Содержание к диссертации
Введение
Глава I Историографические и источниковедческие проблемы исследования 13
1. Губернаторы и система местного управления пореформенной России в отечественной и зарубежной историографии 13
2. Источниковая база исследования . 62
Глава III Формирование губернаторского корпуса 84
1 .Функции и полномочия губернатора, их нормативно-правовой статус 85:
2. Губернаторские назначения: факторы и условия 102
3. Перемещения-губернаторов между губерниями ..: 145
4. Губернаторские увольнения. Причины и обстоятельства 155
Глава III годовой губернаторский отчет как механизм взаимодействия центральной и местной власти 210
1. Формуляр губернаторских отчетов: сроки представления 210
2. Процедура составления отчета в губернии 252
3. Рассмотрение отчета императором и комитетом (советом) министров. Высочайшие резолюции на отчетах 294
Глава IV Функциональная эффективность губернаторской власти 325
1. Губернаторы и вице-губернаторы 325
2. Губернаторы и органы земского самоуправления: взаимодействие и противоборство 343
3. Обязательные постановления как инструмент управления на местах 371
Заключение 424
Примечания 434
Приложения 463
Список использованных источников и литературы
- Источниковая база исследования
- Перемещения-губернаторов между губерниями
- Рассмотрение отчета императором и комитетом (советом) министров. Высочайшие резолюции на отчетах
- Обязательные постановления как инструмент управления на местах
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Государство и его административно-политические институты подвержены постоянной трансформации, которая определяется потребностями развития общества. Такие изменения могут носить реформаторский, эволюционный характер, а могут проистекать радикально, ускоренными темпами, решительно ломая старые, отжившие элементы системы. Для России временем серьезного испытания эффективности государственной машины, жизнеспособности ее имперской модели стал XIX в. В это время окончательно сформировалась и как никогда остро заявила о себе главная стержневая ось взаимоотношений внутри властной вертикали – центр и регионы. Понимание этой проблемы в высших эшелонах власти привело к созданию в начале XIX в. Министерства внутренних дел (МВД). Одновременно с этим повысилось внимание к укреплению ключевой опоры правительства на местах – губернаторам, которые с начала XIX в. фактически, а с 1837 г. юридически были отнесены к ведению МВД.
«Великие реформы», определившие интенсивность распространения в стране социально-экономических перемен, эмансипацию населения, активизацию общественных сил, ставили перед губернаторами непростую задачу недопущения противостояния власти и общества. В рамках такой двуединой константы «центр – регионы» и как ее производной оси «МВД – губернатор» первостепенную важность приобрел вопрос эффективной реализации на местах принятых в центре решений. Залогом построения действенного механизма администрирования становились многие факторы: подбор кадров на губернаторские посты; инструменты управления всеми процессами в регионе, которые бы обеспечивали надежное претворение в жизнь внутриполитического курса; эффективные формы контроля над действиями местного руководства.
Вопросы, обрисованные выше, приобрели сегодня еще большую актуальность. Только за последние двадцать лет произошли серьезные изменения, коснувшиеся как органов центральной, так и местной власти. Современное российское руководство занято разработкой административной реформы, одной из основных проблем которой является повышение эффективности местного управления. Важными вехами этой работы стали новые страницы в законодательстве о выборах и органах местного самоуправления. Сегодня идет процесс привлечения общественных сил к выработке и обсуждению намечаемых властью административных мер. Изменился порядок выборов глав местных администраций (губернаторов). Налицо продолжающийся поиск оптимальной модели взаимоотношений центра и регионов. Заметным шагом в этом направлении стало установление ежегодных губернаторских докладов о деятельности органов исполнительной власти.
Такие меры не являются изобретениями современных администраторов, а имеют исторические традиции, уходящие корнями в императорскую Россию. Справедливо встает вопрос – насколько оправдан такой путь? Ответ на него даст анализ сущности этих явлений, их внутренней природы и роли в истории государственного строительства досоветской России. Без этого нельзя понять и советскую административную систему, которая во многом определила обстоятельства формирования современной модели политического развития России. Это делает проблему взаимоотношений центральной и местной власти актуальной как с научной, так и практической точек зрения.
Территориальные рамки исследования охватывают Черноземный центр России, включавший Воронежскую, Курскую, Орловскую, Рязанскую и Тамбовскую губернии. Данный регион был однороден по этнокультурному составу и экономической специализации. На этой территории преобладало крупное поместное землевладение, а правительство желало видеть в лице земства надежного союзника самодержавия. Не случайно первые земства были образованы именно здесь: в Воронежской, Курской, Рязанской и Тамбовской губерниях – в 1865 г., а в Орловской губернии – в 1866 г. В данном регионе нашли отражение и особенности кадровой политики в отношении губернаторского корпуса. Кроме того, тут имели место перемещения губернаторов между выбранными губерниями, что позволяет анализировать эти процессы в масштабах одного общего региона. Наконец, схожесть социально-экономической специализации губерний, дает возможность проследить специфику губернаторских инициатив, отразившихся во всеподданнейших отчетах. Однородность этнического состава населения, определявшая отсутствие межэтнических трений в их острой форме, также формировала своеобразие управленческих традиций.
