Введение к работе
Актуальность темы исследования. Исторический опыт проведения государственных реформ (как положительный, так и отрицательный) неизменно остается одной из самых сложных проблем российской государственности нового и новейшего времени, что и определяет актуальность избранной темы. Исследование законотворческой деятельности правительственных учреждений в период обновления и укрепления политической системы России способствует развитию творческого отношения к освоению исторического опыта, умения использовать его в современных условиях.
Степень научной разработанности темы. История высших правительственных учреждений и опыт проведения военных реформ в период правления Александра II изучены весьма широко и представлены значительным кругом публикаций. Тем не менее, отдельные аспекты законотворческого процесса 1860-1870-х гг. еще не достаточно освещены.
В историографии исследуемой проблемы принято выделять три основных этапа: 1) дореволюционный, 2) советский и 3) современный. Каждый из этих этапов имеет свои методологические и мировоззренческие особенности, фундаментальные исследования и публикации по отдельным, более узким вопросам истории функционирования правительственного аппарата Российского государства в эпоху Великих реформ.
В дореволюционной историографии основными трудами по теоретическому осмыслению деятельности правительственных учреждений России в 1860-1870-е гг. стали исследования представителей так называемой «государственной школы»1. Они подробно рассмотрели законодательную базу формирования высших правительственных учреждений, осветили ключевые аспекты их деятельности в период правления Александра П. Причем, проблема механизма принятия государственных решений в большей степени интересовала не историков, а правоведов. Основными трудами дореволюционного периода по научно-историческому исследованию реформаторского процесса 1860-1870-х гг. стали работы Г.А. Джаншиева, С.С. Татищева, А.А. Корнилова.
В исследованиях Г.А. Джаншиева дан анализ преобразований с позиций интересов и целей действовавших в то время исторических субъектов: политической элиты, формирующейся буржуазии, народных масс. Они
См.: напр.: Градовский А.Д. Начала русского государственного права. В 3-х т. - СПб., 1875-1883; Ивановский В.В. Русское государственное право. Т. 1. - Казань, 1895; Кавелин Д.К. Собрание сочинений К.Д. Кавелина. Т.1. - СПб., 1897; Коркунов Н.М. Русское государственное право. - СПб., 1903; Ковалевский М.М. Очерки по истории политических учреждений России. - СПб., 1908; Романовский В.Е. Государственные учреждения древней и новой России. - М., 1911; Якушкин В.Е. Государственная власть и проекты государственной реформы в России. - СПб., 1906.
содержат записки и воспоминания непосредственных участников проведения реформ, в частности, министра юстиции и генерал-прокурора Сената СИ. Зарудного, что позволило расширить представления о законодательном процессе рассматриваемой эпохиl.
С.С. Татищев отразил официальную точку зрения на реформаторский процесс 1860-1870-х гг. Введение им в научный оборот значительного объема фактического и документального материала способствовало углублению исторических знаний об особенностях функционирования органов высшей власти при Александре II .
Более критичная оценка реформаторской политики Александра II представлена в работах А.А. Корнилова. Ученый обратил внимание на бюрократический путь разработки проектов реформ, при этом он выделил в законотворческом процессе новые черты, в том числе открытое обсуждение
законопроектов в печати . Историк дал высокую оценку военным реформам, в первую очередь, введению всесословной воинской повинности4. Комплексное исследование законотворческого процесса не являлось специальной задачей научных трудов А.А. Корнилова.
Иной подход к историческим оценкам исследуемого периода отражен в исследованиях В.О. Ключевского, который утверждал, что для научного анализа последствий Великих реформ к концу XIX в. еще не было достаточно накоплено объективных данных5. Он создал краткий обзор реформаторских преобразований Александра II, в котором, в частности, указал на осознанную властью необходимость совершенствования законодательного процесса6.
Следует отметить, что в исторической литературе длительное время не было специальных исследований по рассмотрению порядка инициирования, разработки и принятия нововведений в военной сфере. Первой попыткой научного анализа законодательного механизма эпохи Великих реформ по проблемам военного ведомства стал очерк историка Г.А. Джаншиева «Воинский устав 1 января 1874 года (по поводу двадцатилетия)» , который написан на основе исследования обширной документальной базы. Тем не менее, автор оставил без внимания ряд некоторых особенностей подготовки законопроекта, в частности, роль П.А. Валуева в инициировании исследуемой им реформы.
