Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Национально-политическая часть в структуре Департамента общих дел Министерства внутренних дел 38
1. Создание национально-политической части Департамента общих дел МВД 38
2. Динамика структурных преобразований национально-политической части ДОД 48
3. Основы делопроизводства национально-политической части ДОД. 60
Глава II. Департамент общих дел в решении национально-политических вопросов Российской империи начала XX века 69
1. Еврейский вопрос в ведении отделения Департамента общих дел МВД. 69
2. Вопросы борьбы с «немецким засилием» в аграрной сфере и промышленности в ведении VII отделения Департамента общих дел 91
3. VI отделение Департамента общих дел: контроль над общественными организациями 117
Глава III. Национально-политическая часть Департамента общих дел в реализации имперской политики на национальных окраинах 142
1. Роль Департамента общих дел в реализации политики правительства в польском вопросе 142
2. «Остзейский вопрос» в ведении национально-политической части Департамента общих дел МВД 166
3. Финляндский и карельский вопросы в деятельности Департамента общих дел. 187
4. Защита российских интересов на южных окраинах империи и расширение сферы российского влияния в Центральной Азии. 196
Глава IV. Национально-политическая часть ДОД и органы межведомственной координации 221
1. Делопроизводство комитета по охране и возобновлению государственных границ в ведении VIII отделения Департамента общих дел. 221
2. VIII отделение Департамента общих дел: делопроизводство особого междуведомственного совещания по устроению и развитию русского Севера 244
Заключение 251
Список использованных источников и литературы 259
- Создание национально-политической части Департамента общих дел МВД
- Вопросы борьбы с «немецким засилием» в аграрной сфере и промышленности в ведении VII отделения Департамента общих дел
- «Остзейский вопрос» в ведении национально-политической части Департамента общих дел МВД
- VIII отделение Департамента общих дел: делопроизводство особого междуведомственного совещания по устроению и развитию русского Севера
Введение к работе
Актуальность темы. С распадом СССР на постсоветском
пространстве произошли грандиозные экономические, социальные,
политические трансформации, придавшие мощный импульс пробуждению
национального самосознания людей. Это явление может быть как
стабилизирующим фактором, так и детонатором взрыва. Однако до сих пор в
многонациональной России нет четко сформулированной концепции
национальной политики и научно-обоснованной государственной
программы по национальному вопросу. Поэтому одной из самых актуальных проблем, ставшей перед Россией сегодня, является проблема выработки и проведения в жизнь национальной политики, отвечающей требованиям современности и соответствующей реалиям многонационального государства, каким является Россия. Для решения этого вопроса важно осмыслить в исторической динамике отечественный и мировой опыт.
В настоящее время актуальным является обращение к опыту разработки и осуществления национальной политики Российской империи. Анализ структуры, правовых норм, основных направлений деятельности учреждений МВД, занимавшихся разработкой и проведением в жизнь национальной политики, дает возможность определить мотивацию и логику действий властей на национальных окраинах России, выяснить влияния военных событий на национально-политическую программу российского правительства, на особенности функционирования государственного аппарата Российской империи.
Данная постановка проблемы подразумевает определение роли и места Департамента общих дел в разработке и осуществлении на практике национально-политической программы правительства, в решении тех задач, которые стояли перед Министерством внутренних дел в начале XX в.
Степень изученности темы. Исследования дореволюционного периода по истории государственных учреждений были написаны, главным образом, специалистами в области теории и истории государственного права и содержали формально-юридическую характеристику министерств и департаментов. Политические аспекты оставались за пределами внимания авторов. Наиболее подробная характеристика структуры и организации работы департаментов и канцелярий дается в работах Н.И. Лазаревского «Лекции по русскому государственному праву» и Н.М. Коркунова «Русское государственное право» , подробнейшим образом основы делопроизводства излагаются в пособиях, исследованиях, руководствах .
7 Коркунов Н.М. Русское государственное право. - СПб., 1901. - Т.1 - 2; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. - СПБ., 1909 - 1910. Т.1 - 2.
Варадинов Н.В. Делопроизводство или теоретическое и практическое руководство к гражданскому, уголовному, коллегиальному и единоличному письмоводству. - СПб., 1857; Зосимовский К. Руководство к изучению форм и порядка делопроизводства. 2-е изд. -СПб., 1855 и др.
История государственных учреждений и ведомств попала в поле зрения советских исследователей в связи с изучением ими проблемы эволюции российского самодержавия в эпоху империализма. В многочисленных работах советских авторов исследовался широкий круг вопросов - преобразования в государственном аппарате Российской Империи в 1905 - 1906 гг., политика МВД 1905 - 1917 гг., история государственного аппарата России в период февраля-октября 1917 г. Крупный вклад в изучение процессов социально-политического развития России этого периода внесли работы А.Я. Авреха, A.M. Давидовича, B.C. Дякина, Н.П. Ерошкина, В.Я. Лаверычева, СМ. Сидельникова, Ю.Б. Соловьева, В.И. Старцева, Е.Д. Черменского, В.Ф. Флоринского, авторов коллективной монографии «Кризис самодержавия в России. 1895 - 1917». Необходимо так же отметить работу Н.П. Ерошкина , где дан общий обзор высших и центральных государственных учреждений. Общая характеристика структуры и деятельности МВД рассматривается в работе Д.И. Шинджикашвили «МВД царской России в период империализма» . Главной задачей автора было раскрыть антинародную сущность политики МВД.
Однако структура и деятельность ДОД еще не являлась предметом специального изучения. Исключение составляет справочные статьи сотрудницы Российского государственного исторического архива Т.Г. Любарской . Упоминания о Департаменте общих дел встречаются также в
юбилейных изданиях, посвященных Министерству внутренних дел .
Проводя обзор специальной литературы, посвященной национально-политическим вопросам, которые нашли отражение в делопроизводстве ДОД, следует отметить, что в дореволюционной России трудов на эту тему было немного, хотя этнографические и этнокультурные исследования велись интенсивно. В большинстве, работы по еврейскому и немецкому вопросам, изучению русского севера, Дальнего Востока, положению в западных и прибалтийских губерниях Российской империи, взаимоотношению государства и общественных организаций носили публицистический или описательный характер, находились в рамках определенной идеологии, соответствовали правительственной кампании или выражали мнение русской общественности, содержали государственные регламентации, циркуляры и инструкции
Ерошкин Н.П. Высшие и центральные государственные учреждения России 1801 - 1917 гг. - СПб., 1998.
Шинджикашвили Д.И. МВД царской России в период империализма. - Омск, 1974. Любарская Т.Г. Департамент общих дел Министерства внутренних дел // Государственность России. М., 1999. - Кн.2. - С.40; ее же. Департамент общих дел / Министерство внутренних дел и его учреждения // Высшие и центральные учреждения России. 1801 - 1917 гг. / Ред. кол.: Д.И. Раскин (отв. ред. и отв. сост.) и др.. - СПб., 2001. -С.41-44.
Министерство внутренних дел России 1802 - 2002. Исторический очерк в двух томах. -СПб, 2002; МВД России: энциклопедия. - М., 2002.
В советской историографии превалировала тенденция негативного отношения к прежним методам организации государственного аппарата, способам решения национально-политических проблем.
В историографии дальневосточной политики царизма в 1930-х гг. стали появляться первые исследования экономического развития дореволюционной Тувы, вскрывавшие антинародную империалистическую сущность политики царизма . Взаимоотношения общественных организаций и царской власти изучались в традициях классово-партийного подхода, поэтому интерес исследователей к названным вопросам снизился, а возможности их изучения ограничивались. Отсутствие исследований по данному вопросу до 1960-х гг. объясняется идеологическими причинами и практической политикой, которую проводило советское правительство в отношении к общественным организациям.
Тема, известная сейчас как «еврейский вопрос», была поставлена в рамки изучения истории так называемых непролетарских партий дореволюционной России. Даже в таком урезанном виде подозрительная по критериям советской историографии проблематика разрабатывалась в формальных рамках марксисткой идеологии. Работы историков по данной теме посвящались борьбе большевиков против оппортунизма и политики Бунда в 1895 - 1921 гг., хотя, их реальное содержание было намного шире. Это исследовательское направление в завуалированном виде, по сути, поднимало вопросы об альтернативах большевизму .
