Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Центральный аппарат МИД в царствование императора Николая 1 41
1. Структурные изменения во внешнеполитическом ведомстве при Александре 1 42
2. Министерство иностранных дел при Николае 1 55
Внешнеполитическое ведомство в начале царствования 55
Реформа 1832 г. и изменения 30-х годов в МИД 62
«Учреждение Министерства иностранных дел» 1846 г. МИД в последние годы царствования Николая 1 86
3. Чиновники Министерства иностранных дел 98
Глава 2. Зарубежные представительства Российской империи во второй четверти XIX в 149
1. На защите государственных интересов: дипломатическая служба России 149
2. «Дабы подданные наши могли иметь нужное вспоможение и защиту»: российская консульская служба во второй четверти XIX в 206
Заключение 243
Приложения 251
Список источников и литературы 261
- Структурные изменения во внешнеполитическом ведомстве при Александре 1
- «Учреждение Министерства иностранных дел» 1846 г. МИД в последние годы царствования Николая 1
- На защите государственных интересов: дипломатическая служба России
- «Дабы подданные наши могли иметь нужное вспоможение и защиту»: российская консульская служба во второй четверти XIX в
Структурные изменения во внешнеполитическом ведомстве при Александре 1
Полезность коллегиального управления была поставлена под сомнение ещё при Екатерине II и Павле I. Было признано, что коллегиальность замедляет действия государственного аппарата, снижает его эффективность и затрудняет принятие квалифицированных решений. В условиях общего усложнения государственных задач требовались новые формы более гибкого и оперативного центрального управления. Старая коллегиальная система с разросшимся и лишённым единообразия устройством, нечёткими функциями и запутанным делопроизводством не удовлетворяла потребностям страны.
Кардинальное преобразование системы государственного управления было осуществлено в царствование Александра I. Главной идеей реформы стало проведение ведомственной специализации центрального управления, а также дифференциации и специализации в организации деятельности государственных органов.
При разработке реформы император и его «молодые друзья» столкнулись с дилеммой. С одной стороны, усложнившаяся государственная деятельность требовала, чтобы управленческий аппарат имел широко разветвлённую структуру и большой штат чиновников. С другой - правящие круги вынуждены были считаться с недостатком средств на выплату жалованья новым служащим, т.к. Россия в начале ХІХв. испытывала значительные финансовые трудности. Указанные проблемы преследовали русское правительство на протяжении всего века.
Кроме того, усложнение структуры ведомств не соответствовало, по-видимому, и представлениям высшей бюрократии, воспитанной на старых представлениях о системе государственного управления. В верхах господствовало представление, что администрация должна быть простой по устройству и малочисленной. Сам Александр I во время обсуждения проекта министерской реформы высказал сомнения по поводу целесообразности слишком сложной организации центральных органов власти (речь шла о Министерстве внутренних дел).
8 сентября 1802 г. был обнародован Манифест об образовании восьми министерств. Каждое из них должно было возглавляться единолично министром, назначаемым императором и персонально перед ним ответственным. Одновременно уточнялся состав ведомств, скорректированы их функции, сами ведомства укрупнялись, а их число сокращалось. С образованием министерств коллегии не были упразднены, а полностью вошли в состав новых учреждений в качестве структурных подразделений и были подчинены министрам. Но единоличная власть министра проявлялась только в затруднительных или требующих скорого решения случаях, остальные дела производились на основании коллегиального порядка.
Половинчатость министерской реформы явилась результатом борьбы различных группировок в высших эшелонах власти. Император, опасаясь нового переворота, должен был учитывать мнение противников проводимых преобразований. К тому же реформаторы не имели достаточного опыта в сфере управления государством и не могли обойтись без помощи «екатерининских вельмож», которые в большинстве выступали против упразднения коллегий.
В Министерстве иностранных дел Коллегия осталась разделённой на два департамента - Секретный и Публичный. Первый вёл все политические дела, дипломатическую переписку, а также дела, касающиеся управления коллегией. В ведении Публичного департамента находились «дела денежные», личный состав, сношения с другими присутственными местами внутри государства, а также управление некоторыми народами, живущими в пограничных губерниях.
