Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Институт губернаторства в системе государственного управления России, 1708-1917 гг.
1.1. Эволюция законодательной базы института губернаторства. 23
1.2. Смоленская губерния: механизм реализации государственной власти в провинции 42
Глава 2. Генерал-губернатор: место и роль в отношениях центральной и губернской властей, 1764 - 1856 гг.
2.1. Нормативно-правовая база института генерал-губернаторства 72
2.2. Посреднические функции смоленских генерал-губернаторов в отношениях губернской администрации с центральной властью 91
Глава 3. Институт губернаторства в системе отношений: власть -общество
3.1. Губернская администрация и органы дворянского самоуправления. 113
3.2. Роль личностного фактора во взаимодействии губернской и центральной администраций 132
Заключение 156
Примечания 170
Список источников и литературы 193
Приложения 207
- Эволюция законодательной базы института губернаторства.
- Нормативно-правовая база института генерал-губернаторства
- Губернская администрация и органы дворянского самоуправления.
Введение к работе
В современных условиях создания правового федеративного государства, реформирования экономики и сложных социальных отношений особую значимость приобретает исторический опыт функционирования государственных институтов Российской империи. В практике выстраивания эффективной вертикали власти и повышения управляемости отдаленными от центра регионами в современной России будет полезно изучение и обобщение опыта существовавшего более двух столетий института губернаторства.
Одной из отличительных особенностей российской государственности является многократная повторяемость свойств и признаков государственных институтов. Возникший в начале XVIII века институт губернаторства имел много общих черт с существовавшей до этого системой воеводского управления. Институт губернаторства повлиял на эволюцию системы местного управления после 1917 года. Несмотря на совершенно иные политические условия, многие характерные для этого института черты воспроизводились сначала в виде комиссаров Временного правительства, затем - секретарей областных комитетов коммунистической партии, а сегодня - в виде президентов, глав администраций субъектов Российской Федерации и полномочных представителей Президента. Российской Федерации в федеральных округах. Изучение истории института губернаторства будет способствовать решению задач развития российских регионов в XXI веке и определения дальнейших перспектив эволюции государственной власти.
Функционирование института губернаторства на определенной территории обладало своими отличительными чертами, вызванными особенностями их исторических и геополитических условий. Расхождение между существовавшей общеобязательной юридической нормой и реальной административной практикой в пределах конкретного региона могло быть весьма существенным. Поэтому особое значение имеет не абстрактное изучение института губернаторства, основанное на анализе существовавшей нормативной правовой базы, а рассмотрение реального положения и
4 действительных полномочий ключевой фигуры системы местного управления в дореволюционной России, которой являлся губернатор.
Актуальность темы диссертационного исследования состоит в изучении проблемы взаимодействия губернских и центральных органов власти с позиции развития региона, то есть при взгляде на неё «снизу вверх»; возникающих при этом противоречиях в функционировании института губернаторства; механизма распределения властных полномочий на разных ступенях вертикали власти. Такая постановка вопроса представляется перспективной, так как позволяет увидеть взаимодействие губернских и центральных органов власти «изнутри» через конкретных исполнителей, не утратить за широким историческим контекстом так называемый «человеческий фактор». Взгляд на историю региона через призму деятельности и личностных качеств конкретных губернаторов позволяет не только лучше понять взаимодействие различных ступеней вертикали власти, но и определить роль и значение провинции в общей российской истории.
При этом следует отметить, что несмотря на то, что к институту губернаторства в последние годы обращено внимание большого числа исследователей, проблема взаимодействия губернских и центральных органов власти не становилась объектом специального исследования.
Историография проблемы. В дореволюционной историографии история института губернаторства в контексте общероссийской истории и деятельности монархов впервые была затронута в фундаментальных трудах и отдельных работах Н.М Карамзина , СМ. Соловьева , В.О. Ключевского . Объектом специального исследования проблема возникновения и развития института губернаторства в дореволюционной историографии стала у юристов-государствоведов. Законодательная база институтов губернаторства и изменение правового статуса губернаторов в различные периоды времени рассматривались в трудах Н.М. Коркунова4, Н.И. Лазаревского5, А.Е. Градовского6, М.А. Корфа7, И.М. Страховского8, В.В. Ивановского9. Отдельным этапам развития института губернаторства посвящен труд И.И.
5 Голикова10, а также юридические исследования М.М. Богословского11, Ю.В. Готье12, П.Н. Милюкова13, Е.И. Анучина14.
Наиболее полно правовая основа института губернаторства была изложена в вышедшем в 1905 году историко-юридическом очерке И.А. Блинова «Губернаторы»15. В своем исследовании И.А. Блинов в хронологическом порядке проследил изменения в юридическом положении губернаторов на протяжении почти двух столетий.
Практически все исследования института губернаторства дореволюционных историков и правоведов отличались формально-юридическим подходом к рассматриваемой проблеме. Основное внимание уделялось отдельным вопросам эволюции законодательства в сфере института губернаторства, при этом не рассматривались особенности реализации этого законодательства в различных регионах страны. В этой связи важное значение имеют также дореволюционные справочные и энциклопедические издания, в том числе, биографического характера .
Советский период в историографии института губернаторства вплоть до конца 1960-х годов характеризуется фактическим забвением данной тематики. Исключение составляют отдельные работы продолжавших свои исследования дореволюционных историков, например, М.М. Богословского17.
