Содержание к диссертации
Введение
Раздел 1. Кризисные явления в российской экономике и их влияние на состояние налогооблагаемой базы в 1991-1999 гг 26-77
Раздел 2. Основные тенденции развития налоговой политики и становление налоговой системы постсоветской России 78-132
Раздел 3. Особенности формирования и текущей деятельности налоговых органов Российской Федерации в 1991-1999 гг 133-183
Заключение 184-191
Список источников и литературы 192-202
- Кризисные явления в российской экономике и их влияние на состояние налогооблагаемой базы в 1991-1999 гг
- Основные тенденции развития налоговой политики и становление налоговой системы постсоветской России
- Особенности формирования и текущей деятельности налоговых органов Российской Федерации в 1991-1999 гг
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования определяется общим значением вопросов налогового регулирования российской экономики в условиях системных реформ 1990-х годов. Преобразования, связанные с переходом от централизованной плановой системы к свободной рыночной организации экономической жизни привели в это время к коренной перестройке всей социально-экономической архитектуры России. При этом принципиальной трансформации подверглась и система налоговых отношений, в том числе, сфера государственной налоговой политики.
С одной стороны, процессы активного развития предпринимательской инициативы, последующего разгосударствления российской экономики существенно расширили круг субъектов налогообложения, потребовали выработки новых налоговых механизмов, решительной перестройки налогового аппарата, а с другой — превратили налоговую политику в важный инструмент государственного регулирования не только макроэкономики, но и социальной сферы. При этом выяснилось, что без последовательного совершенствования налоговой политики невозможно формирование в России социально ориентированной рыночной экономики.
В ситуации, когда налоги стали оказывать колоссальное воздействие на развитие хозяйства и социальной сферы страны, а налоговая политика превратилась в базовый элемент государственного управления, проблемы оптимизации налоговых отношений оказались в центре внимания политиков, ученых, управленцев, наконец, широкой общественности. Несмотря на то, что налоговая система России находилась в состоянии непрерывной трансформации, вплоть до настоящего времени в ней сохраняются серьезные проблемные моменты,
откровенно слабые места, что дополнительно усиливает актуальность обращения к историческому опыту 1990-х годов.
В 90-е годы XX века в Российской Федерации происходили социально-экономические реформы, которые являлись одной из важных составляющих процесса демократизации всех сфер общественной жизни. Их осуществление осложнялось тем, что подобного рода задачи радикального реформирования основ социально-экономического строя являлись не просто принципиально новыми для мировой истории, но и, учитывая роль России в современном мире, чрезвычайно масштабными.
При этом, конечно же, не существовало готовых рецептов решения данных проблем. В данном контексте вполне понятно, что общий вектор социально-экономических преобразований, их цели и характер, формы и методы постоянно уточнялись и корректировались в процессе реформирования, причем осуществляемые корректировки были вызваны как объективными обстоятельствами, так и субъективными.
В условиях радикального реформирования российского общества особенно большое значение приобрела государственная налоговая политика. Одновременно она претерпела принципиальные изменения.
Налоговая политика всегда занимала значительное место в деятельности государства, причем формы и методы этой политики тесно взаимосвязаны с социально-экономическим развитием общества. В советский период российской истории налоги не играли заметной роли в управлении хозяйством. Реформирование экономических отношений серьезно усилило значение и модифицировало механизм осуществления государственной налоговой политики.
Задачи реформирования налоговой системы в условиях развития российского рынка неизбежно подводит историков к необходимости
осуществления глобальных исторических исследований. С нашей точки зрения, трудности финансовой стабилизации в России во многом связаны с отсутствием прочной теоретической базы в этой области, формирование которой, в свою очередь, невозможно без масштабных историко-экономических обобщений.
Сегодня уместно вспомнить слова Э. Селигмана, который еще в 1908 г. писал: «Главная задача экономики - объяснить нам то, что есть. Если все общество, однако, результат эволюции, то мы можем понять то, что есть, только зная, что было. Исследование же актуальных тенденций вводит вопрос о том, что должно быть» .
Осмысление основных тенденций налоговых преобразований в России в 90-х годах XX столетия, оценка роли налоговой политики в развитии отечественной экономики на различных ее этапах является методологическим ключом к решению современных проблем реформирования налоговой системы и определению основных направлений ее развития нашей страны на обозримую перспективу.
По мере становления рыночной экономики налоги из малозначительного и во многом формального инструмента превращались в мощный рычаг экономической политики государства. При этом они явились не только главным источником доходов государства, но и приняли на себя функции регулирования экономических процессов, обеспечения социальных гарантий, создания материальной основы суверенитета субъектов Федерации и местного самоуправления. Отмеченные моменты определили основной смысл и содержание преобразований в налоговой системе России.
Тем не менее, общее состояние дел в налоговой сфере, в том числе и состояние налогового законодательства в системе механизмов
Селигман Э. Основы политической экономии. СПб., 1908. С.29.
регулирования социально-экономического развития страны все еще далеко от совершенства. Недостаточно изучены и теоретически осмыслены проблемы формирования и функционирования налоговой системы в условиях переходной экономики России, слабо проработаны принципы и особенности проведения налоговой реформы, в связи с чем не до конца определены роль и место основных государственных институтов и органов, связанных с разработкой и реализацией налоговой политики, в реформировании налоговой системы Российской Федерации в 1992-1999 годах.
В научной литературе еще недостаточно разработаны проблемы формирования и функционирования налоговой системы в условиях современной политики налогообложения в контексте особенностей ее исторического развития, а также вопросы использования мирового и отечественного опыта в процессе формирования нормативно-правовой базы налогообложения и совершенствования существующих организационных механизмов.
Представляется, что уже сегодня целесообразно обобщить тот опыт, который был накоплен в результате модернизации отечественной налоговой политики в 1990-е годы.
В данной связи важно осмыслить особенности функционирования национальной экономики, особенности правосознания и психологии россиян и ряд других факторов, которые должны определять специфику формирования налоговой политики и законодательства, а также организации налоговой службы в современной России. Актуальной задачей является анализ опыта работы налоговых служб, определение их места и роли в процессе налоговой реформы. И здесь, разумеется, необходимо использование исторического опыта нашей страны в области налогообложения.