При сравнении процессов и явлений, характерных для данного региона, с общероссийскими данными в работе широко использован фактический материал по другим губерниям. Это позволяет вычленить общее и особенное во взаимоотношениях губернаторов и центра. Таким образом, материал губерний Черноземного центра рассматривается в контексте всего имперского пространства.
Хронологические рамки работы охватывают период с середины XIX в. по 1914 г. С одной стороны, они определяются началом «Великих реформ», явившихся одним из поворотных пунктов в истории России. Крестьянская, а вслед за ней судебная, земская и городская реформы поставили деятельность губернаторов в новые условия. Менявшийся на протяжении второй половины XIX в. облик провинции требовал сбалансированной политики правительства, при которой залогом эффективности управления становилось не только точное исполнение распоряжений центра, но и деловая инициатива снизу. Именно вторая половина XIX в. была отмечена чередой непрерывных мероприятий по укреплению губернаторской власти. В это время шел постоянный поиск кадровых резервов, в регионы передавались дополнительные административные ресурсы. Правительство стремилось наладить взаимодействие коронной администрации с органами общественного самоуправления. Кроме того, надзор центра за губернаторами принимает устойчивые делопроизводственные традиции.
Верхняя хронологическая граница обусловлена началом Первой мировой войны, когда деятельность губернаторского корпуса и задачи, которые ставила перед ним центральная власть, переориентируются главным образом на удовлетворение военных нужд. Например, массовый характер приобретает издание обязательных постановлений губернаторов, а представление губернаторских отчетов на большей территории страны прекращается. При необходимости анализа процессов и явлений, трансформировавшихся на протяжении всего XIX столетия и развивавшихся вплоть до конца имперского строя, в соответствующих случаях допускалось расширение хронологических рамок.
Объектом предлагаемого исследования являются взаимоотношения центральной и местной власти второй половины XIX – начала ХХ в. Под «центральной властью» понимается система руководящих действий императора и МВД, направленных на координацию управленческих решений на местах. Понятие «местная власть» определяется нами в первую очередь как носитель ее ключевых полномочий – губернатор.
Предметом исследования является правительственная политика, направленная на повышение эффективности системы местного управления. Анализ формирования губернаторского корпуса, построения конструктивной модели реализации полномочий губернаторов и поиска оптимальных форм контроля над их действиями обусловлен тем, что данные составляющие основу внутренней политики во многом определяли динамику и темпы модернизации самодержавной системы управления.
Цель работы заключается в определении характера и роли взаимоотношений губернаторов с центральным руководством в совершенствовании самодержавной системы управления пореформенной России.
Достижение поставленной цели предусматривает решение следующих задач:
изучить функциональные обязанности губернаторов в контексте развития пореформенного законодательства;
показать факторы, определявшие выбор кандидатов на губернаторские посты;
выявить обстоятельства, обуславливавшие смещение губернаторов;
определить механизмы выбора губерний для дальнейшей службы при перемещениях губернаторов из одного региона в другой;
исследовать изменения порядка представления годовых всеподданнейших отчетов;
охарактеризовать процедуру составления отчетов губернаторов на местах;
раскрыть значение губернаторских отчетов в формировании внутренней политики;
изучить взаимоотношения губернаторов и вице-губернаторов;
проанализировать характер взаимодействия губернаторов и органов общественного самоуправления (на примере земских учреждений) и политику правительства, направленную на повышение ее эффективности;
выяснить значение обязательных постановлений губернаторов в процессе управления регионами.
Методология исследования базируется на основополагающих принципах объективности, историзма, а также представлениях о многомерности исторического процесса. Именно они позволяют учесть специфику конкретных временных рамок и условий. Ведущую роль в исследовании сыграли традиционные для исторической науки методы: проблемно-хронологический, структурно-функциональный и историко-сравнительный.
С позиций проблемно-хронологического метода были определены ключевые аспекты взаимоотношений центральной и местной власти в контексте внутриполитического курса пореформенной России.
Структурно-функциональный метод позволяет ориентироваться в логике развития губернаторской должности в пореформенное время как центрального звена губернской администрации. Он дает возможность изучить внутренние закономерности эволюции статуса губернатора в их конкретных проявлениях, рассмотрев их корреляцию с пореформенной трансформацией всей системы управления.