История преобразований в сухопутной армии рассматривалась также в трудах, выполненных в традициях дореволюционных юбилейных
Джаншиев Г.А. Эпоха великих реформ. Исторические справки. - СПб., 1907; Его же. Зарудный и судебная реформа. Историко-биографический эскиз. - М., 1889.
Татищев С.С. Император Александр П. Его жизнь и царствование. В 2-х т. - СПб., 1903.
Корнилов А.А. Курс истории России XIX века. - М., 1993. - С.250. 4 Там же, с. 299.
Ключевский В.О. Сочинения. В 9 т. Т. 5. Курс русской истории. -М., 1989. - С. 259. 6 Там же, с.431.
Джаншиев Г. А. Эпоха великих реформ: [исторические справки в 2-х т.]. - М., 2008.
ведомственных изданий, которые содержат обширный документальный материал, но представляют ценность лишь как справочные источники1.
В советскую эпоху государственный механизм Российской империи рассматривался историками с учетом новой методологической основы -марксистского подхода к изучению исторического процесса. Основное внимание авторы акцентировали на ограниченность и незавершенность преобразований. Тем не менее, в 1950-1980-е гг. в советской исторической науке были в основном обработаны архивные материалы, введен в научный оборот широкий круг источников, в результате чего появились первые глубокие фундаментальные исследования эпохи Великих реформ .
Крупный вклад в изучение государственного механизма дореволюционной России внес П.А. Зайончковский, труды которого способствовали формированию новых направлений в российской и западной
историографии . Под редакцией П.А. Зайончковского были опубликованы дневники Д.А. Милютина4 и П.А. Валуева5. П.А. Зайончковскому принадлежит первое фундаментальное исследование военных реформ 1860-1870-х гг.6. Однако, инициирование, разработка и принятие военных законопроектов рассматривались ученым лишь в контексте общего анализа военных преобразований и их результатов. П.А. Зайончковский впервые широко использовал метод статистической обработки архивных материалов для анализа состава правительственного аппарата Российской империи второй половины XIX в.
Особое значение в освещении темы настоящей диссертации имеют труды Н.П. Ерошкина , который разработал новый метод исследования истории
См., напр.: Историческое обозрение Военно-сухопутного управления 1825-1850. - СПб., 1850; Столетие Военного министерства (1802-1902). Т. 1-14. - СПб., 1902-1914; Исторический очерк деятельности Военного управления в России в первое двадцатилетие благополучного царствования государя императора Александра Николаевича (1855-1880).Т. 1-6. - СПб., 1879 -1881; Исторический обзор деятельности Комитета Министров. 1802-1902. - СПб., 1902; История Правительствующего Сената за двести лет. 1711-1911. - СПб., 1911; Государственный совет. 1801-1901. -СПб., 1901.
См., напр.: Хейфец М.И. Вторая революционная ситуация в России (конец 70-х начало 80-х годов XIX века). Кризис правительственной политики. - М., 1963; Оржеховский И.В. Из истории внутренней политики самодержавия в 60-70-х годах XIX века. - Горький, 1974; Его же. Самодержавие против революционной России (1826-1880). - М., 1982; Чернуха В.Г. Внутренняя политика царизма с сер. 50-х до н.80-х гг.ХІХ века. - Л., 1978; Ерошкин Н.П. Крепостническое самодержавие и его политические институты (Первая половина XIX века). -М., 1984.
-і
Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880-х годов. - М., 1964; Его же. Правительственный аппарат самодержавной России. - М., 1978 и др.
Милютин Д.А. Дневник Д.А. Милютина/ Под ред. П.А. Зайончковского. В 4 т. М., - 1947-1950.
Валуев П.А. Дневник Валуева/ Под ред. П.А. Зайончковского. В 2-х т. - М., 1961.
Зайончковский П.А. Военные реформы 1860-1870-х гг. - М., 1952.
Ерошкин Н.П., Куликов Ю.В., Чернов А.В. История государственных учреждений до Великой Октябрьской социалистической революции. - М., 1965; Ерошкин Н.П. Самодержавие накануне краха. - М., 1975 и др.