Историография проблемы. Систематизация и научный анализ литературы по теме диссертации позволили дифференцировать историографию, выделив в ней несколько направлений.
Прежде всего, в диссертации учтена советская налоговая традиция, вскрыты особенности исходного состояния модели, подвергшейся глубокой перестройке с рубежа 1980-1990-х годов, что позволило сопоставить современную налоговую политику с практикой предыдущего периода." Оценивая публикации, выходившие в советский период, следует отметить их относительную немногочисленность. Причина, по которой в научной литературе, посвященной вопросам налогообложения и налоговой политики, практически отсутствуют историко-экономические исследования, предельно проста: до начала 90-х годов в развитии подобных исследований действительно не было необходимости, поскольку еще в 50-х годах в СССР была провозглашена идея построения первого в мире государства без налогов.
Напротив, в силу растущей общественной значимости и актуальности налоговой политики государства в рыночных условиях, с 1990-х годов внимание исследователей к данной научной проблеме устойчиво возрастало. В итоге, несмотря на относительную непродолжительность существования самого предмета исследования, к настоящему времени сложилась определенная историография. Причем в целом историография по вопросам налоговой политики достаточно объемна и своеобразна.
В основном, проблемы эволюции государственной налоговой политики исследовались специалистами смежных отраслей социального
2 Меньшиков СМ. Советская экономика: катастрофа или катарсис? М., 1990; Налоги и приватизация в условиях перехода к рыночной экономике. М., 1991; Обзор систем налогообложения в СССР и в ведущих капиталистических странах. М.. 1990; Вишневский А.Г. Серп и рубль: консервативная модернизация в СССР. М., 1998; Кудров В.М. Советская экономика в ретроспективе: опыт переосмысления. М., 1997; и др.
знания - экономистами, юристами и пр. Что касается строго исторических исследований, то здесь указанная проблематика в настоящее время лишь начинает изучаться. При этом в основной массе работ она рассматривается в общем контексте анализа опыта российских реформ 1990-х годов.
Систематизация и научный анализ литературы по теме диссертации позволили выделить в ней несколько направлений.
К первому направлению относятся официальные публикации в изданиях, подведомственных различного рода государственным структурам. Закономерно, что выходящие в них исследования практически полностью отражали правительственную позицию по вопросам разработки и реализации налоговой политики.3
Ценность подобного рода исследований, на наш взгляд, состоит в том, что они наиболее рельефно отражают именно текущие социально-экономические приоритеты государственной политики, которые впоследствии, как правило, существенно трансформируются в общеполитической, а затем и мемуарной литературе тех же самых авторов с целью придания большей привлекательности их деятельности, а порой и ее откровенного оправдания.
При этом мы полагаем вполне допустимым объединение в рамках данного направления, с одной стороны, работ первых лиц государства, высокопоставленных государственных чиновников и, с другой стороны, ряда специалистов, ученых, поскольку их отличает одна главная общая черта. Выступая от имени государства, они, как правило, озвучивают официальную позицию, непосредственно реализуемую органами
Луртов В.А. Бюджет и налоговая служба //Финансы. 1997. №1; Починок Л.П. Повышение научно-методологической обоснованности налогового процесса - веление времени // Налоговый вестник. 1999. № 12; Пансков В. Действующая налоговая система России - фундамент экономической стабилизации //Налоговый вестник. 1996. № 2; Черномырдин B.C. Выступление на расширенном заседании Коллегии ГНС России 13 августа 1996 г. // Налоговый вестник. 1996. № 2; и др.
государственной власти и управления в конкретной исторической ситуации.
Второе направление составляет комплекс работ обобщающего плана, содержащих главным образом материалы общетеоретического характера, ставящие своей задачей выяснение наиболее фундаментальных вопросов российской действительности.4 В основном они достаточно критично оценивают экономические реформы 1990-х годов, доказывают недостаточную продуманность и неэффективное использование налоговых рычагов.
Острота проблем реформирования российской экономики обусловила очевидную политико-публицистическую заостренность многих трудов. При этом с одной стороны, ряд авторов ставят вопрос о намеренном разрушении страны либеральными реформаторами." В то же время, противоположную точку зрения, в принципе, сводимую к оправданию действий правительства в 1992 году, отстаивают бывшие «реформаторы», претендующие на роль хранителей либеральных
Внешняя торговля и предпринимательство России на рубеже XXI века. М, 2000; Кому принадлежит Россия: 10 лет капитализма в России. М., 2003; Власьевич Ю.Г. Бартенев С.А. Экономика России: эффекты и парадоксы. М, 1995: Государственное регулирование рыночной экономики. М., 1998; Игнатовский П.А. Экономика, человек и государство. М., 1998; От аграрного общества к государству всеобщего благосостояния. М., 1998; Соколинский В.М. Государство и экономика. М, 1996; Чекалин А.Н. Темнее всего перед рассветом: Россия (СССР) - Запад: идейные и экономические битвы цивилизаций накануне 2000 года. М., 1999; 250 недель развития капитализма в России. М., 2000; Шансы российской экономики /под ред. Осипова Ю.М., Зотовой Е.С. М., 1997; May В.А. Экономика и власть. Политическая история экономической реформы в России, 1985 - 1994 гг. М., 1995; Улюкаев А.В. Либерализм и политика переходного периода в современной России. М., 1995; Путь в XXI век: стратегические проблемы и перспективы российской экономики /рук. авт. колл. Д.С. Львов. М., 1999; Шамхалов Ф.И. Государство и экономика (власть и бизнес). М, 1999; Шургалина И.Н. Реформирование российской экономики. Опыт анализа в свете теории катастроф. М., 1997; Кураков Л.П. Российская экономика: состояние и перспективы. М, 1999; 250 недель развития капитализма в России. М., 2000; Медведев В.А. Процесс воспроизводства и становление социальной рыночной экономики. Красноярск, 2000; Тарасов А.Н. Государство в трансформирующейся экономике: очерки экономической истории. Ростов-н/Д, 2006; и др. 5 Глазьев СЮ. Геноцид. М., 1998; и др.
ценностей.6 При этом они критикуют последующую политику правительства, связанную с их точки зрения, с ее излишней нацеленностью на меры фискального администрирования.
