Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Социальная политика государства по отношению к различным категориям городского населения 22
1.1 Социальное страхование рабочих и служащих 24
1.2 Социальное обеспечение нетрудоспособных категорий населения 48
1.3 Охрана материнства и детства 73
Глава 2. Направления социальной политики в Средне-Волжском крае 125
2.1 Законодательное и практическое решение жилищного вопроса 125
2.2 Медицинское обслуживание населения 157
2.3 Развитие общественного питания 180
2.4 Условия осуществления государственной образовательной политики 199
Заключение 225
Список источников и литературы 234
Список используемых сокращений 252
Приложение
- Социальное страхование рабочих и служащих
- Социальное обеспечение нетрудоспособных категорий населения
- Законодательное и практическое решение жилищного вопроса
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена социально-экономической ситуацией, сложившейся в России в постсоветский период. Кризисные 1990-е годы привели к складыванию такой социальной ситуации, которую исследователи характеризуют как «хаос в экономике, ослабление официальной власти, размывание старых и формирование новых политических и идеологических позиций, резкая дифференциация общества по уровню доходов, обнищание основной массы населения».1 У российского общества появляются проблемы, схожие по своей сути с уже имевшими место в предшествующие периоды истории. Например, неотъемлемой чертой повседневной жизни и своеобразным символом новой постсоветской России стали беспризорные дети. По данным Правительства, их число на начало 2002 года в стране составляло 1 млн. + 100-130 тыс. человек. В то же время по оценкам МВД и Генпрокуратуры их число достигает 2-2,5 млн., а по оценкам Совета Федерации и независимых экспертов - 3-4 млн.2 Это количество приближается к уровню 1920-1930-х годов. Сходные проблемы возникают в системе здравоохранения, жилищной сфере, системе образования и т.д. Кроме того, социальная политика в начале XXI века находится под значительным влиянием процессов, происходивших в стране в предыдущие десятилетия, в том числе и в 1930-е годы. Последствия принятых несколько десятков лет назад решений проявляются до сих пор.
Поиск путей разрешения современной социальной ситуации, на наш взгляд, не возможен без обращения к историческому опыту реализации государственной социальной политики. При этом необходимо учесть не только положительные, но и отрицательные ее стороны и по возможности устранить последствия ошибочных решений.
Актуальность проведения исследования по данной теме определяется также слабой степенью ее комплексного изучения, особенно на местном
1 Сычева B.C. Обнищание «народных масс» России // Социологические исследования.
1994. №3. С. 66-69.
2 Арефьев А.Л. Беспризорные дети России // Социс. 2003. № 9. С. 6\.
4 уровне. Региональный подход к изучению истории, часто применяемый в последнее время, позволяет выявить как общие, так и особенные черты в развитии социальной политики и социально-экономических отношений в целом.
Объектом исследования являются социально-экономические отношения различных групп городского населения Среднего Поволжья. Акцент на город делается нами не случайно. Индустриализация, ставшая своеобразным символом 1930-х годов и определявшая экономическое и социальное развитие страны, была связана именно с городской местностью. Индустриальные рабочие в этот период становятся главным объектом государственной социальной политики. Предметом исследования стали конкретные законодательные акты, касавшиеся социальной сферы, и их воплощение на практике.
Хронологическими рамками исследования выбраны 1930-е годы. Интерес к данному периоду связан с его значимостью для становления системы социального обеспечения в СССР. Нижними границами хронологических рамок определен рубеж 20-30-х годов XX века, что соответствует началу процессов модернизации народного хозяйства страны. Выбор верхней хронологической границы - конца 1930-х годов -милитаризацией экономики и подготовкой страны к отражению возможной агрессии, что обусловило свертывание ряда социальных программ.
Территориальными рамками исследования является Среднее Поволжье в составе современных Самарской, Пензенской и Ульяновской областей. В начале рассматриваемого периода указанные административно-территориальные образования входили в состав единого Средне-Волжского края. Исследуется также Оренбургская область до 1934 г., когда она была выделена в самостоятельную. Общий краевой центр управления обуславливал единую линию социальной политики. После разделения Средне-Волжского края на ряд более мелких образований ситуация практически не изменилась. В силу общности социально-экономических
5 условий сохранялось сходство основных тенденций развития. Национальные автономии, расположенные на территории Среднего Поволжья, в силу специфики их развития вынесены за рамки исследования.
Историография темы.
Традиционно в изучении проблем социальной политики принято выделять три периода: 1)1930-е - середина 1950-х гг.; 2) середина 1950-х - 1980-е гг.; 4) 1990-е гг. - настоящее время, однако мы в своем исследовании считаем возможным разбить второй этап на два самостоятельных: середина 1950-х -1960-е гг. и 1970 - 1980-е гг., так как оба эти периода имеют свои особенности.
Первые шаги в исследовании проблемы были сделаны уже в конце 20-х-30-е гг. XX в. В это время историческая наука развивалась в рамках официальной идеологии. Появлявшиеся работы часто писались на заказ и показывали, прежде всего, положительные социальные изменения. Понятия социальной политики как такового не существовало, поэтому не было и целостных работ, посвященных исследуемой проблеме. Рассматривались отдельные стороны материального положения трудящихся. Характерной чертой работ 1930-х гг. было оправдание классового подхода в обслуживании населения. Для создания картины благополучия давался сравнительный анализ социальных проблем при социализме и капитализме, делался вывод о лучших условиях жизни в СССР и светлом будущем, ожидающем советских граждан. В то же время исследователи 30-х гг. XX в. ввели в научный оборот данные государственной статистики, профсоюзных, профессиональных и демографических переписей, бюджетные обследования. Эти сведения представляют сегодня определенный научный интерес.
Во второй половине 1920 - начале 1930-х гг. широко публикуются статистические источники, отражающие материально-бытовое положение советского рабочего класса.1 Первой исследовательской работой по этой
1 Бюджеты рабочих и служащих. М., 1929. Вып. 1 - 2.; Труд в СССР. 1926 - 1930 гг. М., 1930; Численность и заработная плата рабочих и служащих СССР. М., 1936.
