенности социальной ситуации в регионах Северного Кавказа.3'
См.: Адеева И.В. Ценностные ориентации молодежи и характер их изменений в современном российском обществе (теоретико-методологический аспект социологического анализа). М., 1995; Вишневский Ю.Р. Социология^ молодежи. Екатеринбург, 1995; Молодежь в условиях социальной и экономической нестабильности общества. М., 1999; Горшков М.К. Тихонова Н.Е Шерегин Ф.Э. Жизненные планы, ценностные ориентации и моральный облик российской молодежи // Вестник РАН. 1998. Т. 68. № 6; Зубок Ю.А. Социальная интеграция молодежи в условиях нестабильного общества. М., 1998; Ильинский И.М. Бабочкин П.И. Воспиіание жизнеспособных поколений российской молодежи. М., 1999; Ильчиков М.З. Смирнов Б.А. Социология воспитания. М., 1996; Козлов А.А. Формирование гражданского сознания молодых россиян. М.,1997; Молодежь Германии и России. М., 1994; Молодежь в условиях социальной и экономической нестабильности общества. М., 1999; Молодежь России: социальное развитие. М., 1995; Кириллов И.М. Социально-экономический анализ положения молодежи в обществе на основе системы показателей. М., 1993; Курзанова Н.И. Ценностное сознание молодежи. М., 1993; Рыбинский Е.М. Социальные реальности детства в современном российском обществе: Дисс. ... докт. соц. наук. М., 1998; Салахутдинова Р.Х. Особенности социального развития молодежи в изменяющихся условиях. СПб., 1993; Щеглова С.Н. Идеалы и ценностные ориентации подростков 90-х годов. М., 1994 и др.
31 Социальное развитие Северокавказского региона. М., 1990; Социальное развитие Южных регионов России: современное состояние и перспективы. М., 1998; Социальная политика в России: история, современность, будущность. Материалы Всероссийской научно-практической конференции 16-21 декабря 1998г. Краснодар, КГУ, 1997; Кагерманов А.-С. С. Разработка и реализация социальной политики Российской Федерации в 1990-е годы (на материалах Северокавказского региона). Дисс. ...канд. ист. наук. Грозный, 2002; и др.
Новейший период истории органов социальной защиты Кубани в историографии практически не получил освещения. Назвать данные публикации историографией в полном смысле этого слова было бы неверным, поскольку в большей степени это источник - материалы периодической печати. В основном мы располагаем зачастую лишь статьями в периодической печати, отражающими изменения, происходящие в период реформирования, основные итоги работы и перспективы дальнейших действий.32
В основном мы имеем дело с крайне фрагментарными научными зарисовками. Как пример можно указать работу В.Н. Петрова, в которой автор упоминает об оказании помощи мигрантам в крае на современном этапе.33
Таким образом, анализ историографии позволяет сделать вывод о том, что проблемы разработки и реализации социальной политики и создания системы социальной защиты на материалах южнороссийских регионов, хотя и поднимались российскими и зарубежными учеными, однако, в большинстве случаев это проводилось не специально, а в общем контексте исследований современной российской истории. До сих пор исследователями не создан комплексный, системный труд, посвященный проблемам социальной защиты населения Краснодарского края в 1991-2004 годы. Таким образом, глубина изученности различных аспектов функционирования социальной политики в России в целом, и в Краснодарском крае - в частности, не соответствует назревшим потребностям времени.
С учетом этого, объект исследования составили отношения,
Владимирова М. Социальная сфера на пути перемен // Кубань сегодня. 2006. 25 марта.
Петров В.Н. Влияние миграций на этноструктурные изменения в Краснодарском крае// Власть и общество в России: опыт истории и современность. 1906-2006 гг. Краснодар, 2006. С. 237-241.
возникающие в сфере деятельности органов государственной власти по социальной защите населения, то есть установленных социальных гарантий и реализации оптимальных условий жизни, удовлетворения потребностей жизнеобеспечения личности, поддержки социально незащищенных слоев населения.
Предмет исследования - формы и механизмы осуществления политики в области социальной защиты населения и его правового обеспечения в Краснодарском крае.
В качестве цели исследования определен анализ исторического опыта формирования системы социальной защиты населения Краснодарского края в 1991-2004 гг.