В данной связи особое внимание исследователей привлекает переломный для российских реформ период 1991-1993 гг. Примечательно, что, в конечном счете, обе стороны особо выделяют максимально усилившую негативные социальные процессы фискальную направленность налоговой политики.
Отмечая известную общность подходов, которую в ряде случаев обнаруживают очевидные антагонисты, следует признать, что она обусловлена причинами объективного порядка. В этой связи, весьма ценной представляется высказанная рядом ученых мысль о серьезном сближении экономических позиций ведущих политических партий России к 1999 году, что свидетельствовало о «глубоких позитивных сдвигах ... в экономическом сознании российского общества». Полагаем, что это не могло не отразиться и на позиции представителей различных научных школ, в том числе, на все более включавшихся в осмысление указанной проблематики профессиональных историков.
В рамках отмеченного направления исследований следует особо выделить концептуально-программные разработки признанных научных центров - Института проблем рынка РАН, Отделения экономики РАН и др., |0 осуществлявших общий анализ текущей
6 Экономика переходного периода. Очерки экономической политики
поегкоммунистической России. 1991 - 1997. /Рук. авт. колл. Гайдар Е.Т. М., 1998; и др.
7 См. напр.: Мороз О.П. Хроника либеральной революции. Как удалось отстоять
реформы. М., 2005; и др.
Дмитриев Д. Эволюция экономических программ ведущих политических партий и блоков России. // Вопросы экономики. 2000. №1. С. 38.
Лютых О.Ю. История социально-экономических реформ в России: 2000-2004 гг. Дисс. ...канд. ист. наук. Курск, 2006; и др.
Напр.: Целью антикризисно-реформационного процесса должно стать социальное рыночное хозяйство (экономический проект Института проблем рынка РАН). // Российский экономический журнал. 1993. №4; Пути преодоление критических
экономический политики. Они дают наиболее системное освещение проблем налоговой политики. Вместе с тем, следует учитывать, что они носили все же в основном прикладной, прогностический характер.
Важное направление в историографии образуют публикации, посвященные непосредственно анализу процесса эволюции государственной налоговой политики, выясняющие наиболее существенные проблемы развития данного государственного института. Как показывает анализ, интерес к данной проблематике устойчиво растет.11 Характеризуя общую тематическую основу указанного блока работ, следует отметить, что вне зависимости от научной специализации их авторов, отличительная особенность таких работ - нацеленность на изучение наиболее острых вопросов современности. Отметим также, что общая нехватка работ конкретно-исторического плана по вопросам эволюции налоговой политики обусловила для автора необходимость широкого привлечения исследований по смежной проблематике.
Общее содержание этих трудов в главном определяет интерес к
проблемам совершенствования государственного налогового
администрирования.12 В основном здесь исследуются вопросы
ситуаций при переходе к рыночной экономике. Научный доклад Института проблем рынка РАН // Российский экономический журнал. 1992. №6; Социально-экономические преобразования в России: современная ситуации и новые подходы. Совместный доклад Отделения экономики РАН и Международного фонда «Реформа», январь 1994 года. М, 1994; Открытое письмо Отделения экономики РАН. сентябрь 1998 года. М, 1998; и др.
Бюджетно-налоговая политика Российского государства в период реформ: Материалы межрегион, науч.-практ. конф. молодых ученых, аспирантов, студентов, преподавателей вузов РФ. Гуково, 3 дек. 2002 г. // Редкол.: Комарова А.И. (отв. ред.) и др. Ростов н/Д, 2002; Куксин И.Н. Налогообложение и налоговая политика в России. М., 1997; Соловьев К.А. Современная налоговая политика и система налогообложения. СПб., 2002; Налоговая поли гика России: проблемы и перспективы/ под ред. И.В. Горского. М.. 2003; Барулин СВ. Макрушин А.В. Тимошенко В.А. Налоговая политика России. Саратов, 2004; Мелиховский В.М. Налоговая политика Российской Федерации. Ярославль, 2005; Проблемы формирования и реализации налоговой политики Российской Федерации в условиях рыночной экономики. Сб. научных статей. Курск, 2008; и др.
Шелемех Н.Н. Совершенствование механизма взимания и администрирование единого социального налога в Российской Федерации. М., 2008; и др.
эффективности налоговой системы России, определяются основные направления ее реформирования, причем осуществляется преимущественно экономический анализ, дается оценка налогового потенциала страны.13 Как правило, они нацелены на изучение наиболее актуальных текущих вопросов и содержат лишь отдельные исторические экскурсы. Ценность подобного рода исследований, на наш взгляд, состоит в том, что они довольно точно отражают текущие приоритеты государственной налоговой политики.
Отмеченный блок публикаций существенно дополняют работы, посвященные отдельным государственным ведомствам, осуществлявшим непосредственную реализацию государственной налоговой политики. При этом особую популярность здесь приобрели очерки, выполненные на региональном материале.1 Такие публикации, на наш взгляд, позволяют взглянуть на проблему с позиций различных, порою диаметрально противоположных ведомственных точек зрения, что позволяет более всесторонне оценить достоинства и недостатки тех или иных налоговых решений.
Вместе с тем, в последнее время все ощутимее становится потребность в изучении государственной налоговой политики на широком историческом фоне, в воссоздании общей картины ее эволюции в постсоветский период с учетом моментов преемственности и новаторства. э В данном контексте особенно перспективным представляется указание на известную обусловленность налоговой политики 1990-х годов советской налоговой традицией. В частности, И.В.
Паскачев А.Б. Налоговый потенциал экономики России. М., 2004; и др. Поляков Н.Ф. Модернизация налоговых органов в Нижегородской области. М., 2003; Призвание - служить людям. Сборник. Челябинск, 2006; Управление Федеральной налоговой службы по Карачаево-Черкесской Республике. Этапы большого пути. 1990-2006 годы. Саратов, 2006; и др.
ь Караваева И.В., Архипкин И.В. Налоговая политика России в XX веке. М., 2002; и др.
Караваева, отмечая, что, поскольку в СССР главным источником налоговых поступлении являлись налоги на прибыль с предприятий, с оборота и налог на заработную плату, в кризисные 1990-е годы именно они и привлекли внимание - на них «была в первую очередь нацелена деятельность финансовых реформаторов в начале 90-х годов. Чуть позже реформа затронула таможенные пошлины и подоходный налог».