тематике явилась монография Е.О. Кабо1, в которой раскрываются такие показатели материально-бытового положения как питание, жилище, одежда, домашний инвентарь и другие особенности социальной политики.
В ряде исследований этого периода раскрывались этапы жилищной политики советского государства, степень обеспеченности рабочих жилой площадью. Недостатком этих работ была их излишняя схематизация. Однако на этом фоне хотелось бы отметить работу А.С. Введенского.3 Кроме статистических данных, обычно использовавшихся авторами подобных трудов, Введенский уделил внимание характеру занимаемого рабочими семьями помещения, его санитарно-гигиеническому состоянию, поставил вопрос об изолированности жилья. Он отметил снижение размеров средней жилой площади рабочих в первые годы индустриализации в связи с резким ростом численности рабочих. На региональном уровне выходит работа В.А. Градского о г. Самаре 4. В ней автор стремится отразить не только положительные моменты, но и недостатки, имевшиеся в жилищном и коммунальном хозяйстве города.
Помимо жилищной проблемы изучались вопросы социального страхования рабочих.5 Заслуживает внимания работа И. Баевского 6, в которой показан рост заработной платы, освещаются вопросы социального страхования, общественного питания. Однако автор не дает анализа причин снижения уровня жизни работников промышленной сферы и народного хозяйства в начальный период реконструкции.
1 Кабо Е.О. Очерки рабочего быта. М., 1928.
2 Лопяло К.К. Жилищно-бытовое строительство СССР за 15 лет. М.-Л. 1932.; Пузис Г.
Коммунальное хозяйство СССР за 15 лет. М. 1932.
3 Введенский А.С. Жилищное положение фабрично-заводского пролетариата СССР. М.-Л.
1932.
4 Градский В.А. Самара в прошлом, настоящем, будущем. М.-Самара, 1933.
5 Забелин Л.В. Социальное страхование в жизни рабочих СССР. М., 1930; Осипович М. За
социалистическую перестройку быта (социально-бытовое и страховое обслуживание
работниц). М., 1931.
6 Баевский И. Жизненный уровень рабочих СССР растет. М., 1933.
Приоритетной отраслью социально-культурного развития в 1930-е гг. было образование. С этим связано наличие большого количества работ (особенно статей), посвященных этой проблеме.'
В указанный период почти не было работ, затрагивавших вопросы социальной работы с инвалидами. В имевшихся исследованиях социальное обеспечение рассматривалось как узкое понятие, не включавшее в себя социального страхования и деятельности общественных организаций, выполнявших функции по социальной поддержке инвалидов.
Сведения о социальной политике мы можем почерпнуть из выступлений и работ руководителей краевых и областных органов, а также в материалах, подготовленных к съездам и конференциям государственных, партийных и общественных организаций.
С конца 30-х гг. XX в. в изучении рассматриваемой темы наступает длительный перерыв. Безусловно, работы конца 1920 - начала 1930-х гг. внесли большой вклад в воссоздание объективной картины социальной политики государства. Однако указанная проблема оставалась практически еще не изученной. Возобновление интереса к ней приходится на 1950 - 1960-е гг.
В 1950 - 1960 гг. по сравнению с предыдущим периодом происходит положительный сдвиг в исследовании темы. Идейная оттепель, затронувшая и историческую науку, позволила более свободно высказывать мнение о 1930-х
Алексинский М.А. Культурная революция и педагогические кадры // Коммунистическое просвещение. 1931, № 1. С. 40 - 47.;Дроздов С. Высшее педагогическое образование во второй пятилетке // Коммунистическое просвещение. 1933. № 1. С. 70 - 74.; Каштанов Т. Выполнение первой пятилетки и основные вопросы по финансированию массового просвещения во второй пятилетке // Коммунистическое просвещение. 1933. № 1. С. 67 -70.; Панфилов В.Н. Первый вариант второй пятилетки Паркомпроса РСФСР // Коммунистическое просвещение. 1932. № 8. С. 21 - 41. и др.
2 Брыков А.П. Новая пятилетка Средней Волги. Доклад на второй краевой партконференции. М. - Самара, 1930; Материалы к отчетному докладу Самарского Горпотребсоюза за 1933 год. - Самара, 1934; Материалы к отчету Средневолжского краевого совета профсоюзов (1929 - 1931 гг.) второму краевому съезду профсоюзов. М. -Самара, 1932; Отчет Крайисполкома III краевому съезду Советов // Волжская коммуна. 1935. 7 января; Отчет Крайкома ВКП(б) V Куйбышевской областной партийной конференции. Доклад т. Постышева. 8-9 июня 1937 г. // Коммунист. 1937. № 12; Полбицин Г.Т. От второго к третьему съезду Советов Средней Волги. Отчет крайисполкома III краевому съезду Советов. М.-Самара, 1935 и др.
8 гг., прежде всего о политической ситуации. Однако социальные процессы рассматривались, исходя из прежних установок: восхваление роли партии и обоснование ведущей роли рабочего класса и его положения в обществе. По-прежнему не было обобщающих работ, освещались только отдельные направления социальной политики.
Появлялись труды, посвященные системе здравоохранения ' и развитию системы образования. Центральное место в них отводилось роли Коммунистической партии в решении задач, стоявших перед обществом, в силу чего допускались неточности и перегибы. Несмотря на это, при написании указанных работ было привлечено значительное количество документального материала.
В 1960-е гг. отмечалось 50-летие социального обеспечения в нашей стране, в связи с этим вышел юбилейный сборник, посвященный данной теме.3 В нем помимо проблем материального обеспечения и трудоустройства затронуты наиболее важные вопросы помощи инвалидам. Но, как и прежде, в работе показаны только достижения советской власти, а негативные стороны замалчиваются.