Историко-сравнительный метод позволил выявить закономерности в реализации правительством кадровой политики, создании условий для взаимодействия губернаторов со своим окружением и исполнения контролирующих функций. Во-первых, основные характеристики подвергались сопоставлению в пространственном измерении между каждой из пяти губерний изучаемого региона и, по возможности, с другими территориями страны. Во-вторых, сравнение проводилось во временной протяженности. Это позволило проследить эволюцию отношения правительства к губернаторскому корпусу в более длительных процессах строительства, выявить внутри- и межрегиональную специфику полученных данных. Наряду с этим определились особенности взаимоотношений губернаторов и органов самоуправления при решении разных административных и хозяйственных задач. Наконец, историко-сравнительный метод дал возможность рассмотрения и анализа системы годовой губернаторской отчетности, специфики композиции этого документа, как между изучаемыми губерниями, так и разными губернаторами одного региона.
Научная новизна исследования заключается в следующем: в работе впервые в историографии дается анализ кадровой политики в отношении губернаторского корпуса на протяжении пореформенного времени. Ротация состава губернаторов представлена как важная составляющая внутренней политики самодержавия.
В работе впервые обосновывается значимость всеподданнейших отчетов губернаторов как системы контроля правительства над деятельностью губернаторов и местным управлением в целом.
Кроме того, впервые дается развернутый сравнительный анализ эволюции всеподданнейшего отчета с момента сбора предварительных сведений до практических воплощений губернаторских инициатив в конкретные внутриполитические мероприятия.
Впервые определено конкретное соотношение положительных и отрицательных сторон взаимоотношений губернаторов и органов земского самоуправления. Также дан анализ правительственной политики по формированию взаимоприемлемых условий их совместной работы.
Впервые предметом специального изучения стали обязательные постановления губернаторов. Дана характеристика условий их разработки, реализации и значения как важного инструмента административного регулирования на местах.
Выводы и заключения, сформулированные в работе, основаны на широком круге источников, многие из которых вводятся в научный оборот впервые.
Теоретическое и научно-практическое значение исследования заключается в возможности использования его выводов при дальнейшем изучении внутренней политики России второй половины XIX – начала ХХ в., в том числе для создания комплексных и обобщающих работ. Данные, содержащиеся в диссертации, в современной административной практике применимы как аналитический материал при разработке реформ системы местного управления.
Результаты исследования, а также введенные в научный оборот источники могут быть использованы при разработке учебных пособий и подготовке учебных курсов по истории России, источниковедению, истории отдельных регионов. Кроме того, значительный фактический массив, содержащийся в работе, может быть применен при составлении энциклопедий и справочников, в том числе – биографической направленности.
Апробация исследования. Основные положения и выводы диссертации отражены в монографии и статьях. Результаты исследования докладывались на научных конференциях международного, всероссийского и межрегионального уровня. Многие положения работы использованы в учебных курсах по источниковедению и истории государственных учреждений России в Орловском государственном университете.
Положения, выносимые на защиту:
В условиях «Великих реформ» усилилась законотворческая деятельность, направленная на укрепление губернаторской власти. Правительство вело постоянный поиск оптимальной модели системы местного управления.
Кадровое обеспечение губернаторского корпуса было одним из факторов, определявших действенность внутриполитического курса. Ведущая роль в определении состава губернаторов принадлежала МВД, которое тем самым укрепляло свои позиции по отношению к другим ведомствам.
Ротация губернаторского корпуса использовалась самодержавием как для реализации общегосударственных программ, так и разрешения кризисных ситуаций на микроуровне.
Годовые всеподданнейшие отчеты губернаторов в пореформенное время стали важным механизмом взаимодействия между центральной и местной властью, действенной формой контроля и платформой обсуждения правительственных перспектив.
Взаимоотношения губернаторов и вице-губернаторов свидетельствовали о двойственном положении последних: с одной стороны, они были слабо вовлечены в административный процесс, а с другой – являлись перспективной школой будущих управленцев высшего звена.
Органы земского самоуправления рассматривались самодержавием как существенный элемент местной администрации. Правительство стремилось создать условия для конструктивного взаимодействия губернаторов и земств. В случае противодействия между ними, центральная власть старалась нейтрализовать взаимные претензии.
Обязательные постановления губернаторов стали эффективной формой решения многих общественно-политических и социально-экономических проблем в регионах. Были созданы условия совместной работы коронной администрации и общественности (в лице органов самоуправления), которая велась под контролем центра.
Структура работы определяется целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, а также приложений.