В целом, данные труды рассматривают государственную налоговую политику в широком историческом контексте. Их авторы показывают принципиальное изменение основ налоговой политики, ее место в рыночной системе экономических регуляторов. Они тесно увязывают проблемы налоговой политики с развитием российской экономики, прежде всего, ее реального сектора. При этом преобладающей точкой зрения является признание неэффективности экономической политики в 1990-е годы, а также, по сути, конфискационного характера политики в налоговой сфере.
Особенно плодотворно разработка основ налоговой политики осуществлялась в работах российских ученых и политиков 2002-2004 годов: руководителя Федеральной налоговой службы РФ А.Э. Сердюкова, исследователей К.А. Соловьева, Е.А. Капогузова, М.А. Сажиной и др.17
В частности, весьма интересная трактовка налоговой политики как организационно-финансовой и социально-политической категории и ее
' История налоговой политики России: конец XIX, XX и начало XXI столетия/ Отв. ред. И.В. Караваева. М., 2008. С. 307.
Сердюков А.Э. Теоретические основы налоговой политики современной России. СПб., 2004; Соловьев К.А. Современная налоговая политика и система налогообложения. СПб., 2002; Сажина М.А. Налоговая политика государства. М., 2003; Проблемы формирования и реализации налоговой политики Российской Федерации в условиях рыночной экономики: сб. науч. ст. // Редкол.: В. F. Бондырев и др. Курск, 2004; Бюджетно-налоговая политика Российского государства в период реформ: Материалы межрегион, науч.-практ. конф. молодых ученых, аспирантов, студентов, преподавателей вузов РФ. Гуково, 3 дек. 2002 т. II Редкол.: Комарова А.И. (отв. ред.) и др. Ростов н/Д. 2002; Капогузов Е.А. Влияние налоговой политики на экономический рост. Автореф. дис. ... канд. экон. наук. Омск, 2002; и др.
оригинальная типизация и видовая классификация была дана в работе ученых Саратовского социально-экономического университета «Налоговая политика России».16
Актуальные проблемы российских налогов и налоговой политики и условия становления современной налоговой системы России были детально проанализированы в сборнике работ российских социальных ученых «Налоговая политика России: проблемы и перспективы» .
Значительный научный интерес, с нашей точки зрения, представляет совместная монография И.В. Караваевой и И.В. Архипкипа, в которой авторы выбрали оригинальный аспект исследования и проанализировали мероприятия в налоговой сфере во взаимосвязи с изменениями государственного устройства, форм собственности и систем управления. Мы рассматриваем данную монографию как обобщающее историческое исследование основных тенденций развития отечественной налоговой политики и трансформации налоговых структур в российской экономике на протяжении XX века"0.
В контексте отмеченного направления исследований авторами активно разрабатывались самые различные специальные аспекты налоговой политики государства. В частности, па наш взгляд, для понимания сущности российской налоговой политики особое значение имеют труды, посвященные изучению ее роли в формировании российского бюджета." Они убедительно доказывают, что на определенном этапе стремление любой ценой сверстать государственный бюджет, обеспечить его наполняемость, рост доходной части, превратилось в самоцель, которая практически подавила все другие
Барулин СВ., Макрушин А.В., Тимошенко В.А. Налоговая политика России. Саратов, 2004.
Налоговая политика России: проблемы и перспективы // Под ред. И. В. Горского. М., 2003.
Караваева И.В., Архипкин И.В. Налоговая политика России в XX веке. М., 2002. Луртов В.А. Бюджет и налоговая служба // Финансы. 1997. № і;
задачи, решаемые в ходе проведения сбалансированной налоговой политики.
Важнейший аспект исследования проблем налоговой политики составляет также тема развития налоговых отношений федерального центра и регионов, субъектов Российской Федерации. В посвященных ей работах рассматриваются проблемные моменты становления общегосударственной налоговой системы, прежде всего, специфика решения вопросов о полномочиях в налоговой сфере, а" также распределения налоговых поступлений между федеральным бюджетом и бюджетом субъекта Федерации. " В данной связи авторы показывают сложную диалектическую связь региональной и общегосударственной политики, доказывают, что при всей значимости задачи пресечения «налогового сепаратизма» в 1990-е годы, не менее актуальной является проблема обеспечения сбалансированного распределения налоговых поступлений, позволяющего обеспечить не только решение общегосударственных задач, но и динамизм экономического развития отдельных субъектов Федерации.
Отдельный блок публикаций, рассматривающих налоговую политику попутно с основным предметом исследования, составляют труды по вопросам финансово-денежной23 и бюджетной политики2'1 Российской Федерации. В рамках данного направления выделим также публикации, посвященные анализу проблем развития базовых отраслей российской экономики. При этом доминирующей точкой зрения здесь является признание конфискационного характера налоговой политики.
Важнейший аспект исследования составляет также изучение тех негативных явлений, которые стали следствием ошибок, допущенных в
22 Годрес В. Цена Федерации // Итоги. 1997. № 12;
23 Финансы // Под ред. В.М. Родионовой. М., 1992; Перламутров В.Л. Финансово-
денежная политика и рыночные реформы в России. М., 2007; и др.
2 Бюджетная политика Российской Федерации. М., 1999; и др.
экономической сфере, в том числе в области налоговой политики. Специфика исследуемой проблемы обусловила особую важность работ, посвященных проблемам борьбы с экономической преступностью, прежде всего, с получившими колоссальный размах налоговыми преступлениями.25 Для понимания технологий налоговых хищений интерес представляют публикации, освещающие ход расследований по от дельным, наиболее громким преступлениям в налоговой сфере, имевшим большой общественный резонанс.26
Наряду с этим, для характеристики характера влияния российской налоговой политики на состояние экономической преступности в России, существенное значение имеют работы, посвященные феноменам «теневой» экономики,"7 «бегства» капитала за границу.28
Достаточно новым и, безусловно, плодотворным направлением исследований составляют работы, анализирующие специфику налогового поведения населения.29
Некоторый интерес для осмысления наиболее острых, проблемных моментов развития представляют труды, посвященные проблемам развития налогового законодательства, которые показывают многие нерешенные вопросы становления системы правового обеспечения налоговой политики."1 В целом, такие работы позволяют также лучше понять общее значение налоговой политики для развития страны.