70-80-е гг. XX в. - это всплеск исследований по социальной тематике. Они затрагивали как общие вопросы, так и отдельные стороны государственной политики. Однако необходимо заметить, что социальная политика во всей целостности своих механизмов и результатов не изучалась ни в целом по
Барсуков М.И. Очерки истории развития здравоохранения в СССР (1917 - 1957). М., 1957.; Виноградов Н.И. Здравоохранение в период борьбы за коллективизацию сельского хозяйства (1930 - 1934). М., 1955.; он же. Здравоохранение в предвоенный период (1935 -1940). М., 1956.
2 Драп И.П. Коммунистическая партия в борьбе за осуществление всеобщего начального обучения в СССР (1928 - 1932 гг.) М, 1953.; Друлев A.M. Руководство Коммунистической партии Советского Союза осуществлением всеобщего обязательного обучения в РСФСР (период первой и второй пятилеток). М, 1958.; он же. Руководство КПСС осуществлением всеобуча в годы первой пятилетки. Учен. зап. М.: МОПИ им. Н.К. Крупской. 1958. Т. 50. С. 25 - 30.; Королев Ф.Ф. Советская школа в период социалистической индустриализации. М., 1959.; Миттов Н.К. Всеобщее обязательное семилетнее обучение в РСФСР в 1930 - 1941 гг. Учен. зап. Мичуринского пед. ин-та. Тамбов, 1957. Вып. 2. С. 3 -16.
50 лет социального обеспечения М., 1968.
9 стране, ни в региональном масштабах. В отдельности изучались материальное благосостояние рабочего класса, система социального обеспечения, влияние политики на формирование социальной структуры общества.
В 1970-е годы выходит много работ, посвященных отдельным вопросам социального обеспечения: B.C. Андреева, Е.А. Астрахана, М.С. Ланцева, А.С., В.Д. Попкова и др. Данные авторы делают акцент на освещении правовых аспектов развития системы социального обеспечения в советский период. Исследование Е.А. Астрахана затрагивает историю становления пенсионного обслуживания различных категорий населения. Работа носит обзорный характер, аналитические выводы фактически отсутствуют, тем не менее, ее изучение представляет определенный научный интерес. М.С. Ланцев, исследуя социальное обеспечение, исходит из сравнительных и сопоставительных характеристик. Советское социальное обеспечение сопоставляется с социальным страхованием в капиталистических странах, притом в первом случае не делается различие между обеспечением и страхованием. Данный подход не нов и уже упоминался нами ранее.
По-прежнему актуальным было изучение тем, посвященных образованию.2 Кроме изучения вопросов, посвященных результатам образовательной политики, рассматривались проблемы финансирования этой сферы.
Андреев B.C. Социальное обеспечение в СССР. М., 1971; он же. Право социального обеспечения в СССР. М., 1980; Астрахан Е.И. Развитие законодательства о пенсиях рабочим и служащим. Исторический очерк (1917 - 1970 гг.). М., 1971; Ланцев М.С. Социальное обеспечение в СССР (экономический аспект). М., 1976; Попков В.Д. Социальная политика советского государства и право. М, 1979 и др.
2 Веселов В.Р. Формирование учительских кадров в СССР (Учебное пособие по
спецкурсу). М, 1983; Носач В.И., Ушанов А.А. Советские профсоюзы в борьбе за
социалистическую культуру (1917 - 1937). М, 1986; Гришанов П.В. Партийное
руководство развитием высшего педагогического образования в 1926 - 1937 гг. //
Партийное руководство высшей школой в СССР. Л., 1982. и др.
3 Королев Ф.Ф. Народное хозяйство и народное образование в СССР. М. 1981; Басов В.И.
Вопросы финансирования народного образования. М. 1971.
Исследователи этого периода проявили интерес и к изучению вопросов охраны материнства и детства. Это работы П.М. Чиркова, A.M. Нечаевой1, в которых затрагивались и законодательная и практическая стороны.
Выходит большое количество коллективных работ по социальной политике. Основное внимание в них уделяется материальному положению рабочего класса и его благосостоянию, положение остальных категорий населения были затронуты поверхностно. Отрицательным моментом этих работ являлась односторонность в оценке достигнутых успехов в социальном развитии рабочего класса, что затрудняло понимание причин многих социальных явлений. Как правило, все сводилось к пересказу постановлений. Проблема социальной политики Советского государства и ее роли в развитии рабочего класса в 1920-1930-е гг. практически не ставилась.
В 1988 г. вышел сборник трудов , в котором исследуются различные направления социальной политики Советского государства в отношении рабочего класса. В публикуемых статьях подведены итоги этой проблематики в советской историографии, выявлены наиболее перспективные направления исследовательской работы. Так, в статье В.П. Михеенкова раскрываются методологические основы изучения социальной политики Советского государства; СВ. Карнеина и А.В. Рябова дают анализ социальной политики, движения передовиков и новаторов производства в годы первых пятилеток; И.Г. Еремина прослеживает деятельность советского государства по вопросам народного благосостояния и изменение общественного сознания в годы социалистической реконструкции народного
1 Чирков П.М. Решение женского вопроса в СССР. 1917 - 1937 тт. М., 1978; Нечаева A.M.
Охрана материнства и детства в СССР. М., 1988.
2 Волков Ю.Е., Роговин В.З. Вопросы социальной политики КПСС. М., 1981; Гордон Л.А.,
Клопов Э.В., Оников Л.А. Черты социалистического образа жизни: быт городских
рабочих вчера, сегодня, завтра. М., 1977; Социальная политика Советского государства:
Укрепление ведущей роли рабочего класса в социалистическом строительстве. Авторский
коллектив: В.З. Дробижев и др. М. 1985; Социальное развитие рабочего класса СССР:
рост численности, квалификации, благосостояния рабочих в развитом социалистическом
обществе. Историко-социологические очерки / Под ред. Э.В. Клопова и др. М., 1977.
3 Социальная политика Советского государства и рабочий класс. Вопросы методологии,
историографии, источниковедения. М., 1988.
хозяйства в 1926 - 1937 гг.; Г.И. Васиной показывается роль профсоюзов в реализации социальной политики в годы реконструкции народного хозяйства.
