Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Историко-правовые основы формирования органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации 22-71
1.1. Конституционно-правовые основы избирательного процесса в Российской Федерации 22-45
1.2. Региональное законодательство о выборах: опыт, проблемы,противоречия 46-71
Глава 2. Выборы органов законодательной власти и глав исполнительной власти на рубеже XX-XXI в. в Курской области как составляющая часть исторического процесса 72-164
2.1. История формирования и становления Курской областной Думы 1994-2005 гг 72-112
2.2. Выборы Губернатора Курской области в 1996-2005 гг 113-151
2.3. Региональные выборы органов законодательной власти и глав исполнительной власти: опыт, уроки и историческое значение 152-164
Заключение 165-168
Источники и литература 169-192
Приложения 193
- Конституционно-правовые основы избирательного процесса в Российской Федерации
- Региональное законодательство о выборах: опыт, проблемы,противоречия
- История формирования и становления Курской областной Думы 1994-2005 гг
Введение к работе
Актуальность исследования. Становление российской
государственности, формирование органов исполнительной и законодательной власти в 1990-е гг. в Российской Федерации и ее субъектах представляют собой важную составную часть современной истории нашей страны. Создание новых органов власти и управления государством призвано привести к демократическим переменам в обществе, а привлечение широких слоев населения к управлению является особенно важным в построении правового государства.
Процесс формирования органов исполнительной и законодательной власти в современной российской истории происходит сложно и противоречиво: отказ от старых стереотипов и поиск новых форм, переосмысление исторического опыта и критика классических авторитетов. Отражением этих процессов явился и новый подход к способам и порядку формирования органов власти в субъектах Российской Федерации.
Важным историческим событием в сегодняшней жизни страны стали инициативы Президента России В.В. Путина по созданию нового механизма назначения глав исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Озвученные в сентябре 2004 г. Президентом страны предложения по представлению главой государства законодательным органам республик, краев и областей кандидатур для утверждения на пост главы исполнительной власти субъектов РФ претворились в издание 27 декабря 2004 г. Указа Президента Российской Федерации № 1603 «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего исполнительного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта
Российской Федерации»1.
Согласно данному Указу уже в феврале 2005 г. состоялись процедуры назначения губернаторов в Приморском крае, Тюменской, Владимирской и Курской областях. Так, 22 февраля 2005 г. Курская областная Дума на внеочередном заседании утвердила кандидатуру Александра Николаевича Михайлова на должность губернатора Курской области сроком на 5 лет. Данное событие свидетельствует о том, что исторический процесс в России вступил в новый период становления высшей власти в субъектах Российской Федерации и в Курской области, в частности. Поэтому, безусловно, актуальным является необходимость исторического анализа процесса формирования и становления органов власти в конкретном субъекте РФ на примере Курской области.
Актуальность диссертационного исследования усиливается также рядом других обстоятельств. Во-первых, институт выборов в Российской Федерации еще очень молодой и находится на стадии формирования. Использование опыта демократических стран, автоматический перенос его на российскую почву не представляется возможным. Абсолютно не приемлемой является и избирательная практика, которая сложилась при административно-командной системе. Поэтому на протяжении последних более чем 10 лет в России методом проб и ошибок идет сложный процесс формирования избирательного законодательства. О несовершенстве этого законодательства и необходимости внесения очередных изменений в закон о выборах, говорит такой факт, что едва ли не каждая избирательная кампания государственного или муниципального уровня сопровождалась политическими скандалами, и Курская область здесь - не исключение.
Во-вторых, в современной России меняется место и роль регионов в
1 Указ Президента Российской Федерации «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего исполнительного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации» № 1603 от 27 декабря
историческом процессе: регион становится его основным
субъектом. История страны - это и 89 различных «историй», каждая из которых, состоявшись в отдельном субъекте Российской Федерации, требует внимательного прочтения и изучения.
В-третьих, существенные различия в характере поведения избирателей различных регионов обусловили необходимость изучения местной специфики выборов различного уровня. Сегодня становится все более очевидным тот факт, что эффективность избирательной кампании любого кандидата во многом определяется пониманием тенденций изменения политических предпочтений регионального электората, с учетом его социально-демографических, социокультурных особенностей. Не менее важен учет и местных особенностей взаимодействия политических институтов: государства, региональной властной элиты, СМИ, политических партий, особенностей развития регионального социума и т.д., которые непосредственным образом влияют на местную политическую ситуацию и, несомненно, вносят коррективы в региональные избирательные процессы.
В современной литературе понятие региона неоднозначно. Как правило, регионом называют часть территории Российской Федерации, обладающую некоторой общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий . Он может совпадать с границами территории субъекта Федерации, входить в его состав, либо объединять территории нескольких субъектов Федерации. В данной диссертации исследуется история формирования и становления органов законодательной и исполнительной власти в Курской области, поэтому, говоря о современном российском регионе, мы и будем понимать конкретный субъект РФ -Курскую область.
2004 г. // Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ).2004.№11603.
2 Зотова З.М. Особенности проведения региональных выборов в России // Региональные выборы в России. - М.,1996. - С.4.
Изучение истории становления и эволюции выборов
высших законодательных и исполнительных органов власти в Курской области в 1990-е - начале 2000-х гг. имеет значение и для развития теории и практики современной исторической, политической и юридической наук, ставящих целью повышение эффективности функционирования управленческих структур на региональном уровне и привлечение к управленческой политической деятельности как можно больших слоев населения.
Объектом исследования являются органы законодательной (областная Дума) и исполнительной (губернатор) власти субъекта Российской Федерации — Курской области.