Кучеров И.И. Налоговые преступления. М., 1997; Яни П.С. Экономические и служебные преступления. М., 1997; и др.
26 Петров Э. Дело о миллиарде // Налоговая полиция. №19. 1998; и др.
27 Теневая экономика. / Ред. Бунин А.П., Гуров А.И. и др. М., 1991: Горелко Л.И.
Налоговая политика и «теневая» экономика. Краснодар, 2006; и др.
" Лопашенко Н.А. Бегство капиталов, передел собственности и экономическая амнистия. М., 2005; и др.
Гребенчук А.О., Слабкий О.Д. Социологическое исследование налогового поведения населения // Социология в сфере экономики и финансов / Под общ. ред. Г. Силласте. М., 2004;
" Брызгании А.В. Современное налоговое законодательство: особенности и проблемы правоприменения // Финансы. 1995. № 1; Налоговый кодекс. Сегодня и завтра:
В рамках направления анализа борьбы с налоговой преступностью отметим особый блок специальных исследований, посвященных конкретным правоохранительным органам, особенностям их организации и деятельности в новых социально-экономических и политических условиях. Как правило, они принадлежат перу работников данных ведомств, юристов и лишь отчасти - историков.
Работы, отражающие особенности эволюции преступности (в т.ч., экономической) в современной России, ~ также весьма интересны. Причем здесь значимы не только работы профессиональных работников правоохранительной сферы, но и многочисленные историко-бытовые зарисовки публицистического плана. Особо требуется также отметить научные исследования сравнительного плана, вышедшие в петербургском издательстве «Алетейя».34
В рамках данного направления считаем необходимым особо выделить блок юридической литературы, в которой исследуются проблемы законотворчества, обобщены многочисленные нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность правоохранительных и контрольных органов, анализируется практика их применения,
Сборник статей. М., 1997; Караваева И.В. Новый подход к политике налогового регулирования: 80-90-е годы // Законодательство и экономика. 1996. № 19-20; Карасев М.И. Налоговая политика и правовое регулирование налогообложения в России. М.. 2004; и др.
jl Зубков В.А. Московская милиция. М.. 1999; Габричидзс Б.Н. Зобов В.Е. Таможенная служба в Российской Федерации. М., 1993; Иогосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М. 1998 и др.
" Гуров А.И. Профессиональная преступность. М., 1990; Ларичев В.Д. Как уберечься от мошенничества в сфере бизнеса. М, 1996; Погосян Т.Ю. Торговые отношения в призме уголовного законодательства. Историко-правовой аспект. Бжатеринбург, 1998. Константинов А. Бандитский Петербург: Документальный очерк. СПб., 1996; Раззаков Ф.И. Бандиты времен капитализма: Хроника российской преступности 1992-1995. М., 1997 и др.
Свои Р.Д. Эффективность правоохранительной деятельности и ее кадровое обеспечение в США и России. СПб., 2000; Чарлз М.Т. Современное состояние и перспективы профессиональной подготовки сотрудников полиции (милиции) США и России. СПб., 2000.
выявляются различные пробелы в правовом регулировании их деятельности. 5
Отдельный блок публикаций в исследовании избранной научной проблемы составили материалы научных конференций, в рамках которых, наряду с анализом социально-экономических и политических процессов, проходивших в Российской Федерации, активно обсуждались общеэкономические и административно-правоохранительные проблемы. Постепенно из всего спектра интересов исследователей здесь сложился круг вопросов, наиболее актуальных для темы предлагаемой диссертации. В их перечне основное место занимает тема государственной
і 36
законодательной политики в экономической сфере.
К сожалению, в отечественной научной литературе практически отсутствуют серьезные монографические исследования, посвященные вопросам налоговой политики в правовом государстве, которые рассматривали бы их, прежде всего, в историческом аспекте развития налоговой политике России в 90-е годы XX века, с учетом процессов, разворачивавшихся в политической сфере. В своей работе мы стремились восполнить данный пробел.
Гаухман Л.Д. Хозяйственные преступления. М., 1995; Волженкин Б.В. Экономические преступления. СПб., 1999; Лучин В.О. Указное право в России. М., 1996; Поленина СВ. Законотворчество в Российской Федерации. М, 1996; Кучеров И.И. Налоговые преступления. М, 1997; Лопашенко Н.А. Преступления в сфере экономической деятельности: понятия, система, проблемы квалификации и наказания. Саратов, 1997; Горелик А.С. Шишко И.В. Хлупина Г.Н. Преступления в сфере экономической деятельности и против интересов службы в коммерческих и иных организациях. Красноярск, 1998; Свиридова Т.П. Правовое регулирование приватизации государственных предприятий. М., 1994; Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск, 1991; Криминальная ситуация в России и ее изменения. М., 1996; >1пи П.С. Экономические и служебные преступления. М., 1997; Его же. Правоохранительные органы и предприниматель. М., 1997.
,6 См.: Кризис как политическая константа современной российской действительности (Материалы межвузовской научно-теоретической конференции). М., 1999; Административно-правоохранительная политика в России. История, современность, будущность. Материалы Всероссийской научно-практической конференции 14-16 октября 1997г. Владивосток, 1997 и др.
Определенный интерес для понимания характера государственной налоговой политики в рыночно ориентированном обществе имеет зарубежная литература, в которой разрабатывались вопросы проведения налоговой реформы, интеграции налогового законодательства европейских государства, проблемы повышения роли стимулирующей функции налогообложения37.
Большой вклад в развитие теории современной налоговой политики внесли У. Алан, Т. Пэрри, М. Даунтон, Ф. Друди, А. Прати, Л.П. Фельд, Л. Геркен, Дж. Маркт, Дж. Шик, П.С. Геллер, Ж.-Л. Матье, и др.38 Значительный научный интерес представляют для нас работы и работы специалистов Международного валютного фонда В. Танзи и X. Зее, чьи исследования посвящены проблеме разработки налоговой политики в странах Восточной Европы, в том числе России39.
Хотя работы этих трудно назвать политически беспристрастными, результаты их исследований содержат оригинальные фактические и аналитические материалы.