В 1968 году вышло первое издание известной монографии Н.П. Ерошкина «История государственных учреждений в дореволюционной России», в которой кратко зафиксирована существующая в определенный исторический момент вертикаль власти в рамках подчиненности и
I о
ответственности местных органов власти центру . В изданном десятилетие спустя фундаментальном труде П.А. Зайончковского «Правительственный аппарат самодержавной России» впервые в советской историографии прозвучал тезис о том, что вместе с расстановкой общественных сил и определенной политической системой на внутреннюю политику государства «оказывают немалое влияние и люди, стоящие во главе администрации»19. Выдвинув этот тезис, П.А. Зайончковский проанализировал российское чиновничество XIX
столетия по ряду критериев: принадлежности к сословиям, имущественному положению, образованию, условиям службы, и другим. Большое значение имеют не только выводы, сделанные П.А. Зайончковским в своей работе, но и впервые использованная им методика исследования, основанная на одновременном использовании нормативных правовых актов, формулярных списков, донесений жандармских губернских штаб-офицеров и мемуаров. Изучение социального облика бюрократии в направлении сформировавшейся исторической школы П.А. Зайончковского продолжили И.В. Оржеховский и П.Н. Зырянов . Правовой статус губернатора и правительственную политику по отношению к губернским властям третьей четверти XIX века исследовал М.М. Шумилов21.
В 80-е годы XX века проблема российского института губернаторства привлекла внимание зарубежных исследователей. Американский историк Р. Роббинс в работе «Наместники царя: Российские губернаторы последних лет империи», вышедшей в 1987 году, впервые ввел в научный оборот определение понятия «губернаторская власть» как собирательный образ регионального управления . Институт губернаторства он рассмотрел с позиции социально-политических отношений губернатора с различными уровнями власти и общества: представителями центральной власти и различных сословий, земского самоуправления. Основной вывод, который делает американский исследователь, сводится к тому, что губернатор обладал весьма малыми полномочиями и не был всевластен. Однако, исследуя проблему только с юридической точки зрения, Р. Роббинс практически не уделяет внимания реальному положению дел в регионах (очевидно, из-за отсутствия доступа в тогда еще советские архивы), поэтому с его заключением трудно согласиться. Проблемам истории государственного управления дореволюционной России и положения чиновничества уделяли внимание в своих работах также зарубежные исследователи Е. Амбургер, В. Пинтнер и Р. Пайпс23.
Интерес к истории губернских учреждений, чиновничества дореволюционной России, личностям губернаторов в отечественной
7 историографии резко возрос в 90-е годы XX века, и не снижается он до сих пор. Наметившаяся в отечественной исторической науке в последние полтора десятилетия тенденция к более объективному освещению роли личности в истории способствует появлению новых подходов к изучению государственных институтов власти Российской империи, исследованию её политической элиты общегосударственного и местного масштабов.
Традиционные и новые подходы к изучению института губернаторства Российской империи определяет и анализирует в своих работах СВ. Любичанковский . К традиционным подходам исследователь относит формально-юридический, характерный для большинства дореволюционных правоведов и историков, занимавшихся разработкой данной тематики, а также ведомственный, который использовался Н.П. Ерошкиным и, отчасти, П.А. Зайончковским и М.М. Шумиловым. Среди новых подходов в изучении данной проблемы СВ. Любичанковский выделяет регионально-управленческий (А.В. Ремнев), концепции неформальных факторов (Н.П. Матханова) и системного кризиса (И.С Розенталь), а также социокультурный подход (Л.М. Лысенко). Нельзя не согласиться с выводом исследователя о том, что «параллельное использование как традиционных, так и новых подходов и сопоставление полученных с их помощью результатов» при исследовании института губернаторства «представляется целесообразным и продуктивным, поскольку позволяет изучить разные стороны его функционирования и в итоге получить адекватное, а не приблизительное и упрощенное знание о нем»25.
Работы А.В. Ремнева, посвященные функционированию института губернаторства в Сибири и на Дальнем Востоке, основаны на тезисе о том, что устойчивость Российской империи была обусловлена многообразием
і 26
управленческих форм и асимметричности входивших в ее состав регионов . Исследователь проанализировал колониальную политику центральной власти и пришел к выводу, что основой развития системы местного управления на восточных, окраинах империи являлось противоречие, вызванное разными взглядами центральной и местных властей на развитие данного региона. По
8 мнению А.В. Ремнева, местные администрации были сильнее заинтересованы «в стабильности, в четких ориентирах и приоритетах (и даже планомерности)... освоения» окраин, чем центральная власть. В то же время, это противоречие делало невозможным управленческую унификацию империи .
Историю управления Сибири исследует также Н.П. Матханова28. В монографии «Генерал-губернаторы Восточной Сибири середины XIX века» она проанализировала основные направления политики трех последовательно сменивших друг друга генерал-губернаторов региона, сделав вывод о существенном влиянии личностных качеств того или иного администратора на функционирование института генерал-губернаторства . В работе «Полномочия губернатора в России середины XIX века: закон и действительность» автор на основе анализа источников и имеющейся литературы выделила ряд факторов, влиявших на объем властных полномочий губернаторов: наличие или отсутствие генерал-губернатора, региональные особенности, общую, политическую обстановку в стране и другие. Однако, по мнению Н.П. Матхановой, «никакой закон не предусматривал важнейшего момента, определявшего действия губернатора - его личных качеств»30. Значение этого субъективного фактора исследователь подчеркнула особо, установив прямую взаимосвязь между личностными качествами того или иного губернатора и реальным объемом его властных полномочий.