Исследования по национальному вопросу стали возможны после 1950-х гг. (XX съезда КПСС) и реабилитации депортированных народов. Однако процесс развертывался медленно, исследования носили локальный характер или затрагивали отдельные аспекты национальной политики.
Впервые поставил вопрос о роли кампании по борьбе с «германизмом» B.C. Дякин. Объемные этнографические исследования, посвященные быту, социально-экономическому, политическому устройству, а также истории местного населения Урянхайского края проводили ученые Тувинского научно-исследовательского института языка, литературы и истории. Несмотря на идеологические рамки, эти работы не потеряли актуальности и важности и сегодня. Основоположником системного и
Кабо P.M. Очерки истории и экономического развития Тувы. - М.;Л., 1934.
Червякова М.М. Борьба В.И. Ленина с оппортунизмом Бунда по вопросу строительства партии // Ученые записки Калининского государственного педагогического института им. М.И. Калинина. - Калинин, 1970. - Т. 73. - С. 3-31. Комин В.В., Червякова М.М. Еврейские городские средние слои накануне и в годы первой российской революции // Городские средние слои в трех российских революциях. - М., 1989. - С. 22 - 30 и др.
Дякин B.C. Первая Мировая война и мероприятия по ликвидации так называемого «немецкого засилия» // Первая Мировая война. 1914 - 1918: Сб. статей. - М., 1968. - С. 227 - 238; его же. Германские капиталы в России. - Л., 1971.
Великий октябрь и проблемы новейшей истории Тувы: Сб. ст. / Отв. ред. Ю.Л. Аранчин - Кызыл, 1977; Дамешек Л.М. Внутренняя политика царизма и народы Сибири ХГХ-начало XX вв. - Иркутск, 1986; Дулов В.П.. Очерк социально-экономической
целостного изучения общественных организаций дореволюционной России считается А.Д. Степанский. Рассмотрение законодательства о союзах периода первой русской революции предпринято в кандидатской диссертации и ряде статей В.Н. Печникова.
В настоящее время внимание исследователей к вопросам национальной политики, взаимоотношений государства и общественных организаций заметно возросло. В научной литературе с разной степенью полноты исследованы отдельные аспекты проблемы взаимоотношений государственного аппарата и общественных организаций и вопроса регламентации общественной жизни. Но в работах не ставилась цель выявить и проследить роль конкретных органов власти, в частности ДОД МВД, в осуществлении правительственной политики в отношении обществ и союзов. Достаточно большое количество различных работ как научного, так и публицистического характера посвящено т.н. «еврейскому вопросу». Стал всесторонне рассматриваться немецкий вопрос. Ряд работ посвятил борьбе с немецким засильем И.Г. Соболев . В конце 1990-х - начале 2000-х гг. после разбора архива B.C. Дякина были впервые опубликованы материалы его исследований по национальному вопросу.
Широкое освещение в работах Н.С. Андреевой получил т. н. «остзейский вопрос». Политике российского правительства по отношению к прибалтийским немцам в начале XX века посвящена монография Н.С. Андреевой «Прибалтийские немцы и российская правительственная политика в начале XX века» . В ряде работ анализируется положение
истории Тувы ХГХ-начала XX вв.: Автореф. дисс. на соиск. уч. ст. д.и.н. - М., 1950; его же. Библиография Тувинской автономной области (1774 - 1958). - М., 1959; и др.
Степанский А.Д. История общественных организаций дореволюционной России. - М., 1979; его же. Общественные организации в России на рубеже XIX - XX вв. - М., 1982; его же. Временные правила об обществах и союзах 4 марта 1906 г. // Государственные учреждения и общественные организации СССР. Проблемы и факты: сб. науч. тр. - М., 1989.-С.124-140.
Печников В.Н. Антидемократическое законодательство царизма о союзах и собраниях в период первой русской революции: Автореф. дисс. ... к. юр.н. -Казань, 1984.
Соболев И.Г. Борьба с «немецким засильем» в России в годы Первой мировой войны. -СПб., 2004 и др.
Андреева Н.С. Прибалтийские немцы и Первая Мировая война // Проблемы социально-экономической и политической истории России XIX - XX вв. - СПб., 1999. - С.461 -474; ее же. Статус немецкого дворянства в Прибалтике в начале XX века // Вопросы истории. - 2002. - №2. - С.44 - 62; и др.
Андреева Н.С. Прибалтийские немцы и российская правительственная политика в начале XX века. - СПб., 2008.
«окраинных русских» в Прибалтийских губерниях , проблемы
«русификации» немецких школ в Прибалтике .
Рост сепаратистских тенденций на постсоветском пространстве
содействовали формированию стойкого интереса к истории
немногочисленных этносов, народностей , процессу становления
национального самосознания, к формам проявления сепаратизма в
Российской империи, правительственным методам разрешения
национальных конфликтов .
Таким образом, специальных исследований, затрагивавших поставленную в данном исследовании проблему, не было. В работах, которые освещали различные национально-политические вопросы, материалы ДОД МВД либо практически не использовались, либо использовались выборочно для пополнения фактологического материала. Таким образом, можно утверждать, что вплоть до сегодняшнего времени не появилось ни одного специального исследования, посвященного истории национально-политической части Департамента общих дел, определению характера деятельности ДОД и его роли в разрешении национальных вопросов.
Объектом данного исследования является один из важнейших департаментов МВД - Департамент общих дел (ДОД), в частности, национально-политическая часть ДОД.
Предмет исследования - структура, функции, деятельность национально-политической части Департамента общих дел МВД.
Голубев С.А. Движение «окраинных русских» в политической жизни Российской империи (начало XX века) // Из архива тверских историков: Сб. воспоминаний и научн. тр. - Тверь, 2006. - Вып. 6. - С. 43 - 60.
23 Чеботарева ВТ. «Русификация» немецкой школы в Прибалтийской губернии (XIX век) //Вопросы истории. - 2004. - № 12. - С. 41 - 57.
В материалах Департамента общих дел имеется блок, посвященный сепаратистским тенденциям Финляндии. Вопрос финского сепаратизма был тесно связан с так называемым «карельским вопросом». Анализируя состояние современной историографии по данной проблеме необходимо отметить следующие работы русских и финских исследователей: Витухновская М. «Панфинизм» и имперская политика России в предреволюционное десятилетие // Из архива тверских историков: Сб. научн. тр. - Тверь, 2002. - Вып. 3. - С. 152 - 166; Илюха О. Создание школьной сети и организация народного просвещения в Беломорской Карелии во второй половине XI - начале XX в. // Исторические судьбы Беломорской Карелии. - Петрозаводск, 2000. - С. 64 - 77; Киркинен X, Невалайнен П., Сихво X. История карельского народа. - Петрозаводск, 1998; Кораблев НА. Экономического развитие Беломорской Карелии в пореформенный период XIX в. // Исторические судьбы Беломорской Карелии. - Петрозаводск, 2000. - С. 51 - 63; Пулькин М.В. Этнокультурная специфика религиозной жизни Олонецкой епархии в XVIII- начале XX вв. // Этнос. Ландшафт. Культура: Материалы конференции. - СПб., 1999. -С. 88-93.
Аманжолова Д. А. Из истории межэтнических конфликтов в России (1905 - 1916 гг.) // Международный исторический журнал. - 2002. - № 20//
Хронологические рамки исследования ограничены периодом 1902 - 1917 гг. До начала XX века в правительственном аппарате Российской империи решение национально-политических вопросов находилось в введении различных ведомств МВД. В 1902 г. вследствие реорганизации Министерства внутренних дел национальные вопросы были сосредоточены в отделениях Департамента общих дел МВД.
Конец исследуемого периода - февраль 1917 года, приведший к краху самодержавия, радикальному изменению подходов к решению национальных проблем и изменениям в структуре органов власти.
Целью исследования является изучение роли и значения Департамента общих дел в решении национально-политических задач и осуществлении национальной политики.
Для достижения указанных целей были поставлены следующие задачи:
1. Выявить и проанализировать структурные подразделения
Департамента общих дел МВД, в частности, его национально-политическую
часть;
Проанализировать правовые акты и нормативные документы, определявшие деятельность национально-политической части Департамента общих дел МВД;
Выявить особенности динамики структурных преобразований Департамента общих дел МВД;
4. Раскрыть и охарактеризовать процесс делопроизводства
Департамента общих дел МВД и выявить его особенности;
5. Охарактеризовать основные направления деятельности
национально-политической части департамента и выявить их связь с
внутренними и внешними аспектами политики Российской империи.