Источниковая база исследования
История изучения рассматриваемого в работе круга проблем делится на несколько этапов: досоветский, советский и постсоветский (современный). Интерес к роли губернаторской власти в самодержавной системе управления, взаимоотношениям губернатора_с.центральным руководством обнаружился еще в императорской России. Первыми, исследованиями по теме стали работы историко-правового направления, авторы которых анализировали институциональные основы системы местного управления, нормативную базу ее функционирования. Среди представителей данного направления историографии отметим А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, А. Лохвицкого, В.М. Гессена, А.А. Каменского, С.А. Корфа, И.М. Страховского, В.Е. Романовского1. Распространенным приемом рассмотрения деятельности какого-либо государственного органа у этих авторов являлось описание его внешних (формальных) составляющих (структуры, режима работы, пределов компетенции властных полномочий и т.п.). Это обусловило специфику выводов и заключений данной категории исследований. Так, например, О.О. Эйхельман, дав на основе Свода законов Российской империи беглый обзор структуры местного управления, называл губернатора лишь «исполнителем и сберегателем законов» .
Отдельного внимания заслуживает книга И.А. Блинова, который несколько расширил «правоведческие» рамки изучения статуса губернатора и обратил внимание на практическую сторону его деятельности. Рассматривая губернатора как высшее должностное лицо в структуре местных государственных учреждений пореформенного времени, автор анализирует принципы эволюции местного управления на фоне преобразований 60-70-х гг. XIX в. в целом. Он в частности полагал, что правительство стремилось усилить губернаторскую власть после «Великих реформ», что воплотилось в предоставлении им права издавать обязательные постановления3.
И.А. Блинов отмечал, что отсутствие соответствующей нормативной базы обуславливало произвольность губернаторских назначений, а ведущая роль в подборе кандидатур принадлежала министру внутренних дел . «Нет ничего сколько-нибудь определенного, — все-зависит от случая и, особенно от протекции, - писал он. - Едва ли не более всего играет роль протекция при назначении на высшие административные должности и в частности при назначении в губернаторы. Да, и как может создаться иной порядок если практика предоставляет выбор их одному м[инист]ру внутренних дел, а закон не устанавливает образовательного ценза и почти не касается вопроса о служебном стаже ... Губернаторы же весьма часто назначаются из лиц не получивших не только юридического, но и какого-либо высшего образования-и в настоящее время таковых около половины. Те же, которые имеют дипломы высших учебных заведений, в большинстве случаев;. получили подготовку узко-специальную, мало облегчающую управление губернией, как напр[имер] чисто военную»5.
Продолжая рассуждение об этом вопросе, И.А. Блинов писал о необходимости служебного опыта для будущих губернаторов: «Прохождение службы в провинции, на различных административных должностях, лучше всего могло быдать необходимые для губернатора практические сведения. Но чиновников.провинции скоро забывают, надо быть ближе к центру, к кормилу правления и вот многие молодые люди, желающие сделать карьеру, проводят лучшие годы в Петербурге в мертвящей обстановке различных канцелярий и затем после 10-15, а иногда и более лет назначаются прямо на крупные губернские административные посты вице-губернаторов и губернаторов, нередко принося с собой лишь предвзятые идеи, несколько канцелярских навыков, недоверие к общественным самоуправляющимся группам и слепую веру во всемогущество бюрократии»6. При назначениях губернаторов совершенно не учитывается прежний род занятий чиновника, «их назначают из разных стоящих и причисленных чиновников, прокуроров, директоров учебных заведений, батальонных командиров, агрономов и проч.»7.
И.А. Блинов обращал внимание и на географию губернаторских назначений. Бытовавшая в правительственных кругах традиция назначения местного руководителя в ту местность, где у него нет имущественных интересов, нарушалась (например, назначения губернаторами предводителей дворянства тех же губерний). Однако именно она, по его мнению, в значительной мере была залогом потенциальной беспринципности» назначения?. Таким образом, ведущую роль при выборе губернаторских кандидатур И.А. Блинов отводил разного рода «надзаконным» факторам и, в частности, протекции, связанной в первую очередь с близостью к министру внутренних дел.
Функциональная составляющая деятельности губернаторов в контексте работы правительства была проанализирована составителями юбилейного издания, посвященного истории Комитета министров . Авторы-многотомника проанализировали деятельность губернаторов по разным предметам ведения, их взаимоотношений с органами земского самоуправления. Особое внимание было обращено на деятельность Комитета министров по разбору протестов губернаторов на постановления земских собраний. Были описаны случаи обсуждения в Комитете министров вопросов об увольнении некоторых губернаторов. Наряду с этим авторами данного издания был рассмотрен вопрос предоставления губернаторам права издания обязательных постановлений
Перемещения-губернаторов между губерниями
Восемь бывших начальников губерний стали сенаторами. В их числе укажем воронежского губернатора Е.А. Куровского, курского — В.И. Дена, орловского - С.С. Андреевского, рязанских - Н.С. Брянчанинова, С.Д. Ржевского и В.А. Левашова, и, наконец, в Сенат был назначен бывший тамбовский губернатор Н.М. Гартинг.