Задачи исследования:
- показать социальные последствия рыночных реформ и связанные с ними
особенности трансформации сферы социального обеспечения в 1991-2004
гг.;
проанализировать процесс модернизации органов социальной защиты Кубани в контексте формирования новой модели социальной работы;
рассмотреть основные направления деятельности органов социальной защиты Краснодарского края в 1991-2004 гг.
Хронологические рамки исследования охватывают период 1991-2004 гг., что объясняется его несомненной цельностью в плане эволюции государственной социальной политики. В это время - одно из наиболее непростых и трагических в российской истории, осуществлялся поиск новой модели социальной работы.
Выбор нижних хронологических рамок (1991 г.) объясняется началом углубления кризиса системы социального обеспечения и процесса перехода к ее трансформации в условиях радикальных рыночных реформ. С самого начала 1990-х гг. перемены в экономической и социальной жизни государства приобрели качественно новый,
революционный характер. Осмысление недавнего прошлого показывает, что уже в результате реформ 1990-х гг. за короткий промежуток времени принципиально изменились отношения власти и общества, сформировался новый характер социальной политики. Верхние рамки ограничены 2004 г., открывшим новый этап реформирования сферы социальной защиты, в рамках которого развернулся сложный процесс «монетизации льгот».
Территориальные рамки исследования ограничены границами современного Краснодарского края.
Методологической основой диссертации явились как
общенаучные, так и специальные исторические методы исследования.
Опираясь.на диалектико-материалистический метод исследования, автор,
прежде всего, руководствовался принципами объективности и историзма,
использовал общие методы исторического исследования: конкретно-
исторический, сравнительно-исторический, исторического описания,
историко-генетический проблемно-хронологический, системно-
структурный. Теоретическая основа исследования определена
комплексом исторических, философских, юридических,
культурологических трудов.
Источниковую базу исследования составляют опубликованные и архивные материалы. Среди открытых публикаций следует, в первую очередь, выделить нормативно-правовые документы - Конституцию и Законы Российской Федерации, Указы Президента РФ, распоряжения Правительства РФ, постановления Государственной Думы и Совета Федерации ФС РФ. Особое внимание уделялось распоряжениям Президента Российской Федерации, которые определяли единую стратегию реформ.34 Их дополняют законы и подзаконные акты,
34 Конституция Российской Федерации. М., 1993; Собрание законодательства РФ (СЗ РФ); Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ (САПП); и др.
опубликованные как в текущей периодике, так и в специальных тематических сборниках и изданиях. В концептуальном плане их дополняют вошедшие в российскую политическую практику Послания Президента Федеральному Собранию РФ.
Автором привлекались также нормативно-правовые акты, принятые на ведомственном уровне. Для понимания сущности процесса модернизации системы социальной защиты населения интерес представляют сборники нормативных документов, приказы Министерства социальной защиты РФ.3
Данные нормативно-правовые акты закрепляют приоритеты государства в области социальной политики, позволяют оценить изменения механизмов ее реализации, определяют социально значимые константы выраженные нормой закона.
Самостоятельный блок нормативно-правовых материалов образуют региональные конституционные документы, а также региональные законы, регулирующие социальную работу в субъектах Федерации.39 При
Экономическая политика Правительства России: Документы. Комментарии. М., 1992; Полный сборник кодексов РФ. М., 2000; Новое в законодательстве о льготах: Сборник документов. Вып. 2. М., 2005; и др.
36 Общими силами - к подъему России. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Российская газета. 1998. 24 февраля; Послание Президента РФ Федеральному Собранию «Государство. Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)». М., 2000; и др.
7 Организация социального обслуживания населения. Сборник нормативных актов Министерства социальной защиты Российской Федерации (1993-1994). М., 1994; Сборник нормативных актов Правительства Российской Федерации, Федеральных органов исполнительной власти, принятых в целях реализации Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». М., 1997; и др. 38 Конституция Республики Адыгея. Майкоп, 1995; Конституция Республики Мордовия. Саранск, 1995; Устав Ленинградской области. Санкт-Петербург, 1994; Устав Краснодарского края. Краснодар, 1994; и др.
Областной' закон «О внесении изменений и дополнений в Областной закон «О прожиточном минимуме в Свердловской области»//Ведомости Законодательного Собрания Свердловской области. 1999. № 21; Закон Алтайского края «О прожиточном минимуме в Алтайском крае»// Сборник законодательства Алтайского края. 1995. № 17; и др.