правительственных учреждений посредством комплексного изучения их сущностных характеристик, а именно выявления нормативно-правовых основ структуры, компетенций, функций, кадрового состава и их соотнесения с практической ролью в государственном механизме. Этот подход имеет важнейшее значение для проведения структурного анализа механизма принятия государственных решений в нашем исследовании. Разработка реформ 1860-1870-х гг. в трудах ученого была ограничена кратким обзором.
На современном этапе развития исторической науки созданы весьма значимые для настоящего исследования труды, посвященные истории высших правительственных учреждений, преобразованиям в сухопутной армии, деятельности выдающихся сановников эпохи Великих реформ.1. Среди них выделяются работы Л.Г. Захаровой, ученицы П.А. Зайончковского, продолжившей разработку методологии изучения реформаторского процесса и обосновавшей необходимость дифференцированного подхода к исследованию его различных аспектов . Под руководством Л.Г. Захаровой в 1997-2010 гг. осуществлено полное издание «Воспоминаний» и «Дневника» Д.А. Милютина.
Серьезный вклад в изучение опыта правительственного реформаторства в России внесли исследования сравнительно-исторического направления3. В этих трудах не вызывает разногласий тот факт, что реформы 1860-1870-х гг. осуществлялись в рамках консервативного обновления, предполагавшего активную реформаторскую роль государства и пассивность широких народных масс. Однако, доминирующая точка зрения о том, что реформы второй половины XIX в., проходившие в условиях сохранения традиционных институтов власти, не привели к эволюции механизма принятия государственных решений, представляется нам несколько спорной.
Особое место в современных трудах занимает фундаментальный труд Л.Е. Шепелева4, который применяет принцип компаративизма для выявления сущностных характеристик роли высших правительственных учреждений в государственном управлении Российской империи. Огромное значение для настоящей работы имеет комплексный подход Л.Е. Шепелева к изучению деятельности высших и центральных учреждений по принятию государственных решений на базе нормативных документов, архивных и
См., напр.: Ляшенко Л.М. Александр II, или История трех одиночеств. - М., 2003; Осипова М.Н. Великий русский реформатор Д.А. Милютин. - М., 2005; Толмачев Е.П. Александр II и его время. В 2-х кн. - М., 1998; Его же. Военная политика и реформы Александра П. - М., 2007 и др.
Захарова Л. Г. Александр II // Российские самодержцы. 1801-1917 - М., 1993; Ее же. Дмитрий Алексеевич Милютин, его время и мемуары.// Д.А. Милютин. Воспоминания. 1816-1843. - М., 1997. - С. 5-31; Ее же. Самодержавие, бюрократия и реформы 60-гг XIX в. в России. //Вопросы истории. 1989, № 10. - С. 3-24.
См., напр.: Кириллов В.В. История реформ и контрреформ в контексте российской модернизации XVIII-XX вв. - М., 2005; Его же. История России. - М., 2007; Лысенко Л.М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи. - М., 2001; Раскин Д.И. Система институтов российской имперской государственности кон.XVIII- нач. XX вв. Дис. ... д-ра ист.наук. - СПб., 2006. Шепелев Л.Е. Чиновный мир России: XVIII- начало XX в. - СПб., 1999.
мемуарных источников. Процесс разработки реформ 1860-1870-х гг. автор рассматривает в контексте решения общих задач своего исследования.
Среди зарубежных публикаций необходимо выделить работы представителей так называемой «школы Зайончковского», которая была сформирована учеными, проходившими в 1960-1970-е гг. стажировку на историческом факультете МГУ: Ч. Адлера, М.Раева, Д. Орловски, Д.Сондерса, Р.С. Уортмана1. Эти исследователи отметили ведущую роль централизованной бюрократической системы Российской империи в осуществлении реформ 1860-1870-х гг., что во многом предопределило принципиальное отличие российской модернизации от западноевропейского опыта.
Глубокое, системное исследование взглядов и деятельности современников и непосредственных участников подготовки преобразований 1860-1870-х гг. представлено в диссертационных трудах и монографиях последних лет. Для настоящей работы важное значение имеют выводы В.Е. Воронина о влиянии внутриправительственной борьбы на судьбу реформ 1860-1870-х гг. , А.В. Мамонова об историческом значении рокового поворота внутренней политики России к контрреформам, который был провозглашен
Александром III манифестом 29 апреля 1881 г. . Военная и научная деятельность Д.А. Милютина рассматривается в исследовании Д.Е. Габелко4. Однако, авторы указанных трудов не ставили своей задачей освещение механизма принятия нововведений в 1860-1870-е гг.