Как видно, для большинства чиновников губернаторский пост был промежуточным в карьере. Они продолжили службу либо в более высоком статусе, либо снова были отправлены руководить другими регионами. Лишь для одиннадцати губернаторов их посты оказались последними в карьере. Так в отставку были отправлены воронежские губернаторы В.А. Трубецкой, А.В. Богданович и СИ. Голиков; курские — П.А. Извольский, А.Н. Жедринский, А.Д. Милютин и Н.Н. Гордеев; орловский - К.Н. Бобо-рыкин; рязанский - П.Д. Стремоухов и тамбовские - А.А. Фредерике и А.А. Салтыков.
Чем обусловлено такое соотношение? Заинтересованностью правительства в продвижении кадров, имевших хорошую служебную аттестацию? Постараемся разобраться в обстоятельствах, обуславливавших тот или иной исход губернаторства, а также - в какой мере это зависело от его собственных действий, а в какой — от политики центральных властей.
Причины ухода губернаторов со своих постов, особенно конфликтные, скандальные, старались не предавать огласке. Поэтому последующее место службы мало что говорит о том, почему был оставлен губернаторский пост. Перевод мог быть порой обставлен совершенно формальными обстоятельствами. Анализ источников позволяет сделать вывод, что одной из главных причин, вызывавших губернаторские отставки, были должностные упущения и служебные промахи.
Центральная власть не всегда охотно шла на отстранение губернато ров от должности, даже если имелись прямые доказательства их злоупот реблений или нарушений по службе. В этом отношении характерным явля ется пример увольнения в 1894 г. орловского губернатора П.В. Неклюдова, f обстоятельства которого приобрели общероссийскую известность. Летом 1892 г. он подверг телесным наказаниям крестьян одной из I деревень Орловского уезда, проявивших неповиновение представителям? І администрации. В советской историографии, этот сюжет использовался для представления о том; на какое «беззаконие, граничившее с произво \ лом, возможным лишь ввосточных деспотиях»246 были, способны губерна торы досоветской России. Подобный материал очень хорошо укладывался в общую парадигму критики самодержавной системы, управления, с точки ) зрения обличения ее реакционно-репрессивной сущности. Однако, в дей \ ствительности, документальные источники, дают не много оснований для столь категоричных выводов: \ Какие же события, приковавшие к себе столько внимания, разверну \ лись летом 1892 г.? Для ответа на этот вопрос, прежде всего, обратимся к і материалам губернского делопроизводства. В июне 1892 г. земский на ] чальник пятого участка Орловского уезда Кологривов обязал крестьян де ревни Оболешево соорудить плотину на реке Цон, необходимую для рабо ты мельницы местной помещицы У.А. Пущиной. Перспектива ее сооружения была бы на пользу и крестьянам, поскольку жители Оболешево и соседней деревни Кишкинки возили молоть зерно за много верст. Однако оболешевцы противились исполнению строительных работ. Между тем, по уставным грамотам, составленным с их прежним владельцем помещиком А.С. Цуриковым, дочерью и наследницей которого была У.А. Пущина, они были обязаны выполнять работы по обеспечению работы мельницы из помещичьих стройматериалов. Кроме того, крестьяне считали, что запруженная река затопит крестьянские участки, а также ликвидирует брод для перегона скота на другой берег реки. Когда У.А. Пущина наняла других рабочих и подготовила стройматериалы, крестьяне, в основном женщины, опрокинули воз соломы, который они привезли для сооружения запруды. Кологривову ничего не оставалось, как издать постановление, по которому крестьянки подвергались аресту на три дня при Богдановском волостном; правлении. Для наказания; предписано было выставить по одной женщине с каждого крестьянского двора. Жители Оболешево единодушно воспро- . тивились такому решению247.
Попытка крестьян?подать жалобу губернатору имела обратное:дейг :. ствие. Двадцать пять, жалобщиков .по приказу ЖИВ: Неклюдова были- арестованы: 7 августа 1892 г., при помощи роты солдат 144 Каширского пехотного полка, расквартированного в Орле, была, произведена порка розгами наиболее активных бунтовщиков: И:В: Неклюдов специально приехал в Оболешево чтобы лично присутствовать при исполнении наказания:,
После этого по губернии стали распространяться1 слухи о чрезмерно; жестокой степени: наказания смерти некоторых крестьян после порки;; а также назревании; бунта по этому поводу. Факт массового наказания вышел за рамки губёрниии стал обсуждаться В печати:щобществе. Например; 27 марта 1895 г., спустяпочти три года после случившегося; BiF. Короленко записал в своем дневнике: «Неклюдов, бывший нижегородский вице-губернатор; перейдя в Орел, произвел там возмутительную экзекуцию над крестьянами по делу, в котором; они; по существу, были признаны правыми (судом)»248..