Секретный департамент состоял из четырёх экспедиций. Одна из них курировала переписку на русском языке, вторая — на немецком, а третья -на французском. Четвёртая экспедиция занималась азиатскими делами. При Коллегии находились два архива, один из которых располагался в С.Петербурге, а второй в Москве.4
Все важнейшие дела и переписка с российскими представителями за рубежом сосредоточились в министерской Канцелярии. Она делилась на четыре экспедиции, во главе каждой из которых стоял управляющий. Первая вела азиатские дела; вторая занималась перепиской с Константинопольской миссией, а также внутренними делами министерства; третья - перепиской на французском языке с министрами «в чужих краях и внутри государства» и выдачей заграничных паспортов; четвёртая - нотами и записками, получаемыми от иностранных представителей.5
«Соседство» в одном ведомстве двух структур с примерно одинаковыми задачами неизбежно рождало параллелизм в делопроизводстве, вело к снижению оперативности в принятии решений и уменьшению ответственности чиновников. Кроме того, коллегиальные формы делопроизводства сильно стесняли деятельность министра, а сам глава ведомства, как и другие министры, не знал чётких границ своих полномочий и ответственности.
Необходимо обратить внимание и на положительный момент в новой организации МИД. Структура Канцелярии не была скопирована со старой Коллегии, в которой дела распределялись фактически по языковому признаку. При организации нового подразделения была предпринята попытка провести принципы отраслевой специализации делопроизводства. Опыт Франции, на который в значительной степени опирались российские реформаторы, показывал, что концентрация однородных дел в одном структурном подразделении гораздо удобнее для их рассмотрения. Помимо увеличения эффективности работы министерства, это создавало условия для роста профессионализма чиновников. Последнее происходило за счёт накопления служащими опыта при занятии однотипными делами. Прежняя организация работы не давала такой возможности, поскольку исполнители вынуждены были заниматься вопросами, связанными между собой только единством языка.
Правда, чёткого распределения функций не было проведено. Вторая экспедиция Канцелярии наряду с турецкими делами занималась сугубо административными вопросами. Третья и четвёртая вместе ведали отношениями с дипломатическим корпусом в России. Но первый шаг в сторону точной специализации всё-таки был сделан. Незавершенность министерской реформы скоро сказалась на работе только что созданных учреждений. Уже в июле 1803 г. В.П.Кочубей, министр внутренних дел в докладе императору отмечал медлительность в работе министерств, указывал на нечёткость в разделении дел, множество излишних форм и «весьма затруднительный образ письмоводства». Кроме того, сановник жаловался на то, что он «должен иметь для каждой коллегии свою канцелярию и свой архив, и всё сие для того, чтоб сказать ей свою резолюцию или объявить свой указ!»6 Если для Министерства иностранных дел, в которое вошла всего одна коллегия, это было не так существенно, то подобная ситуация существенно осложняла деятельность МВД, возглавляемого В.П.Кочубеем, в составе которого было шесть коллегий (sic!). Следствием указанного доклада стала замена вошедших в состав министерств коллегий департаментами. Этот процесс начался в том же месяце, хотя он не затронул некоторые ведомства, в том числе и МИД. Даже в 1809 г. самый важный орган министерства, Канцелярия существовала без штатного расписания, «точно по смыслу XVIII пункта Манифеста 1802 г.». Т.е. министр использовал для работы в ней чиновников вверенного ему ведомства по своему усмотрению без высочайшего утверждения их в каком-либо звании. Таким образом, служащие в Канцелярии чиновники, имели те звания и должности, в каких они числились по штату Коллегии иностранных дел. Министр иностранных дел указывал на неудобство такого положения, но в этом направлении ничего не было сделано, и Канцелярия продолжала и дальше существовать без утверждённого штатного расписания.7
Устранить все недочёты в деятельности министерств не удалось. В середине 1800-х годов внимание Александра I было поглощено борьбой с Наполеоном. Но участие России в войнах, которые вели Ш-я и IV-я антинаполеоновские коалиции, не принесли ей желаемого успеха. Одним из условий Тильзитского мирного договора с Наполеоном 1807 г. стало присоединение Российской империи к континентальной блокаде, направленной против Англии. Это сильно ударило по российской внешней торговле, поскольку Туманный Альбион являлся основным торговым партнёром России.