И.С. Розенталь рассматривает проблему функционирования института губернаторства через выявление отношения к нему населения, проживавшего в данном регионе. Проанализировав представления в общественном сознании жителей Москвы начала XX века о местной власти, исследователь сделал вывод о высокой степени «несостоятельности властного начала в глазах народа» и о наличии устойчивого убеждения москвичей «во враждебности бюрократии народу»31.
Диссертационное исследование Л.М. Лысенко «Губернаторы и генерал-губернаторы в системе власти дореволюционной России» (Московский педагогический государственный университет, 2001) и изданная на её основе
9 монография является современным фундаментальным трудом, в котором определяются основные этапы эволюции института губернаторства и его социально-исторический анализ за все время существования данного института32.
В своем исследовании Л.М. Лысенко называет главную особенность российского института губернаторства, в которой проявилось его отличие от аналогичных институтов местной власти в других государствах: «институт губернаторства в России - это был институт, присущий Российскому государству как абсолютистскому и как имперскому»33. Поэтому наибольшего расцвета данный институт, по мнению исследователя, достиг в XVIII веке, когда «абсолютизм играл прогрессивную роль в развитии нашей страны, а расширение пределов Российской империи достигло наивысшей интенсивности»34. Анализ вхождения территорий в состав Российской империи позволил Л.М. Лысенко определить двуединство целей в национальной политике самодержавия, преследовавшей «с одной стороны, скорейшую инкорпорацию окраин <...>, а с другой - учет и даже сохранение некоторых местных особенностей». При этом наиболее приемлемой формой управления присоединенными окраинами стал выработанный в течение почти столетия институт генерал-губернатора. По мнению исследователя, административная или даже политическая автономия в XIX - начале XX веков была характерна только для тех регионов, где в системе местного управления действовал институт генерал-губернаторства 5.
Важным шагом в изучении проблемы института губернаторства, его места и роли в истории государственного управления Российской империи, стал историко-социологический анализ кадрового состава губернаторского и генерал-губернаторского корпусов, проведенный Л.М. Лысенко по таким показателям, как чин, возраст, стаж работы, вероисповедание, образование, предыдущая служебная карьера36. Научно обоснованная характеристика состава губернаторского корпуса России подтвердила тезис исследователя о том, что «институт губернаторства есть институт абсолютизма и империи», и
10 «губернаторы являли собой прогрессивную силу» лишь когда «империя развивалась по восходящей» . В целом, проделанная работа позволила JI.M, Лысенко сделать вывод о том, что «институт губернаторства из прогрессивного властного органа на местах в XVIII — начале XIX в. постепенно на протяжении XIX и особенно в начале XX века превращался в консервативную и даже реакционную силу <...> В начале XX века, особенно после неудачи столыпинских реформ, российские губернаторы окончательно превратились в архаичный институт, неподконтрольный обществу и неспособный к саморазвитию... И когда в феврале-марте 1917 г. наступил конец самодержавного режима, почти незаметно, без какого-либо серьезного сопротивления, ушел в историю и институт губернаторства» .
Почти диаметрально противоположное мнение отстаивается в работах Б.Н. Миронова . Несмотря на согласованность фактических данных, полученных Л.М. Лысенко, и исторического материала, используемого Б.Н. Мироновым в его фундаментальном труде «Социальная история России (XVIII - начало XX в.)», последний делает вывод о большом потенциале российского чиновничества (в том числе, губернаторского и генерал-губернаторского корпусов) для дальнейшего успешного функционирования системы государственного управления накануне событий 1917 года40. По мнению Б.Н. Миронова, российский бюрократический аппарат периода империи характеризовался повышением образовательного уровня и профессиональной пригодности чиновников, а российское самодержавие «являлось лидером модернизации, бесспорным проводником экономического, культурного и социального прогресса в стране»41. Заслуживает внимания и является полезным для нашего исследования содержащийся в работе Б.Н. Миронова анализ взаимоотношений общества и государства, а также роли дворянства и нормативных правовых актов в государственном управлении.
Роль губернаторов как инициаторов культурного и социального развития вверенных им территорий в рамках изучения истории российской провинции рассматривает Т.М. Кандаурова в работе «Обязанность или призвание:
Российские губернаторы и развитие культуры провинции»42. Существенный вклад в изучение института губернаторства также внесли работы отечественных историков М.В. Бабич43; Т.Г. Архиповой, М.Ф. Румянцевой и А.С. Сенина44; авторский коллектив нового справочного издания «Государственность России»45. Единственным в своем роде современным исследованием института генерал-губернаторства является двухтомное издание «Институт генерал-губернаторства и наместничества в российской империи»46. В этом коллективном труде на примере института генерал-губернаторства рассматривается исторический опыт построения в Российской империи властной вертикали. Второй том исследования полностью состоит из документов по истории данного института.