В завершение историографического обзора отметим, что проблемы радикального изменения налоговой политики, в силу их политической актуальности, все больше привлекают к себе внимание исследователей. При этом, несмотря на свою привязку к определенной научной дисциплине, они все более приобретают междисциплинарный характер. Тем не менее, в
Самуэльсон 11.А. Экономика. Вводный курс. М., 1993; Экономика налоговой политики: [Пер. с англ.] // Под ред. Майкла П. Девере. М., 2002.
-jo
Allan W., Parry Т. Fiscal transparency in EU accession countries: progress and future challenges. Washington, 2003; Daunton M. Just taxes: the politics of taxation in Britain, 1914-1979. Cambridge, 2002; Drudi F., Prati A. Signaling fiscal regime sustainability. Washington, 1999; Feld L.P. Steuerwettbewerb und seine Auswirkungen auf Allokation und Distribution: Ein Oberblick u. cine empirische Analyse. Cop., 2000; Gerken L., Miirkt J., Schick G. Untersuchungen zur Ordnungstheorie und Ordnungspolitik. Cop., 2000: Heller P.S. Considering the IMF's perspective on a «Sound fiscal policy». Washington, 2002; Mathieu J.-L. La politique fiscale. Paris, 1999.
3 Tanzi V., Zee H. Tax policy for developing countries. Washington: International monetary fund, 2001; Tanzi V., Zee H. Tax policy for emerging markets: developing countries. Washington: International monetary fund, 2000.
целом, анализ историографии позволил сделать вывод, что в историческом аспекте тема не изучена в должной мере.
Исходя из этого, цель работы состоит в изучении процесса эволюции российской налоговой политики в условиях системных реформ 1991-1999 гг.
В процессе работы над диссертацией ставились следующие частные задачи исследования:
- исследовать комплекс кризисных явлений в российской экономике и их
влияние на состояние налогооблагаемой базы в 1991-1999 гг.;
- осмыслить основные тенденции развития налоговой политики,
специфику становления налоговой системы постсоветской России;
- рассмотреть особенности формирования налоговых органов России, их
деятельность в сфере реализации государственной налоговой политики.
Хронологические рамки исследования охватывают период 1991- 1999 годов, ознаменованный масштабными рыночными реформами и характеризуемый как время, когда проходили наиболее глубокие изменения в налоговой системе России. Выбор нижних хронологических рамок (1991г.) объясняется началом последовательного отхода от советской налоговой модели и выработки самостоятельной российской налоговой политики, нашедшей отражение в целом пакете республиканских законов. Верхние рамки определены в связи с учетом существенной корректировки налоговой политики после 1999 года.
Выбор этого периода объясняется его несомненной цельностью в плане реализации задачи реформирования государственной налоговой политики, призванной содействовать формированию рыночной экономики. В это время шел трудный и противоречивый процесс адаптации системы налоговых служб к новым социально-экономическим условиям, потребовавший радикальных перемен в нормативно-правовых и политических основах деятельности налогового аппарата.
Источниковую базу исследования составляют опубликованные и архивные материалы. Среди открытых публикаций следует, в первую очередь, указать на разнообразные нормативно-правовые акты, в том числе систематизированные в специальных сборниках.' Особо выделим тематические послания Президента РФ Федеральному собранию. " Отдельно следует вычленить документы парламентских слушаний, проводившихся здесь круглых столов и пр.
Богатый исходный материал для анализа характера и общих результатов процессов, протекавших в сфере налоговой политики в 1991-1999 годах, нами был извлечен из статистических сборников.
Отдельный блок источников составили работы лидеров государства,45 обширный массив мемуарной литературы.46 Мемуары -бесценный источник, который помогает осмыслить человеческий фактор
Конституция Российской Федерации. М., 1993; Собрание законодательства РФ (СЗ РФ); Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ (САПП); Указ Президента Российской Федерации от 8 мая 1996 г. № 685 «Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины» // Российская газета. 1996. 23 мая; и др. 41 Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. М., 1998; Экономическая политика Правительства России: Документы. Комментарии. М., 1992; Строгий надзор налоговых служб. Что и как проверяют налоговая инспекция и налоговая полиция. Законодательные и нормативные документы, разьяснения, рекомендации. М., 1996; и др.
" Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «Порядок во власти -порядок в стране. О положении в стране и основных направлениях политики РФ». М., 1997; Послание Президента РФ Федеральному Собранию «Государство. Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)». М., 2000 и др.
Рекомендации парламентских слушаний «О социально - экономической ситуации в Российской Федерации». // Думский вестник. 1994. №4-5. С. 147-151; Материалы парламентских слушаний «Об экономическом положении в стране, законодательном обеспечении антикризисной политики и экономической реформы». М., 1994. С. 3-7; Финансово-кредитная система и налоговая политика в России. Круглый стол Совета Федерации. Вып. 4. М., 1996; и др.
4 Российский статистический ежегодник: Статистический сборник. М, 1994-2000; Россия в цифрах: Краткий стат. сборник. М., 1999; и др.
45 Ельцин Б.Н. Записки президента. М., 1994; Ельцин Б.Н. Президентский марафон:
Размышления, воспоминания, впечатления. М., 2000; и др.
46 Гайдар Е.Т. Дни поражений и побед. М., 1996; Филатов С. Совершенно
несекретно. М., 2000; и др.
в политической борьбе за реализацию того или иного варианта экономического развития РФ, систематизировать сведения о межличностных контактах реформаторов.
В силу избранных хронологических рамок, обусловивших известную неразработанность исследуемой научной проблемы, чрезвычайно большое значение для сбора фактического материала имела периодическая печать. Стратегические экономические программы Правительства РФ освещались на страницах печатных изданий «Налоговая полиция», «Коммерсантъ», «Российские вести», «Российская газета»,«Экономика и жизнь», «Вопросы экономики» и др.
В диссертационном исследовании были использованы архивные материалы. Основная часть последних отложилась в текущих архивах ряда высших органов государственной власти и управления Российской Федерации - Государственной Думы ФС РФ, Министерства финансов РФ, Федеральной налоговой службы РФ.
В фондах Российского государственного архива новейшей истории находятся информационные материалы аналитических разработок ЦК КПСС по вопросам социально-экономического развития страны в 1991 году (Ф.89). Их исследовательская ценность заключается в том, что эти документы обобщали секретные данные официальных структур, касавшиеся качественных и количественных показателей развития экономической ситуации в стране в начале 90-х гг. XX века, особенности трансформации налоговой политики.