«Учреждение Министерства иностранных дел» 1846 г. МИД в последние годы царствования Николая 1
Структура, сложившаяся в Министерстве иностранных дел к середине 40-х годов, не вполне удовлетворяла канцлера. В соответствии с требованиями практики он внёс в неё новые изменения. 10 декабря 1846 г. впервые в истории внешнеполитического ведомства было принято «Учреждение Министерства иностранных дел».112 Возможно, что поводом к составлению этого документа явилось повеление императора Николая I включить его в Свод законов. Для составления Учреждения при МИД из его чиновников В.А.Поленова, Л.Г.Сенявина, А.М.Борха, И.С.Мальцева и А.П.Евреинова был составлен специальный комитет. Ему было поручено рассмотреть все относящиеся к этому предмету постановления, привести их в систему, «по возможности, однообразную с Учреждениями прочих министерств», и при необходимости внести изменения.
В начале декабря комитет завершил свои занятия, и проект Учреждения был представлен на высочайшее рассмотрение. При выработке этого акта в прежнее устройство министерства было внесено только два изменения. Была окончательно отброшена мысль устроить Канцелярию министра и секретные экспедиции по общим департаментским началам. Три экспедиции, входившие до этого в Департамент внешних сношений (две из них были секретными), как и в штатах 1838 г., остались отделёнными от Канцелярии. Они, «по примеру подобных канцелярий, существующих в других министерствах», получили наименование Особой канцелярии, т.к. старое название не соответствовало действительности.114 Управляющие этих экспедиций напрямую подчинялись канцлеру. К этой канцелярии присоединили Департамент церемониальных дел, преобразованный в экспедицию, «по ограниченному числу составляющий оный чиновников». 5 Практика также показала неудобство отдельного существования Внутренней хозяйственной части, и в 1846 г. «для большего единства» управления она была включена в состав Департамента хозяйственных и счётных дел, а звание управляющего ею было упразднено.116
Что касается должности вице-директоров, то, как говорилось выше, они значились в штатных расписаниях, но сами места оставались вакантными. Вопрос о введении этих должностей обсуждался в министерстве и в 1844 г. Тогда, например, предполагалось, что в Департаменте внутренних сношений на него было бы возложено, помимо временных занятий, окончательный просмотр и подписание: всей переписки с консулами, кроме особо важных случаев; отношений с переводами, квитанциями и расписками; отношений о передаче векселей, судебных повесток и решений; известий о получении денег, орденов, документов и т.п.; дел о командировании переводчиков и рассылке писем военнопленных; циркуляров о высланных лицах, захваченных неприятелем, паспортах, маяках и т.д.; легализации документов. В дополнение к этому вице-директор должен был бы наблюдать за секретной перепиской и прочими делами, производящимися в 4-ом столе 1-го отделения указанного департамента. Сверх всех этих дел ему поручалось бы вести общий надзор за порядком делопроизводства по отделениям, предварительный просмотр переписки, идущей от них, и участие в ревизии департаментских сумм.117
Однако в некоторых подразделениях вице-директоры уже существовали. В Азиатском департаменте только 3 апреля 1843 г. появился вице-директор. В канцелярию министра вице-директор был назначен 1 мая 1845 г.,им стал В.И.Вестман.119 Ему были предоставлены все права по классам, какими пользуются вице-директоры департаментов других министерств. Он должен был получать жалованье в 1600 руб. и столовые деньги 900 руб. сер.120 Т.е., можно предположить, что в министерстве возникла потребность во введении этих должностей.