Весомым вкладом в изучение проблемы советской социальной политики 1930-х гг. стала вышедшая в конце 1980-х гг. аналитическая работа Л.А. Гордона и Э.В. Клопова. Авторы, рассматривая направления государственной социальной политики, приходят к выводу о том, что индустриальная реконструкция народного хозяйства сама по себе требовала улучшения некоторых условий жизни и общего повышения культурного уровня масс. Без первичного школьного образования и медицинского обслуживания, без перехода к городскому образу жизни не мог сформироваться работник индустриального типа. Однако в 20 - 30-е гг. сложился остаточный подход к проблемам социальной сферы и уровня жизни. Провозглашение всеобщего социального обеспечения имело скорее декларативное, идеологическое значение.
В 1990-е гг. после распада единого социалистического государства возникла необходимость пересмотра многих идейных установок, сложившихся за десятилетия советской власти, и переосмысления предшествующего исторического опыта социальной политики. В этот период становятся доступными ранее засекреченные документы, в оборот вводятся материалы, позволяющие по-новому оценить содержание советской социальной политики.
Крупных специализированных работ, рассматривающих социальную действительность 1930-х годов, не так много. Наиболее интересными из них нам представляются монографии В.Б. Жиромской, Н.Б. Лебиной, Е.А. Осокиной.
1 Гордон Л.А., Клопов Э.В. Что это было? Размышление о предпосылках и итогах того,
что случилось с нами в 30 - 40-е годы. М. 1989.
2 Жиромская В.Б. Демографическая история России в 1930-е годы. Взгляд в неизвестное.
М. 2001; Лебина Н.Б. Повседневная жизнь советского города: нормы и аномалии. 1920 -
1930 годы. СПб. 1999; Осокина Е.А. Иерархия потребления: о жизни людей в условиях
сталинского снабжения. 1928-1935 гг. М. 1993; она же. Люди и власть в условиях кризиса
снабжения. 1939-1941 гг. // Отечественная история. 1995. № 3. С. 16 - 33; она же. За
фасадом «сталинского изобилия»: Распределение и рынок в снабжении населения в годы
индустриализации. 1927 -1941. М. 1999.
12 Работа В.Б. Жиромской представляет собой комплексный анализ демографической ситуации в России 30-х гг. XX в. Автор, опираясь на данные переписей населения, пытается проследить изменение динамики численности городских и сельских жителей. При этом рассматриваются социальные причины происходивших изменений. Исследование Н.Б. Лебиной - это история советской повседневности, со всеми ее минусами и плюсами. В работе прослеживается результативность ряда правительственных постановлений. Работы Е.А. Осокиной посвящены вопросам государственной продовольственной политики.
Наряду со специальными работами можно выделить труды, не имевшие целью рассмотрение социальных аспектов развития, но, тем не менее, занимающие важное место в изучении проблемы. К числу подобных относятся работы В.А. Заводчикова.1 Уделяя основное внимание истории профсоюзов Среднего Поволжья, их развитию, организации и деятельности, автор обращается и к их роли в решении социальных проблем, таких как участие в социальном страховании, в решении жилищных проблем и вопросов народного образования.
На наш взгляд, в последние годы наблюдается тенденция обратная всплеску общих исследований по социальной политике, произошедшему в 70-е гг. XX в. Выходит много работ, рассматривающих отдельные стороны социального развития. Так, например, в исследованиях пензенских историков Н.А. Шарошкина и Т.Н. Кузьминой большое внимание уделено вопросам, связанным с проблемами жилья, улучшения коммунального хозяйства и
Заводчиков В.А. Профсоюзы: история, люди, приоритеты, проблемы. Самара. 2002; он же. Из истории профсоюзного движения Самарской области (1905 - 1937 гг.): учебное пособие к спецкурсу. Самара. 1996.
2 Шарошкин Н.А. Деятельность государственных и общественных организаций Поволжья по улучшению жилищных условий в первые годы индустриализации // ВУЗ и школа в новых условиях общественного развития России: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Пенза. 1996. Ч. II. С. 103 - 105; Шарошкин Н.А., Кузьмина Т.Н. Забота профсоюзов Поволжья об улучшении жилищных условий рабочих в годы первой и второй пятилеток // Там же. С. ПО - 113; Шарошкин Н.А. Развитие коммунального хозяйства и благоустройства городов Поволжья в 1930-е годы
13 образования . В последней работе - «Подготовка рабочих кадров в Поволжье: проблемы и итоги. 1920-1930-е годы» - авторы исследуют проблему ликвидации неграмотности и малофамотности среди населения Поволжья в 1920-1930-е гг., а также технической нефамотности. Предметом особого внимания является анализ деятельности органов власти по ликвидации нефамотности среди различных народов, населяющих регион.
Государственная образовательная политика становится приоритетным направлением и для многих других исследователей. На региональном уровне по этой тематике выходят работы В.А. Власова, Г.Ф. Винокурова, Л.Ю. Федосеевой и др. Большая часть из них посвящена ликвидации нефамотности среди взрослого населения Среднего Поволжья.
Среди специальных работ зарубежных авторов по социальной проблематике можно отметить исследования Ш. Фицпатрик и Л. Холмса.3 Наибольший интерес для нас представляет работа Ш. Фицпатрик, по направленности она схожа с работой Н.Б. Лебиной. Исследуя 1930-е годы,
//Исторические записки: Межвузовский сборник научных трудов. Пенза. 1999. Вып. 3. С. 164-174;
1 Кузьмина Т.Н., Шарошкин Н.А. Подготовка инженерно-технических кадров в годы
второй пятилетки. 1933 - 1937 гг. (по материалам Поволжья) // Исторические записки: сб.
науч. трудов. Пенза, 2004. Вып. 8. С. 116 - 126; они же. Проблема ликвидации
неграмотности среди рабочих Пензы и области в предвоенные годы (1938 - июнь 1941 гг.)
// Идеалы и реальности культуры российского города: Материалы IV городской научно-
практической конференции. Пенза, 2003. С. 103 - 107; они же. Подготовка рабочих кадров
в Поволжье: проблемы и итоги. 1920 - 1930-е годы. Пенза: ПГПУ им. Белинского, 2004. и
др.