Предметом исследования - система выборов высших органов законодательной и исполнительной власти в Курской области, их становление и эволюция, а также практическая деятельность избирательных комиссий региона по формированию управленческих структур.
Хронологические рамки диссертационного исследования охватывают период с 1994 по 2005 гг., когда в российском обществе начались масштабные экономические и социально-политические преобразования качественно нового типа, получившие в научной литературе определение переходного периода. Исследование завершается 2005 г. в связи с изменением механизма назначения высшего должностного лица области, ее губернатора высшим законодательным органом области по представлению Президента РФ. Соискателем в рамках обозначенного периода предлагается своя периодизация, в основу которой положены изменения, происходившие в политической системе общества, в истории осуществления государственной власти, что в свою очередь оказывало влияние на развитие местного органов власти.
Географические рамки диссертации ограничены
территорией Курской области - крупного субъекта Российской Федерации, важного аграрно-индустриального центра с населением 1253,9 тыс. человек3. Локализация диссертационной работы произведена для конкретизации и достижения полноты исследования. Курская область типична для Центрально-Черноземного региона. Социально-политические процессы, происходящие здесь, во многом сходны с состоянием, трудностями и противоречиями, которые складывались в других субъектах Российской Федерации. Кроме того, по материалам центральной части России подобные исследования проведены впервые.
Методологической основой работы являются принципы историзма
и научной объективности, позволяющие дать беспристрастный анализ
собранной информации. и историзма. Принцип объективности
применительно к нашему исследованию состоит в беспристрастной оценке изменений, происходивших в системе органов власти Курской области на рубеже XX-XXI вв., независимо от политических и идеологических пристрастий того или иного политического деятеля. Ведущим критерием анализа является оценка исторического явления с точки зрения прогресса общества, региона и т.п., улучшение качества жизни, условий жизнедеятельности населения. Принцип историзма позволяет исследователям изучить состояние конкретного явления от его первоначальной формы, которая посредством эволюции изменяется до конкретного, более совершенного состояния на завершающем этапе исследования.
Исследование строится на проблемно-хронологическом и сравнительно-историческом методах, позволяющих выдвигать конкретные задачи для научного решения проблемы в последовательном развитии их во
3 Социально-экономическое положение Курской области. 2003 г.: Стат. сборник. -Курск,2004. - С.87.
времени, а также сравнивать с аналогичными процессами в
других областях Центрального Черноземья. Особое внимание придается общелогическим методам исследования - анализу и синтезу, индукции и дедукции, абстрагированию, аналогии и сравнению. Математический метод использовался при обработке статистических данных. В исследовании применен социально-психологический метод, позволивший определить социально-психологические черты политических лидеров Курской области.
Историография проблемы исследования. Тема становления органов законодательной и исполнительной власти в Российской Федерации стала предметом изучения в отечественной исторической литературе только с середины 1990-х гг., когда был накоплен первоначальный опыт функционирования ветвей власти в российских регионах. До этого в условиях однопартийной системы невозможно было говорить о действенной системе управления, когда происходило отчуждение трудящихся от политической сферы, а участие населения в политической деятельности во многом носило формальный характер.
В свою очередь, история становления органов власти в субъектах Российской Федерации только становится предметом научных исследований, исходной точкой которых можно считать Конституцию Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 г.
Теоретическую основу изучения правовой основы формирования высшей власти в субъектах РФ составляют труды М.В. Баглая, И.Н. Барциц, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, Б.Н. Габричидзе, В.Н. Лысенко, Р.Х. Макуева, М.Н. Марченко, А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой, Т.Я. Хабриевой и др.
4 См.: Баглай М.В. Социальная природа и некоторые проблемы современного российского государства // Вестник РАН. - 2000. - № 9. - С.771-778; Барциц И.Н. Мысли об административной реформе в год десятилетия Конституции РФ // Федерализм-2003.-№3. - С.19-39; Бахрах Д.Н. Административная власть как вид исполнительной власти // Государство и право. - 1992. - №3; Вельский К.С. Исполнительная власть: Современный анализ старой правовой категории // Российская Федерация. - 1995. - № 24. - С.39-40;
Политическое содержание функционирования высших
органов власти субъекта РФ рассматривается в работах И.А. Батаниной, В.И. Бутова, Ю.С. Васютина, К.С. Гаджиева, В.Г. Игнатова, В.В. Огневой, А.С. Панарина, А.В. Понеделкова, Т.М. Рысковой, А.И. Соловьева, А.И. Тулеева и других авторов3.
Принципиальные теоретические основы для прогнозирования историко-правовых тенденций становления избирательных процессов в субъектах Российской Федерации нашли отражение в исследованиях Л.Г. Алехичевой, А.А. Белкина, З.М. Зотовой, С.Д. Князева, В.И. Наумова, А.Е. Постникова, Е.Н. Хрусталева и др.6
Вельский К.С. О реформе губернаторской должности // Государство и право. - 2001. - №1.
- С.5-14; Габричидзе Б.Н. Конституционное право России. - М., 1996; МакуевР.Х.
Личность и российский федерализм: противоречия, причины и следствия. - М.,2003;
Исполнительная власть в РФ: Научно-практическое пособие / Под ред. Ноздрачева А.Ф.,
Тихомирова Ю.А. - М., 1996; Исполнительная власть в РФ: Проблемы развития / Ред.
Бачило И.Л. и др. - М.,1998; Исполнительная власть: организация и взаимодействие / Ред.