За несколько дней до принятия «Учреждения МИД» в министерстве снова были введены должности вице-директоров департаментов. В докладе канцлера отмечалось, что по примеру других министерств «сие правило» должно быть распространено и на вверенное ему ведомство. К.В.Нессельроде объяснял эту меру, во-первых, увеличением переписки в министерстве, а во-вторых, необходимостью подготовить способных чиновников к занятию мест директоров департаментов. Новые должности были учреждены в департаментах Внутренних дел и Хозяйственных и счётных дел с содержанием на общем основании.
Завершая разговор об «Учреждении Министерства иностранных дел», надо отметить, что этот документ имел большое значение для внешнеполитического ведомства. С введением его в действие завершился целый период почти постоянных, хотя и небольших, структурных изменений в Министерстве иностранных дел. После 1846 г. устройство учреждения, ведавшего внешней политикой России, вплоть до 1917 г. оставалось практически неизменным.
В 1850 г. в министерстве была восстановлена должность товарища министра. 6 апреля этого года на это место был назначен Л.Г.Сенявин.122
В 1849 г. на 8600 руб. сер. было улучшено содержание чиновников Московского главного архива. Штатом от 6 мая этого года оно было приравнено к окладам, получаемым чиновниками равных классов в С.Петербурге.123 Структура архива тоже подверглась небольшим изменениям. Он по-прежнему делился на два отделения. В Первом производились переводы документов, присылаемых из московских присутственных мест, и велись хозяйственные дела архива. Но в отличие от прежнего расписания оно делилось не на два, а на три стола. Третий, временный, был создан по инициативе К.В.Нессельроде для разбора бумаг времён Екатерины П. Чтобы быстрее закончить эту работу, ею занимались 13 переводчиков из 15-ти, положенных по штату.125 Второе отделение приводило в порядок хранящиеся в архиве документы. Оно подразделялось на Древний архив, где хранились документы Посольского приказа 1265 - 1700 гг., Старый архив с делами из Коллегии иностранных дел за 1700 - 1762 гг. и Новый архив, который заключал в себе дела той же КИД за 1762 - 1801 гг. Функционировала и Комиссия печатания государственных грамот и договоров. 26
Однако в следующем году внешнеполитическому ведомству серьёзно грозили значительные изменения. В самом начале 1851 г. из Государственной канцелярии пришло сообщение, что император, «обратив особое внимание на постепенное возрастание требований всех управлений», повелел рассмотреть сметы всех министерств и главных управлений, за исключением Министерства императорского двора, в Департаменте государственной экономии Государственного совета. Сановники должны были выяснить причины роста расходов на администрацию и предложить меры, направленные на то, чтобы избежать их дальнейшего увеличения. Министрам и главноуправляющим вменялось в обязанность предоставлять в департамент любые сведения и расчёты. В случае несогласия с предлагаемыми мероприятиями они могли быть вызваны на заседание для дачи объяснений. Но в любом случае заключение нужно было делать, «не стесняясь их несогласиями». Сановники могли даже пересматривать штаты центральных органов власти с целью сокращения расходных статей.
Сокращения расходов поводились и до этого. Но, видимо, К.В.Нессельроде не предполагал, что на этот раз всё будет гораздо серьёзнее. Как и в предыдущие годы, предлагаемая к сокращению сумма была минимальна. Сметы и штаты Министерства иностранных дел были рассмотрены Департаментом государственной экономии на заседаниях 15 и 22 сентября. Конечно, предложенное канцлером уменьшение расходов на 1575 руб. не удовлетворило их участников. Об этом они сообщили в министерство в довольно пространном - 29 страниц - документе. Помимо прекращения отпуска денег на недействующее посольство в Мадриде, на чрезвычайные расходы департаментов и зарубежных представительств (т.к. «в смете уже определены все виды расходов»), а также на отправку курьеров и выплаты канцелярским чиновникам, предлагались следующие структурные изменения. Во-первых, в Совете министерства предлагалось оставить только директоров департаментов и исключить всех остальных членов либо же не платить им жалованья. Во-вторых, по мнению Департамента государственной экономии, можно было упразднить должности вице-директоров, почти всех чиновников особых поручений, часть чиновников в архивах и в Департаменте хозяйственных и счётных дел (фактически Хозяйственное отделение целиком), двадцать младших помощников столоначальников и контролёра, при журналистах оставить только по одному помощнику. По поводу переводчиков из департаментов Азиатского и Внутренних сношений было решено потребовать дополнительных сведений. В Хозяйственном департаменте решили не ограничиваться простым сокращением служащих, поскольку после этой меры на повестку дня вставал вопрос, а нужно ли вообще такое подразделение в составе министерства. Поэтому предлагалось остающиеся от него два отделения присоединить к министерской канцелярии. Кроме того, было выдвинуто пожелание соединить все департаментские архивы в один центральный, а также подумать над возможностью сокращения численности служительской команды. Единственное, что не вызвало нареканий со стороны членов Государственного совета, так это данные «относительно особых выгод и преимуществ» министерства, и то, видимо, из-за того, что все они производись на основе высочайших распоряжений.128 Общая сумма, предполагаемая к сокращению, не указана, но можно не сомневаться, что она должна была быть значительной.