2 Власов В.А. Школа и общество. Поиски путей обновления образования. Вторая
половина XIX - первая треть XX в. Пенза, 1998; Винокуров Г.Ф. Ликвидация
неграмотности на территории Пензенского края // Очерки истории народного образования
Пензенского края. Пенза, 1997. С. 209 - 217; он же. Деятельность пензенских коммунистов
по повышению культурного уровня трудящихся // Очерки истории Пензенской
организации КПСС. 2-е изд., доп. и перераб. Саратов, 1983. С. 220 - 231; Касимов А.С.
Грамотность рабочих Центрально-Черноземного района в конце XIX - начале XX века //
Российская провинция XVIHb. Пенза, 1996. Кн. 2; Сидорова Г.В. Ликвидация
неграмотности как один из аспектов культурно-просветитеской работы в Пензенском крае
в 1920-е гг.; Урвант Я.М. Путь к всеобучу (о развитии школьного дела в Пензенской
области в 20-30- годах XX века) // Просвещение. 1997. № 1. С. 80-85; Федосеева Л.Ю.
Ликвидация неграмотности рабочих Поволжья во второй половине 1920-х - середине
1930-х гг. // Исторические записки. Пенза, 2002. Вып. 6.
3 Фицпатрик Ш. Повседневный сталинизм. Социальная история Советской России в 30-е
годы: город. М. 2001; Холмс Л. Социальная история России: 1917 - 1941 гг. Ростов-на-
Дону. 1994.
14 автор пытается детально проследить взаимосвязь политических, экономических и социальных процессов, происходивших в советском обществе. В работе Л. Холмса больший акцент делается на социально-политические аспекты истории России, государственная социальная политика как самостоятельное направление исследования им не затрагивается.
В последние годы изучение вопросов социальной политики становится одним из наиболее актуальных направлений историографии. Это доказывается большим количеством диссертационных исследований исторической, политологической и социологической тематики. Они рассматривают государственное обеспечение отдельных категорий
1 ~ 2
населения , направления социальной политики и пытаются воссоздать полную картину социальной помощи населению на уровне отдельных регионов3. Эти научные труды вносят огромный вклад в создание общей картины советской социальной политики.
Кожурин B.C. Социальная политика Советсткого государства по отношению к рабочему классу в годы Великой отечественной войны: Дисс. ... канд. ист. наук. М, 1991; Кошкин Д.С. Государственная политика и практика социальной работы с инвалидами в 20 - 30-е годы XX в.: (на материалах РСФСР): Дисс. ... канд. ист. наук. М, 2001; Мехришвили Л.Л. Политика социальной защиты детей: (Региональный аспект): Дисс. ... канд. социолог, наук. М., 2000; Преснякова И.Б. Исторический опыт реализации государственной социальной политики решения женского вопроса в период реконструкции народного хозяйства (1925 - 1937 гг.). (На примерах областей Верхне-Волжского региона): Дисс. ... канд. ист. наук. Иваново, 2004 и др.
2 Роик В.Д. Социальное страхование: история, проблемы, пути совершенствования: Дисс.
... канд. ист. наук. М, 1994; Шалугина И.Б. Социальное обеспечение в РСФСР в 20-е
годы: Дисс.... канд. ист. наук. М., 1990 и др.
3 Ващук А.С. Социальная политика в СССР и ее реализация на Дальнем Востоке (1945 -
конец 80-х гг.): Дисс. ... канд. ист. наук. Владивосток, 1998; Захарова Л.Б. Российское
общество в 20- годы XX В.: социальный аспект развития: (На материалах Самарской,
Саратовской, Симбирской губерний): Дисс. ... канд. ист. наук. Самара, 2001; Коробецкий
И.А. Деятельность местных органов государственной власти Южного Урала в социальной
сфере в годы Великой Отечественной войны (1941 - 1945 гг.): Дисс. ... канд. ист. наук. -
Самара, 2004; Тюрин А.О. Социальная политика советской власти в 1928 - 1941 гг.: На
материалах Нижнего Поволжья: Дисс. ... канд. ист. наук. Астрахань, 2003; Шестак О.И.
Советская социальная политика и ее реализация на Дальнем Востоке, 1922 - 1941 гг.:
Дисс.... канд. ист. наук. Владивосток, 2003 и др.
Проведенный историографический анализ показал недостаточную степень комплексной изученности темы социальной политики в 1930-е гг., особенно на региональном уровне, что и обусловило необходимость данного диссертационного исследования.
Источниковая база исследования состоит из трех основных частей. Первая, наиболее значимая группа источников включает материалы 53 фондов двух центральных и пяти региональных архивов. Ценный фактический и статистический материал содержится в фондах Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ) и Российского государственного архива экономики (РГАЭ). Кроме общесоюзных фондов, таких как 1562 - Центральное управление народно-хозяйственного учета Госплана СССР, 4372 - Государственная плановая комиссия при Совете Народных комиссаров СССР, находящихся в РГАЭ, и Р-5451 ВЦСПС, Р-5515 Народный Комиссариат труда СССР, Р-5528 ЦУССТРАХ, расположенных в ГАРФ, использовались фонды РСФСР. Перечисленные фонды содержат богатый материал экономического и социального характера. Кроме документов общесоюзного значения здесь содержатся материалы о контрольных цифрах народно-хозяйственных планов для различных областей, в том числе и Средне-Волжского края, и отчеты о их выполнении
Большое значение для рассмотрения проблемы социальной политики в рамках Среднего Поволжья играют сведения, почерпнутые в местных архивах Самарской (ГАСО, СОГАСПИ), Пензенской (ГАПО, ОФОПО ГАПО) и Ульяновской (ГАУО, ЦЦНИ УО) областей. Эти материалы отражают особенности местной жизни, поэтому позволяют наиболее точно отразить специфику социального развития в регионе. В работе использованы данные фондов государственных и общественных организаций, содержащие большое количество постановлений, отчетов и статистического материала: Р-56 Исполнительный комитет Куйбышевского городского совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов, Р-779 Исполнительный комитет Средневолжского областного и Куйбышевского краевого совета рабочих,
крестьянских и красноармейских депутатов, Р-1245 Средневолжское краевое управление народно-хозяйственного учета, Р-2558 Исполнительный комитет Куйбышевского областного совета депутатов трудящихся (ГАСО), 656 Куйбышевский областной комитет КП РСФСР, 714 Куйбышевский городской комитет ВКП(б), 1141 Куйбышевский краевой комитет ВКП(б) (СОГАСПИ), Р-453 Пензенский горсовет, Р-381 Пензенский городской профессиональный совет (ГАПО), 37 Городской комитет ВКП(б), 615 Областной комитет ВЛКСМ (ОФОПО ГАПО), Р-634 Исполнительный комитет Ульяновского городского совета депутатов трудящихся, Р-955 Ульяновский городской районный совет профессиональных союзов (ГАУО), Ф-3 Ульяновский окружной комитет ВКП(б), Ф-13 Ульяновский городской комитет ВКП(б) (ЦДНИ УО). Кроме этого изучались и материалы специальных фондов: Р-429 Пензенский городской отдел народного образования, Р-877 Пензенский городской коммунальный отдел, Р-2487 Пензенский областной отдел социального обеспечения, Р-1198 Куйбышевская областная и краевая комиссии по улучшению жизни детей, Р-3565 Куйбышевское управление домами отдыха и др.