Таким образом, изучение опубликованных трудов показало, что при всем многообразии литературы по различным проблемам функционирования правительственного аппарата Российской империи, отдельные аспекты механизма принятия государственных решений в 1860-1870-х гг. требуют дальнейшей научной разработки.
Объект исследования - законотворческая деятельность высших правительственных учреждений Российской империи и Военного министерства, их взаимодействие в процессе инициирования, разработки и принятия проектов нововведений.
Предмет исследования - механизм принятия государственных решений и его эволюция на примере военных реформ в 1860-1870-е гг.
1 Adler Ch. The 'Revolutionary situation 1859-1861: The uses of historical conception //Canadian Slavic Studies. - Montreal, 1969.-Vol.3, N 2; Raeff M. The bureaucratic phenomena of imperial Russia, 1700-1905//AHR. -Wash., , N 2; Orlovsky D. Recent studies on the Russianbureaucracy II Russian review,- 1976. -Vol.35. -R448-467; Saunders D. RA.Zaionchkovskii: High society subversive //Kritika, 2000; Уортман RC. Властители и судии: Развитие правового сознания в имперской России. - М., 2004.
Воронин В.Е. Русские правительственные либералы в борьбе против «аристократической партии» (середина 60-х - середина 70-х гг. ХГХ в.). - М., 2009.
Мамонов А.В. Правящая бюрократия и формирование внутренней политики самодержавия в конце царствования Александра П. Автореф. .. .кан. ист. наук. - М., 2002.
Габелко Д.Е. Д.А. Милютин - государственный деятель и историк. Автореф. ...кан. ист. наук. - Воронеж, 2002.
Хронологические рамки исследования несколько расширены и охватывают период с 1801 по 1880 гг., что обусловлено следующими основаниями:
во-первых, систематизированная нормативно-правовая база, ставшая основой механизма разработки и прохождения законопроектов в высших и центральных государственных учреждениях Российской империи, была создана в первой половине и середине XIX в. В 1860-е гг. дальнейшее развитие получили лишь правовые основы законотворческой деятельности Военного министерства (Свод военных постановлений в издании 1869 г.);
во-вторых, Д.А. Милютин, инициатор и организатор разработки военных реформ, занимал пост военного министра с 1861-1881 гг. В 1874-1880 гг. под влиянием военного министра продолжалась законотворческая деятельность Военного министерства и Особого присутствия по делу о воинской повинности Государственного совета, которые разрабатывали и уточняли отдельные положения нового закона о воинской повинности и других военных реформ.
Цель диссертации - расширение научных знаний о механизме принятия государственных решений в Российской империи, его организационно-правовых, институциональных и личностных основах на примере военных реформ 1860-1870-х гг.
Задачи:
1. Проанализировать положения учредительных документов, определяющих
организационно-правовые основы статуса и законотворческой деятельности Государственного совета, Комитета министров, Совета министров, Правительствующего Сената в 1860-1870-е гг.
2. Исследовать на основе законодательных актов процедуру рассмотрения
законопроектов в высших правительственных учреждениях.
3. Показать возможности и методы влияния высших государственных
учреждений, отдельных сановников на процесс принятия законопроектов.
4. Рассмотреть на примере военных реформ утвердившуюся практику
инициирования, разработки и принятия государственных решений.
5. Проследить эволюцию механизма принятия государственных решений по
военным реформам.
6. Выявить и представить как общий результат исследования целостный
механизм принятия государственных решений на примере военных
реформ.
Достижение указанной цели позволяет дать ответ на вопрос: привела ли активная законотворческая работа высших и центральных правительственных учреждений России в 1860-1870-е гг. к эволюции государственного управления?
Ответ на этот вопрос дает более четкое выделение методов государственной власти, которые применялись в Российской империи во второй половине XIX в. и способствовали нарастанию социально-политических противоречий.
Источниковая база исследования. Для достижения поставленной цели и разрешения задач диссертационного исследования было использовано несколько групп источников.