На защите государственных интересов: дипломатическая служба России
В данной главе в центре внимания стоит проблема организации представительств Российской империи в зарубежных странах. Была предпринята попытка проанализировать структуру миссий, выяснить, каковы были выполняемые ими функции, и установить, соответствовала ли численность их персонала объему выполняемых ими задач. Для того чтобы определить профессиональный уровень чиновников, служащих за рубежом, и степень их подготовленности к занятию столь ответственных должностей, был поставлен вопрос о подготовке дипломатических кадров. Для полноты представления о зарубежной службе даны характеристики некоторым дипломатам, находящимся на самых важных постах.
Сравнение российской зарубежной службы с соответствующими службами основных зарубежных стран, выявление сходства и различия между ними позволило установить, следовала ли Россия в организации своих представительств общим правилам и вносила ли в них какие-либо изменения. Были также выявлены те специфические черты в деятельности российских миссий, которые определялись условиями страны пребывания.
Зарубежные представительства непосредственно связаны с отстаиванием государственных интересов, а значит не последняя роль в их деятельности должна принадлежать сохранению тайны. Одним из способов не допустить разглашения правительственных секретов является повышенное денежное содержание чиновников, имеющих к ним доступ, чтобы исключить возможность подкупа. Жалованье также имеет значение и для привлечения на службу наиболее способных и одарённых чиновников. Поэтому размер окладов, получаемых дипломатическими чиновниками, является существенным показателем при оценке организации дипломатической службы.
Рассмотрев указанные проблемы, можно будет выявить как положительные, так и отрицательные стороны в организации российских дипломатических представительств и дать общую оценку российской зарубежной службе, её роли и месту в системе управления внешней политикой страны.
В данной главе не будет затрагиваться проблема, связанная с убийством в Персии в 1829 г. русской миссии, которую возглавлял А.С.Грибоедов, поскольку этот вопрос много раз достаточно подробно освещался в историографии.
Дипломатическая служба имеет большое значение в осуществлении внешней политики государства. В обязанности дипломата, как официального представителя, входит наблюдение за поддержанием хороших отношений, защита интересов своих соотечественников и представление своему правительству докладов по всем важным вопросам; иногда на него возлагается ведение специальных переговоров.
Помимо главы постоянной миссии, аккредитацию могут получить и другие дипломатические представители, посылаемые для специальных целей церемониального характера, например, чтобы представлять монарха или государство на коронации или другой государственной церемонии. Специальная миссия может иметь цель известить другое правительство о восшествии на престол нового монарха, рождении наследника престола или другого члена правящей династии и т.д.