П:В: Неклюдов поручил проверить указанные обстоятельства орловскому уездному исправнику. Тот обнаружил беспочвенность всех слухов. Относительно смерти наказанных он в- своем рапорте замечал что «не: только никтоиз них не умер, но даже ни чем не болел, и вообще в здоровье их не произошло никаких перемещ и всеони; на другой же день после наказания, принялись преспокойно заниматься своими обычными домашними и полевыми работами»249. Также был опровергнут слух о том, что среди наказанных были георгиевские кавалеры. Исправник выяснил, что «десять человек из них простые крестьяне, не служившие вовсе в военной службе, а один, .. . простой рядовой, перечисленный за окончанием срока из запаса в отставку, который не только не имеет Георгиевского креста, но ни v 950 какой медали» . Наконец, исправник отмел все подозрения о том, что данный случай может всколыхнуть настроения крестьянства губернии. Наказанные крестьяне, как выяснилось, все кроме одного просили потом прощения у У.А. Пущиной и «высказывали благодарность по адресу на 251 чальства, что их легко так за это наказали» .
Тем не менее, в марте 1893 г. следующего года наказанные крестьяне подали жалобу о противозаконности действий губернатора в Правительствующий Сенат. Началось следствие, которое длилось более года. П.В. Неклюдов, убежденный в своей правоте, с недоумением писал в рапорте: «что должен был делать губернатор: оставить ли уездного исправника, с ним и всю уездную полицию на произвол бунтующей толпы, крестьян и доказать этим бессилие губернской администрации в борьбе с произволом трех десятков оболешевских крестьян, дать, быть может начало к повторению поволжских беспорядков, или же, приняв указанные в законе меры, сразу же успокоить всю губернию, доказав бунтарям что нельзя безнаказанно издеватьсянад законом и его исполнителями»252.
Схожие мысли ПЇВ. Неклюдов высказывал впоследствии и на страницах своего годового всеподданнейшего отчета за 1892 г. «Как предшествующее ознакомление с административной деятельностью, так и 15 месяцев изучения мне ныне вверенной, привели меня к тому искреннему убеждению, что населениене только не тяготится, но наоборот ценит и понимает лишь, власть крепкую, могущую им руководить и стоящую к нему по возможности близко» , — отмечалось в этом документе. В этой связи он также отмечал исключительно положительное значение института земских начальников.
Рассмотрение отчета императором и комитетом (советом) министров. Высочайшие резолюции на отчетах
К проекту программы обзора губернии прилагалась записка председателя ЦСК МВД Н.Н. Белявского. По поводу составления новой программы он замечал, что обзор образца 1870 г. «далеко не соответствует современному положению экономической и общественной жизни. В настоящее время, по закону, в них должны помещаться сведения, считавшиеся необходимыми 45 лет назад. За это почти полстолетие жизнь России ушла далеко вперед. Появилось чрезвычайно много новых явлений в общественной и экономической жизни, ставятся новые задачи. Сама жизнь требует сведений о таких явлениях настоящего времени, о которых в 70-х годах нельзя было и предполагать»79. Рассуждая о будущей программе обзоров, Н.Н. Белявский полагал, что «в интересах сравнимости материала и громадного значения его для различных мероприятий, весьма важно, чтобы составители следовали, по возможности, однообразной программы». Одновременно, он считал, что губернаторы должны быть не стеснены рамками единой программы, а иметь возможность представлять важные по своему усмотрению дополнительные сведения о специфике развития их края.
Отход от четкого следования формуляру, который наблюдался с конца XIX в., был свойственен не всем губернаторам. Отдельные из них продолжалшследовать старойшрограмме 1870 г., а другие изобретали собственный формуляр отчета; У одного и того же губернатора; формуляр; отчета мог меняться каждый год. Таким образом, каждый? из них заострял внимание читателя на? наиболее значимых проблемах их региона.
Наряду с изменением содержательной части всеподданнейших отче тов; подвергались изменению и сроки их подачи. Поскольку губернаторы не успевали вовремя подготовить отчет, сроки представления неоднократ но отодвигались. Анализ документальных источников позволяет утвер ждать что; как правило; МВД? изменяло; этт срокшв» ответ на соответст вующие ходатайства губернаторов; Этому вопросу была посвященатспециг. альнаж записка министра; внутренних дел: И.А. Валуева, адресованная- в 1866 г. Комитету министров. Из.ее содержания?еледовало -что установлен ный «Наказом» губернаторам 1837 г. срок представления губернаторских отчетов к 1-му марта не позволял в полной мере собрать и точно проанали зировать все, в первую очередь, цифровые данные о развитии губернии за истекший год. П:А. Валуев писал, что Архангельский, Вятский, Казанский Киевский, Кур ляндский, Тамбовский и Тверской губернаторы уже неодно кратно обращались,к нему с ходатайствами об отдалении срока представ ления отчетов; .