К первой группе следует отнести официальные издания законодательных актов, среди которых особое место занимают учреждения высших правительственных органов Российской империи, а также дополняющие их указы, манифесты, правила, в которых конкретизировались, уточнялись положения учреждений, относящиеся к правовому статусу, функциям и процедуре рассмотрения дел в высших правительственных учреждениях и Военном министерстве. Они опубликованы в Полном собрании законов Российской империи (издания первое и второе)1. К этой группе, например, относятся манифесты об образовании Государственного совета и об учреждении министерств, Общее учреждение министерств, Учреждение Государственного совета и Государственной канцелярии, высочайшие указы о производстве дел по Комитету министров во время отсутствия императора в столице, особый рескрипт о создании II отделения Собственной его императорского величества канцелярии и другие. Сюда же относится Свод военных постановлений3.
Вторая группа источников представляет собой архивные материалы официального делопроизводства правительственных учреждений. В ходе настоящего исследования были изучены документы, отложившиеся в фондах Российского государственного исторического архива (РГИА), которые раскрывают особенности законотворческого процесса в Комитете министров, Государственном совете и его особых присутствиях, Военном министерстве, его комиссиях и совещаниях. Это фонды: 515 (Совет Государственный), 1405 (Департамент законодательного отделения Министерства юстиции), 1149 (Департамент законов Государственного совета), 1162 (Государственная канцелярия), 1192 (Государственного совета отделение дел государственного секретаря), 1246 (Особое воинское присутствие о воинской повинности. Архив Государственного совета), 1250 (Дела и бумаги председателей и членов Государственного совета), 1263 (Комитет министров), 1275 (Совет министров), 1341 (Первый департамент Сената).
В Российском государственном военно-историческом архиве (РГВИА) отложились материалы о работе различных структур Военного министерства по подготовке проектов реформ, обращения офицеров и гражданских лиц, в которых излагались инициативы и проекты нововведений. Наибольшую
Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1-е. Т. 1-45. СПб., 1830; Полное собрание законов Российской империи. Собрание 2-е. Т. 1-55. СПб., 1830-1884.
Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1-е. Т. 26, № 19806; т. 27, № 20406; т. 31, № 22064; № 24164; т. 32, № 25043; т. 40, № 30469; Полное собрание законов Российской империи. Собрание 2-е. Т. I, №. 312; т. 2, №. 1190; т. 7, №. 5166; т. 9, №. 6974, 7919; т. 10, №. 7771; т. 15, №. 14098; т. 17, №. 15549; т. 29, №. 28692; т. 32, №. 31845; т. 36, №. 33403, 36208; т. 37, №. 38603; т. 38, №. 39192, 40007; т. 50, №. 55116; т.54, №. 60357; т. 19, №. 16057; т. 28, № 27354; т. 37, №.38761.
Свод военных постановлений. СПб., 1839 г., 1859 г., 1869 г.
ценность для настоящей работы представляют документы фондов: 1, 29 (Канцелярия Военного министерства), 224 (Милютин Д.А.), 378 (Комиссия по разработке положения о личной воинской повинности), 401 (Военно-ученый комитет Главного штаба), 831 (Военный совет), 846 (Военно-ученый архив).
Неоценимое значение для данного исследования имеют материалы Научно-исследовательского отдела рукописей Российской государственной библиотеки (фонды: 129 (Киселевы), 169 (Милютин Д.А.), 548 (Кавелины)) и Отдела рукописей Российской национальной библиотеки (фонды: 126 (Валуев П.А.), 208 (Головний А.В.), 600 (Ревизия сенатора А.А. Половцова), 633 (Рейтери М.Х.)). В них отложились уникальные документы, прежде всего записки на высочайшее имя Д.А. Милютина, П.А. Валуева, заметки А.В. Головнина о деятельности общего собрания и департаментов Государственного совета, которые позволяют проследить особенности закулисной борьбы внутриправительственных группировок в ходе обсуждения проектов военных реформ.
К этой же группе следует отнести:
1) журналы и выписки из журналов Государственного совета, его особых
присутствий и комиссий; отчеты по делопроизводству Государственного совета1, на основе которых были изучены особенности подготовки и обсуждения проектов военных реформ;
2) всеподданнейшие отчеты и доклады, ежегодно представляемые императору
военным министром за 1861- 1881 гг., позволившие проследить инициативы нововведений Военного министерства и их оценку верховной властью2;
3) отдельные доклады и записки высших сановников, направляемые на
высочайшее имя - Д.А. Милютина3, П.А. Валуева4, Ф.В. Ридигера5, П.А. Шувалова , великого князя Константина Николаевича , А.В. Головнина , содержащие сведения об особенностях законотворческой процедуры и роли отдельных сановников в подготовке проектов;
4) документы Военного совета и Военно-кодификационного комитет по
рассмотрению законодательных вопросов9, изучение которых позволило выявить изменения в законотворческой деятельности Военного министерства в 1860-1870-е гг.;
1 РГИА. Ф. 515. Оп.27. Ед.хр. 2361; Ф. 1192. Оп. 1. Д. 1; Ф. 1246. Оп.4. Д.102; Ф. 1263. Оп.1.