В последние годы во многих регионах страны интерес к истории института губернаторства, вызванный синонимичностью понятий «глава администрации субъекта Российской Федерации» и «губернатор» на правовом уровне, проявился в издании книг справочного характера, посвященных биографиям дореволюционных губернаторов отдельных регионов. Большая часть таких изданий содержит краткий пересказ формулярных списков лиц, занимавших губернаторские должности, иногда дополняемый источниками мемуарного характера47. Отдельные труды, основанные на документах региональных и центральных архивов, значительно богаче других по содержанию. К ним относятся работы В.Н. Балязина о московских губернаторах и генерал-губернаторах; Я.Н. Длуголенского о санкт-петербургских губернаторах и генерал-губернаторах; В.М. Марасановой и Г.П. Федюка о ярославских губернаторах; Н.В. Фролова и Э.В. Фроловой о владимирских губернаторах48. Подобные издания, повествующие о деятельности губернаторов в различных регионах Российской империи, позволяют сделать некоторые обобщения относительно развития института губернаторства в дореволюционной России. Попыткой проследить историю института губернаторства через деятельность отдельных выдающихся губернаторов, является исторический очерк А.В. Манько .
В целом, историографический обзор по теме диссертационного исследования показывает, что в исторической литературе изучались различные аспекты функционирования институтов губернаторства и генерал-губернаторства в Российской империи. Несмотря на наличие обобщающих работ по данной теме, богатая источниковая база данной тематики использована недостаточно. Не полностью исследованы отдельные аспекты нормативно-правовой базы институтов губернаторства и генерал-губернаторства, ее практическая реализация; факторы, воздействовавшие на губернаторов при принятии ими тех или иных решений; роль губернаторов и генерал-губернаторов как инициаторов экономического, культурного и социального развития возглавляемых ими регионов; взаимоотношения руководителей губерний с центральной властью и органами общественного самоуправления. Указанные обстоятельства делают поэтому вполне правомерным дальнейшее изучение истории институтов губернаторства и генерал-губернаторства, главным образом, на уровне отдельных регионов.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе анализа архивных документов, а также опубликованных источников, изучить и проанализировать становление и эволюцию системы регионального управления Российской империи в виде институтов губернаторства и генерал-губернаторства, а также взаимодействие губернской и центральной администраций, и взаимоотношения губернской администрации и органов общественного самоуправления на примере одного отдельно взятого региона - Смоленской губернии.
Задачи исследования:
1. Проанализировать эволюцию законодательной и нормативной
правовой баз институтов губернаторства и генерал-губернаторства.
2. Исследовать проблему практической реализации законодательной и
нормативно-правовой базы институтов губернаторства и генерал-
губернаторства на примере конкретного региона.
Рассмотреть взаимоотношения губернской администрации и органов общественного самоуправления.
Определить роль личностного фактора во взаимодействии губернской администрации и центральной власти.
Дать социально-исторический портрет смоленского губернаторского и генерал-губернаторского корпусов по критериям принадлежности к сословиям, возраста, образования, чина и вероисповедания.
Объектом диссертационного исследования является
функционирование системы местного государственного управления Российской империи в виде институтов губернаторства и генерал-губернаторства.
Под институтами губернаторства и генерал-губернаторства в исследовании понимается вся совокупность органов коронного регионального (на уровне губернии и генерал-губернаторства) управления вертикали власти в административно-политической системе самодержавной России. При этом под коронной региональной администрацией мы понимаем органы местного управления, формируемые центральной властью непосредственно либо через назначаемых ею высших должностных лиц на местах (губернаторов и генерал-губернаторов). Термины «губернская власть» и «губернаторская власть» в исследовании синонимичны и используются как собирательный образ местного управления.
Предметом исследования является взаимодействие смоленской губернской и центральной администраций и роль в нем личностного фактора в XVIII-XX веках.
Хронологические рамки исследования включают в себя 1708 - 1917 годы. Институт губернаторства возник в ходе административной реформы начала XVIII века, являвшейся составной частью целого комплекса преобразований Петра I. Окончательное оформление институт губернаторства получил в результате губернской реформы Екатерины П. Созданная в последней четверти XVIII века сложная бюрократическая система губернской
14 администрации и основа административно-территориального устройства Российской империи с некоторыми изменениями просуществовала вплоть до 1917 года.
Одним из главных результатов губернской реформы Екатерины II стало и повсеместное введение института генерал-губернаторства. Задумывавшийся в качестве «проводников государевой воли» в условиях меняющихся приоритетов верховной власти, институт генерал-губернаторства к середине XIX века трансформировался в способ управления окраинами Российской империи, а к концу того же столетия - в инструмент для обеспечения общественного спокойствия и подавления революционного движения.
Анализ рассматриваемой темы ограничивается падением монархии в России в 1917 году, и, вместе с этим, упразднением институтов губернаторства и генерал-губернаторства.
В историческом развитии институтов губернаторства и генерал-губернаторства можно выделить следующие этапы, составляющие в совокупности условную периодизацию проблематики.
Первый этап охватывает почти все XVIII столетие - время становления Российской империи, абсолютистской системы власти в центре и соответствующего ей института губернаторства на местах. Данный этап состоит из периодов:
1 период (1708 - 1725 годы) - реформы местного управления Петра I.
Зарождение института губернаторства.
2 период (1725 - 1762 годы) - эпоха дворцовых переворотов. Упадок местного
управления.
3 период (1762 - 1796 годы) - губернская реформа Екатерины II.
Возникновение и развитие института генерал-губернаторства.
Второй этап, характеризующийся подъемом и наивысшим могуществом Российской империи, приходится на конец XVIII - первую половину XIX веков. Он также распадается на периоды:
период (1796 - 1801 годы) - административные преобразования Павла I. Доведение губернской реформы Екатерины II до логического завершения.