Методологическая основа исследования. Изучение истории национально-политической части Департамента общих дел МВД предопределило выбор научного подхода, благодаря реализации которого возможно успешное решение цели и задач диссертации. В ходе работы над исследованием применялся институциональный подход, т.е., во-первых, изучение национально-политической части ДОД в ее сущностных чертах, как особого института, во-вторых, исследование механизма взаимодействия внутренних элементов института ДОД, в-третьих, изучение взаимосвязи ДОД, его отдельных структур с другими сложными системами (институтами), такими, как министерская система, в которую департамент был включен.
Применением институционального подхода методологическая основа диссертации не огранивается. Данное исследование, во-первых, предполагает реконструкцию механизма деятельности и динамики структурных изменений департамента, во-вторых, исследование имеет достаточно узкую временную локализацию, т.к. затрагивает период с 1902 г.
по февраль 1917 г. Все это предполагает характеризовать диссертацию как работу, выполненную в рамках микроисторического подхода.
Конечно же, данные подходы нисколько не умалили значение таких
важных принципов исторического исследования как историзм и
объективность. Принцип историзма требует формулирование суждений на
основе всестороннего осмысления совокупности объективных и
субъективных фактов, существующих (рассматриваемых) в диалектическом
взаимодействии в рамках конкретно-исторических условий. Принцип
объективности предполагает, что предмет исследования будет
рассматриваться без каких-либо политико-идеологических и этно-
конфессиональных пристрастий. Для достижения поставленной цели и
решения задач исследования в рамках авторского научного подхода
использовались различные методы исторического исследования:
историческая реконструкция, сравнительно-сопоставительный анализ
конкретных фактов и явлений, источниковедческий, персонификации и
биографический. Метод исторической реконструкции применялся для
воссоздания истории, механизма делопроизводства, формирования
направлений деятельности национально-политической части ДО Д. В основу
реконструкции были положены разнообразные исторические источники, что
позволило использовать источниковедческий метод. Этот метод создает
возможность не только критически изучить, но и объективно
интерпретировать представленные в исследовании источники. Основным комплексом источников послужили законопроекты, доклады, мемории заседаний, деловые заметки и иные документы делопроизводственного характера. Для анализа перечисленных источников использовался сравнительный метод, который позволил сопоставить законодательные проекты и предложения, разработанные на различных уровнях власти. Метод сравнительно-сопоставительного анализа конкретных фактов и явлений помог выявить общее и особенное на различных этапах разработки законопроектов в ДО Д. При работе над темой диссертации применялся также метод персонификации на основе базы данных, включающей сведения о чиновниках ДО Д. База данных была составлена на основе работы с различными источниками. В связи с этим, был использован и биографический метод, благодаря которому и была, в частности, выяснены роль того или иного чиновника в делопроизводстве ДОД, позиции и взгляды сотрудников ДОД на решение национально-политических вопросов.
Источниковая база исследования. Основную роль в раскрытии темы исследования сыграли выявленные и проанализированные материалы 11 фондов трех отечественных архивов: Российского государственного исторического архива (РГИА) , Государственного архива Российской
РГИА. Фонды 1284 (Департамент общих дел МВД), 1263 (Комитет Министров), 1275 и 1276 (Совет министров), 1282 (Канцелярия Министра внутренних дел), 1286 (Департамент полиции исполнительной).
Федерации (ГАРФ) , Центрального государственного исторического архива Санкт-Петербурга (ЦГИА СПб) . А так же отделы и фонды библиотек: Отдел рукописей Российской национальной библиотеки (ОР РНБ), Отдел рукописей Российской государственной библиотеке им. В.И. Ленина (ОР РГБ).
Для анализа структуры и функций, реконструкции истории появления Национально-политической части ДОД первостепенное значение имеют фонды РГИА: Департамента общих дел МВД (1284), Комитета министров (1263), Совета министров (1275 и 1276), Канцелярии министра внутренних дел (1282), Департамента полиции исполнительной (1286), хранящиеся в РГИА. В перечисленных фондах сосредоточена переписка ДОД с указанными учреждениями, сметы расходов ДОД, инструкции по организации делопроизводства, штатные расписания ДОД, дела об отпуске Департаменту общих дел денежных средств и сверхсрочных кредитов.
Материалы делопроизводства ДОД, находящиеся в фонде 1284, были полностью изучены с целью выявления процесса формирования основных направлений деятельности ДОД, а также правительственного законотворчества по национально-политическим вопросам. В ходе исследовательской работы, в общем, было рассмотрено и проанализировано около 410 архивных дел.
В Государственном архиве Российской Федерации хранится
небольшая часть делопроизводственных материалов ДОД
дореволюционного периода. Интерес представляют следующие фонды: ф. 102 (Департамент полиции МВД, (1863 - 1917): Оп. 269; ф. 1788 (Министерство внутренних дел Временного правительства (1906 - 1918): Оп. 4 (1906 - 1918) Национального отдела, Оп. 11 (1917) Управления сельской продовольственной части); ф. 1800 (Министерство внутренних дел Временного правительства (1914 - 1918): Оп. 1 Департамента общих дел). В этих фондах было выявлено 27 дел, которые производились в ДОД и помогают реконструировать историю Национально-политической части департамента.
Ценнейшие материалы для составления биографических характеристик чиновников ДОД, выпускников Санкт-Петербургского императорского университета, были выявлены в ЦГИА СПб: фонд 14 (Петроградский университет), личные дела студентов. Проанализированы 11 личных дел.
В Отделе рукописей Российской национальной библиотеки автор работал с тремя фондами: ф. 152 (Архив К.А. Военского), ф. 585 (Платонов С.Ф.), ф. 1000 (Собрание отдельных поступлений). Наибольшую ценность представляют, обнаруженные автором диссертации в Собрании отдельных
ГАРФ. Фонды 102 (Департамент полиции), 1788 (Национальный отдел МВД, 1917 г., Управление сельской продовольственной частью), 1800 (Департамент общих дел МВД Временного правительства), 270 (В.Ф. Джунковский). 28 ЦГИА СПб. Фонд 14 (Петроградский университет).
поступлений, неопубликованные воспоминания А.Д. Арбузова. Разносторонние материалы были выявлены в трех фондах (ф. 261, ф. 369, ф. 550) Отдела рукописей Российской государственной библиотеки: записка Л.М. Клячко-Львова. записки С. Д. Урусова, «Записки бюрократа ...» Н.П. Харламова.32
Широко использовалась в исследовательской работе такая группа
источников, как делопроизводственные материалы. Велась работа с
Особыми журналами Совета министров, что позволило определить
законотворческую составляющую в деятельности национально-
политической части ДОД, а в комплексе с делопроизводственными материалами ДОД, хранящимися в РГИА, и законопроектами, внесенными Министерством внутренних дел на рассмотрение Государственной думы, определить степень участия ДОД в процессе законодательной деятельности.
В ходе работы удалось выявить ряд опубликованных делопроизводственных материалов ДОД. Были изучены документы и материалы, характеризующие деятельность ДОД в период столыпинских реформ: письма П.А. Столыпина министрам, главноуправляющим, доклады
Арбузов А.Д. Из близкого прошлого. Воспоминания директора Департамента (1886 -1917). Авториз. машинопись с поправками и автографом автора // ОР РНБ. Ф. 1000. Собрание отдельных поступлений. Оп. 2. Ед.хр. 54. ЛЛ. 1-16. Частично воспоминания А.Д. Арбузова были опубликованы автором диссертации: Базина Н.Г. Арбузов А.Д. Из воспоминаний директора Департамента общих дел МВД // П.А. Столыпин глазами современников / Под общ. ред. П.А. Пожигайло. - М., 2008. - С. 63 - 66.
30 Клячко-Львов Л.М. Памятная записка о «Мемуарах», 1933 г. // ОР РГБ. Ф. 369. К. №
391. Ед. хр. № 14.
31 Урусов С.Д. Записки. Ч. III. Три года на государственной службе. 1902 - 1906 гг. // ОР
РГБ. Ф. 550. К. № 3. Ед. хр. № 2.