Ед.хр.3271; Ф. 846. Оп. 16. Т.1. Д. 1348; НИОР РГБ. Ф. 169 . Кар.24. Ед.хр. 36, 39,40, 42;
Кар.25. Ед. хр. 2, 4.
2 РГВИА. Ф. 1. Оп. 2. Д. 1-28; 119-134.; НИОР РГБ. Ф. 169. Кар. 37, Ед.хр. 7;
3 НИОР РГБ. Ф. 169. Кар. 19. Ед.хр. 9;Кар. 25. Ед.хр.25; Кар. 26. Ед.хр. 2; Кар.40, Ед.хр. 9.
4 НИОР РГБ. Ф. 169 Кар. 22. Ед.хр. 45; ГА РФ. Ф. 677. Оп. 1. Ед.хр. 503.
5 РГВИА. Ф. 846. On. 16.Т. П. Д. 6005.
6 НИОР РГБ. Ф. 169. Пап. 49. Ед.хр. 10.
7 НИОР РГБ. Ф. 169. Кар.23. Ед.хр. 14: Кар.25. Ед.хр. 1, 6.
8 НИОР РГБ. Ф. 169. Кар.24. Ед.хр. 4;
9 РГВИА. Ф. 1. Оп.1. Д. 27189,29346, 31050; Ф. 831. Оп.1. д.31, 36, 39, 48; 458, 459, 545, 604,
621, 1065, 1067, 1069; Оп. 3. Д. 11; НИОР РГБ. Ф. 169. Кар. 24. Ед.хр. 36-38; Кар. 25. Ед.хр. 2,
8-16,28-32; Кар. 26. Ед.хр. 1-16.
5) ведомости о ходе занятий комитетов и комиссий Военного министерства, о
движении дел в этих органах, содержащие сведения о практике детальной разработки законопроектов в структурах самого военного ведомства х;
6) переписка военного министра с П.А. Валуевым, Д.М. Сольским,
П.Н Игнатьевым, Д.А. Толстым, М.Х. Рейтерном, П.А. Шуваловым и другими лицами по вопросам разработки проектов нововведений и другим вопросам2;
7) переписка Государственной канцелярии и канцелярии Военного
министерства с министерствами и другими учреждениями по вопросам
рассмотрения законопроектов3.
Основные привлеченные делопроизводственные материалы, значительная часть которых не исследовалась ранее, находятся в фондах РГВИА. Важным источником для выявления особенностей законотворческой работы Военного ведомства накануне реформ стали дела 454-478, опись 6 фонда 29, содержащие сведения о перечне дел, рассматриваемых в учреждениях Военного министерства, а также выносимых на рассмотрение Военного и Государственного советов, в которых кратко изложено их содержание. В указанных фондах этого архива имеется большой массив документов, свидетельствующих о порядке подготовки сведений по военному ведомству, предоставлявшихся в особые присутствия Государственного совета для обсуждения проектов военных реформ. Часть этих документов впервые была введена в научный оборот.
Введены в научный оборот несколько документов, устанавливающих порядок внесения дел на заключение Государственного совета4 и рассмотрения законодательных вопросов в Военном совете и Военно-кодификационном комитете Военного министерства5.
Немалый интерес представляли материалы РГИА и его научно-исследовательской библиотеки. Прежде всего, это относится к журналам и опубликованным отчетам Государственного совета. Журналы и прилагаемые к ним материалы фондов Департамента законов Государственного совета и Особого воинского присутствия о воинской повинности позволили составить целостное представление об организации тщательной проработки каждого нововведения и процедуре согласования его положений с действовавшим законодательством. Сопоставление материалов указанных фондов с документами, отложившимися в фонде Комиссии по разработке положения о личной воинской повинности РГВИА, позволило уточнить роль отдельных правительственных учреждений в подготовке проектов военных реформ.