этом центральное значение для разработки темы диссертации имели Законы и Постановления Законодательного Собрания Краснодарского края,40 Постановления и распоряжения главы администрации Краснодарского края41 и другие. В работе использовано более 120 краевых нормативно-правовых акта. Это весьма разнообразный по содержанию материал, позволяющий проанализировать содержание социальной политики в крае, механизмы ее осуществления, контроль за исполнением решений органов государственной власти, изучить процесс развития органов социальной защиты населения.
Ценность представляют собой опубликованные доклады и сообщения, отражающие деятельность органов социальной защиты населения. В новейший период данная информация содержится в тематических сборниках, выпускаемых Департаментом по социальной защите населения администрации Краснодарского края. " Это весьма разнообразный по содержанию материал, позволяющий проанализировать содержание социальной политики в крае, механизмы ее осуществления, контроль за исполнением решений органов государственной власти, изучить процесс развития органов социальной защиты населения.
Автором привлекались данные статистических сборников, позволяющие увидеть динамику количественных и качественных
Например: Закон Краснодарского края от 1 марта 2002 г. № 449-КЗ «О ежемесячной доплате к пенсии инвалидам Великой Отечественной войны и участникам Великой Отечественной войны» (принят ЗС КК 20 февраля 2002) // Кубанские новости. 2002. 16 марта; и др.
41 Постановление главы администрации Краснодарского края от 1 декабря 2004 г. № 1190 «О внесении изменения и признании утратившими силу отдельных постановлений главы администрации Краснодарского края»// Кубанские новости. 2004. 18 декабря; и др.
Департамент по социальной защите населения администрации Краснодарского края в 1994 году. Краснодар, 1995; Отчет департамента по социальной защите населения администрации Краснодарского края в за 1995 году. Краснодар, 1996; и др.
изменении в социальной сфере, показать их основные тенденции. Интерес представляет также справочная литература.
Исследование социальной политики объективно потребовало выявления ее оценок главным объектом этой политики - всеми социальными слоями и группами населения. В этом отношении существенный материал для формирования взглядов и оценок соискателя дали данные социологических опросов, особенно проводимых в форме мониторингов. Богатый фактический материал был обобщен в литературе, изданной по результатам мониторингов, проводимых в регионах РФ.45
Необходимым дополнительным источником для изучения темы являются публикации в центральной и местной периодической печати: газетах «Правда», «Известия», «Российская газета» и т.д. Самостоятельное значение для предпринятого исследования имел также такой вид массового источника как специализированные журналы по социальной политике - «Российский журнал социальной работы», «Социальная защита», «Семья в России», «Человек и труд», «Социальное обеспечение», «Социальная работа» и др.
Периодическая печать реагирует на динамическую ситуацию современности, позволяет узнать о событиях, происходящих здесь и сейчас, в недалеком прошлом.4 Вместе с тем, сведения периодики
Уровень жизни населения Российской Федерации. Статистический сборник. М, 1994; Российский статистический ежегодник: Статистический сборник. М., 1993-2000; Социальное положение и уровень жизни населения России. Стат. сб. 1999; Россия в цифрах: 1998. Краткий стат. сб. М., 1998; и др.
44 Российская энциклопедия социальной работы / Под ред. A.M. Панова, Е.И. Холостовой. М., 1994; Социальная энциклопедия. М.. 2000; и др. 5 Мониторинг регистрируемой безработицы по Российской Федерации (за 1996 -1997 гг.). М. 1997, 1998; Экономические и социальные проблемы: мониторинг общественного мнения. М.: ВЦИОМ. 1994, 1995; и др.
46 Дорошенко Г.С. Мы не настолько богаты, чтобы помогать абсолютно всем: Беседа с зам. главы администрации края по вопросам образования, культуры, здравоохранения, соцзащиты населения Г.С. Дорошенко / Беседовала И. Груба // Краснодарские
нуждаются в критическом подходе и проверке. Также следует учитывать, что статьи, написанные «на злобу дня» несут существенный субъективные заряд. Так, например, М. Зурабов в своей работе показывает успехи реформы, проводимой его ведомством, и подчеркивает свой личный вклад.47 Тогда как публицист отражает тот зримый негатив, который неизбежен при проведении любой реформы и вызывает недовольство и отторжение.48 Очевидно, что для адекватной, объективной оценки событий недавнего прошлого необходим некий период «карантина», своеобразной временной «отдаленности» исследователя от изучаемого явления, процесса, явления.
