Содержание к диссертации
Введение
Глава I ИСТОРИЧЕСКИЕ ПРЕДПОСЫЛКИ СОЗДАНИЯ И РАЗВИТИЯ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ
1. Образование и становление прокуратуры Российской империи в 1722-1863 годы 17
2. Сущность исторического этапа российской прокуратуры в 1864-1900 годы 39
Глава II ВОССТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ В УСЛОВИЯХ СОВЕТСКОЙ ВЛАСТИ
1. Образование и функционирование органов прокуратуры в 1922-1936 годы 56
2. Роль прокуратуры как института, накануне распада СССР
Глава III МЕСТО И РОЛЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ в ПОСТСОВЕТСКИЙ ПЕРИОД
1. Особенности формирования и деятельности российской прокуратуры после распада СССР 88
2. Перспективы развития и дискуссионные вопросы статуса органов российской прокуратуры
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 122
ПРИМЕЧАНИЯ 135
ИСТОЧНИКИ И ЛИТЕРАТУРА 144
- Образование и становление прокуратуры Российской империи в 1722-1863 годы
- Образование и функционирование органов прокуратуры в 1922-1936 годы
- Особенности формирования и деятельности российской прокуратуры после распада СССР
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с совершенствованием органов российской прокуратуры. В этой связи актуальность исследуемой проблемы состоит, прежде всего, в объективном исследовании исторических предпосылок создания и развития российской прокуратуры, начиная с царствования Петра I до конца 90-х годов XX в. С тех пор прокуратура прошла несколько непростых исторических этапов своей деятельности. И результаты каждого отдельного этапа организации, становления, развития, совершенствования и реорганизации российской прокуратуры представляет большую актуальность и значимость.
Актуальность исследования определяется острой необходимостью детального изучения позитивных и негативных сторон деятельности прокуратуры до распада СССР и в 90-е годы XX в., так как реформы органов прокуратуры настоятельно требуют творческого использования опыта прошлых лет для совершенствования деятельности прокуратуры РФ в настоящее время. В многогранной деятельности российской прокуратуры были недостатки и упущения. Однако в постсоветский период, после ряда демократических реформ, она имела и положительные черты - четкость структуры, унификацию, последовательность прокурорской деятельности, позволившие ей в новых условиях Российской Федерации достаточно успешно справляться с теми целями и задачами, которые в 90-е годы были на нее возложены государством. Именно поэтому для современной России является актуальным и необходимым исторический анализ развития прокурорской системы, получившей начало с принятием Верховным Советом 15 ноября 1991 года постановления «Об образовании единой системы прокуратуры РСФСР». Актуальность работы обусловлена также общественно-политической значимостью затрагиваемых в диссертации проблем в свете качественного преобразования государственной жизни
3>
Российской Федерации, где большая роль принадлежит органам прокуратуры.
В этой связи надо особо подчеркнуть что эффективная деятельность государства предполагает наличие хорошо отлаженной, действенной системы государственного контроля и надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и решений ее Правительства. Актуальность исследования основных этапов деятельности российской прокуратуры предполагает необходимость рассматривать ее в качестве важнейшей составной части государственных реформ, что имеет большое позитивное значение.
В связи с этим представляется, что в настоящее время актуальным для научных исследований является изучение места и роли прокуратуры в системе государственного контроля. Решение этих задач требует не только научного анализа деятельности целого ряда правовых институтов, законодательства и практики взаимодействия прокуратуры и этой системы, но и выработки теоретических положений, соответствующих наиболее полному решению этих проблем. Это тем более важно, так как по утверждению Президента РФ В.В. Путина, важнейшей государственной задачей признано совершенствование работы правоохранительных органов, в том числе - и прокуратуры1.
Таким образом, изучение основных исторических этапов становления, реформирования и деятельности отечественной прокуратуры должно способствовать выявлению реального места и значимости этого важного института в системе современного российского государства.
Историография проблемы. Изучение института прокуратуры привлекает все большее внимание исследователей в связи с возрастанием
Не будет ни революций, ни контрреволюций: выступление Президента РФ при представлении послания Федеральному собранию РФ отЗ апреля 2001 г.//Российская газета. 2001. 3 апреля. -С.З.