Научная новизна диссертации определяется тем, что в ней на основе обширного массива документов, зачастую впервые вводимых в научный оборот, осуществлен комплексный анализ проблем эволюции российской налоговой политики в 1991-1999 годах.
Исследованием установлено, что в процессе перехода к рыночной экономике не удалось выработать вполне продуманной стратегии реформ,
что негативно отразилось и на сфере налоговой политики. Ориентированный преимущественно на использование финансовых рычагов, радикальный курс монетаристов не только не создал слоя эффективных собственников, но и, разорив товаропроизводителей, существенно понизив уровень жизни россиян, резко сократил налогооблагаемую базу. В этих условиях налоговая политика, фактически оторвалась от реальной экономики, замкнувшись в самодостаточной финансовой сфере борьбы с бюджетным дефицитом.
Изученные материалы доказывают, что, теоретически верно определив основной вектор налоговой политики, направленный на стимулирование предпринимательской активности, на практике реформаторы допустили целый ряд вынужденных налоговых ошибок, в числе которых особенно заметные негативные последствия имели чрезмерные налоги на предприятия реального сектора экономики и несовершенство системы косвенных налогов. При этом налоговая политика не выполнила важнейших социальных функций сглаживания неравенства в доходах отдельных групп населения и осуществления общественно значимых социальных программ.
Документально установлено, что усиление фискальной направленности российской налоговой политики обусловило повышенную сосредоточенность реформаторов на проблемах модернизации системы налоговых органов. В рамках рассматриваемого периода она подвергалась непрерывным структурным и функциональным изменениям, причем зачастую решительно отвергавшим ранее наработанные схемы. При этом в работе налоговых органов заметно усилилась «силовая» составляющая, находившая наиболее яркое отражение в деятельности налоговой полиции.
Методологическую основу диссертации составил диалектический метод познания. Опора на многополюсные источники позволила
использовать в работе три группы методов: общенаучные, специально-исторические, методы смежных наук. Комплексный подход к исследованию поставленной научной проблемы обусловил необходимость применения, прежде всего, исторического, логического, проблемно-хронологического, статистического, структурно-системного историко-типологического и методов, позволяющих выделить существенные признаки в рассматриваемой проблеме. Методологическую основу диссертации составили общенаучные методы исследования: системного анализа, метод классифицирования.
Автор рассматривает эволюцию налоговой политики как противоречивый процесс, на который оказывала влияние совокупность различных факторов (политических, экономических, социальных, идеологических и других) в комплексе с объективными и субъективными условиями.
Научная и практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты позволяют составить более полное представление о процессах модернизации государственной налоговой политики в Российской Федерации, совершенствования организации работы налоговых служб, об особенностях формирования государственного бюджета. Тем самым исследуется важнейший государственный институт, который в значительной степени определяет характер социально-экономических процессов в России. В контексте современного реформирования государственного строя опыт модернизации государственной налоговой политики представляется весьма значимым. Он может быть непосредственно востребован органами государственной власти и управления. Материалы диссертации могут быть использованы в процессе создания научных трудов, учебников и учебных пособий, в преподавании истории России.
Апробация работы. Основные положения диссертации изложены в научных публикациях автора, в сообщениях на научных конференциях.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех разделов, заключения и списка источников и литературы.
Кризисные явления в российской экономике и их влияние на состояние налогооблагаемой базы в 1991-1999 гг
Приступая к анализу проблем эволюции российской налоговой политики в 1990-е годы, прежде всего, нужно отметить, что налоговая политика представляет собой комплекс мер в области налогового регулирования, направленных на установление оптимального уровня налогового бремени в зависимости от характера поставленных в данный момент макроэкономических задач.
Налоговая политика как специфическая область человеческой деятельности является надстроечной категорией. Между нею и экономическим базисом общества существует тесная взаимосвязь. С одной стороны, налоговая политика порождается экономическими отношениями. Общество не свободно в выработке и проведении политики, последняя обусловлена экономикой. С другой стороны, возникая и развиваясь на основе экономического базиса, налоговая политика, как составная часть финансовой политики, обладает определенной самостоятельностью: у нее специфические законы и логика развития. В силу этого она может оказывать обратное влияние на экономику, состояние финансов. Это влияние может быть различно: в одних случаях посредством проведения политических мероприятий создаются благоприятные условия для развития экономики, в других -оно тормозится.
Научный подход к выработке налоговой политики предполагает ее соответствие закономерностям общественного развития, постоянный учет выводов финансовой теории. Нарушение этого важнейшего требования приводит к большим потерям в народном хозяйстве.
Вся история нашего государства подтверждает это. Формирование налоговой политики и создание налоговой системы происходило одновременно с развитием параллельных блоков реформы - изменениями в системе собственности, ценообразования, реформированием банковской сферы, денежно-кредитной политики и т.п. Поэтому в любой конкретный временной промежуток каждый следующий шаг на пути создания системы налогообложения во многом определяется принятием конкретных решений по другим направлениям реформы.
Так, обращаясь к поздней советской истории, мы видим, что к середине 1980-х гг. советская экономическая система оказалась в состоянии глубокого, давно затянувшегося застоя. Несмотря на закладывавшуюся уже в пятилетние планы тенденцию последовательного снижения темпов экономического развития страны, они оказывались трудновыполнимыми. В данной связи, в частности, широкое распространение в 1970-1980-х гг. получила практика корректировок государственного плана. Министерство химической промышленности СССР, например, предприняло свыше 170 таких изменений, умень АН шавших утвержденное ему на 10-ю пятилетку плановое задание.