Тихомиров Ю.А. - М.,2000; Лысенко В.Н. Институт губернаторства в истории
современной России: некоторые общие и отличительные черты / Лысенко В.Н., Лысенко
Л.М. // Государство и право. - 1998. - №5. - С. 13-21; Солодухин Ю. Конституционные
основы российского федерализма: нерешенные проблемы. // Федерализм. - 2003. - №2. -
С.21-37; Умнова И.А. Развитие федеративных отношений в России: проблемы и
перспективы // РФ и ее субъекты: проблемы гармонизации отношений М.,1998. - С.7-18;
ХабриеваТ. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Федерации и субъектов РФ // Федерализм. - 2003. - №2. - С.5-21;
и др.
5Батанина И.А. Политическое управление в регионе: состояние, тенденции развития. - Тула, 1997; Васютин Ю.С. Регион как субъект политической власти. — М. -Орел, 2002; Лапина Н. Региональная власть: парадоксы переходного общества. // Полития.
- 2001. - №4. - С.84-98; Огнева В.В. Политическое управление. - Орел, 2003.;
Рыскова Т.М. Лидерство в современном российском обществе: региональное измерение //
Вестник МГУ. Серия 12. Полит, науки. - 1998. - № 6. - С. 66-72; Соловьев А.И.
Политическая власть в обозрении российских ученых // Вестник МГУ. Серия 12. Полит,
науки. - 1998. - № 4. - С.21-35; Тулеев А. И. Государственная власть в регионе. -
Кемерово, 1998; Игнатов В. Взаимодействие уровней власти в условиях федерализации
сквозь призму взглядов ученых и практиков //Власть. - 2002. - №7. - С.47-53; и др.
бАлехичева Л.Г. Конституционные основы соотношения федерального и регионального избирательного законодательства // Журнал российского права. - 1999. -№9. - С.9-15;Белкин А.А. Избирательный процесс // Вестник СПб. ун-та. Сер.6. - 1999. -Вып.4; Зотова З.М. Новые правовые условия участия партий в избирательном процессе РФ // Право и политика. - 2002. - №9; Князев С.Д. Принципы участия российских граждан в выборах: вопросы правового обеспечения // Правоведение. - 1999. - №1; Князев С.Д. Принципы российского избирательного права // Правоведение. - 1998. -№ 2;
Существенные теоретические аспекты
политических процессов, происходивших в субъектах Российской Федерации, были разработаны зарубежными исследователями из США, Англии, Германии, Франции и других европейских государств с обширным опытом и устоявшимися традициями избирательных кампаний. Западные исследователи выдвинули ряд методологических разработок, универсальность подхода к исследованию и эффективность инструментария которых позволяют использовать многие положения этих концепций для анализа электорального процесса в любой стране независимо от типа ее политической системы. Вместе с тем данные теоретические не всегда пригодны для политических систем переходного типа, в частности для России.
Из обширного круга зарубежной литературы можно выделить историко-теоретические исследования Р. Арона, Г. Алмонда, Ж. Блонделя, П. Бурдье, Д. Линдона, М. Льюиса-Бек, СМ. Липсета и С. Роккана, С. Розенстоуна7, а также работы А. Брауна, И. Диамонда, А. Лийпхарта, Г. О'Донелла, Р. Саквы, М. Фиша, П. Хансона, посвященные отдельным
аспектам рассматриваемой темы .
Наумов В.И. Демократизация правовой базы избирательного процесса в РФ // Вестник МГУ. Сер.18. - 1999.-№1- С.36-44; Постников А.Е. Система российского избирательного законодательства //Журнал российского права. - 1997. - №1. - С.26-32; Хрусталев Е.Н. Избирательный процесс в России: понятие и стадии // Правоведение. - 1998. - №2. -С.30-36;идр.
7Арон Р. Демократия и тоталитаризм. - М.Д993; Almond G., Rosselle L. Model Fitting in Communist Studies II A Discipline Divided. Schools and Sects in Political Science. -London, 1990; Almond G.,Verba S. (eds.). The Civic Culture Revisited. - Boston, Little, Brown, 1980; Блондель Ж. Политическое лидерство. Путь к всеобъемлющему анализу. Пер. с англ. - М.,1992; Бурдье П. Социология политики. - М.: Socio-Logos, 1993; Lindon D. Political and Social Marketing. - Dallas, 1976; Lewis-Beck M. Economics and Elections. -Ann Arbor, 1988; Lipset S.M., Rokkari S. Cleavage Structures, Party Systems and Voter Alignments I S.M.Lipset, S.Rokkan (eds.). Party Systems and Voter Alignments. - New York: Free Press, 1967. - P. 1-64; Липсет С. Роль политической культуры // Пределы власти. -1994. - №2-3. - С.35-40; Rosenstone S. Forecasting Presidential Elections. - New Haven, 1983;
и др.
8 Brown A. Russia and Democratization II Problems of Post-Communism. - 1999. - № 46 (5); Diamond I. Developing Democracy. Toward Consolidation. - Baltimore-London, 1999; Лийпхарт А. Молодые демократии и конституционный выбор // Демократия: теория и практика. - М.,1996. - С.86-105; О'Доннелл Г. Делегативная демократия // Пределы
На наш взгляд, наиболее подробный анализ различных
теоретических подходов зарубежных специалистов, исследующих политические процессы в современной России, содержится в работах В.Я. Гельмана, СИ. Рыженкова и И.В. Егорова «Трансформация региональных политических режимов в современной России: сравнительный анализ» и А. Темкиной и В. Григорьева «Динамика интерпретативного процесса: трансформация в России» .