32 Харламов П.Н. Записки бюрократа. Воспоминания // ОР РГБ. Ф. 261. К. № 20. Ед. хр.
№№ 2, 5, 6, 7.
Журналы за период 1906 - 1915 гг. были опубликованы Б.Д. Гальпериной, см. об этом здесь же: Особые журналы Совета министров царской России. 1906 - 1917: [1906 -1908]: [В 20 вып.] / Ред. кол.: Б.Д. Гальперина (отв. сост.). - М., 1982 - 1988; Особые журналы Совета министров царской России. 1905 -1906 / Ред. кол.: Б.Д. Гальперина (отв. сост. и научн.ред.). - Л., 1990; Особые журналы Совета министров Российской империи. 1909 -1917 гг. / 1909 - 1915 годы / Ред. кол.: Б.Д. Гальперина (отв. сост.) и др. - М., 2000 - 2008.
Законопроекты, внесенные Министерством внутренних дел на рассмотрение Государственной Думы третьего созыва в 5-ую сессию. - СПб., 1912. - 71 брош.; Законопроекты, внесенные Министерством внутренних дел на рассмотрение Государственной Думы четвертого созыва в 1-ую сессию. - СПб., 1913.-107 брош.
Объяснительная записка к Проекту правил о приобретении и утрате прав русского подданства. - СПб., 1912; Проект правил о приобретении и утрате прав русского подданства. - СПб, 1912; Инструкция о прядке издания приказов по Министерству внутренних дел. - Б/м, 1858; Отчет по Департаменту общих дел МВД с 1866 по 1 сентября 1868 гг.- Б/м, 1868.
министра внутренних дел по ДОД, циркуляры, опубликованные «Фондом изучения наследия П.А. Столыпина» .
Однако в основном исследование опирается на архивные материалы делопроизводства национально-политической части ДОД МВД.
Особый интерес, с точки зрения задач данного исследования, представляет служебная внутриведомственная переписка, преимущественно конфиденциального характера, между министром внутренних дел и руководителями ДОД МВД, а также между чиновниками департамента, материалы переписки ДОД с Департаментом полиции, Департаментом духовных дел иностранных исповеданий, Министерством юстиции, Министерством народного просвещения, Министерством торговли и промышленности, местными властями, переписка ДОД с администраторами среднего звена (губернаторами, вице-губернаторами и др.). Указанные материалы содержат мотивировку и аргументацию принимавшихся политических и административно-управленческих решений. Во внутриведомственной переписке нашли отражение имевшиеся во властных структурах разногласия по решению отдельных конкретных вопросов, позволяющие выявить скрытые механизмы и мотивы правительственной политики в национальном вопросе, выяснить позиции отдельных участников политического процесса.
Материалы, поступавшие с мест (прошения и ходатайства частных лиц и организаций, отчеты губернаторов), содержат сведения, которые позволяют оценить возникающие на местах проблемы и сложности реализации правительственного национального курса, что, в свою очередь, дает возможность судить об эффективности правительственной политики в целом.
Документы делопроизводства национально-политической части ДОД
позволяют реконструировать весь процесс осуществления
внутриполитической и внешнеполитической инициативы в национальной сфере, начиная от предложения, сформулированного министерским чиновником, до окончательного отчета о поведении конкретных мероприятий на практике.
Из источников личного происхождения наиболее ценными для исследования явились воспоминания сотрудников ДОД и МВД: воспоминания директора ДОД А.Д. Арбузова , вице-директора С.Н.
Палеолога , министра внутренних дел В.Ф. Джунковского , товарища
Столыпин П.А. Грани таланта политика. - М., 2006; его же. Программа реформ. Документы и материалы. - М., 2003. - Т. 1-2.
37 Арбузов А.Д. Из близкого прошлого. Воспоминания директора Департамента (1886 -
1917). Авториз. машинопись с поправками и автографом автора // ОР РНБ. Ф. 1000.
Собрание отдельных поступлений. Оп. 2. Ед.хр. 54. ЛЛ. 1-16.
38 Палеолог С.Н. Около власти. - М., 2004.
Джунковский В.Ф. Воспоминания: В 2-х т. - М., 1997.
министра внутренних дел С.Д. Урусова , чиновника особых поручений Н.П. Харламова. Воспоминания А.Д. Арбузова и С. Н. Палеолога уникальны тем, что это мемуары, принадлежащие перу представителей высшей управленческой элиты Российской империи, служивших в Департаменте общих дел МВД. Ценнейшим источником явились стенографические отчеты допросов и показаний данных в 1917 г. в Чрезвычайной следственной комиссии Временного правительства .
Для освещения вопросов структуры и персонального состава ДОД использовались сборники кратких сведений о правительственных учреждениях , сборник сведений о правах и обязанностях административных учреждений , юбилейные сборники МВД , адрес-календари за 1905 - 1917 гг. , списки высших чинов центральных
установлений МВД и списки лиц, служащих в МВД , а также издание «Незабытые могилы» - сборник некрологов российского зарубежья .
Для выяснения персонального состава ДОД привлекались публикации периодического официального издания газеты «Сенатские ведомости» и газеты «Правительственный вестник» за 1914 - 1917 гг. Некоторый интерес составили материалы, опубликованные в газетах «Рижская мысль» и «Русские ведомости» за 1902 - 1917 гг.
В целом источниковая база носит достаточно разносторонний характер и довольно обширна. Содержание, характерные особенности и научная новизна источниковой базы представляют возможность для решения поставленных задач исследования.
Научная значимость и новизна исследования заключается в следующем:
- определено, что национально-политическая часть Департамента общих дел МВД представляла собой орудие, с помощью которого правительство пыталось решать важнейшие национально-политические
Урусов С.Д. Записки. Ч. III. Три года на государственной службе. 1902 - 1906 гг. // ОР РГБ. Ф. 550. К. № 3. Ед. хр. № 2
41 Харламов П.Н. Записки бюрократа. Воспоминания // ОР РГБ. Ф. 261. К. № 20. Ед. хр. №№ 2, 5, 6, 7.
Падение царского режима. Стенографические отчеты допросов и показаний данных в 1917 г. в Чрезвычайной следственной комиссии Временного правительства / Ред. П.Е. Щеголева. -М.;Л., 1924-1927.
Кривенко В. Сборник кратких сведений о правительственных учреждениях. - СПб., 1888.
Правящая Россия. Полный сборник сведений о правах и обязанностях административных учреждений. - СПб., 1904; МВД. Его права и обязанности. Сборник практических сведений. -Б./м., б./г.
45 Адрианов С.А. МВД. Исторический очерк 1802 - 1902. - СПб., 1902; Варадинов Н. История МВД. СПб., 1858-1862.-Ч. 1-3.
Адрес-календарь. Общая роспись начальствующих и прочих должностных лиц по всем учреждениям Российской империи. - СПб.; Пг., 1902 - 1917.
Списки высших чинов центральных установлений МВД. - СПб.; Пг., 1905-1917. 48 Незабытые могилы. Российское зарубежье: некрологи 1917 - 1997. М., 1999.
задачи; в исследовании впервые в историографии приведено точное и полное наименование этой совокупности различных подразделений ДО Да;
- диссертационная работа является первой попыткой комплексной реконструкции истории национально-политической части Департамента общих дел МВД, динамики структурных изменений и персонального состава части, направлений деятельности данного учреждения по части разрешения острых национальных противоречий в период, предшествовавший первой русской революции и революциям 1917 г.;
- в диссертации впервые в научный оборот вводится обширный круг неопубликованных ранее исторических источников, в основном - архивных материалов, впервые предпринимается попытка их комплексного анализа. Это обстоятельство создает предпосылки для дальнейших научных разработок в указанной области
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что впервые в историографии на основе комплексного анализа документов Департамента общих дел МВД выявлены роль и место национально-политической части Департамента общих дел МВД в решении национальных вопросов в Российской империи; приведено точное и полное наименование этого органа; проведена реконструкция делопроизводственной практики национально-политической части; рассмотрена динамика структурных изменений Департамента общих дел МВД под влиянием различных внешне- и внутриполитических факторов, вскрыты механизмы принятия решений по важнейшим вопросам национального характера на окраинах Империи.
Практическая значимость представленного исследования заключается в том, что собранные материалы и выводы могут быть использованы для подготовки обобщающих работ по истории государства и права и политической истории начала XX века, специальных курсов по истории МВД, национальной политике царского правительства в начале XX века.