той роли, которую она играет в российском государстве и, как прогнозируется, станет играть в будущем, что объективно обусловлено спецификой исторического развития в перспективе. В целом историографию российской прокуратуры можно, на взгляд соискателя, разбить на пять этапов. Первый этап связан с первыми работами Н.В. Муравьева, СМ. Соловьева, В.О. Ключевского, П. Полежаева, А.Д. Градовского, В.И, Веретенникова, В.М. Грибовского, Ф.В. Благовидова, П. Иванова2 и др. В них мы находим конкретный материал по истории института российской прокуратуры дореформенного периода. Так, например, наиболее значительный труд по истории прокуратуры был подготовлен выдающимся прокурором, ученым и государственным деятелем Н.В. Муравьевым, который первым в российской историографии попытался собрать материал не только по истории российской прокуратуры, но и ее европейских аналогов, проследив их судьбу с античности.3
Истории пореформенной прокуратуры как таковой уделялось гораздо меньше внимания. Непосредственно этой теме посвящена только одна работа Ф.И. Гредингера4. Однако во второй половине XIX - начала XX вв. появляется немало работ, посвященных прокуратуре, хотя и не историко-правовых, но дающих богатый материал современным отечественным историкам. Это труды Н.В. Муравьева5, Н.А. Буцковского6, А. Квачевского , И.Г. Щегловитова и др. Основоположником же исследования этого вопроса по праву считается А. Д. Градовский,
2 Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. - М., 1889; Веретенников В.И.
Очерки истории генерал-прокуратуры в России доекатерининского времени. - Харьков, 1915;
Благовидов Ф.В. Обер-прокуроры Святейшего Синода. - Казань, 1899; Грибовский В.М. Высший суд и
надзор в России в первой половине царствования Екатерины П. - СПб., 1901; Иванов П. Опыт биографий
генерал-прокуроров и министров юстиции. - СПб., 1863 и др.
3 Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. - М., 1889.
4 Гредингер Ф.И. Прокурорский надзор за 50 лет. - Пг., 1915.
5 Муравьев Н.В. Общие основания прокурорской деятельности по уголовным делам // Журнал
гражданского и уголовного права. 1892. Кн. 2.
6 Буцковский Н.А. О деятельности прокурорского надзора вследствие отделения обвинительной власти
от судебной. - СПб., 1867.
7 Квачевский А. Участие прокурорского надзора в предварительном следствии // Юридический вестник.
-М., 1868. Кн. 2.
8 Щегловитов И.Г. Прокуратура на предварительном следствии. // Там же. 1887. Кн. 9.
опубликовавший в 1866 году свою магистерскую диссертацию «Высшая администрация России XVIII в. и генерал-прокуроры».
Второй этап связан со становлением советского законодательства и, в частности, института прокуратуры. Его условно можно определить хронологическими рамками 1922 - 1926 годов. В этот период складывались организационные формы, определялась проблематика, накапливалась источниковая база, зарождалась советская историко-правовая наука. В число работ по этой тематике можно отнести труды М.И. Калинина, А.Я. Вышинского, Н.В. Крыленко, Д.И. Курского, В. Карпова, С. Григорьева9 и др.
Начиная с 1930 года в историографии по исследуемой проблеме преобладали труды, в которых всемерно восхвалялась генеральная линия партии и лично И.В. Сталина, превозносилась его политика и правоприменительная практика. Такие труды выходили в свет довольно часто. Ряд авторов, и в частности, Шаргородский М.Д., Ефимочкин В.П., Кожевников М.П., Тадевосян B.C., Горшенин К.П., Карев Д.С., Савицкий Н.И.10 и др., посвятили свои работы советской социалистической законности, в том числе истории и деятельности органов прокуратуры.
Заслугой этих исследователей явилось развитие положений о социалистической законности, а основным недостатком — отсутствие объективного исторического анализа, связанного с перегибами и перекосами в деятельности прокуратуры того периода. Но тем не менее
9 Калинин М.И. К расширению законодательной деятельности ВЦИК. - М., 1922; Он же. Речь на
торжественном заседании 3 июля 1932 г. по поводу 10-летия советской прокуратуры. - М., 1932;
Вышинский А.Я. Революционная законность на современном этапе. - М., 1932; Он же. К положению на
фронте правовой теории. - М., 1937; Он же. Судоустройство в СССР. - М., 1940; Крыленко Н.В. Суд и
право в СССР. - М., 1927; Крапов В., Григорьев С. Советская прокуратура и революционная законность
на местах. - М., 1925 и др.