1 РГИА. Ф. 1246. Оп.1. Ед.хр. 9; Ф. 1192. Оп. 1. Д.1; РГВИА. Ф. 378. Оп. 1. Д. 2-17;
2 ОР РНБ. Ф. 633. Оп. 1. Д. 8; РГВИА. Ф. 1. Оп. 1. Д. 143-165; Ф. 224. Оп.1. Д.1-5; НИОР РГБ.
Ф. 169. Кар. 22. Д. 9, 21, 24, 44, 47; Кар.23. Ед.хр. 15, 16; Пап. 39. Ед.хр.37; Пап. 40. Ед.хр. 10,
11,30.
3 НИОР РГБ. Ф. 169. Кар. 23. Ед.хр. 16; РГВИА. Ф. 378. Оп. 1. Д. 150, 248, 265, 267; РГИА.
Ф. 1246. Оп. 1. Д. 1, 5; Ф. . Ед.хр. 2361; Ф. 1405.Оп. 70. Ед. хр. 5783.
4 РГИА. Ф. 515. Оп.27. ед.хр. 2361; Ф. 1405. Оп. 70. Ед.хр.5783. Л. 1-3;
5 РГВИА. Ф. 1. Оп.1. Д. 29346. Л. 1-66; Д. 31047. Л. 2-60; Д. 31050.Л.43-56; 345-410.
Третья группа источников представлена дневниками, воспоминаниями и письмами Д.А. Милютина1, Александра II2, П.А. Валуева3, Д.А.Оболенского4, А.В. Головнина5, Е.М. Феоктистова6, Е.А. Перетца7, К.Д. Победоносцева8, значительная часть из них опубликована. Изучение мемуарного наследия сановников, принимавших непосредственное участие в работе высших правительственных учреждений, позволило более глубоко понять и прочувствовать эпоху Великих реформ, нравственные и политические идеалы реформаторов и их противников. Исследование давно введенных в научный оборот опубликованных личных источников с целью выявления особенностей законотворческого процесса дало возможность увидеть новые грани уже известных событий.
Избранный круг архивных материалов и публикаций составил репрезентативную базу источников, что дает основания для объективности полученных в ходе исследования выводов.
Методологическую основу исследования составляет принцип научного историзма, позволяющий рассмотреть деятельность высших и центральных государственных учреждений по принятию законопроектов в процессе развития, с учетом конкретно-исторической обстановки. Для проведения комплексного исследования законотворческой деятельности государственных учреждений в период разработки военных реформ 1860-1870-х гг. весьма важным стал принцип компаративизма, поскольку был использован широкий спектр сравнительно-исторических методов, в том числе сравнительно-генетический, сравнительно-типологический. В работе также нашли применение контент-анализ, сравнительно-исторический анализ и синтез, системный метод с элементами моделирования. Применение антропологического подхода дает возможность подчеркнуть роль отдельных личностей в преобразовании России, в частности, воздействие Д.А. Милютина на законотворческий процесс.
Научная новизна работы: 1. В настоящем исследовании предпринята попытка осветить механизм принятия государственных решений в Российской империи на примере разработки военных реформ 1860-1870-х гг.
1 Милютин ДА. Дневник. 1873-1875. - М., 2008; Его же. Дневник. 1876-1878. - М., 2009; Его же. Дневник. 1879-1881, 2010; Его же. Воспоминания. 1816-1843. - М., 1997; Его же. Воспоминания. 1843-1856. - М., 2000; Его же. Воспоминания. 1856-1860. - М., 2004; Его же. Воспоминания. 1860-1862. - М., 1999; Его же. Воспоминания. 1863-1864. - М., 2003; Его же. Воспоминания. 1865-1867. - М., 2005; Его же. Воспоминания. 1868- начало 1873. - М., 2006.
Письма императора Александра II князю А.И. Барятинскому (1857-1864). Вопросы истории. 2006. № 12. - С. 124-134.
Валуев П. А. Дневник П. А. Валуева, министра внутренних дел. Т. 1-2. - М., 1961.
Оболенский Д.А. Записки князя Дмитрия Александровича Оболенского. - СПб., 2005. 5 РГИА. Ф. 851. Оп. 1. Ед.хр. 4,6; ОР РНБ. Ф. 208. Оп. 1. Ед.хр. 236, 285, 290.