На защиту выносятся следующие положения:
возникновение и развитие национально-политической части
Департамента общих дел - один из значимых шагов в эволюции
структурного устройства МВД;
на создание и развитие национально-политической части ДОД напрямую повлияли отдельные факторы внешней и внутренней обстановки, такие как, стремление Германской империи усилить свое влияние в Прибалтийском крае, ослабление Китайской империи и возникновение независимой Монголии, борьба с немецким засильем в годы I Мировой войны, необходимость усиление русских начал в Прибалтийском крае и губерниях Царства Польского;
аппарат МВД достаточно гибко и своевременно реагировал на изменение внутренней и внешней обстановки, подстраивая свою структуру, направления и механизмы работы;
делопроизводство национально-политической части носило в большинстве исполнительный характер, ориентированный на реализацию правительственных мероприятий в области национальной политики, но в то же время ДОД часто выступал арбитром в спорах частных лиц, организаций с местной властью, выполнял контролирующую функцию, участвовал в разработке ряда законопроектов по таким важнейшим национально-политическим вопросам, как: «остзейский», «еврейский», «польский», борьба с «немецким засилием» в аграрной сфере и промышленности, контроль над общественными организациями, защита российских интересов на южных окраинах Империи, расширение сферы влияния российских властей в Центральной Азии, охрана государственной границы.
Апробация результатов исследования осуществлялась автором, начиная с 2002 г. Основное содержание диссертации и главные ее выводы были изложены в докладах и сообщениях на международных, всероссийских и межвузовских научных конференциях, выставках, чтениях: межвузовская конференция «Студент. Исследователь. Учитель» (С.-Петербург, РГПУ им. А.И. Герцена, 2002, 2003 гг.), межвузовская конференция «Герценовские чтения» (С.-Петербург, РГПУ им. А.И. Герцена, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008 гг.), Всероссийская выставка научно-технического творчества молодежи - 2004 (Москва, Правительство Москвы, Совет ректоров вузов Москвы и Московской области, ВВЦ, 2004 г.), IV международной научно-теоретической конференции «Актуальные проблемы теории и истории государства и права» (С.-Петербург, Университет МВД, 2004 г.), Всероссийская научной конференции «Война и революция в российской истории XX века: традиции изучения и новые подходы» (С.-Петербург, Институт истории РАН, 2005 г.)
По теме диссертации автором опубликованы 11 научных статей, в том числе две статьи в журналах, входящих в перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертации на соискание ученой степени доктора и кандидата наук.
Структура диссертации определяется задачами исследования. Работа состоит из введения, четырех глав, заключения, списка использованных источников и литературы. Общий объем диссертации - 280 страниц.
Создание национально-политической части Департамента общих дел МВД
Департамент общих дел (ДОД), начиная с 1880-х гг., стал приобретать в структуре Министерства внутренних дел особую роль.
Согласно высочайше утвержденному 11 мая 1842 г. мнению Государственного совета (ПСЗ №15634) в структуре Департамента общих дел было образовано III отделение для заведывания делами по расколу. Однако, в 1854 г. оно было упразднено. Но в 1880 г. вновь было восстановлено. По распоряжению министра внутренних дел в связи с упразднением III отделения Собственной его императорского величества канцелярии ему были преданы дела по вопросу принятия и увольнения из русского подданства. В 1890 г. в Отделение временно передавались дела Церковностроительной части МВД, а так же дела по надзору за комиссионерскими и справочными конторами и другими коммерческими обществами и предприятиями.
В 1881 г. к ДОД перешла часть полномочий Департамента полиции исполнительной. В ведении ДОД оказались дела по заведованию личным составом губернских управлений.
В официальной внутриведомственной документации начала XX в., поднимавшей вопросы реорганизации структуры департамента, составления нового штатного расписания, в структуре ДОД выделяли две окончательно сформировавшиеся части: инспекторскую и финансово-хозяйственную.
Логика развития Российского государства как многонационального привела к необходимости сосредоточить решение национальных вопросов в одном центральном ведомстве. До 1900 г. эти дела рассматривались в различных учреждениях МВД, что затрудняло их своевременное и единообразное решение в рамках общегосударственной политики, приводило к бюрократическим проволочкам.
В 1900 г. придя на министерский пост, Д.С. Сипягин провел внутреннюю реорганизацию МВД, сосредоточив решение национальных дел в специально созданных с этой целью Особых отделениях94.
Суть реорганизации Сипягин изложил во всеподданнейшем докладе от 22 марта 1900 г.: «Я признаю необходимым все помянутые особые дела ныне же изъять из ведения сих установлений и передать в заведывание одного из товарищей министра внутренних дел»95. Для производства дел Сипягин предлагал образовать Особые отделения, в число которых должно быть включено и III отделение ДОД, ведавшее делами о расколе и иностранцах. 22 марта Николай II утвердил эти предложения, 23 марта Сипягин уже просил министра финансов СЮ. Витте «испросить высочайшее его императорского величества соизволение на отпуск в ведение МВД 37500 рублей на содержание означенных Особых отделений» . Таким образом, в составе МВД появилось три Особых отделения: два были созданы вновь, третье формировалось из существовавшего ранее III отделения ДОД.
Структура Особых отделений и предметы их ведения были разработаны еще в первой половине марта 1900 г. Подробным образом круг вопросов, подлежащий ведению Особых отделений, сформулирован только в черновом варианте «Предметов ведомства Особых отделений, подчиняемых непосредственно руководству товарища Министра внутренних дел»97. Черновик содержит пометки и исправления, сделанные непосредственно И.Н. Дурново, а так же его резолюцию «Согласен», документ датирован 14 марта 1900 г.
В соответствии с предложениями Д.С. Сипягина в МВД появился новый структурный элемент - Особое отделение Департамента духовных дел иностранных исповеданий (ДДДИИ). К ведению Особого отделения относились дела по землевладению, т.е. по применению ряда ограничительных законов, касающихся аренды недвижимого имущества в 9 западных губерниях, землевладения иностранных поселенцев в России и иностранцев, расширения и укрепления русского землевладения на национальных окраинах, допуска иностранцев к нефтяному промыслу на Кавказе и золотому промыслу в Приморской области и на острове Сахалин98.
Второй блок дел составляли дела об иноверцах. В первую очередь, дела о местожительстве и передвижении евреев, о приобретении и аренде ими недвижимого имущества, об ограничении еврейской торговли, а также отделение вело переписку по вопросам политического характера, касавшихся армян, поляков, литовцев, мусульман и других иноверцев". Пункт о надзоре за пограничной чертой вычеркнут П.Н. Дурново с пометкой «В Департамент общих дел». В окончательном варианте «Предметов ведомства ...» добавлен пункт, характеризующий Отделение, как центральный орган власти по делам, связанным с иностранцами и иноверцами. Отделению предписывалось давать заключения в заинтересованные учреждения по всем делам и законопроектам, имеющим отношение к вопросам об иностранцах и иноверцах .
При ДОД формировались 2-е и 3-е Особые отделения. 2-е Особое отделение ДОД создавалось на основе уже существовавшего III отделения Департамента. Сложившиеся направления деятельности III отделения были закреплены за Особым отделением «Предметами ведомства ...». В ведении I особого отделения ДОД находились, таким образом, дела об иностранцах: о принятии и увольнении из русского подданства, о дозволении русским подданным поступать на иностранную службу, а также дела о расколе и сектах (баптистах, духоборцах, молоканах, хлыстах и др.) и дела церковно строительные .
В черновом варианте «Предметов ведомства ...», одобренных П.Н. Дурново, в ведение Отделения были переданы также дела о допущении иностранных обществ и товариществ к деятельности в Империи. Дурново планировал сосредоточить в Отделении и ведение дел, связанных с надзором за пограничной чертой102. Однако, в окончательном варианте, дела об иностранных обществах были убраны из ведения Особых отделений, а дела о пограничной черте, вследствие загруженности 2-ого Особого отделения ДОД, сосредоточились во 3-м Особом отделении ДО Д. 3-е особое отделение ДОД образовывалось вновь. В его ведении состояли дела о типографиях и литографиях, о библиотеках, читальнях, о книжной торговле и охране прав литературной, художественной и музыкальной собственности, о разрешении публичных лекций, чтений, зрелищ, съездов, выставок. Отделение отвечало за сохранение памятников древности, разрешало подписки на пожертвования, предназначенные на благотворительные, врачебно-санитарные, учебно-воспитательные, ученые цели. Отделение вело дела по рассмотрению, утверждению и изменению уставов различного рода обществ, товариществ, кружков, акционерных кампании .