В последнее время особым направлением западных политических и социологических исследований выступают вопросы демократизации в постсоветских государствах, вставших на путь модернизации, роли многопартийности в этих процессах. Здесь выделяется целая группа зарубежных авторов, рассматривающих российские электоральные процессы. Прежде всего, это С.Уайт, Р.Роуз и Я.Макаллистер10, которые дали характеристику избирательным кампаниям и электорату России, привели многочисленные факты негативного ведения предвыборной агитации и статистические данные. Особенностям деятельности российских избирательных кампаний посвятили свои работы М. Макфола, Д. Нолена, С. и Б. Селмуровы '.
Изучение организации работы таких организаций как Российско-Американский информационный пресс-центр, «Интерньюс Ньютрок», Служба «Тасис» Европейской Комиссии, Европейский института масс-медиа, Центр по славистике в Саппоро, Центр изучения конфликтов и проблем безопасности в
власти. - 1994- №2-3. - С.52-69; Саква Р. Российский регионализм: выработка политического курса и государственное развитие // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. - 1999. - №4(29); Fish M.S. Democratization Requisites: The Postcommunist Experience//Post-Soviet Affairs. - 1998. - №14(3); Hanson P. Understanding Regional Patterns of Economic Changes in Russia. Application for ESRC project. Mimeo, CREES. - University of Birmingham. - 1995; и др.
9Гельман В.Я., Рыженков СИ., Егоров И.В. Трансформация региональных политических режимов в современной России: сравнительный анализ; Темкина А., Григорьев В. Динамика интерпретативного процесса: трансформация в России. //Социальные исследования в России. Немецко-российский мониторинг / Под ред. И. Освальд. - М.Д998.- С.223-267.
10 White S., Rose R., McAllister I. How Russia Votes. - N. Y. - 1997. - P.275.
11 McFaul M. The Perils of a Protracted of Democracy. - 1999. - №10(2).
Цюрихе, Институт Кеннана в Вашингтоне, Институт
Центральной и Восточной Европы при Свободном Берлинском университете, другие «мозговые центры», чья деятельность строится в виде реализации долгосрочных исследовательских проектов, также находились в поле зрения исследователей . В этих работах подчеркивается, что переход от авторитарного режима к демократии связан с проблемой организации и проведения свободных выборов в различные органы власти. В этом же направлении работает коллектив серии научных изданий, посвященных произошедшим изменениям в странах Восточной Европы13, в том числе и бывшего Советского Союза. Российские политические (в т.ч. электоральные) процессы рассмотрены более чем в 40 номерах журнальной серии Russian Regions14.
В российской исторической науке исследования, связанные с теорией выборов и с проблемами избирательных кампаний в нашей стране, не были востребованы. Начавшиеся в 1989 г. изменения характера выборов, когда советские, а затем уже российские избиратели получили право реального выбора одного кандидата из нескольких, вызвали необходимость разработки собственных исследований наряду с изучением и адаптацией зарубежных.
Среди современных публикаций, касающихся проблематики выборов и избирательных кампаний в Российской Федерации и регионах, необходимо выделить, в первую очередь, работы С.А. Авакьяна, СВ. Большакова, Г.В. Голосова, З.М. Зотовой, Ф.Н. Ильясова, А.И. Ковлера, В.С.Комаровского, О.П. Кудинова, А. Цуладзе, затрагивающие отдельные аспекты организации
12 Ishiyma, John T.Red Phoenix? He Communist Party in Post-Soviet Russian Politics. -
1996; Media and the Russian Presidental Elections: Preliminary Report. - Dussrldorf. 1996;
Regionalization - A New Challenge to Russia, 2000; CIS News. Swiss Federal Institute of
Technology, Center for International Studies. № 1, March.; The Globalization of Eastern
Europe: Teaching International Relations Without Borders. - 2000. (Eds. K.Segbergs, K.
Imbusch).- Hamburg: LIT.
13 Occational papers on changes in the Slavic-Eurasian World; Sapporo: Slavic Rearch
Center. Hokkaido University, 1997.
14 Russian Regions - Sapporo: Slavic Research Center. Hokkaido University, 1997.
демократических выборов э. Эти работы содержат теоретические
сведения, адаптированные к современной российской действительности. Однако в большинстве данных работ теория выборов рассмотрена фрагментарно, и имеющиеся исследования не являются законченными концепциями.
В отдельное направление можно выделить работы, в которых стратегии
избирательных кампаний исследуются с точки зрения их практического
применения в Российской Федерации. Например, В.Н. Амелин,
Е.Г. Андрюшенко, СВ. Большаков, Л.А. Загуляева, Ф.Н. Ильясов,
О.П. Кудинов, А. Цуладзе и СВ. Устименко рассматривают стратегические, тактические и технологические приемы ведения предвыборной борьбы .
Исследования подобной направленности немногочисленны: сказывается недостаток отечественного эмпирического материала, с одной стороны, и слабость теоретической базы - с другой стороны.
Авакьян С. А. Выборы - 99 депутатов Государственной Думы: правила и процедуры. - М.,1999; Большаков СВ. Предвыборная агитация: взгляд изнутри. - М., 1999; Зотова З.М. Выборы в России. - М.,1996; Зотова З.М. Избирательная кампания: технологии организации и проведения. - М.,1995; Ильясов Ф. Н. Политический маркетинг: Искусство и наука побеждать на выборах. - М.,2000; Ковлер А.И. Избирательные технологии: Российский и зарубежный опыт. - М, 1995; Комаровский B.C. Демократия и выборы в России: теория и история вопроса // СЩЦИС. - 1996. - №6; Кудинов О. П. Основы организации и проведения избирательных кампаний в регионах России: Теории, методы, технологии, практика. - Калининград, 2000; Цуладзе А. Большая манипулятивная игра: Политические технологии в действии. Выборы в виртуальном пространстве. PR, реклама и пропаганда как методы «промывания мозгов». Последствия политических манипуляций. Будущее российской демократии. Технологии политических манипуляций в период выборов 1999-2000 г. - М.,2000; и др.