10 Шаргородский М.Д. Суд и прокуратура в свете новой Конституции. - М., 1937; Ефимочкин В.П.
Группы содействия прокуратуре. - М., 1933; Материалы социалистического соревнования за лучшую
группу содействия прокуратуре и лучшего активиста. - М., 1933; Кожевников М.П. Пути развития
советской прокуратуры // Ученые записки МГУ. Кн. 5. - М., 1950; Тадевосян B.C. Прокурорский надзор
в СССР. - M., 1956; Горшенин К.П. Советская прокуратура. - М., 1947; Карев Д.С., Савицкий Н.И.
Очерки по истории советской военной прокуратуры. - М., 1948; Лебединский В.Г. Образцы основных
прокурорско-следственных органов. — М., 1954; Вопросы общего надзора в практике советской
прокуратуры. - М., 1956; Березовская С.Г. Охрана прав граждан советской прокуратурой. - М., 1964;
Жогин Н.В. Прокурорский надзор за предварительным расследованием уголовных дел. - М., 1968 и др.
труды этих авторов имеют большое научное и практическое значение, так как они написаны, что называется по горячим следам и отражают наиболее правдиво исследуемые нами проблемы.
Третий этап историографии наступил после смерти И.В. Сталина и продолжался до начала 90-х годов XX века. Он связан с преодолением в научной литературе сталинских идей о советском государстве и роли прокуратуры в политической системе общества. Особенностыо этого этапа можно считать то, что все научные труды, специальная литература всецело находилась под влиянием марксистко-ленинской идеологии. В этих условиях проблема прокурорского надзора активно обсуждалась в научных кругах, по ней периодически выходили научные сборники, монографии11. В середине 70-х - начале 80-х годов появились фундаментальные труды об организации и деятельности прокуратуры, среди которых монография «Советская прокуратура. История и
современность» . Надо отметить, что это наиболее полное издание, посвященное истории органов прокуратуры за 20 лет.
Во второй половине 80-х годов в историография прокуратуры связана с публикацией материалов уже аналитического характера, в которых освещались вопросы актуальной деятельности прокуратуры, раскрывались принципы ее организации и кадровой политики13. Среди них можно выделить серьезную работу Молярова М.П. и Павлищева К.С. «На страже закона и законности»14. Авторы раскрыли историю прокурорского надзора, отразили основные проблемы в деятельности прокуратуры.
Четвертый этап связан с переменами в стране в начале 90-х годов и продолжается до сегодняшнего дня. Значительным вкладом в
11 Вопросы прокурорского надзора // сборник научных трудов. - М., 1972; Вопросы теории и практики
прокурорского надзора// Межвузовский научный сборник. - Саратов, 1974 и др.
12 Советская прокуратура. История и современность. - М., 1977.
13 Маляров М.П. прокурорский надзор в СССР. - М, 1973; Басков В.И. Деятельность прокурора по
рассмотрению уголовных дел в порядке надзора. - M., 1975; Новиков С.Г. Прокурорская система в
СССР. - М., 1977; Бурмистров К.Д. Роль прокурорского надзора в обеспечении социалистической
законности. - М., 1979; Басков В.И. Прокурорский надзор при рассмотрении судами уголовных дел. -
М., 1980; Ломовский В.Д. Прокурорско-надзорные правоотношения. - Ростов н/Д, 1987 и др.
14 Моляров М.П., Павлищев К.С. На страже закона и законности. - М., 1978.
историографию явился ряд трудов современных авторов-юристов, историков, политологов, которые исследовали теоретические проблемы, содержание функций и места прокуратуры в механизме государства, исторические предпосылки ее реформирования15.
Тем не менее, несмотря на многочисленные исследования проблем истории становления и развития органов российской прокуратуры, их положение в структуре государственного механизма и роль в осуществлении государственных функций на современном этапе развития общества являются во многом дискуссионными и недостаточно изученными с точки зрения перспектив развития российской прокуратуры с учетом требований наступившего XXI века. Таким образом, даже краткий анализ историографии показывает, что в историческом плане избранная тема является весьма малоизученной.
Объектом исследования является история становления и деятельности института российской прокуратуры в начальный период своего учреждения и в условиях трансформации российского общества после распада СССР.