период (1801 - 1825 годы) - многочисленные эксперименты в области местного управления во время царствования Александра I.
период (1825 - 1855 годы). - апогей самодержавия, приходящийся на царствование Николая I. Максимальная централизация всех властных структур.
Третий этап (третья четверть XIX столетия) совпадает со временем либеральных преобразований Александра П. На данном этапе институты губернаторства и. генерал-губернаторства становятся проводниками реформ 1860-70-х гг. Однако использование старых методов управления при либерализации важнейших сторон жизни российского общества и государства в конце этого этапа привело к нарастанию революционного движения, свертыванию реформ и ужесточению правительственного курса.
Четвертый этап (1881 - 1917 годы) характеризуется увеличением административных полномочий губернаторов и генерал-губернаторов, трансформацией институтов местной власти в инструменты для подавления революционного движения, гиперцентрализацией власти.
Территориальные рамки исследования включают в себя территорию бывшей Смоленской губернии, учрежденной в 1708 году. Первоначально в состав Смоленской губернии входило 17 городов с уездами, южной половины Калужской и частей Тверской и Тульской губерний.
В 1713 - 1726 годах территория Смоленской губернии входила в состав Рижской губернии, с 1719 года - на правах самостоятельной провинции в составе пяти дистриктов: Вельского, Вяземского, Дорогобужского, Рославльского и Смоленского. В 1726 году Смоленская губерния в составе этих же пяти уездов была восстановлена. К последней четверти XVIII века за счет разукрупнения уездов, а также присоединения частей территории Можайского, Серпейского и Мещевского уездов Московской губернии и Брянского уезда Белгородской губернии, количество уездов в Смоленской губернии составило 12. В 1796 году число уездов Смоленской губернии уменьшилось с 12 до 9:
Духовщина, Ельня и Красный из уездных городов были превращены в заштатные города, территория их прежних уездов была распределена между остальными оставшимися. В 1802 году эти уезды были восстановлены. В таком виде Смоленская губерния просуществовала до 1917 года включительно.
При рассмотрении функционирования института генерал-губернаторства территориальные рамки исследования расширяются. В ходе губернской реформы Екатерины II генерал-губернаторы назначались, как правило, один на две-три губернии: в 1775-1779 годах - в Смоленскую и Белгородскую губернии, в 1779-1781 годах - в Смоленскую и Орловскую губернии, в 1781-1796 годах - в Смоленскую и Псковскую. В состав рассматриваемого (существовавшего в 1823-1831 годах) генерал-губернаторства входили Витебская, Могилевская, Смоленская и Калужская губернии. В 1831 году из состава этого генерал-губернаторства вышла Калужская губерния, и в таком виде оно просуществовало до 1856 года. Поэтому документы и материалы центральных и смоленского архивов позволяют наиболее полно и достоверно рассмотреть сформулированные выше цели и задачи исследования в территориальных рамках, выходящих за пределы Смоленщины.
Методологическую основу диссертации составили принципы историзма и научной объективности. Становление и функционирование институтов губернаторства и генерал-губернаторства, их роль во взаимодействии с центральной властью и органами общественного самоуправления показаны в развитии с момента появления данных институтов до их упразднения в 1917 году. При этом исторические события и явления рассмотрены в причинно-следственной связи и во взаимодействии с основными социально-политическими процессами того времени.
Комплексный подход к изучению темы обусловил применение общих методов исторического исследования: сравнительно-исторического анализа, исторического описания, статистических методов. Исследование проведено в историко-проблемном и аналитическом ключе.
Источниковую базу исследования составляют архивные документы и опубликованные материалы. В зависимости от характера источники подразделяются на несколько групп.
К первой группе источников относятся законодательные акты Российской империи, касающиеся становления и эволюции институтов губернаторства и генерал-губернаторства. В исследовании использованы следующие законодательные акты общеимперского значения: «Об учреждении губерний и о расписании к ним городов» (1708 год); «О рекрутских наборах» (1711 год); об учреждении должности ландратов (1713 год); «О присылке губернаторами в Правительствующий Сенат по данным пунктам ведомостей о всяких сборах и расходах с 1701 по 1714 год» и о выборах ландратов (1714 год); о содержании губернских чинов (1715 год); о наименовании губернских учреждений «согласно с Шведским Земским управлением» (1718 год); «Инструкция, или наказ Воеводам» и «Инструкция, или наказ Земским Комиссарам в Губерниях и Провинциях» (1719 год); «Об уничтожении лишних присутственных мест и канцелярий, об отмене разных правителей, и о возложении суда и расправы на губернаторов и воевод» (1727 год); «Наказ губернаторам и воеводам» (1728 год); «Общие штаты присутственных мест» (1763 и 1802 годы); «Наказ губернаторам» (1764 год); «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи» (1775 год); «О новом расписании губерний с означением генерал-губернаторов» (1781 год); «О новом разделении государства на губернии» (1796 год); «О непреступлении губернаторами пределов власти, назначенных им законами» (1802 год); «Расписание губерний по управлениям генерал-губернаторов с означением местопребывания каждого генерал-губернатора» (1824 год); «Общий наказ гражданских губернаторам» (1837 год); «Общая инструкция генерал-губернаторам» (1853 год); а также законодательные акты, касавшиеся реформирования центральных органов власти, дворянского, городского и земского самоуправления. Указанные законодательные акты содержатся в Полном собрании законов Российской империи (серии ПСЗ)50, и частично опубликованы в современных изданиях51.