30 марта 1900 г. была утверждена инструкция образуемых в ДОД и ДДДИИ Особых отделений. Отделения состояли непосредственно в ведении товарища министра внутренних дел, сенатора П.Н. Дурново. В ДОД и ДДДИИ состояли по одному чиновнику особых поручений на правах вице-директоров, им подчинялись Особые отделения. Так, в ДОД должность вице-директора по Особым отделениям занимал Владимир Яковлевич Бахтеяров104. Чиновники-делопроизводители Особых отделений ДОД по вопросам внутреннего распорядка подчинялись директору Департамента на общих основаниях, а по вверенным им делам имели непосредственный доклад у товарища министра. Должность директора ДОД в этот период занимали: В.Ф. Трепов (18.11.1899 - 02.01.1901), А.П. Рогович (1902.01.02 1902.10.08); В.Б. Штюрмер (10.08.1902 - 03.09.1904). Должность делопроизводителя 2-го и 3-го Особых отделений ДОД в момент их формирования, т.е. в 1900 г., занимал Георгий Александрович Блике. С конца 1901 г. он возглавлял 2-е особое отделение ДОД вплоть до реорганизации отделений в 1902 г.
Годовое жалование делопроизводителя было равно жалованию начальника Отделения, и составляло 2 400 руб.105. В соответствии со штатным расписанием при делопроизводителях состояли два старших помощника и три младших. Должность старших помощников занимали: Михаил Евгеньевич Субботкин, Бернгард Фридрихович фон-Безе. Младших: Николай Николаевич Граве, Сергей Николаевич Хрущов, Валериан Валерианович Ширков. Содержание старшего помощника составляло 1200 руб., что соответствовало содержанию столоначальника ДОД, жалование младшего помощника — 720 руб., что равнялось жалованию помощника столоначальника.
Вопросы борьбы с «немецким засилием» в аграрной сфере и промышленности в ведении VII отделения Департамента общих дел
Особое место среди инородцев, заселявших Российскую империю, занимали немцы. Массовые миграционные волны немцев в Россию относятся к концу XVIII в., когда из германских земель и Голландии немецкие выходцы переселялись на восток в поисках защиты от религиозных преследований. Немцам предоставлялись льготы и привилегии, как стремящимся к заселению безлюдных окраин империи. Усиление немецкой активности в торгово-промышленном секторе российской экономики отмечается в последнее десятилетие XIX в., что связано с экономическим курсом СЮ. Витте по привлечению иностранного капитала.
Контроль за передвижением немецких колонистов на окраинах Российской Империи был одним из направлений деятельности национально-политической части ДОД. Наблюдение велось через уездных начальников, которые три раза в год предъявляли подробные сведения о движении колонистов губернаторам. Отчетные ведомости анализировались в ДОД. Ни один из губернаторов не подтверждал сведений о существовании какой-либо кредитующей колонистов организации. В отчетах также отмечалось, что практика выписки колонистов из внутренних губерний Российской империи себя не оправдала и многие помещики уже в 1909 г. уже отказались от использования их труда. Вице-директор ДОД Е.Г. Шинкевич в январе 1912 г. в своем заключении по данному вопросу отмечал, что «не усматривается никаких побудительных причин к принятию каких-либо мер к подавлению немецкой колонизации...»211.
В 1912 -1914 гг. наблюдался значительный по сравнению с 1906 -1912 гг. прирост численности немецкого населения в отдельных областях Прибалтийского края, но, в общем, численность немцев не могла считаться и не считалась угрожающей русской государственности в Прибалтийском крае. По всем немецким колонистам русского и германского происхождения, приезжающим или покидающим губернии, по-прежнему велась строгая отчетность в канцеляриях губернаторов.
Основной приток немцев был связан с недостатком рабочих рук. Местные немецкие помещики Прибалтийского края выписывали из Волынской, Самарской, Саратовской, Люблинской, Седлецкой, Подольской губерний немецких колонистов для сельскохозяйственных работ в имениях. В отчетах отмечалось, что многие немецкие колонисты планируют уехать, т.к. оказались непривычны к условиям местного сельского хозяйства.
По данным ДОД численность немцев в юго-западных губерниях (Киевской, Волынской, Подольской) резко возросла после 1861 г. По расследованию 1882 г. в Киевской, Волынской и Подольской губерниях немецких поселенцев оказалось 93108 человек, а в 1860 г. их было 2443 человека. На правах собственности и аренды они владели обширными территориями общей площадью 552707 десятин земли, из которых 399953 десятин приходилось на Волынскую губернию212. Характерной чертой немецких поселенце было сохранение своих национальных особенностей, поселенцы образовывали свои самостоятельные поселки со своим внутренним распорядком, должностными лицами, школами и церквями. В случаях столкновения с местными властями они обращались к дипломатическим агентам своего правительства с ходатайствами.
Указ 14 марта 1887 г. воспрещал иностранным подданным в пределах 21 губернии западной полосы впредь приобретать в собственность недвижимое внегородское имущество, за исключением случаев наследования по прямой нисходящей линии или между супругами, притом, если наследник поселился в России до 14 марта 1887 г.213.
С 1882 г. по 1890 г. количество иностранных поселенцев в Волынской губернии увеличилось на 128% и составило примерно 200 тыс. человек214. В связи с этим, 14 марта 1892 г. были установлены Временные правила водворения в Волынской губернии лиц нерусского происхождения. Всем иностранным выходцам, в том числе принявшим русское подданство, запрещалось впредь селиться в Волынской губернии вне городских поселений, приобретать в собственность или пользование имущество вне городских поселений215.
Однако по экономическим соображениям Комитет министров в 1895 г. отменил временные правила в отношении иностранных поселенцев, состоящих в русском подданстве и уже проживающих в губернии вне городских поселений. Таким образом, численность немцев в юго-западных губерниях составляла значительную сумму. Но иностранное землевладение к началу XX века уже стало органической частью российской экономической жизни и утверждать о «немецком засильи» в юго-западном крае не было оснований.
Тем не менее, вопрос о ликвидации «немецкого засилья» в аграрной сфере был поставлен задолго до начала I Мировой войны. Вызвано это было, во-первых, провалом всех попыток самодержавия укрепить русское начало на национальных окраинах Империи, опираясь на крупные помещичьи хозяйства. Земельный фонд был исчерпан, а результатов достигнуто не было. Во-вторых, необходимостью проводить в жизнь столыпинскую реформу — «расселение по хуторам», для чего был нужен свободный фонд земли.
В сентябре 1910 г. министр внутренних дел П.А. Столыпин внес в Государственную думу законопроект, запрещавший немецким колонистам юго-западного края приобретать внегородскую землю, но в 1912 г. проект был возвращен обратно.
В 1912 г. в национально-политической части ДОД МВД был составлен новый проект сокращения немецкого землевладения в юго-западных губерниях. Лицам иностранного происхождения, принявшим русское подданство после 15 июня 1888 года, лицам польского происхождения, переселившимся из губерний Царства Польского, и нисходящим потомкам указанных лиц запрещалось впредь приобретать право собственности на недвижимое имущество вне городских поселений губерний Киевской, Подольской, Волынской, а также права владения и пользования, вытекавшие из договоров найма и аренды. Лицам иностранного происхождения, состоящим в русском подданстве, но не усвоившим русской национальности, запрещалось впредь приобретать указанные права на недвижимое имущество Бессарабской губернии. В доказательство, что русская национальность усвоена, должно было выдаваться свидетельство от местного губернатора. Действие закона не распространялось на принявших русское подданство переселенцев, принадлежащих к русской или чешской народности и их потомков. А в Бессарабской губернии - на всех лиц православного вероисповедания в случае наследования по прямой нисходящей линии или между супругами. В остальных случаях лица обязаны были продать недвижимое имущество в течение 3-х лет со времени приобретения права на имущество . В декабре 1912 г. проект был внесен в Государственную думу министром внутренних дел А.А. Макаровым, но до 1915 г. так и не был рассмотрен.