Предметом исследования выступают теоретические концепции деятельности российской прокуратуры, историко-правовая практика и процессы развитии и реформирования органов прокуратуры в исследуемые годы.
Основная цель исследования состоит в том, чтобы на основе изучения истории формирования и развития российской прокуратуры, анализа ее деятельности в 90-е годы провести теоретическое осмысление в системе
15 Алексеев В.Б., Миронова Е.А. Методологические и методические вопросы участия прокурора в судопроизводстве // Проблемы теории законности, методологии и методики прокурорского надзора. -M., 1994; Скуратов Ю.И., Шинд В.И. Конституционные основы места прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации // Конституционная законность и прокурорский надзор. - М., 1994; прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный период). - М., 1994; Клочков В.В. Функции прокуратуры: понятие, соотношение с деятельностью, классификация // Прокуратура. Законность. Государственный контроль. - M., 1995; Басков В.И. Прокурорский надзор. - М., 1995. С. 49 - 70; Шульженко Ю.Л. конституционный статус прокуратуры Российской Федерации. - М., 1999. С. 29 -30; Мельников Н.В. Прокуратура России и ее роль в обеспечение конституционных прав и свобод граждан. Автореф. дис. докт. юрид. наук. - Ростов-на-Дону. 2001. С. 17 - 26; Джатиев B.C. О прокуратуре Российской Федерации. - Владикавказ, 2001.
государственного контроля, сформировать практические выводы и предложения, направленные на повышение эффективности российской прокуратуры в постсоветский период, извлечь уроки из ее исторического опыта. Для достижения этой цели решались следующие задачи:
изучить и раскрыть исторические предпосылки формирования и дальнейшего развития российской прокуратуры;
раскрыть роль и особенности органов прокуратуры в системе государственной власти Российской империи в пореформенный период, показать эффективность их работы, взаимодействие с обществом и т.д.
раскрыть особенности, сущность и содержание отечественной прокуратуры в послереволюционный 1917 года период;
критически осмыслить и оценить исторический опыт развития российской прокуратуры, как института, накануне распада СССР;
изучить и раскрыть исторические предпосылки, обусловившие необходимость реформирования российской прокуратуры в условиях первого десятилетия постсоветского периода;
раскрыть значение законодательных актов и других нормативных документов в целях совершенствования и эффективной деятельности российской прокуратуры в 90-е годы прошедшего века;
осмыслить основные перспективы развития и дискуссионные вопросы статуса органов прокуратуры на современном этапе развития российского государства;
сформулировать общие выводы и практические рекомендации по использованию исторического опыта в современном реформировании органов прокуратуры и их деятельности по надзору за законностью в функционировании органов государственного управления.
Хронологические рамки исследования. Исторический опыт развития российской прокуратуры изучается во временных рамках 90-х годов XX в. Хронологические рамки определялись с учетом двух основных факторов: развития российского государства в целом (общеисторический фактор) и
развития органов прокуратуры Российской Федерации (проблемный фактор). Указанный период был чрезвычайно динамичным и важным в новейшей истории страны и, в частности, для российской прокуратуры. В эти годы во всех сферах жизни российского государства произошли кардинальные изменения, сложились и продолжают формироваться современные приоритеты в развитии и деятельности органов прокуратуры РФ. Исследуемый период был насыщен интенсивными действиями государства по совершенствованию российской прокуратуры, наряду с другими правоохранительными органами, в новых условиях.
Методологические и теоретические основы исследования. В
диссертации использованы различные научные подходы и методы
изучения историко-правовой реальности. В качестве основных
методологических идей диссертации выступают принципы диалектики.
Изучение системы российской прокуратуры в постсоветской России
осуществлялось на основе принципов историзма, развития детерминизма,
логической последовательности. Авторская концепция включает
признание общих и частных (локальных) законов и закономерностей
общественного развития. К числу основных общеисторических методов
исследования относятся: историко-сравнительный, сравнительно-
правовой, историко-системный, проблемно-хронологический,
хронологически-проблемный, логический, формально-юридический и
иные.