Более того, глава МВД связывал слишком короткий срок для подачи, отчетов: с общей их неудовлетворительностью; Для сравнения; министр приводил пример организации сбора информации по линии ЦСК. «Сличая статистические сведения и цифры, в них (губернаторских отчетах — A.M.) заключающиеся с теми, которые получаются Центральным статистиче ским комитетом, оказывается во многих случаях различие между этими сведениями, несмотря на то, что те и другие данные почерпаются из одного и того же источника». П.А. Валуев считал, что сведения для отчетов не успевают быть должным образом обработаны, в то время как сведения поступающие в ЦСК к 1 мая «отличаются уже и большей полнотой и значи-тельной верностью» . Таким1 образом, важной причиной необходимости изменения срока отчетности, по мнению главы МВД, была доставка императору неточных и противоречивых сведений о положении дел в регионах.
Доводы П.А. Валуева были признаны убедительными и после поло-жительного прохожденшг его предложения через Комитет министров, 16 декабря 1866 г. последовало Высочайшее повеление о перенесении срока представления, отчетов губернаторами на 1 мая. следующего за отчетным года. Вскоре после этого, 21 января, 1867 г., вышел соответствующий цир-куляр МВД . В дальнейшем, одновременно с принятием новых форм отчетов в 1870 г., срок представления отчета, для отдаленных губерний был отодвинут до 1-го июля. Губернаторы близлежащих губерний продолжали представлять свои отчеты по-прежнему - к 1 мая. Близлежащими губерниями считались те, в которых расстояние от губернского города до Санкт-Петербурга было не более 1 тысячи верст, отдаленными губерниями, где расстояние превышало! тысячу верст84.
Анализ законодательства о губернаторских отчетах позволяет утверждать, что правительство, несмотря на запаздывание, все-таки пыталось совершенствовать этот документ, а через него и делопроизводственный контроль над губернаторами. Перед МВД стояла трудная задача — сделать губернаторские отчеты всеобъемлющим, всеохватывающим документом и одновременно с этим дать возможность каждому губернатору донести до центра свои, присущие только его региону проблемы. Дилемму, решение которой не могли дать проектируемые формуляры, пытались решить сами губернаторы, подавая отчеты с данными, выходящими за рамки формуляра, но нуждавшимися во внимании.
Однако представление о механизмах подготовки и представления отчета сделанное лишь на основе анализа законодательства, пусть даже самого подробного и обстоятельного было бы не полным. Для этого необходимо выявление и анализ циркулярных распоряжений МВД, которые наряду с законодательными актами регулировали процесс составления и представления губернаторских отчетов.
Наиболее обширные административные функции МВД по сравнению с другими ведомствами определили существование среди множества подразделений это министерства специальных статистических структур -Центрального статистического комитета МВД (с 1858 г.) и Статистического совета МВД (с 1863 г.). ЦЄК МВД занимался сбором, проверкой и обработкой статистических сведений необходимых для правительственных нужд. Он имел право требования статистических материалов от любых административных учреждений. Статистический совет был консультативным органом с широким представительством: В нем обсуждались вопросы улучшения статистического дела в Россиивообще.
В недрах этих структурных подразделений МВД разрабатывались вопросы усовершенствования сбора сведений для губернаторских отчетов. Конкретные решения по этой проблеме впоследствии принимали вид цир-куляров,посылавшихся губернаторам. Кроме того, вопросы сбора сведений, написания текста, его представления и многое другое было предметом рассмотрения Канцелярии министра внутренних дел и Департамента общих дел МВД. В этих важнейших структурных единицах министерства шла текущая работа с губернаторскими отчетами. Поэтому их рекомендации и наставления также влияли как на внешний облик отчета, так и на его внутреннее содержание.
Обязательные постановления как инструмент управления на местах
«Положение» о земских учреждениях 1890 г. ставило земства в практически полную зависимость от губернаторов. Если по «Положению» 1864 г. губернаторы могли «остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам и общегосударственным пользам»;. то теперь они уже:;сами? определяли целесообразность постановлений земских управ и любое из них моглиіОтменить.Євоеобразньїмпосредником во взаимоотношениях земства и администрации стало губернское по земским делам присутствие, ведущая роль в котором принадлежала губернской администрации. Более того, устанавливалось, что отдельные категории постановлений земств должны, были утверждаться; помимо губернатора, еще и МВД. «Нет такого постановления земского собрания; которое не могло бы, быть» передано на суд высшей власти»124, — достаточно справедливо-подмечалось современниками: Поэтому политика правительства; направленная на усиление административного нажима на земства; началашрояв-лятьсяеще задолго до земской реформы 1890
Самодержавие активно привлекало местную власть к обсуждению» реформ. В:состав собого совещания, где с осени 1886 г. обсуждался!проект нового «Положения» о земских учреждениях, были включены владимирский, вятский, костромской; симбирский губернаторы, а также — ряд предводителей дворянства1125. Местные администраторы укрепили уверенность центральных властей в необходимости ликвидации обособленности земских учреждений;от коронной администрации. Так, «впротивовес распространенной? в. 60-е годы общественной теории самоуправления; вновом проекте «Положения» предлагалось признать земское дело государственным»126.