В 1912 г. вице-директор ДОД Е.Г. Шинкевич поставил вопрос о распространении действия этого законопроекта на губернии Прибалтийского края. Однако он же указывал, что проводить оба законопроекта через Государственную думу нельзя, т.к. это вызовет впечатление «гонения против немцев в России», что отрицательно скажется на отношениях с Германией217. Поэтому вопрос об ограничении немецкого землевладения в Прибалтийском крае был временно отложен.
Ограничение немецкого землевладения было связано еще с одной проблемой — со шпионажем. В национально-политическую часть ДОД поступали данные из Департамента полиции о действии в России немецких организаций: «Союза для охраны германизма за границей» и «Общества попечительства о немецких переселенцах, возвращающихся в Германию».
Общество, по сообщению Департамента полиции, занималось распределением немецких колонистов по стратегически важным районам Российской Рїмперии и собирало при посредничестве немцев-колонистов сведения военного характера . «Союз для охраны германизма за границей» рассылал по немецким колониям на окраинах России эмиссаров, которые пропагандировали среди немцев-колонистов и, в особенности, среди солдат-немцев русской службы идею пангерманизма. Организация оказывала своим соотечественникам материальную помощь для скупки русских земель преимущественно по линиям железных дорог, выгодных для германских интересов. Сведения о деятельности Союза по приказу министра внутренних дел ДОД совершенно конфиденциально сообщил Подольскому и Волынскому губернатору и просил в случае обнаружения деятельности агентов германского Союза осведомить Департамент полиции.
Начало I Мировой войны выдвинуло проблемы разработки общегосударственной политики по отношению к немецким и иным выходцам и подданным воюющих с Россией держав на первое место.
8 ноября 1914 г. в ДОД состоялось открытое Совещание по обсуждению Особого «совершенно доверительного характера» журнала Совета министров 17 и 21 октября 1914 г. по вопросам о мерах к ограничению прав германских и австро-венгерских подданных и письма начальника Штаба верховного главнокомандующего на имя председателя Совета министров по поводу того же Особого журнала.
«Остзейский вопрос» в ведении национально-политической части Департамента общих дел МВД
Прибалтийские губернии обладали особым статусом в составе Российской Империи. Остзейский край или Прибалтика включал в себя Лифляндскую, Эстляндскую и Курляндскую губернии России. В Прибалтийском крае исторически сложившееся господство малочисленной немецкой группы являлось весомой предпосылкой для национальной вражды и обособления этнических групп: немцев, латышей, эстонцев, русских и других этносов, населявших край. Естественно усиливал эту рознь быстрый рост национального самосознания латышей и эстонцев, происходивший под влиянием польского восстания 1863 г. Проявление же немецкого господства в повседневной жизни не могло не сказаться на недоброжелательном отношении к немцам русской части населения.
В конце XIX - начале XX вв. в связи со сложной международной обстановкой, империалистическими устремлениями Германии, ростом национального самосознания местного населения особую остроту приобретает «остзейский вопрос».
В отечественной историографии обеспокоенность правительства «остзейским вопросом» обычно относят к периоду с 1905 г. . Мы считаем, что еще до революционных событий 1905 г. в правительственных кругах России хорошо понимали опасность сложившейся ситуации и пытались найти ту линию поведения, которая позволила бы избежать нежелательных последствий.
Именно в конце XIX в. была проведена реорганизация МВД: началось формирование национально-политической части Департамента общих дел.
Начиная с возникновения VII отделения ДОД в 1902 г., стал осуществляться контроль над передвижением немецких колонистов по территории Российской империи, анализировались газетные сообщения о немцах в России.
В ДОД поступали данные из Департамента полиции о действии в России немецких организаций: «Союза для охраны германизма за границей» и «Общества попечительства о немецких переселенцах, возвращающихся в Германию». По сообщению Департамента полиции от 20 июля 1911 г., Берлинский «Союз для охраны германизма за границей» рассылал по немецким колониям на окраинах России эмиссаров, которые пропагандировали среди немцев-колонистов и, в особенности, среди солдат-немцев русской службы идею пангерманизма. Организация.оказывала своим соотечественникам материальную помощь для скупки русских земель преимущественно по линиям железных дорог, выгодных для германских интересов. Эти сведения по приказу министра внутренних дел ДОД совершенно конфиденциально сообщил Подольскому и Волынскому губернатору и просил в случае обнаружения деятельности агентов германского Союза осведомить Департамент полиции.
Департамент полиции, получавший в течение 1910-1914 гг. информацию из различных источников, сообщал в ДОД о преобладании иностранного землевладения на границах России и об угрозе государственным интересам на окраинах Империи, в частности в Прибалтийском крае. Так, Военное и Морское министерства еще в 1913 г. доносили в Департамент полиции о переходе русских морских побережий к иностранным подданным. Летом 1913 г. западная часть острова Даго была продана иностранному обществу и, хотя, Эстляндский губернатор говорил, что данных о шпионаже здесь не обнаружено, министерства просили МВД принять меры к предупреждению подобных переходов393. Сувалкинский губернатор многократно сообщал в отчетах о росте немецкого землевладения к 1914 г. в пограничной с Пруссией местности. Хотя, данных о субсидировании немецких колонистов германским правительством не имелось, губернатор сообщал, что при покупке земель немцы расплачиваются новыми, не бывшими в обращении кредитными билетами.
По данным, неподдающимся проверке, немцы в приграничной полосе обязаны были в случае наступления германской армии предоставить в распоряжение свои квартиры и фураж, в случае требования того же со стороны русской армии немцы должны были сжечь все за особое от Германии вознаграждение .
С 1907 г. правительство усилило наблюдение за перемещением немецких колонистов. Наблюдение велось через уездных начальников, которые предъявляли подробные сведения о движении колонистов губернаторам. Отчетные ведомости анализировались в VII отделении ДОД.
По отчетам 1910 г. за 1909 г. численность немцев в Эстляндской губернии составляла 104 человека, найма иностранных рабочих и продажи земли иностранным подданным не наблюдалось395.
В Лифляндскую губернию в 1907 - 1908 гг. прибыли незначительные группы немецких колонистов из Саратовской губернии для работ в имении Диккельне, но в 1909 г. они уже вернулись на родину. В 1909 г. прироста немецких колонистов в Лифляндской губернии не наблюдалось, земли не продавались. В этом же году отмечено было прибытие в губернию 50 русских из Пскова на работы в имение Кокенгофю. Наблюдались также отдельные случаи занятия должностей в имениях прибывшими из-за границы немецкими подданными396.
В Курляндской губернии численность немецких колонистов составляла в 1909 г. 858 семейств (4177 душ обоего пола), а к 1 января 1910 г. 992 семейства колонистов (5071 человек). Все колонисты являлись русскими подданными, прибывшими из немецких колоний в Волынской, Люблинской, Седлецкой, Варшавской, Киевской, Саратовской, Воронежской, Плоцкой, Калижской, Радомской, Екатеринославской, Лифляндской губерниях. Отмечалось, что одно семейство прибыло из Америки и одно из Австрии. По роду занятий эти колонисты были сельскохозяйственными чернорабочими. Большая часть колонистов - это наемные рабочие в имениях, незначительная часть приобрели собственные земли путем покупки .
По мнению Курляндского губернатора, наблюдение за ходом колонизации дает основание утверждать, что немецкая колонизация не велась по какой-либо определенной системе или выработанному местным дворянством плану, а являлась результатом хозяйственных или личных интересов. Приток немцев, замеченный с 1906 года, был вызван недостатком рабочих рук398.
Ни один из губернаторов не подтвердил сведений о существовании какой-либо кредитующей колонистов организации. В отчетах также отмечается, что практика выписки колонистов из внутренних губерний Российской империи себя не оправдала и многие помещики уже в 1909 г. уже отказались от использования их труда.