Особенно широко применялся сравнительный метод исследования. Он позволил раскрыть как некоторые общие тенденции в развитии прокуратуры Российской Федерации и органов управления (а также органов, выполняющих аналогичные функции) зарубежных стран, так и существенные различия между ними. В то же время диссертант понимал, что недопустима абсолютизация этого метода, поскольку механическое сопоставление полномочий и статуса органов прокуратуры и органов, осуществляющих контрольные функции в разных странах без учета
специфики этих стран и уровней их социально-экономического развития, неизбежно приводит к упрощению и схематизму в анализе.
Во избежание подобных методологических ошибок наряду со сравнительным применялся исторический метод. Общеизвестно, что один из основополагающих методологических принципов научного познания государства и права - историзм. Исторический метод позволяет рассматривать деятельность прокуратуры и органов контроля с учетом традиций, закономерностей и преобладающих тенденций общественно-политического развития, происходящих на протяжении сравнительно продолжительного исторического периода.
При написании диссертации были использованы труды отечественных историков, правоведов и других представителей историко-правовых наук. Эволюция российской прокуратуры анализируется во взаимосвязи с теми общественными условиями, которые определяли ее функционирование и изменения.
В соответствии с принципом историзма все события и явления в истории органов прокуратуры рассматриваются исходя из критерия соблюдения последовательной смены этапов развития советского общества. Этот же принцип позволил анализировать исторические факты такими, какие они были в действительности, во всем многообразии их проявлений. Разработка темы и интерпретация изучаемого материала проводились с учетом особенностей рассматриваемого периода. При решении поставленных задач соблюдался комплексный подход к анализу явлений.
Источниковая база исследования включает как опубликованные, так и не опубликованные документы и материалы. В качестве одного из основных компонентов источниковой базы выступают архивные документы ряда центральных архивов, в частности Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), непосредственно относящиеся к проблематике исследования. Важными источниками исследования
являются: во-первых, работы Н.В. Муравьева, СМ. Соловьева, В.О. Ключевского, П. Полежаева, Ф.В. Благовидова, П. Иванова, А.Д. Градовского и др., в которых имеется конкретный материал по истории российской прокуратуры дореформенного и реформенного периодов российской империи; во-вторых, официальные документы советского государства и его учреждений, к которым относятся советские конституции 1918, 1924 и 1936 гг., декреты и постановления съездов Советов, ВЦИК и его Президиума, ЦИК СССР, Совнаркома и других руководящих органов власти и управления.
Наиболее важные из принятых в 1917 - 1921 годах юридических актов помещены в 12-томный сборник «Декреты советской власти», изданный в 1957 - 1986 гг. Часть документов вошла в фундаментальное издание «Свод законов СССР», опубликованное в 1980 - 1986 гг. и состоящее из 11 томов. Остальные важные материалы публиковались в периодических изданиях (Собрание узаконений, вестники, бюллетени и
ДР-)-
Определенный интерес в этом плане представляют также
специальные сборники документов: «Практика прокурорского надзора при
рассмотрении судами уголовных дел» и др.16; в-третьих, законопроектная
деятельность - отчеты с мест о реализации правовых норм в сфере
судоустройства и судопроизводства; статистические данные,
характеризующие основные тенденции развития прокурорской практики;
подзаконные нормативные акты служебного пользования и иные
документы. Часть использованных материалов ранее была малодоступна
или совершенно недоступна для исследователей по причине
засекреченности содержащихся в них фактических данных.
Многие из этих документов позволили автору более полно
проанализировать общую картину развития советской судебной системы,
16 Практика прокурорского надзора при рассмотрении судами уголовных дел: Сборник документов. - М., 1987; Сборник постановлений Пленумов Верховного Суда СССР. 1924 - 1986. - М, 1987; Сборник постановлений Пленумов Верховного Суда Российской Федерации (СССР, РСФСР) по уголовным делам. - М., 2000 и др.
по-новому подойти к проблеме оценок отдельных аспектов истории советских государственных учреждений; в-четвертых, Конституция Российской Федерации; документы государственных органов, прежде всего федеральных; федеральные конституционные и федеральные законы; указы и распоряжения, постановления и заявления Президента, палат Федерального Собрания РФ; а также нормы действующего законодательства государств СНГ и некоторых развитых зарубежных стран.
Использовались также материалы практики организации и деятельности органов прокуратуры, некоторые проекты законов, нормативные акты, утратившие силу; к источникам отнесены статьи, выступления, научные публикации государственных деятелей, крупных ученых и практиков по исследуемой проблеме, которые внесли значительный вклад в разработку теории, истории и практики прокуратуры РФ.