К началу рассматриваемого периода нормы, которые определяли положение дипломатических агентов в иностранных государствах, уже сложились. Совокупность этих норм составляла посольское право. Согласно ему любое независимое признанное правительство имело право как посылать дипломатических агентов, чтобы представлять свои интересы в других государствах, так и принимать таких представителей. Эти представители имели общепризнанные права и преимущества и разделялись на различные ранги, составляя своеобразную иерархию. До 1815 г. ранги дипломатов, аккредитуемых при иностранных правительствах, не представляли собой единой системы, признаваемой всеми участниками международных отношений. Каждое правительство назначало представителя того ранга, который считало нужным. Во второй половине XVIII в., помимо трёх основных классов дипломатов - послов или чрезвычайных послов, чрезвычайных резидентов и простых резидентов, -церемониальный этикет между вторым и третьим рангами создал целый ряд представителей, значение титулов которых не было выяснено: просто министры, министры-резиденты, полномочные министры, поверенные в делах. При этом термин «министр» одновременно являлся общим названием дипломатического агента. Такое положение давало повод к многочисленным осложнениям. Споры о ранге и представительстве занимали много времени, приводили к безвыходным мелочным прениям, а иногда к серьёзным пререканиям. Правда, участники международных отношений старались соблюдать принцип взаимности при назначении своих представителей. Согласно этому принципу государство принимало у себя дипломатического агента другой страны в том же ранге, какой имел его собственный представитель в этой стране.
Для того чтобы покончить с ненужными спорами, участники Венского конгресса в 1815 г. приняли единую классификацию дипломатических представителей. В соответствии с ней дипломатические агенты были разделены на три класса. К первому отнесли послов, а также легатов или нунциев, ко второму - чрезвычайных посланников и полномочных министров, интернунциев, а к третьему - поверенных в делах при министрах иностранных дел. На Ахенском конгрессе в 1818 г. в это деление было внесено дополнение, заключающееся во введении ещё одного дипломатического ранга министров-резидентов, которые считались ниже посланников, но выше поверенных в делах. Принцип взаимности при назначении официальных представителей за рубеж был сохранен. Введённые ранги с небольшими изменениями сохранили свою силу до сегодняшнего дня. С точки зрения международного права все дипломатические агенты, к какому бы классу они не принадлежали, считались равными между собой. Только в церемониале их приёма иностранным правительством могли быть допущены различия, соответствующие их классам.1
При назначении своих представителей за рубеж правительства должны были соблюдать определённые правила. Так, правом назначать и принимать представителей первого класса — послов - обладали только державы, имеющие королевское достоинство. Послы считались личными представителями своего монарха и пользовались почестями, предназначенными ему (т.е. государь как бы лично присутствовал на церемонии). Дипломатические агенты низших разрядов не имели такого представительного характера, хотя тоже считались представителями своего государя. Что касается поверенных в делах, то они были аккредитованы при министре иностранных дел от имени его коллеги посылающего государства. Зачастую поверенные даже не имели верительных грамот и уполномочивались обыкновенным письмом на имя министра.2
Российская империя имела своих официальных представителей почти во всех странах мира. По штатам екатерининского времени за границей насчитывался 21 «министерский пост» различных рангов. К концу царствования Александра I их стало 24. За время правления императора Николая I их число также изменилось: были учреждены миссии в Рио-де-Жанейро (Бразилия, 1828 г.), в Афинах (Греция, 1830 г., до декабря 1834 г. располагалась в Навплии), в Брюсселе (Бельгия, 1853 г.). При этом был упразднён пост министра-резидента в Кракове после присоединения этого города к Австрийской империи в 1846 г., кроме того, в 1835 - 1853 гг. в Испании не было российского представителя, т.к. императорское правительство не признавало прав королевы Изабеллы на испанский престол. Дипломатами первого ранга в течение второй четверти XIX в. были всего четыре человека: К.О.Поццо-ди-Борго (в Париже с 1814 по 1835 г. и в Лондоне с 1835 по 1839 г.), П.П.Пален (тоже в Париже с 1839 по 1851 г., но фактически только до 1841 г.), Х.А.Ливен (в Лондоне в 1812 - 1834 гг.) и Д.П.Татищев (в Вене в 1826 - 1841 гг., реально с 1822 г.). Остальные российские дипломатические агенты были представлены в основном чрезвычайными посланниками и полномочными министрами, т.е. дипломатами 2-го класса.3
Особенность выполняемых официальными представителями функций привела постепенно к тому, что они стали пользоваться в стране пребывания некоторыми правами и привилегиями. Автор руководства по международному праву того времени К.Мартене писал в конце 20-х гг., что дипломатические агенты «облечены обычаем в священный характер с отличиями и особенными преимуществами».4 Самым главным из них является право личной и имущественной неприкосновенности дипломата, подчинённых ему чиновников миссии, а также прислуги даже при начале военных действий между двумя государствами. Только Турция ещё практиковала в то время заключение иностранных министров в Семибашенный замок как бы в виде заложников, что «сохраняет их особу и жилище от народа константинопольского». Правда, подобных случаев во второй четверти XIX в. не отмечено.