16 Амелин А.В., Устименко СВ. Технология избирательной кампании. - М., 1993; Большаков СВ. Предвыборная агитация: взгляд изнутри. - М.,1999; Загуляева Л.А., Андрюшенко Е.Г. Социологическое обеспечение выборов глав исполнительной власти субъектов РФ // Выборы глав исполнительной власти субъектов РФ, 1995-1997: Электоральная статистика. -М., 1997; Ильясов Ф. Н. Политический маркетинг: Искусство и наука побеждать на выборах. - М.,2000; Кудинов О. П. Основы организации и проведения избирательных кампаний в регионах России: Теории, методы, технологии, практика. -
Вопросы политической и электоральной культуры россиян, их политической идентификации находятся в центре внимания Г.В. Голосова, И.Н. Гомерова, Г.В. Марченко, В.М. Сергеева, А.П. Страхова, Е.В. Поповой и
Наблюдается заметный рост интереса исследователей к региональным проблемам избирательных кампаний. Однако российские исследователи делают только первые шаги к изучению локальных избирательных кампаний периферии, выявлению местной специфики региональных электоральных процессов, исследованию особенностей социально-поселенческого, экономического, этнического, ментально-культурного мира регионального избирателя. Например, М.Н. Афанасьев, В.А. Колосов, Р.Ф. Туровский, Н.В. Петров и др. связывают результаты выборов в регионах с историческими особенностями их развития1 . Исследования В.Я. Гельмана, СИ. Рыженкова, И.В. Егорова, Н.В. Петрова, Н.П. Распопова, А.С.Титкова и А.Г. Чернышев касаются истории политических процессов, происходящих непосредственно в субъектах Российской Федерации19.
Калининград,2000; и др.
17 Голосов Г.В. Поведение избирателей в России: теоретические перспективы и
результаты региональных выборов // Полис. - 1997. - №1. - С.44-56; Гомеров И.Н.
Архитектура выборов: маркетинговый подход: Материалы к курсу политологии.// Гл. упр.
Гос. Службы при Правительстве России, сиб. кадровый центр. - Новосибирск, 1993;
Марченко Г.В. Россия между выборами // Полис. - 1996. - №2. - С.101-115; Сергеев В.М.
Итоги выборов и эволюция российского политического сознания. // Полис. - 2004, - №1. -
С.35-37; Страхов А.П. Изучение электорального поведения россиян: социокультурный
подход.// Полис. - 2000. - №3. - С.90-97; Попова Е.В. Проблемные измерения
электоральной политики в России: губернаторские выборы в сравнительной перспективе
// Полис, 2001, №3.- С.47-62; и др.
18 Афанасьев М.Н. Региональное измерение российской политики // Полис. - 1998.
- №2 - С.88-92; Колосов В.А., Петров Н.В., Смирнягин Л.В. (ред.) Весна-89: География и
анатомия парламентских выборов. - М., 1990; Петров Н.В. Электоральный ландшафт:
географический и политологический // Полис. - 2000. - №2. - С. 107-110; Политические
процессы в регионах России / Под ред. Р. Туровского. - М.Д998; Политический альманах
России 1997. Т.2. Социально-политические портреты регионов: Кн. 1,2. / Под ред. М.
Макфола и Н.В. Петрова- М.,1998; и др.
19Гельман В.Я., Рыженков СИ., Егоров И.В. Трансформация региональных политических режимов в современной России: сравнительный анализ. - М.,1998;
На рубеже XX-XXI в. был защищен ряд диссертаций,
касающихся круга проблем, связанных с выборами20. Правда, основная доля диссертационных исследований состоялась в рамках юридических или политологических дисциплин. Указанные издания, несомненно, оказались весьма полезны в анализе совершенствования формирования органов
Распопов Н.П. Социально-политическая стабильность региона - субъекта РФ // Полис. -1999. - №3; Титков А.С. Образы регионов в российском массовом сознании // Полис. -1999. - №3; Чернышев А.Г. Политическое самоопределение регионов: типы и тенденции // Полис. - 1998. - №1. - С.93-95; Чернышев А.Г. Центр - провинция в региональном сознании // Полис. - 1999. - №3; и др.