Научная новизна диссертации определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом разработанности соответствующих вопросов. Автором предпринята попытка комплексного историко-теоретического анализа процесса формирования и особенностей функционирования российской прокуратуры в период ее зарождения и в условиях первых десяти лет после распада СССР. В процессе работы были исследованы нормативные, институциональные и функциональные составляющие прокурорской деятельности, выявлены и охарактеризованы объективные и субъективные факторы, оказывающие существенное влияние на эффективность прокурорской деятельности в сфере обеспечения законности и правопорядка на определенных этапах истории российского общества.
Прокуратура рассматривается в диссертации как системный полифункциональный институт, занимающий значимое место в государственном механизме Российской Федерации и осуществляющий
деятельность по надзору за законностью и правопорядком в наиболее важных сферах жизнедеятельности государства и общества.
Принципиально новым является предпринятый соискателем анализ политико-идеологических основ прокурорского строительства. В исследовании прослеживается влияние политики и идеологии КПСС на формирование и деятельность российской прокуратуры, подробно анализируется роль как института накануне распада СССР, что также является элементом новизны. В этой связи диссертантом всесторонне рассмотрены законодательная база деятельности прокуратуры и особенности ее реализации.
Научная новизна исследования заключается также и в системном анализе сложного и противоречивого процесса истории становления и развития прокуратуры Российской империи, СССР и РФ. Комплексное историко-правовое исследование этого института с момента его зарождения показывает, что прокуратура может в разное время, даже в условиях одной и той же формы правления и правового режима, играть разную роль в государственном управлении. Она может быть как непосредственно подчинена верховной власти, так и отнесена ею к числу институтов судебной или исполнительной власти. В диссертации выявлены также характерные особенности и основные функции российской прокуратуры на разных этапах ее истории. Такой подход позволил автору, в сравнительном плане, показать позитивные и негативные стороны исторической эволюции российской прокуратуры, что безусловно является новизной исследования.
Новизной работы является также глубокое изучение сущности и содержания основных процессов и направлений реформирования российской прокуратуры после распада СССР, выявлены позитивные результаты ее деятельности в новых условиях. Одновременно определены трудности в деятельности органов прокуратуры, связанные с переходным периодом в становлении нового российского государства и общества.
Новизной исследования является и тот факт, что на основе осмысления и систематизации историко-правовой практики совершенствования прокуратуры Российской Федерации в 90-е годы сформированы уроки, вытекающие из исторического опыта ее развития и преобразования. Сделаны выводы и разработаны практические рекомендации по улучшению эффективности прокуратуры Российской Федерации, оптимизации процессов ее модернизации на перспективу.
Апробация исследования осуществлялась в форме научных публикаций, выступлений на ряде Всероссийских научно-практических конференциях, таких как: X Всероссийская научно-практическая конференция студентов, аспирантов и молодых ученых, посвященная 50-летию со дня образования РУДН «Молодежь в истории России: духовные, нравственные и патриотические ориентиры», а так же в сообщении на «круглом столе» в РУДН по актуальным вопросам социально-политических и гуманитарных наук в июне 2007 года. Материалы исследования опубликованы в Вестнике Российского университета дружбы народов, входящий в перечень журналов ВАК России.
Работа обсуждена на кафедре истории России РУДН и рекомендована к защите.
Практическая значимость результатов исследования. Выводы и предложения, содержащиеся в работе, могут быть использованы:
в дальнейшей научно-исследовательской работе по анализу современного состояния и перспектив развития органов прокуратуры;
при подготовке лекционных курсов, проведении семинарских и практических занятий по отечественной истории, истории отечественного государства и права, конституционного права, правоохранительных органов и других учебных дисциплин;
положения и выводы данного исследования могут быть учтены и использованы в практической деятельности органов прокуратуры;
- на основе полученных результатов исследования могут быть выработаны конкретные рекомендации по совершенствованию деятельности прокуратуры и действующего законодательства и т.д.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что диссертация является определенным вкладом в углубление научных знаний по истории становления и развития института прокуратуры после распада СССР, основных направлениях ее деятельности по осуществлению контроля за законностью в органах государственного управления Российской Федерации. Выводы и положения диссертационного исследования, впервые вводимые в научный оборот архивные материалы, литературные источники в определенной мере способствуют развитию историко-правовой науки изучаемого периода, т.к. передают подлинную картину создания и функционирования органов прокурорского надзора в постсоветский период. Кроме этого, проведенное исследование вносит определенный вклад в развитие отечественной истории, истории отечественного государства и права, истории органов прокуратуры России как науки и учебной дисциплины.
Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, содержащих последовательное изложение научного исследования и раскрывающих тему диссертации, заключения, списка источников и литературы.
Образование и становление прокуратуры Российской империи в 1722-1863 годы
Прежде чем приступить к анализу этого раздела необходимо особо подчеркнуть, что прокуратура в механизме государства появилась ещё в XIV веке как специальный контрольно-надзорный орган. Её основателем считается французский король Филипп IV, который в ордонансе от 25 марта 1302 года закрепил представительство интересов короля прокуратурой. Сам термин «прокурор» (от лат. procurare - надзирать, заботиться) начал применяться во Франции лишь в начале XVIII века. До этого времени соответствующие должностные лица назывались «людьми короля» - gens du roi.1 В этой связи необходимо отметить, что эта прокуратура возникла как сугубо обвинительный, карательный орган, приспособленный для выполнения роли короля и дачи заключений в судах.2 Спустя два года учреждается прокуратура в Германии, которой поручается уже расследование преступлений. В XVI-XVII веках прокуратура создается в Италии, Нидерландах, Англии и многих других странах Европы.
Что касается России, то прокуратура здесь появляется в связи с изменениями в государственном аппарате первой четверти XVIII века. Централизация государственного аппарата при абсолютизме требовала создания специальных контрольных органов. Это был период, когда центральная власть встречала на местах в лице феодалов различного рола сепаратистские тенденции и противодействие мероприятиям центральной власти. «Хищения должностных лиц, их нерадение и неразвитость, беспорядок в делах и всюду преобладание личных видов над государственным интересом», - вот что характеризовало государственное устройство. До этого в России предпринимались попытки создать специальные органы, занимающиеся наблюдением и контролем за деятельностью государственного аппарата. Они были связаны (во второй половине XVII века) с именем царя Алексея Михайловича Романова, который образовал прототип будущей российской прокуратуры - Тайный приказ. Основная его задача заключалась в том, чтобы «его царские мысли исполнялись все по его хотению». Тайный приказ стоял над остальными органами государственного управления, однако после смерти Алексея Михайловича прекратил свое существование.
В целом в истории отечественной прокуратуры принято выделять следующие этапы: 1. с образования до судебной реформы (1722-1864); 2. с осуществления судебной реформы до образования РСФСР (1864-1917); 3. с образования прокуратуры РСФСР до принятия российского закона о прокуратуре (1922-1992); 4. с принятия указанного закона по настоящее время.
Если эти этапы формирования прокуратуры рассматривать из характера государственной власти, то можно выделить три основных этапа: во-первых, российский (царский) этап - 1722-1917; во-вторых, советский этап - 1922-1991 (до распада СССР); в-третьих, современный (постсоветский) этап - 1991-по настоящее время. При этом каждый из этих этапов может состоять из определенных периодов. Так, например, первый этап характеризуется двумя периодами: 1. 1722-1864 годы; 2. 1864-1917 годы.
Образование и функционирование органов прокуратуры в 1922-1936 годы
После Октябрьской революции 1917 года органы прокуратуры Декретом о суде №1 от 24 ноября 1917 года были упразднены. В Декрете, в частности, отмечалось: «Упразднить ранее существовавшие институты присяжной и частной адвокатуры». Объясняя этот факт, Н.В.Крыленко писал: «Недобрая память, которую оставила о себе в среде трудящихся старая царская прокуратура, была первое время настолько жива, что в первые годы революции сама мысль о восстановлении прокуратуры казалась реакционным поползновением возвратиться к старому порядку».2
Отказ от старой прокуратуры не повлек за собой немедленного учреждения новой. Первое время сама мысль о восстановлении прокуратуры, считалось реакционной. Однако жизнь, практика выдвинули необходимость создания органа, осуществляющего прокурорские функции. В этой связи необходимо отметить, что до 1922 года в советских республиках не было органа высшего надзора за соблюдением революционной законности. Это объясняется тем, что на первом этапе строительства государственного аппарата отсутствовали предпосылки для создания прокуратуры: велась ожесточенная классовая борьба на фронтах гражданской войны и с военной интервенцией государственная власть значительным образом была децентрализована, советское право еще только создавалось, поэтому необходимость во многих государственных, правовых учреждениях и институтах, в том числе и в прокуратуре, не была осознана.