В 1912 - 1914 гг. наблюдался значительный по сравнению с 1906 -1912 гг. прирост численности немецкого населения в отдельных областях Прибалтийского края, но, в общем, численность немцев не считалась угрожающей русской государственности в Прибалтийском крае. По всем немецким колонистам русского и германского происхождения, приезжающим или покидающим губернии, по-прежнему велась строгая отчетность в канцеляриях губернаторов. Лифляндский губернатор указывал и на некоторые случаи приглашения германских подданных в качестве прислуги, лесничих или управляющих имениями. Повсеместно в отчетах отмечалось, что для немецких колонистов владельцы имений создают лучшие условия жизни, чем для местных рабочих399. Судя по губернаторским отчетам, главной причиной переселений была нехватка рабочих рук. Однако, в самих же отчетах указывается, что местные немецкие помещики выписывали из Волынской, Самарской, Саратовской, Люблинской, Седлецкой, Подольской губерний именно немецких колонистов для сельскохозяйственных работ в имениях. Таким образом, можно действительно говорить о целенаправленном переселении немецких крестьян-колонистов.
VIII отделение Департамента общих дел: делопроизводство особого междуведомственного совещания по устроению и развитию русского Севера
С января 1917 г. делопроизводство Особого междуведомственного совещания по устроению и развитию русского Севера велось в VIII отделении.
Совещание под председательством А.Ф. Трепова было образованно по решению Совета министров от 4 ноября 1916 г. В него входили представители различных центральных ведомств: епископ Нафанаил, С.Д. Бибиков, И.Н. Борисов, А.А. Борисов, князь Н.Д. Голицын, Н.В. Грудистов, В.В. Горячковский, Б.Н. Кондыба, В.В. Ливеровский, А.И. Маликов, граф М.Е. Нирод, П.П. Стремоухов, адмирал в отставке А.К. Сидеснер, генерал-майор Д.В. Филатьев, С.А. Шателен, Ф.И. Смидт, В.И. Яцкевич, барон Р.А. Дистерло, капитан I ранга В.И. Доливо-Добровольский, граф П.Н. Игнатьев544.
Организация Совещания в период войны по вопросу развития русского Севера не была случайностью. Во вступительной речи к членам Совещания А.Ф. Трепов четко сформулировал его цель: «На забытом до селе Севере создать могучую окраину» .
Большинство вопросов, которые рассматривало Совещание, были связаны обороной государства. Поэтому отпуск средств на работу Совещания производился в порядке, установленном для чрезвычайных потребностей военного времени в соответствии со ст. 18 правил о порядке отпуска средств Государственной комиссией. Смета на 1917 год составляла сумму в 15700 рублей и кредит на сумму 10000 рублей.
Устройство Совещания позволяло устранить междуведомственную переписку, способствовало скорейшему решению вопросов. Таким образом, работа бюрократического аппарата упрощалась. Совещания высказывало предложения, которые разрабатывались в соответствующих ведомствах и вновь выносились на рассмотрение Совещания. При возникновении споров и разногласий вопрос выносился на рассмотрение Совета министров или Государственной думы546.
В отношении в Государственное казначейство А.Ф. Трепов объяснял, что Совещание обслуживало нужды военного времени и разбирало вопросы об обороне государства. Работа Совещания финансировалась в порядке, установленном для отпуска средств на чрезвычайные потребности военного времени. Смета работы Совещания на 1917 г. составила сумму в 15 тысяч 700 рублей и добавочный кредит в 10 тысяч рублей547.
Совещанием было проведено два заседания 2 декабря 1916 г. и 30 января 1917 г.
Планировалось, что Мурманский край станет промышленной базой. Развитие окраины провозглашалось «национальной задачей». При этом, развитие края должно осуществляться с учетом национального подхода: провозглашалось устройство «исконно русского края для русского населения»548.
Выделялось пять основных направлений деятельности в крае. Первое касалось освоения лесных массивов, второе обустройства портов в Мурманском крае.
Предполагалось, что Россия должна закрепить свое место на западном рынке, как поставщик строительных материалов, в первую очередь, для Франции, Англии и Бельгии. Тем более, что Америка уже к началу 1917 г. мобилизовала свою лесную промышленность с целью завоевания западного рынка и выслала коммерческих агентов для выяснения положения дела на французском и итальянском рынках.
Лесные районы России, соединенные с портами Белого моря, не могли обеспечить стабильного положения России на западном рынке. Из-за войны порты Белого моря находились в неудовлетворительном состоянии. До войны из Мурманских портов функционировал только Архангельский порт. В течение 1914-1917 гг. были обустроены остальные Мурманские порты. В Мурманске предполагалось привлечь к созданию новых предприятий по разработке и обработке дерева частные крупные капиталы, выделять лесные участки, земельные площади для постройки завода и места для устройства рабочих поселков на льготных условиях549.
Третьим направлением деятельности правительства в Мурманском крае стала поддержка рыбной промышленности, продукция которой признавалась ценным и значительным предметом экспорта.
Отсталость рыбопромышленности Севера России по сравнению с промышленностью Норвегии была очевидна. Если, к примеру, норвежские промышленники вылавливали в год до 35 млн. пудов трески, то мурманский улов не превышал 700 - 800 тысяч пудов рыбы в год. Причины этого крылись в явном отставании русской технической базы. Норвежцы использовали моторные рыболовные суда, а жители Мурманского края имели только беспалубные неоснащенные суда, которые не всегда позволяли выйти на промысел.
Российские власти предлагали систему льгот для выдачи ссуд на постройку в Мурманском крае современных судов, брали на себя оборудование сети складов, заводов консервирования, копчения, соления550.
Четвертое направление деятельности правительства составило поощрение развития сельского хозяйства Архангельской губернии.
Власти планировали культивировать моховые болота, превратив их в луговые земли, а также оказывать местным крестьянам, занимающимся скотоводством, помощь в травосеянии и уборке лугов551.
Показательным в этом смысле для русского правительства было обращение русско-американской торговой палаты к Архангельскому губернатору о намерении организовать скотоводство в богатом лугами Мурманском крае.
Последним направлением деятельности Совещания была разработка мер по укреплению русского элемента в крае.
В XIX веке российское правительство широко поддерживало колонизацию в Мурманском крае, не интересуясь национальностью поселенцев. К 1864 г. в крае сложилось три норвежские колонии на губе Вайдо, Земляной и Печенгской. Только с 1860-х гг. правительство стало принимать меры к созданию здесь оседлого русского населения, но не путем привлечения русских, а вынуждая колонистов принимать русское подданство. 31 августа 1860 г. Комитет министров разрешил норвежцам селиться в крае только с условием принятия русского подданства. По законам от 22 ноября 1868 г., 14 мая 1876 г., 28 ноября 1890 г., принявшие российское подданство получали от государства крупные льготы. В результате, по данным МВД, к 1910 г. только 46% от общего числа населения в Мурманском крае составляли русские семьи. Остальные 56% семей были нерусского происхождения и пользовались крупными льготами .
Поэтому в разработанных Совещанием задачах колонизации на первом месте стояли меры к переселению русских в Мурманский край. Для русских переселенцев предусматривался обязательный отвод земельных участков, обеспечение их удобным и дешевым жилищем, предоставление «дешевых» кредитов и технической помощи, устройство школ, православных церквей и монастырей553.
Совещанием по устройству русского Севера была составлена программа конкретных мер. В соответствии с ней приняты следующие постановления: о создании правительственного органа в лице Особого уполномоченного по лесной торговле, контролирующего лесные промыслы; об отмене неорганизованного сплава леса; о развитии рыбного промысла (обеспечение наживкой, моторными судами, строительство завода и мастерской для моторных судов на Кольской губе у поселка Романово); о создании переселенческой организации для колонизации Севера; о поощрении частного землевладения и развития скотоводства554.
В Министерстве народного просвещения по распоряжению Совещания шла разработка схемы училищ и школ для переселенцев, в Ведомстве православного исповедания разрабатывался вопрос о постройке на Севере новых монастырей, в Министерстве торговли и промышленности - вопрос о развитии портов, постройки судов, складов, холодильников, а также вопрос об отправке геологической экспедиции для исследования Мурманского края.
На ДОД МВД возлагалась обязанность проведения в жизнь принципа исконной русской колонизации. Законопроект о заселении края русским элементом, о введении пособий, ссуд и льгот для русских переселенцев, предоставлении им земли в частную собственность был разработан в VII отделении ДОД МВД еще в 1911 г., когда его и передали на рассмотрение в Государственную думу. Согласно этому законопроекту «О мерах к упорядочению преобладания русского элемента среди оседлого населения в Мурмане» льготы для переселенцев предоставлялись только русским подданным, но не иностранцам, принявшим русское подданство.