Алейников Н. Я. Выборы в российских регионах: управленческие и социально-политические противоречия: Дисс. ... канд. социол. наук. - М., 1998; Герасименко Т.В. Принципы выборов в органы государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации: Дисс. ... канд. юрид. наук. - Тюмень, 2003; Дроздов А.С. Выборы в Дальневосточном регионе в условиях политической трансформации общества: опыт и проблемы: Дис. ... канд. полит, наук. - Владивосток, 2004; Елецких Н.Ю. История формирования местного самоуправления в Воронежской области в 1990-е годы: Дисс. ... канд. ист. наук. - Курск,2002; Ковальчук О.В. Избирательная кампания в современном российском регионе (на примере Приморского края): Дисс. ... канд. полит, наук. -Владивосток, 1999; Кузнецова Н.А. Механизм формирования позитивного имиджа региональной власти в современной России. (Опыт Нижегородской области и его политологическая оценка): Дисс. ... канд. полит, наук. - Нижний Новгород, 2004; Логинова A.M. Формирование и развитие российской электоральной культуры (1989-2004 гг.): Дис. ... канд. полит, наук. - М.,2004; Львова М. С. Выборы как фактор рекрутирования и формирования региональной политической элиты России: Дисс. канд. полит, наук. - М.,1997; Мартынов С.А. Муниципальные выборы как фактор демократизации политического процесса: Дисс. ... канд. полит, наук. - М.,2000; Пискун К.В. Особенности электорального поведения в условиях изменяющейся политической системы. -Дис. канд. полит, наук. -Ярославль, 2004; Руженцев СЕ. Развитие социально-политических отношений в Российской Федерации в 90-е гг. XX в.: Дисс. ... канд. ист. наук. - Курск,2003; Симоненко О.А. Роль политических ценностей в электоральном поведении молодежи: Дисс ... канд. полит, наук. - Хабаровск, 2001; Смирнова А.Ю. Политические процессы и технологии в избирательных кампаниях 1996-2004 гг. как объективная реальность современной России: Дисс. ... канд. полит. наук.-Ярославль,2004; Сурков Д.Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в конституционном праве России (Сравнительно-правовое исследование): Дисс. д-ра юрид. наук. - М.,1999; Тер-Газарян А. В. Выборы как политический институт в условиях современного российского общества: Дис. ... канд. филос. наук. -М.,1995; Устинов Д.Ю. Референдум и выборы как формы прямого народовластия граждан при осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации: Дисс. ... канд. юрид. наук. - М.,2003; Цареградская Ю.К. Институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: политико-правовое содержание и пути оптимизации: Дисс. ... канд. юрид. наук. - Орел,2004; Щуров А.Н. Процесс формирования сознания и поведения электората в период трансформации политической системы Российской Федерации: структурно-функциональный анализ: Дис. .. .канд. полит, наук. - Нижний Новгород,2004; и др..
законодательной и исполнительной власти в Российской Федерации,
перспектив его развития.
Несмотря на рост числа публикаций, касающихся проблемы выборов в Российской Федерации, в современной исторической литературе тема деятельности избирательных кампаний и формирования законодательной и исполнительной власти в российских регионах остается малоразработанной. Причины этому мы вргдим в том, что, во-первых, основную массу литературы, посвященной избирательным кампаниям, составляют узкоспециализированные малотиражные, часто закрытые исследования аналитических центров, предназначенные для определенных партий, учреждений или кандидатов, но не для широкого круга читателей, остающихся вне этой информации. Во-вторых, обращаясь к проблемам истории избирательного процесса, формирования и становления органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, касаясь отдельных региональных проблем, российская историческая наука еще не разработала в должной мере инструментарий для теоретических исследований современных российских процессов.
Таким образом, в исторической, социально-политической и юридической литературе отсутствуют обобщающие труды по истории становления и функционирования органов законодательной и исполнительной власти Курской области. Необходимость в таком исследовании очевидна, т.к. опыт Курской области интересен и в теоретическом и в практическом отношении, а противоречия и просчеты в этой сфере, равно как пути и средства их разрешения и преодоления помогут практическим работникам органов власти и других регионов страны. Данное диссертационное исследование в определенной мере восполняет этот пробел.
Целью диссертационного исследования является комплексная характеристика процесса становления и эволюции органов высшей законодательной и исполнительной власти в Курской области в 1994-2005 гг. во всем многообразии исторических, социально-политических и правовых аспектов с решением следующих конкретных задач:
- проанализировать законодательную базу
деятельности органов высшей законодательной и исполнительной власти в субъекте Российской Федерации на федеральном уровне;
рассмотреть специфику становления законодательной базы органов высшей законодательной и исполнительной власти в Курской области, обратить главное внимание на общее и особенное в законодательных положениях на региональном уровне;
показать историю становления в 1994-2005 гг. в области Курской областной Думы как высшего органа законодательной власти;
проанализировать характерные особенности выборов губернатора Курской области в 1996 г. и 2000 г., а также процедуру утверждения по предложению Президента Российской Федерации в 2005 г. Курской областной Думой кандидатуры А.Н. Михайлова, предложенной Президентом России на должность губернатора Курской;
осуществить историко-политологический анализ процесса избрания высших органов законодательной и исполнительной власти в Курской области.
Источниковая база исследования подразделяется на следующие группы. Первую группу составляют нормативно-правовые акты международного и федерального значения: Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах -участниках СНГ , Конституция Российской Федерации, Законы Российской Федерации и, в частности, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» № 67-ФЗ от 12 июня 2002 г., составляющие правовую базу формирования и осуществления законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Кроме того, источниками для нашей
Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках СНГ //Журнал о выборах. - 2001. - № 4. - С.13-21.
работы послужили подзаконные нормативно-правовые акты -
указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по данной тематике.
На основе указанных документов строится практическая деятельность по организации ветвей власти в субъектах Российской Федерации, в том числе и в Курской области. Таким образом, ко второй группе источников нашего исследования относятся нормативно-правовые акты, принимавшиеся Курской областной Думой по проблемам формирования и деятельности органов законодательной и исполнительной власти в области в 1995-2005 гг.