Вместе с тем именно материалы периодической печати позволяют проанализировать такие аспекты как мотивация «создателей» социальной реформы, оценить причины социального заказа того или иного материала, критически оценить публицистику как источник информации — но и слухов, сплетен.
Особое значение для разработки темы исследования имели материалы текущих архивов Совета Федерации и Государственной Думы ФС РФ, Министерства труда и социального развития РФ, содержащие официальные государственные документы, в которых отражены концептуальное содержание и принципы функционирования социальной
известия. 2001. 6 февраля; Дорошенко Г.С. Власть оценивают прежде всего по состоянию дел в социальной сфере: Беседа с зам. губернатора края Г.С. Дорошенко / Беседу вела И. Стасова // Кубанские новости. 2001. 25 января; Дорошенко Г.С. Доходы кубанцев растут - малообеспеченные остаются: Отчетный доклад генерального директора департамента соцзащиты населения края Т.С. Дорошенко на отчетно-выборном совещании по итогам работы органов соцзащиты края / Подгот. О. Попова // Кубанские новости. 1997. 26 ноября; Гарань А.И. Работает «старшее поколение» // Кубань сегодня. 1999. 3 апреля; и др.
47 См.: Зурабов М.Ю. Цели, задачи и пути реализации пенсионной реформы. М.:
Просвещение. 2002.
48 Клеман К. Крах пенсионной реформы налицо. 04.04.2005 //
[] (25.04.2005)
сферы. Автором проведена систематизация, обобщение и научный анализ этих документов, часть из которых впервые используется в работе.
Интерес представляют и материалы, размещенные в глобальной информационной системе Internet. Специфика данной формы размещения и хранения информации заключается в следующем. С одной стороны информационная сеть позволяет быстро и эффективно осуществлять поиск необходимой информации. С другой - модераторы не несут ответственности за содержание размещаемых материалов, что создает дополнительную опасность ошибки. Кроме того, нередко материалы, размещенные на тематических сайтах ранее по различным причинам недоступны. Вместе с тем, этот ресурс позволяет ознакомиться с разнообразным материалом. Например, концепцией социальной политики государства, сведениями о Государственном комитете
49 г- і 50
статистики, биографическим данными интересующих лиц.
Особый блок источников составили архивные материалы, прежде всего, материалы текущих архивов Государственной Думы и Совета Федерации ФС РФ.
В силу специфики избранной темы, автором привлекались документы и материалы Ф. Р-1862 Государственного архива Краснодарского края (ГАКК), характеризующие деятельность Законодательного Собрания Краснодарского края в 1994-2002 годах. Здесь интерес представляют прежде всего, документы и материалы профильного комитета Законодательного Собрания Краснодарского края - Комитета по вопросам здравоохранения и социальной защиты
Основные направления и приоритеты государственной социальной политики по повышению доходов и уровня жизни населения. // [. ru/fin/6_7/6_7_ 1/1. html] (23.04.2006); Государственный комитет по статистике Российской Федерации. - М., 2005. [] (23.04.2006).
Дорошенко Галина Степановна [] (10.11.2006)
населения. В опись фонда включены номенклатуры дел Законодательного Собрания Краснодарского края на 1995, 1996 годы, которые определяют комплекс документов, образующихся в процессе деятельности структурных подразделений. В 1999 году была проведена очередная экспертиза ценности, научно-техническая обработка и формирование дел фонда Законодательного Собрания Краснодарского края. Дела были внесены в раздел описи № 1 (продолжение) дел постоянного хранения за 1994-1995 (дополнение); 1997-1998 годы в количестве 91 единицы хранения.
В данных документах отражена внутриполитическая и социально-экономическая обстановка в крае, на Северном Кавказе и в Российской Федерации в описываемый период. Вместе с тем формирование материалов фонда находится в процессе становления и полноценный анализ материалов фонда пока существенно затруднен.