Упразднение старой и отказ от создания новой прокуратуры в то же время не означали отрицания функции надзора за соблюдением революционной законности в стране. Надзор за соблюдением декретов и других правовых предписаний Советской власти и ее органов осуществляли военно-революционные комитеты, ВЦИК и СНК, СТО, местные Советы и их исполкомы, НКЮ, НКГК (НК РКИ), другие наркоматы и их органы на местах, следственные комиссии, милиция, чрезвычайные комиссии и другие государственные органы.3 Надзор за расследованием уголовных дел осуществляли местные народные суды, революционные трибуналы, коллегии обвинителей, комиссары юстиции и местные Советы. При этом необходимо отметить, что общие суды и революционные трибуналы были поднадзорны местным Советам и вышестоящим судебным учреждениям. А органы осуществлявшие надзор за законностью, в своей деятельности руководствовались программными указаниями В.И.Ленина, сформулированными им в обращении «К населению»: «Установите строжайший революционный порядок, беспощадно подавляйте попытки анархии со стороны пьяниц, хулиганов, контрреволюционных юнкеров, корниловцев и тому подобное. Вводите строжайший контроль за производством и учетом продуктов. Арестуйте и предавайте революционному суду народа всякого, кто посмеет вредить народному делу...».4 В период с 1917 по май 1922 годы надзор за соблюдением законности в стране не был централизован в едином органе. Однако уже в эти годы наблюдался процесс сосредоточения надзорных функций в судебных органах, в НКЮ, НКГК, НКВД и некоторых других наркоматах.
Особенности формирования и деятельности российской прокуратуры после распада СССР
Известно, что постсоветский этап развития прокуратуры начался с распадом СССР, когда Россия становится, как и все бывшие советские республики, самостоятельным, суверенным и независимым государством. В соответствии с Законом Верховного Совета РСФСР от 25 декабря 1991 года «Об изменении наименования государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика», она официально стала именоваться Российской Федерацией (Россией). После Декларации о государственном суверенитете РСФСР Верховный Совет Республики 15 ноября 1991 года принял постановление «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР», с принятием которого Прокуратура СССР перестала существовать.
В 1992 году Верховный Совет РСФСР принял закон « О прокуратуре Российской Федерации», который начал действовать с 18 февраля этого года, в нем нашли отражения, хотя и в концентрированной форме, основные принципы организации деятельности российской прокуратуры. Некоторые из них отражают особенности политического и государственного строительства в условиях Российской Федерации. В Законе «О прокуратуре Российской Федерации» зафиксировано, что органы прокуратуры: во-первых, составляют единую и централизованную систему - прокуратуру РФ, возглавляемую Генеральным прокурором РФ, с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим; во-вторых, действуют на основе законности, в соответствии с Конституцией РФ, Конституциями республик в ее составе, иными законами и подзаконными актами; в-третьих, осуществляют надзор за точным и единообразным исполнением законов, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным и ведомственным влияниям; в-четвертых, принимают меры к выявлению и своевременному устранению любых нарушений закона, от кого бы эти нарушения ни исходили, к восстановлению нарушенных прав и законных интересов государства, его органов власти и управления и привлечению виновных к установленной законом ответственности; в-пятых, взаимодействуют с местными органами самоуправления, другими государственными органами, общественными организациями и трудовыми коллективами, опираются на активную помощь граждан в деле укрепления законности и правопорядка и т.д.
В результате, прокуроры республик в составе РФ, краев, областей, городов и районов систематически информируют соответственно Президента РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, правительства республик, местные органы самоуправления, а также трудовые коллективы и общественные организации о состоянии законности и правопорядка и мерах по их укреплению. Органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов и должностных лиц, подчиняясь только генеральному прокурору РФ. Примечателен тот факт, что в этом Законе подчеркивается, что органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям закона об охране прав и свобод граждан, а равно государственной и иной охраняемой законом тайны.