Вторая группа источников представлена ранее опубликованными документами и материалами. К ним относятся публикации законов и постановлений, статистических сборников государственного и местного уровня. В них содержится богатый материал о развитии пенсионного обеспечения, здравоохранения, общественного питания, просвещения и т.д. В основной своей массе эти источники носят официальный характер и представляют, прежде всего, правительственную позицию. Поэтому не все данные этих документов можно принимать безоговорочно, требуется их сопоставление с другими материалами.
Большой интерес представляют документы, содержащиеся в сборниках «Собрание узаконений и распоряжений Рабоче-крестьянского правительства РСФСР», «Собрание законов и распоряжений Рабоче-крестьянского правительства Союза ССР». В них собраны важнейшие постановления ЦК
17 ВКП(б) и СНК СССР, касающиеся развития образования, социального страхования, жилищного строительства и т.п. Данные документы позволяют выявить основные направления социальной политики и государственные приоритеты.
Особо следует отметить сборники и справочные издания, вышедшие в регионе. В них рассматриваются, прежде всего, экономические показатели, но присутствует и необходимый материал по социальному развитию. Эти материалы помогают лучше понять местную специфику социально-экономических процессов и сопоставить ее с данными по стране. Характерной чертой статистического материала, содержащегося как в общесоюзных и республиканских, так и в региональных сборниках является его противоречивость.
Третья группа - это периодическая печать. В основной своей массе эта группа источников представлена газетными и журнальными публикациями 1930-х годов, что помогает проникнуться духом того времени. Сведения почерпнуты из таких изданий как «Волжская коммуна», «Коммунист», «Рабочая Пенза», «Рабочая Самара», «Пролетарский путь», «Трудовая Правда» «Информационный бюллетень Средне-Волжского Крайкома», «Ударник», «Известия Самарского Крайкома» и других краевых газет и журналов. На их страницах освещались важнейшие события хозяйственной жизни страны, края, области, города; публиковались отчеты руководителей партийных и советских органов.
К использованию материалов периодической печати следует относиться с осторожностью. Многие газетные публикации носили характер правительственного заказа, заданности, что не удивительно в условиях жесткой цензуры 1930-х гг. (особенно это характерно для крупных изданий).
1 15 лет Средней Волги в цифрах. Самара. 1932; Народное хозяйство Куйбышевской области за 50 лет. Статистический сборник. Куйбышев. 1967; Народное хозяйство Пензенской области. Статистический сборник. Пенза. 1958; Пензенская область в цифрах: Статистический сборник. Пенза. 1963; Пензенская область. Сборник материалов в помощь пропагандисту. Пенза. 1939; Средняя Волга. Социально-экономический справочник. М. - Самара. 1934 и др.
18 Но в печати исследуемого периода встречается также немало сведений бытового характера, представляющих интерес для изучения социальной действительности. В целом газетные и журнальные публикации являются важным дополнением к архивным и статистическим источникам и позволяют более полно исследовать различные аспекты темы.
Целью данного исследования является проведение комплексного анализа эффективности осуществления государственной социальной политики в региональном аспекте. В соответствии с этой целью были выдвинуты следующие задачи:
определить основные черты советской социальной политики и ее взаимосвязь с экономическим развитием региона;
рассмотреть специфику государственной социальной политики в отношении трудоспособного населения;
проанализировать социальную политику советской власти по отношению к инвалидам и другим категориям нетрудоспособных граждан;
изучить государственные меры, направленные на поддержку материнства и детства;
сравнить степень социальной защиты различных категорий городского населения Среднего Поволжья;
раскрыть сущность жилищной политики государства;
выявить качественные стороны медицинского обслуживания населения;
рассмотреть характерные особенности развития общественного питания;
определить условия реализации образовательной политики;
исследовать опыт осуществления государственной социальной политики в Среднем Поволжье в 1930-х годах для выявления его положительных и отрицательных черт и возможности его использования на современном этапе развития региона и страны в целом.
Методологическая основа диссертационного исследования определена, исходя из поставленных цели и задач. Опорным для исследования является диалектический метод, рассматривающий явление в его развитии и взаимосвязи. При анализе источников, оценке событий применялись принципы историзма и объективности в рассмотрении фактов. Для выявления причинно-следственных и структурных связей использовался сравнительный метод исторического познания. Исследование опирается также на проблемно-хронологический метод изучения исторической действительности, что дает возможность сопоставить состояние процессов и явлений в начале и в конце изучаемого периода, а также проследить последствия практических действий. Наличие значительного объема количественных показателей обусловило использование в диссертации статистических методик.
