Государственная правовая политика в Западной Сибири во второй четверти XIX в. :Исторический аспект Шевелёва Анжелика Аркадьевна

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Историко-юридический анализ правовой политики России в первой половине XIX века 40

1.1. Понятие и содержание правовой политики и правового пространства 40

1.2. Формирование и развитие региональной правовой политики на территории Западной Сибири во второй четверти XIX 67

Глава 2. Главное управление в административной системе Западной Сибири 88

2.1. Полномочия, состав и структура Главного управления 88

2.2. Организация работы Главного управления 109

Глава 3. Губернское управление в административной системе Западной Сибири 121

3.1. Полномочия, состав и структура губернского управления 121

3.2. Организация работы губернских управлений 140

Заключение 180

Список источников и литературы 183

• Понятие и содержание правовой политики и правового пространства
• Полномочия, состав и структура Главного управления
• Полномочия, состав и структура губернского управления

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Актуальность исследования проблематики правового пространства в историческом аспекте на современном этапе реформирования российского общества обусловлена тем обстоятельством, что для российского государства сегодня важнейшей задачей является укрепление его единства и целостности, разработка эффективной правовой политики и обеспечение единого правового пространства.

Россия сегодня переживает реформирование правовой и политической системы: проводится структурная перестройка власти, восстанавливается жесткая административная вертикаль, блокируются опасные тенденции суверенизации и децентрализации, приводятся в соответствие региональное и федеральное законодательство. Стране нужен спокойный период эволюционных изменений на основе права и осмысленной, разумной правовой политики. Немаловажен и вопрос о принципиальном обновлении региональной правовой политики. Она призвана обеспечить не только самостоятельное и свободное развитие регионов в составе России, но и желанную стабильность для страны, твердую демократическую основу и единое правовое пространство. Решение этой проблемы возможно, в том числе и с учетом всего исторического опыта организации управления Сибирью в составе Российского государства. Угол зрения в историческом анализе задан спецификой законов развития общества. Любая общественная форма - итог предшествующего развития и, в свою очередь, база развития будущего. В этой связи немаловажное значение приобретает ретроспективный фактор. Тем более, что в отечественной исторической науке остается значительным пробелом как изучение правового пространства в целом, так и правового положения регионов в первой половине XIX века, в частности. Однако на конкретном историко-юридическом материале можно проследить развитие и институционализацию правовой

политики как одной из определяющих составляющих государственной деятельности, а также степень ее воздействия на различные процессы жизнедеятельности общества.

С момента интеграции Сибири в пространство России перед российским правительством в качестве одной из важнейших стояла задача обеспечения эффективности государственной власти, организации местного управления и административного устройства в соответствии с нуждами и потребностями государства. Проблема управления регионами, а следовательно, и определения их правового статуса всегда занимала важное место в административно-правовом регулировании отношений центральной власти с окраинными территориями. Таким образом, необходимость исследования правовой политики Западной Сибири обусловлена научной и практической значимостью данного аспекта проблемы.

Предлагаемая проблема «Государственная правовая политика в Западной Сибири во второй четверти XIX в.» имеет комплексный междисциплинарный характер, поскольку её изучение связано с использованием методологических приемов таких наук как история, политология и юриспруденция. Эта специфика предполагает рассмотрение достаточно широкого круга вопросов, обобщение и систематизацию накопленных фактических знаний.

Историография темы. Правовая политика стала предметом пристального внимания со стороны ученых сравнительно недавно, поэтому проблема ее на общетеоретическом уровне разработана еще недостаточно. Вопросы правовой политики и правового пространства именно применительно у/ к Сибири в исторических рамках вообще не освещались. Исследователями рассматривались лишь отдельные вопросы исторического развития системы органов государственной власти на территории Сибири.

В изучение истории управления сибирским регионом определенный вклад внесли историко-географические, социально-политические, статистические описания территории Западно-Сибирского генерал-

губернаторства. Социально-политическое описание Сибири представлено «Обозрением главных оснований местного управления Сибири»¹, где рассматривается система управления первой половины XIX в., выделяются неудобства общего разделения и управления Сибири до 1822 г. и преимущества, связанные с введением Сибирского учреждения. Но в данном исследовании практически не использовался фактический материал, N показывающий функционирование системы управления в Сибири, а дается лишь общая характеристика органов власти на основе Учреждения о губерниях 1775 г. и Сибирского учреждения 1822 г.

Статистическое описание края представлено работами Ю.А. Гагемейстера и К.А. Арсеньева. Работа Ю.А. Гагемейстера посвящена многим аспектам жизни Сибири в середине XIX века. Она отличается объемными статистическими данными, большой массой сведений по различным сторонам жизни населения Сибири. Уделяется внимание и системе управления Сибири после 1822 г., рассматривается состав и предметы ведения генерал-губернаторского, губернаторского, окружного и городового управления, а также административно-территориальное деление Сибири . Но описание системы управления делается исключительно на основе норм. Сибирского учреждения.