«Дабы подданные наши могли иметь нужное вспоможение и защиту»: российская консульская служба во второй четверти XIX в
В данном параграфе рассмотрены те же проблемы, которые были затронуты в предыдущем разделе, только касаются они службы, которая призвана была защищать экономические интересы российского государства и его подданных.
Консулы являются агентами, которых одно государство посылает в главные торговые города другого с целью оказывать там покровительство частным интересам своих подданных и, особенно, для содействия развитию национальной торговли и мореплавания. Все вместе консулы одного государства составляют консульскую службу.
Во второй четверти XIX в. ещё не прекратились споры между сторонниками политико-дипломатического и частно-коммерческого характера деятельности консулов. Приверженцы последнего полагали, что защита интересов государства не должна входить в компетенцию консула. Сфера его деятельности - забота о частных интересах своих соотечественников. Что касается сторонников первого направления, то они полагали, что, занимаясь в основном делами торговли и защищая юридические и экономические права, консул, тем не менее, не должен быть лишён определённых дипломатических функций и привилегий, в частности права экстерриториальности.
В России наиболее распространённым было как раз политико-дипломатическое направление. Вышедшая в 1807 г. книга «О происхождении и функциях консулов» излагала именно этот взгляд. Появление указанного труда было вызвано необходимостью упорядочить сведения консульском институте и характере его функционирования в связи с потребностью расширения консульской сети. Его автор, талантливый дипломат Ф.Ф.Борель, считал неразделимыми экономические и политические обязанности консулов (сегодня в международных отношениях это общепризнанный тезис). Защита торговых интересов представителями какой-либо страны в другом государстве не может быть успешной без поддержки на уровне правительства своей страны.
Приверженность Российской империи политико-дипломатическим принципам можно объяснить тем, что российская консульская служба, возникшая при Петре I, была создана специально для охраны торгово-фискальных интересов государства, а не потребностей частной торговли.142 Поэтому русские консулы, впрочем, как и консульские представители других западных государств, не являясь политическими представителями, выполняли в большей или меньшей степени двойственные обязанности, политическая составляющая которых была не менее важной, чем экономическая. В первую очередь это относится к консулам, находящимся в странах Востока.
Согласно нормам международного права рассматриваемого периода, любое суверенное государство могло посылать своих консулов в пределы других стран. Эта правовая норма носила взаимный характер, и право посылать торговых агентов дополнялось обязанностью принимать у себя иностранных консульских представителей. Уклонение от этой нормы считалось нарушением прав и оскорблением достоинства посылающего государства. Указанное правило имело ограничения относительно мест, где принимающее государство по каким-либо причинам не желало видеть иностранных агентов. Для предупреждения различных споров стороны заранее в торговых или специальных соглашениях договаривались о тех пунктах, куда можно было посылать консулов. Другим вариантом были договорённости о взаимном согласии допускать консульских агентов в те места, где уже существуют консульские учреждения третьих стран.