Научная новизна исследования обусловлена обращением к малоизученным вопросам реализации советской государственной социальной политики. Региональные аспекты исследуемой проблемы до настоящего времени изучались разрозненно и бессистемно. На базе широкого круга источников, многие из которых впервые введены в научный оборот, была предпринята попытка комплексного анализа мероприятий по социальной поддержке населения. В указанных территориальных и хронологических рамках проблема социальной политики рассматривается впервые.
Практическая значимость исследования заключается в углублении сложившихся представлений о социальной политике, проводившейся в регионе. Исходя из этого, данная диссертация может быть использована для создания обобщающих работ, а также в качестве материала для краеведческих исследований. Выводы, полученные в ходе исследования, могут представлять интерес для понимания сущности проблем, возникающих при решении задач современного социального развития.
Апробация работы
Материалы диссертации были изложены в ряде научных публикаций по теме. Полученные выводы докладывались на V Петровских чтениях (ноябрь 2003 г.), областной научной конференции «Пензенское краеведение: опыт, перспективы развития» (октябрь 2004 г.) и Шестых Лебедевских чтениях (апрель 2005 г.). Результаты исследования обсуждены на заседании кафедры отечественной истории ПГПУ им. В.Г. Белинского.
Положения, выносимые на защиту
Социальная политика не носила самостоятельного характера. Законодательная практика и социально-экономические отношения определялись процессом индустриализации.
Так как основные государственные средства шли на промышленное строительство, финансирование социальной сферы было недостаточным.
Принцип всеобщего равенства, провозглашенный советской властью, носил формальный характер, фактически же социальная политика имела классовый характер. Наиболее обеспечиваемой категорией населения были рабочие крупных заводов и фабрик.
Проблема кадрового обеспечения в социальной сфере народного хозяйства продолжала оставаться актуальной на протяжении всего десятилетия. Это проявлялось в острой нехватке педагогических, медицинских и других кадров.
Выделялись приоритетные направления социальной политики, как, например, социальное страхование, повышение грамотности населения и т.д. Некоторые направления, несмотря на рост их финансирования, за десятилетие не дали прироста показателей материального обеспечения населения и даже снизились. Например, обеспечение работников промышленной сферы народного хозяйства жильем. В большей мере это было связано с быстрым ростом городов и их населения.
21 Эффективность проводившихся государством социальных мероприятий была довольно высокой в условиях обычного развития экономики, но недостаточной при форсированных темпах экономического развития.
В исследуемый период, несмотря на все недостатки и промахи, были выработаны основные методы и принципы, которые стали основой для последующего развития социальной политики.
Социальное страхование рабочих и служащих
Развитие социального страхования начинается в России в начале XX в. В этот период его функции были еще не достаточно широкими. В 1921 г. социальное обеспечение рабочих и служащих из государственного бюджета было заменено социальным страхованием рабочих за счет предприятий, на которых они работают. С этого момента государственное страхование стало основной формой социальной поддержки трудового населения. Оно распространялось на всех лиц наемного труда, независимо от того, заняты ли они в государственных, общественных, кооперативных, концессионных, арендных, смешанных или частных-предприятиях, учреждениях или хозяйствах, или у частных лиц, независимо от характера и длительности их работы и способов расплаты с ними.
До 1933 г. дело социального страхования находилось в ведении Наркомата труда, а затем было передано профсоюзам, осуществлявшим до этого времени преимущественно контролирующие функции. В 1920-е годы страхование осуществлялось территориальными страховыми кассами. 23 июня 1931 г. ЦИК и СНК СССР приняли постановление «О социальном страховании» , которым устанавливался новый порядок его организации. Согласно решениям V пленума ВЦСПС и постановлению правительства от 23 июня 1931 г. о соцстрахе в Средне-Волжском крае было создано 7 отраслевых касс и выплатные пункты при 37 предприятиях. Создание отраслевых касс дало возможность направлять средства социального страхования в первую очередь в ведущие отрасли промышленности, что объяснялось задачами индустриализации страны.
Функции социального страхования в СССР в начале 1930-х гг. были достаточно широкими. Они включали в себя: оказание лечебной помощи, выдачу пособий при временной утрате трудоспособности (болезнь, увечье, карантин, беременность, роды, уход за больным членом семьи), дополнительных пособий (на кормление ребенка, предметы ухода, погребение), пособий по безработице, пенсий по инвалидности и по случаю старости, выдачу пенсий членам семей лиц, работающих по найму, в случае потери (смерти или безвестного отсутствия) кормильца. В 1930 г., когда было объявлено о ликвидации безработицы в стране, прекратилась и выплата соответствующих пособий. Из приведенного перечня видно, что с помощью социального страхования предполагалось охватить большинство случаев, когда его граждане нуждались в помощи и защите.
Обязанности, выполняемые социальным страхованием, на протяжении десятилетия менялись. Так, в 1937 г. Совнарком СССР передал дело назначения и выплаты пенсий неработающим пенсионерам государственным органам - отделам социального обеспечения. Из бюджета социального страхования пенсии были переданы в местные бюджеты. Одновременно бюджет социального страхования был освобожден от расходов на медицинскую помощь, подготовку рабочих кадров, жилищное строительство и детские учреждения. Эти виды расходов были отнесены в бюджет соответствующих ведомств.
Для наполнения бюджета социального страхования, кроме отчислений от предприятий, учреждений и из государственного бюджета, устанавливались страховые взносы. Их размер находился в зависимости от степени опасности и уровня вредности производства и вычислялся в процентном отношении к выплачиваемой заработной плате. Таким образом, устанавливалась прямая зависимость: чем выше заработная плата, тем выше и страховые сборы.