Феоктистов Е.М. За кулисами политики и литературы (1848-1896). Воспоминания. - М., 1991.
Перетц Е.А. Дневник Е.А. Перетца, государственного секретаря (1880-1883). - М.-Л. 1927р
Письма Победоносцева Александру III. Т. 1. - М., 1925.
2. Показаны не только самодержавные принципы функционирования
правительственного аппарата Российской империи, но и способы оптимизации законотворческой деятельности высших и центральных учреждений в 1860-1870-е гг.
3. Впервые специально проанализировано личностное влияние Д.А.
Милютина на процесс разработки преобразований в военной сфере и на рационализацию процедуры принятия государственных решений в целом.
4. Введен в научный оборот ряд архивных материалов, что позволило уточнить
содержание и характер процедуры разработки и принятия военных реформ, выявить элементы ее рационализации.
5. Механизм принятия государственных решений представлен как система
организационно-правовых и процедурных мероприятий, реализуемых высшими правительственными учреждениями и центральным ведомством -Военным министерством в соответствии с определенными законодательством функциями и утвердившейся практикой.
Научная и практическая значимость работы состоит в воссоздании законотворческой практики Военного министерства в 1860-1870-е гг. Положения и выводы исследования позволяют расширить и конкретизировать знания о механизме принятия государственных решений. Конкретно-исторический материал и теоретические обобщения настоящей диссертации могут быть использованы в преподавании курсов отечественной истории, а также смежных учебных дисциплин, в том числе при разработке спецкурсов по проблемам истории государственных учреждений России второй половины XIX в.
Положения, выносимые на защиту:
В рассматриваемый период в учредительных документах высших правительственных учреждений не было закреплено четкое распределение законотворческих функций между Комитетом министров, Государственным советом, Правительствующим Сенатом. Высшие правительственные учреждения не обладали правом законодательной инициативы.
В ходе подготовки законопроектов в 1860-1870-х гг. на практике произошло перераспределение законотворческих функций между Государственным советом, с одной стороны, и Комитетом министров, ас 1861 г. и Советом министров, с другой стороны. Первоначальное рассмотрение программ будущих реформ относилось к компетенциям высших органов административной власти, обсуждение разработанных в министерствах законопроектов было сосредоточено в Государственном совете, который стал в большей степени реализовывать свои законосовещательные функции.
В законотворческом процессе возросла роль центральных органов управления - министерств, в комиссиях и комитетах которых была сосредоточена работа по детальной разработке проектов нововведений, что способствовало оптимизации законотворческого процесса.
4. Привлечение высокообразованных, прогрессивно мыслящих деятелей
на министерские посты, а также допущение верховной властью
внутриправительственных дискуссий по проблемам внутренней политики
между представителями прогрессивной бюрократии - «партии реформ» и консервативными сановниками, представителями «аристократической партии», давало возможность высшим сановникам империи в большей степени влиять на процесс модернизации.
5. Военное министерство в 1860-1870-е гг. привнесло в практику
государственного управления успешный опыт разработки комплексной
программы реформ как результата коллективной деятельности команды
высокопрофессиональных, инициативных военных чиновников с привлечением
опыта зарубежных государств, экспертов из других ведомств.
6. Свидетельством сохранения основ патерналистского военно-
бюрократического государства в исследуемый период является опора
верховной власти императора исключительно на милитаризованный
централизованный бюрократический аппарат. Вместе с тем, привлечение
общественности к участию в экспертной оценке разрабатываемых реформ,
публикация отчетов о работе Государственного совета, возросшее количество
идей и проектов, поступавших в высшие и центральные учреждения с мест,
свидетельствовали о первых признаках гласности в самодержавном
государстве.
Новые черты, проявившиеся в механизме принятия государственных решений, свидетельствовали, что к концу 1870-х гг. в Российской империи появились первые зародыши предпосылок для постепенной эволюции в направлении правового государства.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы работы изложены соискателем в ряде научных статей, а также на научной конференции «Выдающиеся реформаторы России» (Москва, 2008 г.). Диссертация проходила апробацию на общеуниверситетской кафедре истории МГПУ. Материалы диссертации используются при изучении учебной дисциплины «Отечественная история» и в работе студенческого научно-исследовательского общества.
Структура исследования соответствует целям и задачам диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка используемых источников и литературы, приложений.