Работа К.И. Арсеньева «Статистические очерки России» представляет собой статистический анализ численности населения, административно-территориального деления Российской империи XVIII - сер. XIX вв. Он отмечает, что «во все царствование императора Александра состав губернского управления оставался без изменений. Новое образование управления Сибири было важнейшим и почти единственным правительственным актом по предмету устройства губерний» . Таким образом, автор, помимо

¹ Обозрение главных оснований местного управления Сибири. - СПб., 1841. - 63 с.

² Гагемейстер Ю.А. Статистическое обозрение Сибири, составленное по высочайшему Его
Императорского Величества повелению при Сибирском комитете Ю.А. Гагемейстером. -
СПб., 1854.-256 с.

³ Арсеньев К.И. Статистические очерки России. - СПб., 1848. С. 144.

6 статистических данных, дает общую оценку проводимым в российском государстве административным преобразованиям.

Историко-географическое описание Сибири представлено работой И.И. Завалишина «Описание Западной Сибири», где автором затрагиваются, в том числе и вопросы административного устройства сибирских городов. Например, он отмечает, что «в Семипалатинской области областной город Семипалатинск, находится на Омской линии и является местопребыванием Семипалатинского военного губернатора и всех областных учреждений. Вообще все сибирские губернии управляются на основе Сибирского учреждения от 1822 г. По этому учреждению иерархическая лестница сибирской администрации состоит из сельского, волостного и городского начальства, над которым стоит губернское управление, а над ним находится генерал-губернаторская власть» ⁴. Но его работа носит больше описательный, нежели аналитический характер.

Вопросам политики в области управления в пореформенный период уделяли внимание такие юристы как, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов и А. Лохвицкий.

А. Лохвицкий, изучая эволюцию губернских учреждений с петровских реформ до начала XIX в, отмечал достоинства и недостатки различных систем местного управления. Он пишет, что «в 1712 г. заведование делами губерниями поручено было 4 сенатским дьякам: Иванову, Молчанову, Познякову и Окунькову. Впоследствии, взамен заведования при сенате отдельными лицами каждой губернии, вводятся ревизии губерний сенаторами. Поэтому губернаторы и воеводы, видя над собою грозную кару за недоимки, недочет в рекрутах, действовали уже не так, как старинные воеводы»⁵. Автор отмечает, что огромный провинциальный штат, был тяжким бременем, и для народа стало большим облегчением его уничтожение и предоставление всей власти

⁴ Завалишин И.И. Описание Западной Сибири. В 3-х т. - М., 1862. Т. 1 - 420 с.

⁵ Лохвицкий А. Губерния, ее земские и правительственные учреждения. Ч. 1. - СПб., 1864. С.
48.

губернаторам и воеводам. С введением «Учреждения о губерниях 1775 года» появляется такой институт как наместничество. Наместники назначались на несколько губерний, впрочем, отмечает А. Лохвицкий, «никаких установлений при них не было положено, так что губернией оканчивался областной суд, финансы, полиция, а наместник был только наблюдателем. Впоследствии имя губернии сделалось общеупотребительным и в законодательных актах и вытеснило слово «наместничество», под которым стало разуметься соединение нескольких губерний, а главные начальники губерний в 1781 году назывались прежним именем «генерал-губернаторов»»⁶. Вообще, замечает автор, «соединение нескольких губерний в управление одного наместничества имело характер личный, без всяких исторических или географических соображений, так например, Тобольская губерния была соединена с Пермской, Псковская не с Новгородской, а со Смоленской. Только относительно Малороссии и вновь приобретенных западных губерний сохранено было начало исторического и социального единства»⁷.

Среди работ А.Д. Градовского большой интерес представляет для нас исследование по истории местного управления с московского периода до реформ Александра II в курсе «Начало русского государственного права». Автором рассматривается общее значение местных органов власти в политическом устройстве России, а также административное устройство и система местного управления регионов⁸. В исследовании «Исторический очерк учреждения генерал-губернаторов в России» дается анализ правового положения генерал-губернаторов с введения Учреждения от 1775 г. до принятия Инструкции в 1853 года . А.Д. Градовский указывает на двоякий характер должности генерал-губернатора чему, по его мнению, способствовали

⁶ Лохвицкий А. Губерния, ее земские и правительственные учреждения. Ч. 1. - СПб., 1864. С.
49.

⁷ Там же. С. 50.

⁸ Градовский А.Д. Начало русского государственного права. В 3-х т. - СПб., 1883. Т.З.- 360 с.

⁹ Градовский А.Д. Исторический очерк учреждения Генерал-губернаторов в России //
Русский Вестник. Т. 84. 1869. №11, 12.