При этом, несмотря на практику систематических корректировок планов в сторону их уменьшения, многие важнейшие показатели оставались систематически невыполнимыми. В данной связи, характерным признаком времени стала практика систематических приписок. Только в Узбекистане был поставлен своего рода «рекорд» -приписки продажи государству хлопка составляли здесь 600 тысяч тонн, что обходилось казне в сотни миллионов долларов ежегодно.48
Все это свидетельствовало о неэффективности существующей экономической системы. В данной ситуации советские аналитики были вынуждены уже официально констатировать снижение темпов экономического роста. Правда, в объяснении причин неудач при этом ими
РГАНИ. Ф.89. Оп. 15. Д. 5. Л. 2. РГАНИ. Ф. 89. Оп. 42. Д. 61. Л. 3. отмечались исключительно объективные обстоятельства - как внутренние, так и внешние.49
Основные тенденции развития налоговой политики и становление налоговой системы постсоветской России
Обращаясь к анализу основных тенденций эволюции российской налоговой политики, следует в первую очередь учитывать, что под налоговой системой государства понимается не только и не столько сама организационная структура, сколько иерархически организованная совокупность нормативных актов, определяющих основные принципы и методы взимания налогов, сборов, пошлин и других предписанных государством взносов. Среди прочего она включает и регламентацию взаимосвязей между субъектами налогового процесса, а также условия и правила взимания налогов. Таким образом, налоговая система представляет собой совокупность существующих в данный момент в конкретном государстве существенных условий налогообложения.
Налоговая система, устанавливая совокупность налогов и отношений между участниками процесса налогообложения по поводу их уплаты, с одной стороны, определяет ответственность налогоплателыцика за нарушение налогового законодательства, а с другой - гарантирует его права, ограничивает произвол налоговых органов. Налогоплательщику она указывает меру его обязанности, а государственному налоговому органу - меру его дозволенного поведения, как более сильной стороны в налоговых взаимоотношениях.
Оценивая в каждый данный момент складывающуюся в стране налоговую систему, следует исходить из того, что она представляет собой сложный исторический феномен, тесно связанный с состоянием национальной экономики и призванный учитывать многие социальные и политические факторы. Американский социальный ученый П. Самуэльсон совершенно справедливо замечает: «современные налоговые системы ... представляют собой значительный компромисс, в зависимости от выгоды, принципов перераспределительных пожертвований, целесообразности и политических убеждений, а также с хорошей оглядкой на простую жизненную истину, что увеличение некоторых налогов может снизить эффективность использования материальных и трудовых ресурсов общества, посредством снижения заинтересованности предпринимателя в данном виде деятельности».
В СССР, в условиях командно-административной системы, налоги выполняли, прежде всего, фискальную и, в какой-то мере, социальную функции (акцизы на предметы роскоши, алкоголь и табак, дифференциация отчислений в фонд социального страхования в зависимости от условий труда в отрасли и т.д.). Однако, в целом, роль налоговых инструментов экономической политики была невелика. В частности, об этом свидетельствует удельный вес налогов, составлявший в структуре доходов государственного бюджета лишь 7-8%.
Соответственно, в СССР существовала предельно простая налоговая система - подоходный налог, налог на имущество граждан, сельскохозяйственный налог, налог с оборота, а также местные налоги.
В частности, в советский период налог на прибыль государственных предприятий не играл существенной роли, поскольку сама прибыль и ее распределение планировались централизованно, а инвестиции в основном выделялись из бюджета. Налоговые поступления в бюджет формировались в значительной степени за счет налога с оборота, который взимался лишь с потребительских товаров и являлся скрытой формой косвенного налога. Также в скрытой форме, за счет принудительных поставок по низким ценам, взимался налог с аграрного сектора.113 Тем не менее, налоговый механизм, действовавший в командной экономике, обеспечивал изъятие в бюджет 45-50% ВВП.
См.: Самуэльсон П.А. Экономика. Вводный курс. М., 1993. Т. 1. С. 212. " htlp:// www. gks. org. Федеральная служба государственной статистики. См.: Основы теории переходной экономики. Киров, 1996. С. 52-57. В силу относительно небольшого значения как инструмента экономической политики, налоговая политика не вызывала особых споров, конфликтов. Практически не существовало в СССР и таких понятий как «собираемость налогов», «налоговая преступность».
Особенности формирования и текущей деятельности налоговых органов Российской Федерации в 1991-1999 гг
Реформирование политической структуры власти, переход к рыночной экономике, направленность реформ на коренное изменение экономических устоев повлекли за собой глубокие перемены в жизни всего российского общества. Закономерно в этой связи и изменение налоговой политики государства. Для контроля за соблюдением налогового законодательства, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджет государственных налогов и других платежей начала создаваться современная налоговая система.
Масштабное реформирование налоговой системы в 1990-е годы в значительной степени было связано с формированием новой системы фискальных органов. Причем данные инновации начали осуществляться еще в рамках СССР. В частности, существенное влияние на них оказала борьба союзного и российского центров власти. Логика развития событий в данном случае предельно проста. Вначале необходимо было захватить непосредственно исполнительные органы в сфере налогообложения, а уже затем решать вопрос о характере и принципиальных основах налоговой политики.
Отметим, что после получения полного контроля над ситуацией в стране российское руководство не просто активизировало деятельность в налоговой сфере, но произвело кардинальную перестройку организационных основ обеспечения налогового аппарата, повело политику максимального расширения фискальных и контрольных органов. Со временем становилось все более ясным, что либерализация российской экономики, выразившаяся, в частности, в развитии свободного предпринимательства, не означала отмены контрольных функций со стороны государства за этой сферой деятельности. Более того, в целом ряде вопросов жизнь настоятельно потребовала их усиления, совершенствования.
Впрочем, по российской традиции организационные мероприятия осуществлялись все же весьма медленно. Почти до 1992 года Госналогслужба работала на основании Закона РСФСР «О государственной налоговой службе РСФСР», который предусматривал, что: «Единая система Государственной налоговой службы РСФСР состоит из Главной государственной налоговой инспекции при Министерстве финансов РСФСР, государственных налоговых инспекций при министерствах финансов республик, входящих в состав РСФСР, государственных налоговых инспекций по краям, областям, автономным областям, автономным округам, районам, городам и районах в городах, которые являются юридическими лицами. Государственные налоговые инспекции при выполнении возложенных на них функций подчиняются Министерству финансов РСФСР, соответствующим министерствам финансов республик, входящих в состав РСФСР, и вышестоящим государственным налоговым инспекциям».
Государственная налоговая служба Российской Федерации была образована как самостоятельная структура Указом Президента Российской Федерации 21 ноября 1991 г. № 218. Указом Президента Государственная налоговая служба РСФСР была выведена из системы Министерства финансов РСФСР и стала функционировать в качестве самостоятельного государственного органа.204 Тем самым, Указ скорректировал ранее действовавший закон от 21 марта в контексте новых «основ» налогового законодательства.