Россия как суверенное государство и полноправный участник международных отношений широко пользовалась правом назначать своих консулов в другие страны. В 1825 г. она имела 61 консульское учреждение (24 генеральных консульства, 21 консульство, 11 вице-консульств, 3 консульских агента, генеральный комиссар по торговым делам в Неаполе и комиссар по торговым делам в Мемеле). За вторую четверть XIX в. Россия увеличила число своих консульств более чем вдвое. В 1854 г. она имела 18 генеральных консульств, 20 штатных консульств и 5 штатных вице-консульств, значительно увеличилось количество нештатных консульств: 86 консулов, вице-консулов и консульских агентов, т.е. всего 129 представительств.143 Значительный рост числа нештатных консульств был вызван экономическими причинами, о чём подробнее будет сказано ниже. Это была не самая разветвлённая консульская сеть. США, например, уже в 1833 г. имели 152 консула, а также консульских и торговых агентов почти во всех странах мира.144
Организация консульской службы была общей для всех европейских и американских государств и покоилась на международных традициях. Русские консульства, как и соответствующие учреждения других стран, были организованы по территориальному принципу. Территория государства, с которым Россия имела постоянные торговые отношения, принималась за одно целое и составляла консульский округ. В случае обширности территории или важности экономических связей таких округов могло быть несколько в разных частях государства. Во главе каждого из них находился консул. В наиболее значимых местах он имел ранг генерального консула. В одной стране могло быть несколько генеральных консульств. Например, во Франции в 1845 г. было три русских генеральных консульств - в Гавре и Руане, составлявших один округ, Марселе и Париже, а в Турции — пять. В портах и торговых городах, расположенных в консульском округе находились вице-консулы. Они также могли выполнять функции помощников генеральных консулов и консулов. Генеральному консулу подчинялись все консульские учреждения возглавляемого им округа или целого государства.
Территория консульского округа при необходимости могла быть увеличена. Консул в Марселе А.Эбелинг в конце 1841 г. предложил включить в его округ порты, расположенные во французском Алжире, поскольку он часто встречал здесь необходимость «защищать русские интересы и руководить ходом дел». За несколько лет до этого он рекомендовал учредить в Тулоне российское вице-консульство, которое подчинялось бы ему. К.В.Нессельроде предписал Н.Д.Киселёву обратиться по этому поводу к французскому правительству. Ходатайство Николая Дмитриевича было удовлетворено: в марте 1842 г. министр иностранных дел Ф.Гизо разослал префектам средиземноморских городов указание способствовать действиям А.Эбелинга. Отныне его пост официально назывался - российское консульство в Марселе и всех французских портах Средиземного моря.145 Российские консульства уже с середины XVIII в. находились в подчинении внешнеполитического ведомства. В 1809 - 1832 гг. ими управляла Экспедиция консульских дел, а затем Департамент внутренних сношений. Из-за специфики деятельности консулов эти подразделения МИД постоянно контактировали и консультировались с Департаментом внешней торговли Министерства финансов. Но приоритет оставался за внешнеполитическим ведомством, поскольку «агенты сего рода, в чужих краях пребывающие, сознаются всегда дипломатическими чиновниками (выделено в тексте - О.Т.)».
В других европейских странах консулы долгое время находились не в ведении дипломатических ведомств. Во Франции, например, консульская служба только в 1793 г. была передана из Морского министерства во внешнеполитическое ведомство. Но даже в 30-х годах французские консулы носили военно-морские чины. В Великобритании в 1835 г. ещё спорили о том, кому должны подчиняться консулы — Министерству иностранных дел или Министерству торговли. 47
Непосредственное руководство деятельностью российских консулов осуществляло дипломатическое представительство, находящееся на территории того же государства. Из этого правила бывали исключения. Так, консульства в Испании в 1835 - 1856 гг. находилось в подчинении посольства в Париже, поскольку русской миссии в Мадриде в эти годы не было. Консульские представители могли также выполнять некоторые задания Военного и Морского министерств.
В зависимости от экономических или политических обстоятельств ранг консульского учреждения мог меняться. В декабре 1833 г. вице-консульства в Занте (Закинф) и на Корфу были преобразованы в консульства. Это было сделано для того, чтобы расширить круг полномочий российских чиновников, находящихся на Ионических островах. Однако эта мера оказалась недостаточной, и в 1842 г. К.В.Нессельроде просил высочайшего разрешения учредить на указанных островах генеральные консульства. Это предложение вице-канцлер мотивировал тем, что многие державы имеют здесь генеральных консулов, и «для пользы службы» нужно повысить ранг российского учреждения.
Похожие диссертации на Министерство иностранных дел и зарубежные представительства России в эпоху Николая I