Ко второй группе источников относятся законодательные акты, касавшиеся функционирования институтов губернаторства и генерал-губернаторства непосредственно в Смоленском регионе, а также материалы, связанные с подготовкой проектов законодательных актов заявленной темы исследования: об упразднении приказа княжества Смоленского (1710 год); о праве смоленских шляхтичей «не писаться на службу» (1726 и 1735 годы); о предписании смоленскому губернатору контролировать въезд в страну католических священников и выезд шляхтичей за рубеж (1728 год); «О самовольной отлучке Смоленских шляхтичей с форпостов» (1742 год); «О содержании Смоленской шляхты на службе по прежнему обыкновению во всякой исправности на основании прежних грамот; о записке недорослей в оный Смоленский полк без всякого послабления» (1752 год); секретная инструкция смоленскому генерал-губернатору Фермору (1764 год); штаты Смоленского наместничества и губернии (1776 и 1796 годы); документы проекта разделения России на генерал-губернаторства (1816 год), Комитета 6 декабря (1826 год), Кахановской комиссии (1881-1885 годы), Особого совещания и Совета по делам местного хозяйства (1906-1908 годы). Указанные источники содержатся в опубликованных материалах52, а также в фондах Российского государственного архива древних актов (ф. 5 - Переписка высочайших особ с частными лицами, ф. 10 - Кабинет Екатерины II, ф. 16 — Внутреннее управление, ф. 248 - Сената).
Третью группу источников составляют документы и материалы центральных органов власти Российской империи, касающиеся функционирования институтов губернаторства и генерал-губернаторства. Это материалы сенаторских ревизий в губерниях, предписания Сената, обер-прокурора и Министерства внутренних дел, формулярные списки губернаторов и генерал-губернаторов. К этой же группе источников мы относим и донесения штаб-офицеров жандармского корпуса, направлявшиеся в центр. Большая часть этих источников не опубликована и использована нами из фондов центральных архивов: Российский государственный архив древних актов (ф. 20 - Военные
19 дела, ф. 177 - Кабинет министров, ф. 248 - Сенат и его учреждения, ф. 1239 -Объединенный дворцовый архив); Российский государственный исторический архив (ф. 468 - Кабинет е.и.в., ф. 515 - Главное управление уделов, ф. 759 -собственная е.и.в. канцелярия по учреждениям императрицы Марии, ф. 796 -Канцелярия Синода, ф. 1263 - Комитет министров, ф. 1280 - Управление коменданта Петербургской (Петроградской) крепости, ф. 1282 - Канцелярия министров, ф. 1284 — Департамент общих дел МВД, ф. 1286 - Департамент исполнительной полиции МВД, ф. 1349 - Коллекция формулярных списков, ф. 1374 - Канцелярия генерал-прокурора); Государственного архива Российской Федерации (ф. 109 -Третье отделение собственной е.и.в. канцелярии).
К четвертой группе источников относятся документы и материалы местных органов власти и органов общественного самоуправления, отражающие становление и эволюцию институтов губернаторства и генерал-губернаторства с позиции региона. Это статистические данные, документы губернского правления, канцелярий губернатора и генерал-губернатора, губернского жандармского управления, земской управы, городской управы. Источники этой группы частично опубликованы53, но большей частью почерпнуты из Государственного архива Смоленской области (ф. 1 -Канцелярия губернатора, ф. 2 - Губернское правление, ф. 7 - Земская управа, ф. 65 - Городская управа, ф. 201 - Коллекция документов Смоленского землячества, ф. 1289 - Губернское жандармское управление).
Пятую группу источников составляют документы личного характера: биографии губернаторов и генерал-губернаторов, мемуары, воспоминания, переписка частных лиц. Эти документы как опубликованы54, так и представлены в фондах центральных и местных архивов: Российский государственный архив древних актов (ф. 286 - Герольдмейстерская контора); Российский государственный исторический архив (ф. 878. — Татищев С.С., ф. 1072 - Ухтомский Э.Э.); Научно-исторический архив Санкт-Петербургского института истории Российской Академии Наук (ф. 36 - личный фонд Воронцовых, ф. 226 - коллекция документов Библиотеки Академии Наук); а
20 также отдела рукописей Российской национальной библиотеки: (ф. 73 -Бильбасов В.А. и Краевский А.А., ф. 152 — Военский К.А., ф. 291 — Загоскин М.Н., ф. 423 - Лбовский А.Н., ф. 515 - Нелидов Ю.А., ф. 536 - Общество любителей древней письменности, ф. 601 - Половцовы, ф. 731 - Сперанский М.М., ф. 815 -Философов М.М.).
Помимо указанных групп источников, в исследовании использовались материалы периодической печати: дореволюционных журналов «Исторический вестник», «Русская старина», «Русский архив»; газет «Московские губернские ведомости», «Смоленские губернские ведомости», «Смоленские епархиальные ведомости», «Смоленский вестник».
Всего в четырех центральных (РГАДА, РГИА, ГАРФ, НИА СПбИИ РАН) и одном региональном архивах (ГАСО), а также в отделе рукописей центральной библиотеки (РЫБ) были исследованы документы и материалы 44 фондов.
Таким образом, использование в диссертации значительного количества документов и материалов, разнообразных по видам, источникам происхождения, фондовой принадлежности, создает условия для комплексного и полного изучения выбранной темы.