Наряду с этим, автором использовались материалы Ф.14 Центра документации новейшей истории Краснодарского края (ЦДНИКК), освещающие работу краевых исполнительных органов власти, прежде всего, Администрации Краснодарского края. Некоторое значение для понимания исходной базы развития социальной сферы в начале 90-х годов имели также материалы фондов 774 и 1774-А Центра документации новейшей истории Краснодарского края (ЦДНИКК), позволяющие выявить динамику развития отношения региональных властных структур к социальным проблемам.
Вместе с тем, следует отметить, что работа с ними довольно трудна ввиду того, что большая часть отмеченных материалов находится в процессе обработки.
Большую помощь в исследовании проблемы оказали встречи и беседы автора с руководителями и сотрудниками государственных
социальных органов, личный опыт работы в системе органов социальной защиты по Краснодарскому краю.
В целом, использование данного комплекса источников составило основу исследования, позволило автору решить его основные задачи.
Научная новизна диссертации определяется тем, что в ней впервые воссоздается история эволюции политики государства и региональных властей в сфере социальной защиты населения Краснодарского края в 1991-2004 гг.
Проведенное исследование показало, что сложная экономическая и политическая ситуация, сложившаяся в постсоветской России, максимально затруднила проведение социальной политики, не позволив создать в стране эффективной системы социальной защиты, моделировавшейся по образцам западных стран, в основном ориентированных на поддержку «исключенных из общества». При этом, поскольку власти более всего интересовал политический эффект социальной политики, они не сумели выделить приоритеты социальной работы, пошли по пути механического увеличения социальных обязательств, не обеспеченных реальным финансированием. В итоге, с началом экономической стабилизации, государство было поставлено перед необходимостью радикального реформирования данной сферы.
Анализ организационно-структурных изменений в системе социальной защиты в Краснодарском крае показывает, что результатом масштабной работы осуществлявшейся в данной сфере в 1991-2004 гг. явилось создание многоуровневой системы органов социальной защиты населения. По сути, она достигла предела своей функциональной насыщенности уже к рубежу десятилетия и тяжелым бременем легла на краевой бюджет. Автор доказывает, что данная организационная структура во многом осталась наследием советской системы социального обеспечения и, в конечном счете, перестала вписываться в новую систему
распределения ответственности и ресурсов между уровнями и подразделениями исполнительной власти. В этой связи к концу периода назрела острая необходимость ее реформирования.
Исследованием установлено, что на протяжении всего периода в сфере социальной защиты населения края наибольшую актуальность сохраняли традиционные направления работы - снижение задолженности по заработной плате, оказание поддержки малоимущим, региональным льготникам и т.д. При этом на фоне растущего внимания к вопросам проектного планирования, усиления адресности помощи в рамках социальных программ, особенно остро встал вопрос о повышении эффективности социальной политики. Начатая в данной связи реформа 2004 г., поначалу изменила только объем и способы предоставления социальной защиты населению, что являлось скорее реформой межбюджетных отношений.
Научная и практическая значимость исследования состоит в том, что собранные автором материалы, полученные результаты и научные выводы могут быть использованы в деятельности органов государственной власти и управления, прежде всего, в деятельности органов социальной защиты. Общая значимость диссертационного исследования вытекают из необходимости взаимодействия новых организационных структур, уточнения их компетенции, очерчивания их функций, форм и методов работы, определения рациональной модели государственного управления социальной защитой населения. Предложения, рекомендации могут найти применение в процессе нормотворчества и практической деятельности органов государственной и муниципальной власти. Опыт Кубани может быть востребован как на региональном уровне, так и на федеральном.
Материалы диссертации могут представлять интерес для ученых, исследующих новейший период в истории России, использоваться для
подготовки научных и учебно-методических трудов, привлекаться в процессе преподавания в учебных заведениях, занятых подготовкой социальных и административно-управленческих работников, историков, юристов, социологов и т.д. Материалы и выводы настоящего исследования могут оказаться полезными для учебного процесса и преподавания специальных учебных курсов.
Апробация исследования. Результаты диссертации изложены в публикациях автора, в сообщениях и докладах на научных конференциях.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех разделов, заключения и списка использованных источников и литературы.
Социальные последствия рыночных реформ и трансформация сферы социального обеспечения в 1991-2004 гг...