Третью группу источников представляют статистические материалы, характеризующие конкретные результаты деятельности органов законодательной и исполнительной власти на уровне Курской области, выраженные в конкретных количественных показателях. По статистическим данным можно измерить эффективность функционирования политических структур, в том числе ветвей региональной власти, хотя эти данные чаще всего дают представление о количественных изменениях. Это касается таких статистических сборников, как: «Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации, 1995-1998 гг.», «Выборы глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации. 1995 — 1997 гг. Электоральная статистика», «Курская областная Дума- 10 лет. Становление. Укрепление. Законотворчество» и др.
К четвертой группе источников относится периодическая печать, позволяющая проследить исторические и политические процессы формирования, становления и осуществления деятельности высшими органами законодательной и исполнительной власти на региональном
Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации, 1995-1998 гг. / Горюнов, П. А. и др. - М.,1999; Выборы глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации. 1995 - 1997 гг. Электоральная статистика. - М.,1997;
уровне. В 1990-е гг. можно отметить рост числа
региональных печатных источников различной идейно-политической направленности, способной удовлетворить самые разнообразные политические интересы общества. В частности нами использовались местные периодические издания, областные газеты, в которых помещались предвыборные политические материалы, характеризующие содержание процесса становления управленческих структур. Анализ газетных публикаций позволяет констатировать, то что, к сожалению, данные политические проблемы, профессиональные аналитические материалы еще не нашли должного освещения на страницах периодических изданий г. Курска и Курской области.
В пятую группу источников следует включить выступления региональных руководителей - представителей различных ветвей региональной власти, в том числе губернаторов Курской области и Председателей областной Думы. На наш взгляд, такие выступления необходимы постоянно, это повысило бы ответственность высшего руководства области и выступило бы формой контроля над их деятельностью со стороны населения. Однако исследователь должен помнить, что источник подобного рода нередко может отличаться налетом субъективности, связанной с оценкой результатов региональным руководителем собственной деятельности.
Таким образом, весь использованный в диссертации комплекс источников, обладающих различной по содержанию, полноте и степени достоверности информации, позволил нам создать вполне объективную картину избирательного процесса и становления высших органов законодательной и исполнительных власти Курской области в 1994 - 2005 гг. Научная новизна диссертации состоит в комплексном изучении и
Курская областная Дума - 10 лет. Становление. Укрепление. Законотворчество // Курские ведомости. - 2004. - апрель (спецвыпуск); и др.
обобщении накопленного социально-политического опыта в
эволюции органов власти Курской области на рубеже XX-XXI веков, что предполагает анализ законодательной базы осуществления высшей власти в субъекте РФ на федеральном и региональном уровнях, истории становления органов законодательной и исполнительной власти в Курской области, реализации законодательных положений в практической деятельности.
Новизной отличаются подходы к выделению исторических этапов формирования органов власти в конкретном субъекте Российской Федерации - Курской области. В диссертации анализируются существовавшие на рубеже веков проблемы и противоречия в организации органов власти и управления в российском регионе. Политические портреты многих деятелей Курской области представляются интересными с исторической точки зрения.
В диссертации анализируются существенные проблемы и противоречия в организации выборов в органы законодательной власти в конкретном регионе, предлагаются рекомендации по повышению эффективности управленческих структур в Курской области.
Автором изучены документы текущего архива Курской областной Думы, значительная часть которых вводится в научный оборот впервые.
Практическая значимость исследования заключается в возможности его теоретического и прикладного применения. Основные положения и выводы диссертации могли бы помочь органам законодательной и исполнительной власти в Курской области скорректировать свою деятельность в политико-правовом пространстве, направлении повышения ее эффективности, использовать накопленный опыт курских законодателей в других регионах, учесть возможные недостатки и просчеты в дальнейшей деятельности региональных должностных лиц.
Материалы диссертации могут быть использованы в учебной работе -при подготовке спецкурсов по таких дисциплинам как отечественная история, краеведение, политология, конституционное право, муниципальное право, правоведение, теория государства и права, история государства и
права России.
Апробация работы. Содержание, результаты и выводы диссертации обсуждались на заседании кафедры истории России Курского государственного университета, отражены в трех научных публикациях, включая научные издания, общим объемом 2,5 п.л. Отдельные положения диссертационного исследования излагались в выступлении автора на II Всероссийской научно-практической конференции, проходившей в Курском государственном техническом университете (2004 г.).
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка источников и литературы, приложений.
Конституционно-правовые основы избирательного процесса в Российской Федерации
Современный исторический этап в корне изменил процедуру выборов и отношение граждан к ним. Сегодня выборы столь разительно отличаются от тех, в которых принимало участие не одно поколение советских людей. С 1993 года выборы на федеральном, региональном и местном уровнях проходят в условиях многопартийности, состязательности кандидатов, гласности, свободы мнений, где каждый волен отдать свой голос за того, кого он считает наиболее достойным возглавить государство, органы исполнительной власти в регионах или представлять его интересы в законодательных (представительных) органах государственной власти, органах местного самоуправления.
Избирательный процесс является неотъемлемой составной частью исторического процесса в современных демократических обществах. Любое демократическое государство сегодня немыслимо без проведения периодических свободных выборов, составляющих основу представительной демократии. Через выборы большинство граждан участвует в осуществлении государственной власти. Они являются важнейшей формой контроля граждан за деятельностью государственных и муниципальных органов. Избрание депутатов и должностных лиц порождает ответственность органов власти перед населением.
Выборы - это и форма политической борьбы. Они предоставляют человеку, идущему в большую политику, возможность стать депутатом парламента, губернатором или даже президентом страны. Вместе с тем во время выборов в активную политическую жизнь вовлекаются простые граждане, они начинают ощущать свою значимость, возможность оказывать влияние на персональный состав высших государственных органов.