Очень меткую оценку взаимоотношениям губернаторов и земства дал управляющий делами Комитета министров; А.Н. Куломзин; По этому поводу он писал следующее: «если центральная1 власть не имела достаточ 364 ного такта, чтобы относится к созданной ею земской жизни с подобающим спокойствием, то тем менее такта проявляли губернаторы, не имевшие ранее введения земских и судебных учреждений в пределах своих губерний никаких им прямо не подчиненных учреждений (кроме дворянских). Вдруг они очутились перед необходимостью считаться с самостоятельными учреждениями, ведавшими известные области государственного управления. Судебные учреждения были подчинены другому министерству, чем губернаторы; потому всякие трения с ними вызывали неудобную переписку с чужим центральным ведомством. Другое дело земские учреждения; на отсутствие прямого подчинения их себе губернаторы смотрели как на недоразумение, неполноту закона, требовавшую скорого исправления. О том же мечтало и М[инистерст]во в[нутренних] д[ел]. Более образованные и тактичные губернаторы умели ладить с земскими деятелями, но таковых в центре не всегда считали надежными столпами самодержавия, что и ставили им при случае на вид; другие губернаторы или из числа желавших отличиться перед правящими кругами, или вообще холерического темперамента, входили в непрерывные препирательства с местными деятелями, чем до крайности их изводили; если препирательства эти выходили из рамок внешних приличий, центральная власть отказывала губернатору в поддержке и охотно приводила подобные случаи в доказательство своей объективности; когда же губернаторские жалобы имели под собой хотя бы тень справедливости, с ними соглашались, а в случаях более важных, по пулярные местные деятели подвергались разным мерам воздействия» .
Губернаторы оказывали противодействие попыткам отдельных земств перенести обсуждение каких-либо» вопросов на общероссийский уровень. Достаточно вспомнить безуспешную попытку тверского земства, поддержанного в ряде других губерний, добиться в начале 1879 г. съезда земских санитарных комиссии для обсуждения мер по борьбе с эпидемией
Осенью 1868 г. сапожковское уездное земское собрание Рязанской губернии рассматривало протесты рязанского губернатора по постановлениям о ходатайстве перед правительством: о замене воинского постоя у обывателей помещением их в особые казармы, содержимые на счет государственного земского сбора;, об упразднении должности мировых посредников, их съездов и губернского по крестьянским делам присутствия и о. дозволении- крестьянам подавать мировым судьям жалобы на решения мировых судов. BVпроцессе обсуждения земцы; нашли, что протест губернатора может касаться действий.земских учреждений; но не ходатайств, которые могут быть удовлетворены и, наоборот, отклонены правительством: Поэтому земское собрание подтвердило свое решение, а позже стало из-вестно что Сенат не поддержал рязанского губернатора .
Контролирующие функции губернаторов, перераставшие порой в карательные, постоянно расширялись. С 1866 г. губернатор мог не утвердить любого земского служащего по; причине политической неблагонадежности. Буквально через три года после земской реформы, 13 июля» 1867 г., вводилась, губернаторская цензура; на земские издания; Серьезным наступлением на земство стало введение в апреле 1879 т. института времент ных генерал-губернаторов, обладавших широкими; полномочиями;, вплоть до закрытия земских собраний. 19 августа того же года был утвержден порядок, требовавший предварительного согласия по кандидатурам, как на; постоянные, так и выборные должности земского и городского; самоуправ ления
Другой областью;, где земские инициативы могли составлять конкуренцию правительству, бьшаземскаяі почта; Правительство с подозрением-отнеслось к ее учреждению и создавало разного рода препятствия: в ее организации. Причины такого отношения были двоякого свойства; Є одной стороны, государственная почта боялась появления конкурента;.Кроме того, существовали и причины политического свойства. Любое оказание услуг по пересылке корреспонденции могло способствовать распространен нию нелегальной литературы, ведению запрещенной переписки и т.п.131 С 1870 г. вся земская корреспонденция, пересылаемая по государственной почте до этого бесплатно, теперь облагалась весовым и страховым сборами, наравне с частной132. Ходатайства земских собраний о праве бесплатной пересылки ее корреспонденции отклонялись, поскольку официально объяснялось, что «земские учреждения ни по составу своему, не по основ 133 ным началам не суть власти правительственные» .