Новизна диссертационного исследования обусловлена, прежде всего, самой постановкой проблемы. Некоторые направления темы уже становились предметом изучения как отечественных, так и зарубежных историков. Исследования проводились как на общероссийском уровне с привлечением архивных документов, хранящихся в центральных российских архивах, так и на региональном (Сибирь, Дальний Восток). В то же время, поставленные в диссертации задачи практически не изучались на уровне центрально-европейской части России. Специальных работ о функционировании институтов губернаторства и генерал-губернаторства на Смоленщине до недавнего времени не существовало, а опубликованные сведения о смоленских губернаторах и генерал-губернаторах были крайне обрывочны и содержали
21 многочисленные пропуски и ошибки55. По этой причине Смоленская губерния даже не обозначена в современном библиографическом указателе56.
Новизна научного исследования заключается также в анализе вопросов практической реализации законодательной базы институтов губернаторства и генерал-губернаторства на уровне региона, и расхождений между существовавшей законодательной и нормативно-правовой баз данных институтов и их практической реализации; взаимодействия губернской и центральной власти, а также взаимоотношений губернской власти и органов общественного самоуправления.
Кроме того, в диссертации исследуются ранее не изученные конкретные исторические сюжеты и вводятся в научный оборот новые архивные материалы по социально политической истории России XVIII - начала XX веков.
Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные результаты и выводы, а также обобщенные в диссертации материалы дополняют и расширяют исследования отечественных и зарубежных ученых по истории институтов губернаторства и генерал-губернаторства. Они будут способствовать дальнейшей теоретической разработке ряда проблем, связанных с изучением системы местного управления Российской империи. Результаты исследования могут найти широкое применение в преподавательской и научно-исследовательской работе. Возможно использование материалов исследования при написании учебных пособий, научных и научно-популярных статей для периодической печати.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре истории России Смоленского государственного педагогического университета, где проводилось ее рецензирование и обсуждение. Основные положения и выводы исследования изложены в монографии «Смоленские губернаторы. 1711 - 1917» и трех научных статьях. Материалы исследования используются в педагогической деятельности.
22 Структура диссертации определяется целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, примечаний, списка источников и литературы, приложений.
Эволюция законодательной базы института губернаторства
Российская система местного управления XVII века характеризовалась отсутствием структурного единства и неопределённостью компетенции должностных лиц на местах. В ней сочетались сохранившееся со времен княжеской Руси «кормление», земское самоуправление (которое отдельные категории населения получили благодаря реформе середины XVI века) и тенденции к централизации и бюрократизации, отчетливо проявившиеся уже при первых представителях династии Романовых на российском престоле. Все эти разнородные элементы тесно переплелись в институте воеводства -местном органе управления, который должен был связывать центр и провинции. Однако чем дальше находился уезд от столицы, тем меньше воевода был способен подчиняться указаниям центральных властей. Реальные возможности воевод далеко не всегда соответствовали тем полномочиям, которыми их наделяли царские наказы: власть на местах в значительной степени принадлежала выборной администрации волостных крестьянских и посадских общин, без которой воевода не мог собирать налоги и вообще выполнять свои функции. Вместе с тем, круг властных полномочий воевод в XVII веке был неопределенно широк, что нередко приводило к возможности пренебрегать указаниями центра и многочисленным злоупотреблениям.
Реформирование государственного устройства России в эпоху Петра I началось именно с совершенствования системы местного управления. В самом начале XVIII столетия среди множества новых слов иностранного происхождения в российском политическом обиходе все чаще стали встречаться слова «губерния» и «губернатор», произошедшие от латинского gubernator - правитель. Официально слово «губерния» впервые появилось в указе Петра I от 25 октября 1701 года: «...ежели хлеб покупкою будет в Московской губернии ниже рубля, а когда выше, то отпуску оного за море не быть»1. Должность же губернатора впервые прозвучала в манифесте от 16 апреля 1702 года: «...всяк и каждый, имеющий намерение сюда ехать для поступления на службу в наше войско... объявит о себе первому пограничному губернатору или наместнику» .
Указом от 18 декабря 1707 года все российские города «кроме тех, которые во ста верстах от Москвы к Киеву, к Смоленску, к Азову, к Казани и Архангельску», предписывалось расписать на округа3. Спустя ровно год все названные в этом указе города стали центрами вновь образованных губерний. Согласно указу от 18 декабря 1708 года образовывались Московская, Ингерманландская (до 1710 г., затем переименована в Петербургскую), Киевская, Смоленская, Архангельская, Казанская, Азовская и Сибирская губернии. Во главе новых административно-территориальных единиц были поставлены губернаторы, генерал-губернаторы (иногда - вице-губернаторы или управители). Источником власти начальников губерний являлся монарх.
Организационное оформление механизма губернской власти относится ко второму десятилетию XVIII века. Этот процесс сопровождался вторым этапом административной реформы Петра Великого, суть которого заключалась в попытке перехода от «временной системы губернского управления периода бесконечных войн» к централизованно управляемому государству5.