XVI съезд ВКП(б), проходивший 26 июня - 13 июля 1930 г., констатировал огромное значение работы соцстраха и отвел решающую роль в этой работе профсоюзам. Они должны были следить за рациональным использованием огромных сумм, расходуемых соцстрахом, добиваться улучшения работы страхкасс, расширения и улучшения сети больниц, санаториев, домов отдыха, диспансеров и т.п. На съезде было отмечено, что бюджет соцстрах ежегодно увеличивался, в 1929-30 г. он составлял 1444 млн. руб.1
В 1928 г. бюджет социального страхования Средне-Волжского края составил 21 млн. рублей, а в 1931 г. увеличился до 47 млн. (по другим данным до 48598100 руб. ), то есть за три года он вырос на 124 %. Можно было бы предположить, что это вызвано ростом государственного финансирования данной сферы. Однако на деле данный факт был связан, прежде всего, с увеличением числа застрахованных и с повышением заработной платы рабочих и служащих. Количество застрахованных в 1928— 29 г. по краю составляло 232377 человек4, ас 1931 г. происходит ежегодный
рост числа застрахованных по городам: 1931 г. - 472 тыс. человек, 1932 - 618 тыс., 1933 - 611 тыс., 1934 - 580 тыс. 1 Растет и среднемесячная заработная плата трудящихся - с 75,90 рублей в 1931 г. до 91,70 в 1933 г. По официальным данным фонды заработной платы и социального страхования за первую пятилетку выросли в четыре раза.2 Фактически же увеличение бюджета соцстраха было скорее декларативным, так как расходы на одного застрахованного от этого не возрастали.
Социальное обеспечение нетрудоспособных категорий населения
Основы системы социального обеспечения закладывались по всей стране в 20 - 30-е гг. XX века. Уже после окончания гражданской войны и в период проведения новой экономической политики государство принимало постановления, затрагивавшие социальную сферу. Однако экономическое положение страны в то время было еще довольно нестабильным и социальное финансирование, как правило, было недостаточным.
К концу 1920-х гг. система социального обеспечения в Поволжье находилась в критическом положении: рост расходов на него существенно отставал от роста губернских бюджетов, вследствие этого пенсиями не могли обеспечиваться не только все граждане, имеющие такое право, но и инвалиды, уже принятые на пенсионное обеспечение. Сфера социальных отношений считалась второстепенной и финансировалась по остаточному принципу.
На социальное обеспечение в Средне-Волжском крае принимались различные категории нетрудоспособных: инвалиды (труда, несчастного случая, военные и от рождения), военные пенсионеры и семьи, оставшиеся без кормильца. На 1 апреля 1930 г. по линии органов социального обеспечения по Средне-Волжскому краю состояло на учете 19828 человек, из них в городах - 5164. На протяжении последующего десятилетия число обеспечиваемых неуклонно увеличивалось. Изменение численности лиц, состоявших на социальном обеспечении, хорошо прослеживается на примере г. Пензы. На I октября 1929 г. в городе на социальном обеспечении состояло 455 человек, через год это количество возросло на 23 %, составив 516 человек.2 В 1936 г. Пензенский горсовет сообщал, что на учете состоит 75 инвалидов войны и 7300 - труда (4200 непосредственно инвалиды и 3100 человек - члены их семей).3 К 1 января 1939 г. по данным отдела социального обеспечения Пензенского Горисполкома в Пензе числилось: 2894 инвалида труда, 2481 член их семей, 212 инвалидов империалистической и гражданской войн. Общее количество обеспечиваемых составило 5587 человек. Таким образом, число взятых на учет инвалидов возросло по сравнению с началом десятилетия почти в 11 раз.
Подобное увеличение контингента людей, на которых распространялась работа по социальному обеспечению, связано с изменением экономической ситуации в стране. С началом индустриализации увеличиваются ассигнования на материально-бытовые нужды населения, в том числе и на обеспечение нетрудоспособных. Правда, это диктовалось не столько заботой государства о наименее защищенных своих гражданах (хотя этого нельзя отрицать), сколько экономическими и идеологическими предпосылками. Стремление показать равенство прав всех слоев населения на помощь со стороны государства дополнялось с экономической точки зрения потребностью в инвалидах как резервной рабочей силе.
Законодательное и практическое решение жилищного вопроса
Вопрос обеспечения граждан жильем стал одним из самых сложных, которые приходилось решать государству в 1930-е гг. Индустриализация страны вызвала рост городов и рабочих поселков и потребовала от государства больших ассигнований на жилищно-коммунальное строительство. Еще в 1920 г. было принято постановление Наркомтруда, которое предусматривало, что каждой рабочей семье должна быть предоставлена отдельная благоустроенная квартира. В условиях того времени это постановление было принципиальной установкой на будущее. Как же она реализовывалась на практике?
В 1930 г. в Средне-Волжском крае проживало 6431,4 тысячи человек, 12,1 % из которых жили в городской местности. Этот показатель чуть ниже, чем в среднем по РСФСР - 13,4 % и по СССР - 17,9 % 2, но число городских жителей постоянно увеличивалось. Например, в Самаре в 1913 г. было 160 тыс. жителей, в 1929 - 183 тыс., в 1930 - 215, а в июле 1932 года уже 260 тыс. Особенно бурно городское население стало расти с началом процессов коллективизации и индустриализации. За период первой пятилетки более 10 миллионов крестьян по всей стране переехали в город и стали наемными работниками.4 По РСФСР городское население возросло на 44 %. За 5 лет прирост составил столько же, сколько за предыдущие 30 лет.
Новый поток мигрантов из деревни вызвал голод 1932 - 1933 гг., хотя общий прирост населения по сравнению с предыдущими годами был
значительно ниже, в связи с высокой смертностью сельского населения. Исследователь Ю.М. Иванов считает, что число жителей Самары к 1 января 1935 г. было равно 271 тыс. человек.1 Это по сравнению с 1932 г. давало только 11 тыс. прироста. По данным Куйбышевского Облисполкома этот показатель был еще ниже: в конце 1934 г. в краевом центре проживало 269,7 тыс. человек2, следовательно, прирост составлял 9,9 тыс.3 В начале десятилетия только годовой прирост по Самаре был выше в два с лишним раза. По остальным городам края процент прироста был в это время также низок, а по Ульяновску (0,3 тыс. чел.) и Сызрани (0,5 тыс. чел.) почти минимален.