Обращаясь к периоду либеральных реформ 1990-х годов, следует признать, что очевидно назревшие и объективно необходимые преобразования в социально-экономической и политической жизни страны, тем не менее, оказались крайне болезненными. Отсутствие программы реформ, политическая и управленческая недальновидность и бессистемность в действиях властей подорвали экономику страны и, соответственно, привели к значительному падению уровня жизни основной части населения России.
Экономический спад продолжался практически в течение всего периода 1990-х годов и имел следствием разрушительные последствия, превосходящие экономические потери Великой Отечественной войны. Поэтому даже, несмотря на уверенный экономический подъем 1999-2004 гг., Россия все еще не смогла преодолеть последствия распада СССР ни по одному из значимых социально-экономических показателей.51
При этом резко усилилось имущественное расслоение населения, появились значительные слои так называемых «новых бедных». Важно отметить, что, в силу целого ряда обстоятельств, в их составе оказалось немало лиц со средним и высшим образованием, обладающих высоким уровнем знаний, профессиональной подготовки. Таким образом, реформы ударили далеко не по маргинальным, люмпенизированным слоям.
Результатом реформ стало обнищание населения, лишенного своих многолетних накоплений уже в начале реформ, невозможность реализовать себя на фоне растущей безработицы, резкое сокращение оплаты труда для работающих. В данной ситуации основная масса населения страны оказалась в крайне тяжелом положении.
В частности, несмотря на элементы стабилизации экономики, обнаружившиеся с середины 1990-х годов, реальная среднемесячная заработная плата работника (в ценах 1991 г.) за период 1991-1998 гг. снизилась с 548 руб. до 193 руб., т.е. почти в 3 раза. При этом отношение средней заработной платы к прожиточному минимуму соответственно упало с 3,16 до 1,7, т.е. почти в 2 раза. После финансового кризиса 1998 г. заработная плата снизилась вновь. По уровню реального потребления население дополнительно потеряло примерно треть. В первом квартале 1999 г. реальная начисленная заработная плата упала до самого низкого уровня за 1990-е годы. Она составила всего около 50 % уровня 1990 г. и оказалась на 30 % ниже уровня 1997 года.
Лишь с 2000 года наметилась реальная тенденция роста заработной платы, сохранившаяся и в последующем. В частности, в 2000 году заработная плата выросла на 22,5 % и достигла примерно двух третей уровня 1990 г., вызывавшего в свое время справедливое возмущение будущих реформаторов. Заметим также, что в это время суммарный объем заработной платы составлял всего около 30 % ВВП, тогда как в большинстве других стран он достигает порядка 60 % ВВП.55
В контексте отмеченной динамики заработной платы, отметим также, что основным показателем, характеризующим падение жизненного уровня населения страны, является уровень реальных средних душевых доходов. Наиболее значительным его падение оказалось в первый период реформ, связанный с печально известной либерализацией цен. В частности, уже в марте 1992 г. по отношению к декабрю 1991 г. они составили 28 %. В последующем данный процесс был остановлен.
Формирование новой модели социальной работы и модернизация органов социальной защиты Краснодарского края
Проблемы социальной защиты населения в 80-90-е годы XX столетия практически во всех странах мира стали одними из наиболее актуальных в спектре проблем социальной политики, выдвинулись в центр широких научных и общественных дискуссий. В России данная тенденция дополнительно усиливалась тем, что в это время она вступила на путь либерально-рыночных реформ и трансформации политической системы. Соответственно, в стране произошли перемены большой исторической значимости. Интенсивный процесс социально-экономических и идейно-политических преобразований решительно изменил всю совокупность общественных отношений, потребовал модернизации ранее существовавшей системы социального обеспечсения.
В данной связи заметим, что социальное обеспечение занимает одно из ключевых определяющих мест в жизни государства и общества. Оно непосредственно зависит от развития экономики и теснейшим образом связано с политикой социального благополучия населения. Система социального обеспечения является неотъемлемой структурой государственной системы. Функция социальной защиты неизбежно возникает в государстве в условиях социального неравенства. Отсюда появляется стремление государства отчасти сгладить те социальные противоречия возникающие в следствие бедности, экономической нестабильности, несущих угрозу в первую очередь самому государству, что, среди прочего, актуализирует задачу модернизации соответствующих государственных органов.
Как нам представляется, анализ процессов строительства органов социальной защиты Кубани необходимо рассматривать в совокупности с развитием общегосударственных органов социальной защиты, что позволит увидеть целостную картину становления и функционирования органов социального обеспечения.