Плюрализм идеологий и наличие многопартийности является обязательной предпосылкой истинно демократического избирательного процесса. В то же время используемые на выборах технологии самым непосредственным образом зависят от порядка проведения выборов и способа подсчета голосов в каждой стране, действующих в государстве и регламентирующих данный процесс правовых норм, правил и традиций. В правовых нормах формулируются основные требования к кандидатам в представительные органы власти и на выборные государственные должности; регулируется деятельность органов власти, осуществляющих проведение выборов; определяется статус избирателей и избирательных объединений; устанавливаются процедуры предвыборной агитации и голосования, порядок определения результатов голосования и способы обжалования их.
Совокупность этих норм задает определенную логику действиям всех участников предвыборной борьбы, побуждает их действовать в рамках единого электорального порядка. Несмотря на то, что в каждой стране избирательные нормы имеют свою специфику, обусловленную историческими, культурными, политическими, социальными особенностями развития этих стран, существуют некоторые общие принципы, позволяющие говорить о типах избирательных систем. Каждая избирательная система обладает собственной спецификой, касающейся применения тех или иных избирательных технологий. Принято выделять три основных типа избирательных систем: пропорциональную, мажоритарную (абсолютного и относительного большинства) и смешанную.
Мажоритарная система является наиболее традиционной при формировании парламентов и получила широкое распространение. По мажоритарной системе были избраны все народные депутаты в нашей стране в 1990 году. Мажоритарный (от лат. major - больший)- относящийся к большинству, основывающийся на большинстве.
Региональное законодательство о выборах: опыт, проблемы,противоречия
История становления современного российского законодательства включает в себя различные процессы формирования правовых избирательных систем в субъектах Российской Федерации. Как уже отмечалось, история формирования избирательного права Российской Федерации включает в себя три этапа.
Первый этап определяется существованием ряда временных положений о выборах. Следует отметить, что своеобразной отправной точкой для законодательной деятельности в регионах на этом этапе, послужил Указ Президента Российской Федерации от 17 сентября 1995 г. «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления», с учетом которого представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляли формирование необходимой правовой базы для проведения выборов в органы законодательной власти и глав исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.
Второй этап заключается в принятии на федеральном уровне законов о выборах в федеральные органы государственной власти и создании предпосылок для единого регулирования избирательных прав граждан при проведении выборов в органы государственной власти и в органы местного самоуправления на территории Российской Федерации. В течение данного исторического этапа в регионах России состоялось формирование собственных систем избирательного законодательства. Выборы в органы государственной власти и органы местного самоуправления, проведенные в соответствии с вновь принятыми федеральными законами и законами субъектов Федерации, вскрыли положительные и отрицательные черты новой системы нормативно-правового регулирования выборов в Российской Федерации.
В 1996 г. Центральная избирательная комиссия
Российской федерации в своем постановлении отмечала, что «региональное законодательство имеет тенденции формирования правонарушающего регионального избирательного законодательства и ряд существенных недостатков, которые вызывают целый ряд негативных социальных явлений, препятствующих построению в России полноценного правового государства»33.
В настоящее время осуществляется ряд правовых реформ, связанных с укреплением вертикали власти. На этом этапе предстоит решать задачи совершенствования избирательного законодательства как структурного порядка (согласование различных актов избирательного законодательства; систематизация избирательного законодательства на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации), так и содержательного (совершенствование институтов избирательного законодательства, избирательных систем).
Можно выделить несколько основных направлений работы по совершенствованию избирательной системы в Российской Федерации:
- совершенствование действующего федерального законодательства, в первую очередь регламентирующего основные гарантии избирательных прав граждан;
- разработка и принятие новых законов, направленных на устранение несоответствия законодательства субъектов Российской Федерации федеральным законам;
- повышение правовой культуры избирателей и организаторов выборов.
Решение этих задач создаст дополнительные правовые гарантии периодического проведения свободных выборов, процедура организации и проведения которых будет в должной мере обеспечивать реализацию избирательных прав граждан.
История формирования и становления Курской областной Думы 1994-2005 гг
Курская областная Дума является единственным постоянно действующим законодательным органом государственной власти Курской области и осуществляет все полномочия законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом (Основным Законом) Курской области и законами области.
Курская областная Дума действует с 1994 г. В настоящий момент областная Дума состоит из 45 депутатов, избираемых населением области на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет78.
Как уже отмечалось, депутатом областной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства другого государства, имеющий право участвовать в выборах и достигший 21 года . Областная Дума является правомочной, если в ее состав избрано не менее двух третей депутатов от общей численности депутатов областной Думы.
Депутаты Курской областной Думы не могут замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности Курской области, а также государственные должности государственной службы и муниципальные должности муниципальной службы, быть депутатами иных представительных органов государственной власти или представительных органов местного самоуправления; депутаты представительных органов местного самоуправления Курской области, выборные должностные лица местного самоуправления Курской области не могут быть депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами Курской областной Думы, замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности Курской области, а также государственные должности государственной службы и муниципальные должности муниципальной службы80.
Число депутатов, работающих в Думе на постоянной профессиональной основе, определяется самостоятельно областной Думой.
Областная Дума сохраняет свои полномочия до начала работы областной Думы нового созыва. Порядок организации и проведения выборов депутатов областной Думы устанавливается законом области. Курская областная Дума правомочна принимать устав, законы Курской области, постановления, законодательные инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, а также утверждать бюджет области, программы социально-экономического развития области, осуществлять контрольные функции за исполнением областного законодательства.