Нормативно-правовая база института генерал-губернаторства
Термин «генерал-губернатор» впервые был использован Петром I ещё до учреждения института губернаторства, в указе от 10 мая 1703 года о награждении самого монарха и А.Д. Меньшикова за взятие в устье Невы двух шведских кораблей орденами Св. апостола Андрея Первозванного1. Впоследствии, в указе Петра I от 18 декабря 1708 года о новом административно-териториальном делении России, генерал-губернаторы были назначены в две из восьми вновь образованных губерний: Ингерманландскую (А.Д. Меньшиков) и Азовскую (Ф.М. Апраксин) губернии. Исключительность этих двух губерний была обусловлена тем, что они находились вблизи границ враждебных России государств: Швеции и Турции. Однако военный фактор не являлся единственной причиной введения генерал-губернаторского правления в том или ином регионе. Так, после смерти Петра I, с 1725 года генерал-губернаторы находились во главе Санкт-Петербургской, Рижской, Ревельской и Киевской губерний ; в 1727 году эта должность впервые появляется в Московской губернии, а с 1739 года она становится в ней постоянной3. В 1757 -1762 годах генерал-губернаторами именовались также российские правители Пруссии4. Следовательно, учреждение генерал-губернаторской должности было связано не только с приграничным положением того или иного региона, но и с исключительностью его статуса.
Вместе с тем, различия между употреблением термина «генерал-губернатор» и появлением должности с таким же названием выделяют практически все исследователи дтого государственного института. В.И. Быстренко считает, что в петровскую эпоху так назывались губернаторы, назначавшиеся в пограничные губернии, либо в те, которые в условиях
Северной войны находились на военном положении5. Н.П. Матханова, А.В. Ремнев, Л.М. Лысенко и другие современные исследователи данной проблемы придерживаются впервые высказанного И.А. Блиновым мнения о том, что звание генерал-губернатора вплоть до последней трети XVIII века было ни чем иным, как почетным титулом, которым награждались наиболее близкие к монарху губернаторы, и который не давал каких-либо дополнительных властных полномочий его обладателю . В пользу такого предположения свидетельствуют следующие аргументы. Ни в одном указе (за исключением частных инструкций) вплоть до 1775 года лица, находившиеся на генерал-губернаторских должностях, не наделялись дополнительной властью. В издававшихся же указах с упоминанием генерал-губернаторской должности в качестве синонима использовался термин «губернатор». Наконец, генерал-губернаторы до последней четверти XVIII века назначались лишь в отдельные губернии, а общероссийского института генерал-губернаторства не существовало.
Губернская администрация и органы дворянского самоуправления
Губернаторы всегда находились в эпицентре политической, экономической и культурной жизни губернии и являлись ключевыми фигурами в местном управлении. Отношение в общественном сознании к первым лицам губернии довольно точно подметил А.Ф. Писемский: «Нам решительно все равно, кто царствует во Франции - Филипп или Наполеон, английскую королеву хоть замуж выдавайте за турецкого султана, только чтоб рекрутского набору не было. Но зато очень чувствительно кто нами заведывает, кто губернатор наш»1.
Вместе с тем, такое восприятие персоны губернатора местным обществом не исключало возможности его влияния на политику местных органов власти и даже самого правительства. В дореформенной России такую возможность имели дворянские корпорации, оформившиеся как автономные от государства сообщества свободных граждан со своей внутренней организацией к последней четверти XVIII века . Признаки сословия (особый менталитет, закрепление сословных прав в законе, право на самоуправление и участие в местном управлении, внутренняя организация и др.) дворянство приобретало постепенно, начиная с XVI столетия. Ещё до образования губерний и губернских органов управления дворяне отдельного уезда объединялись в замкнутую территориальную корпорацию «служилый город». Это была военная организация, осуществлявшая внутренний контроль за несением дворянской службы и, кроме этого, отстаивавшая корпоративные интересы входивших в неё лиц. По мнению Б.Н. Миронова, «служилый город» представлял собой зародыш будущей дворянской корпорации, и «напоминал не общину, а общество»4.
Смоленская уездная корпорация дворян возникла в середине XVII века. Приграничное положение, в котором находился Смоленск со времени его возвращения России в 1654 году до заключения петербургской конвенции 1772 года о разделе Польши, предопределило особый правовой статус смоленской шляхты, составлявшей «служилый город». К шляхте относились потомки русских дворян, остававшиеся на территории края во время польской оккупации 1611 - 1654 годов, а также потомки польских шляхтичей, перешедшие на российскую службу. Смоленское дворянство сохранило земельные владения (размер которых не ограничивался) и привилегии в торговле, налогах, службе, которыми оно пользовалось во время нахождения Смоленска в составе Польши. Наделение шляхты дополнительными по сравнению с остальным российским дворянством привилегиями было продиктовано государственными интересами: безопасность границ во многом зависела от местных служилых людей. Особый правовой статус смоленской шляхты был закреплён во второй половине XVII - начале XVIII веков семью царскими грамотами5.
Смоленская шляхта, как и остальное российское дворянство, обязана была нести военную службу. Конный полк шляхты принимал участие практически во всех войнах конца XVII века, а с начала XVIII столетия его главной задачей стало содержание караулов на форпостах вдоль границы с Польшей. Однако в 1726 году, задолго до появления манифеста «О даровании свободы и вольности всему российскому дворянству», смоленские шляхтичи получили право «не писаться на службу»6. Это была последняя привилегия, данная смоленской шляхте, и она стала причиной её затяжного противостояния с местной властью.
Похожие диссертации на Институт губернаторства в дореволюционной России: взаимодействие губернской и центральной администраций, 1708-1917 гг.