Вместе с тем, на наш взгляд, здесь особенно важен учет традиций социальной работы. Обращаясь к советскому прошлому, следует особо подчеркнуть, что наиболее важным этапом в становлении социального обеспечения в СССР можно считать развернувшийся с 50-х годов XX в. процесс индустриальной модернизации, обусловивший существенный рост экономики страны. Это позволило начать переход к новым стандартам в социальной сфере.
В частности, Верховный Совет СССР 14 июля 1956 г. принял знаковый Закон о государственных пенсиях, по которому не только расширялся круг лиц, которым предоставлялись пенсии; но и в самостоятельную отрасль выделялось законодательство о социальном обеспечении. Практически именно с этого времени в СССР и было положено начало всеобщему государственному пенсионному обеспечению. В частности, к концу 1950-х годов «собесы» Кубвни обслуживали более 500 тысяч кубанцев.
В условиях провозглашения задачи непосредственного перехода к коммунизму, поставленной новой Программой КПСС, внимание к сфере социальной работы возрастает еще более. В данной связи, в январе 1961 г. изменяется положение о Министерстве социального обеспечения РСФСР, где его функции по сравнению с 1937 г. значительно расширяются. Согласно постановлению Совмина РСФСР, на Министерство возлагались следующие функции: выплата пенсий; организация врачебно-трудовой экспертизы; трудовое устройство и профессиональное обучение инвалидов; материально-бытовое обслуживание пенсионеров, многодетных и одиноких матерей; предоставление протезно-ортопедической помощи.
Основные направления деятельности органов социальной защиты Кубани в 1991-2004 гг
Функциональное содержание работы органов социальной защиты Кубани в рассматриваемый период — оказание помощи различным категориям населения, определялось общей обстановкой в стране и крае в это время. Как было показано, данный период характеризовался экономической и политической нестабильностью в России.
Отличительной чертой развития нашей страны в начале 90-х гг. XX в. стал системный кризис, поразивший практический все области общественной жизни. После распада Союза ССР в бывших республиках, обретших независимость, началось проведение в жизнь полномасштабных реформ, затронувших в первую очередь экономическую сферу. Не стала в данном случае исключением и Российская Федерация. В начале 1992 г. правительство Е.Т. Гайдара приступило к реализации программы радикальных преобразований, нацеленных на переход к рыночной экономике.
Одной из мер, предпринятых новым руководством страны для скорейшего достижения данной цели, стала либерализация цен, которая привела к достаточно тяжелым социальным последствиям. Так, менее чем через год после начала реформы цены на различные товары и услуги возросли в 100-150 раз, в то время, как средняя заработная плата по стране повысилась лишь в 10-15 раз, уровень жизни граждан неуклонно снижался.
В условиях фактического обнищания значительной массы населения страны, грозившей возможностью изменения государственного строя, вопросы социальной защиты малообеспеченных слоев населения приобрели особую актуальность как для федерального руководства, так и для органов власти субъектов РФ. Однако система социального обеспечения, доставшаяся в наследство от советской эпохи, оказалась совершенно не приспособленной к новым условиям, равно как и старая нормативно-правовая основа, регулировавшая ее работу. Предстояло, по сути, заново выстроить здание социальной политики, взяв в качестве фундамента новые ориентиры и накопленный к тому моменту отечественный и мировой опыт.
При этом в условиях недостаточности федерального законодательства, значительная доля проблем, непосредственно связанных с разработкой новых законодательных норм, регулирующих социальную работу, ложилась на властные структуры субъектов РФ, которые в своей работе с населением были непосредственно поставлены перед необходимостью решения социальных вопросов.
В данной связи необходимо исследовать процесс складывания системы нормативно-правового обеспечения социальной работы в Краснодарском крае через анализ эволюции законодательства Краснодарского края в области социальной защиты населения за период с 1991 по 2005 гг. Именно в данном контексте целесообразно рассмотрение отдельных конкретных мер, предпринимавшихся краевыми органами власти в социальной сфере. Кроме того, следует иметь в виду, что мероприятия по социальной работе, осуществляемые применительно к различным категориям населения, неодинаковы по своему содержанию, поэтому в качестве основы изложения материала в настоящем разделе применен проблемный принцип.