исторические обстоятельства того времени, которые придали должности наместника такой оттенок, вследствие которого она не могла остаться обыкновенным губернским установлением. Генерал-губернатору поручался не только административный, но и высший политический надзор, таким образом, он являлся проводником высших политических решений на данной территории. Он отмечает, что «с принятием Инструкции генерал-губернаторам в 1853 году в губерниях, управляемых на общих основаниях, должность генерал-губернаторов утратила свое значение, но в губерниях с особенными учреждениями она вступила в новую фазу своего развития»¹⁰. По духу и смыслу этой инструкции, пишет он, «означенная должность не имеет ничего общего ни с должностью наместников по Учреждению от 1775 г., ни с тем, чем сделались фактически наместники после Учреждения. Она не введена в круг губернских установлений, как этого желало Учреждение о губерниях, она не имеет значение средней инстанции между губернским и высшим управлением. Напротив, генерал-губернаторы получили то значение, которое Сперанский, в своем проекте желал для наместников, значение министерства действующего на месте»¹¹. С мнением автора можно согласиться, действительно в этот период в России происходит отделение политической функции управления от административной, с закреплением генерал-губернатора как «главного блюстителя неприкосновенности верховных прав самодержавия».

Н.М. Коркунов рассматривал в целом русское законодательство в его эволюции, виды нормативно-правовых актов, действовавших на территории Российской империи, их юридическую силу, а также проблемы, с которыми сталкивалось российское право . В работе «Русское государственное право»

^1иТам же. № 12. С. 134-140.

¹' Градовский А.Д. Исторический очерк учреждения Генерал-Губернаторов в России //

Русский Вестник. Т. 84. 1869. № 12. С. 166-167.

¹² Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. - СПб., 1908. 354 с.

автор дает общую характеристику системы государственных учреждений Российской империи XIX века, затрагивая региональные учреждения¹³.

Известный историк в области права М.Ф. Владимирский-Буданов отмечал, что до XVIII в. российская юриспруденция носила исключительно прикладной характер. Единственным способом приобрести знания о законодательстве было непосредственное участие в правоприменительной практике, прямо противоположное европейскому «стилю» - там сначала изучали право в университете, а потом применяли. Очевидно, что «законоведение должно было сделаться исключительным достоянием правителей, судей и, в особенности лиц, занимавшихся делопроизводством -докладчиков, рассказчиков или стряпчих, дьяков и подьячих или, так называемых приказных. Но во всех этих учреждениях дела в большинстве своем находились в запущенном состоянии, чиновничество не отличалось добросовестностью и надлежащим образованием. О лихоимстве приказных народ складывал легенды»¹ . Поэтому юридическая профессия в глазах русского народа ассоциировалась с пороком и бесчестностью и считалась делом недостойным первого сословия. Лишь с созданием в 1755 году Московского университета правовая наука и юридическое образование получили импульс к развитию. На первую четверть XIX века приходится становление русского правоведения на национальной основе. И полностью обновляется система русского права.

Историк, выдающийся просветитель и культурный деятель Сибири П.А. Словцов описал и проанализировал различные стороны местной жизни. Итогом многолетнего изучения сибирского региона стало «Историческое обозрение Сибири», где он рассматривал Сибирь как «часть России, передвинувшейся за Урал»¹⁵. Автор уделяет внимание также системе управления Западной Сибири и эволюции ее административно-

¹³ Коркунов Н.М. Русское государственное право. - СПб., 1903. Т. 2 С. 340-343.

¹⁴ Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. - Ростов-на-Дону. 1995. С. 8.

¹⁵ Словцов П.А. Историческое обозрение Сибири. Т. 2. СПб., 1886. С. 19.

территориального деления. Рассматривая систему местного управления, автор видит причины злоупотреблений сибирских чиновников в «ложном самопознании и тому предуверению, что с правом шпаги и мундира офицерского будто соединяется право на роскошь, на жизнь, как говорится, благородную»¹⁶. С мнением П.А. Словцова, нельзя согласиться. Конечно, существовали многочисленные случаи превышения должностных полномочий сибирскими чиновниками, но это зависело от личности и стиля руководства отдельных служащих.

Интерес к личности М.М. Сперанского, и его сибирским реформам проявил в своей монографии барон М.А. Корф. Его работа представляет собой биографию М.М. Сперанского, поэтому проблема политики государства по отношению к Сибири рассматривается здесь как эпизод из жизни реформатора. М.А. Корф дает в своей работе подробную характеристику всей системы управления накануне преобразований 1822 г. Административные реформы М.М. Сперанского, по его мнению, «носили радикальный характер и имели

положительное действие для Сибири» .

Исследователь В.И. Вагин в своей работе «Исторические сведения о деятельности графа М.М. Сперанского в Сибири с 1819 по 1822 год»¹⁸ рассматривает причины неудовлетворительного состояния управления в Сибири, что явилось толчком к реформированию всей системы управления. Он также отмечает положительное влияние реформ М.М. Сперанского на развитие Сибири.

СМ. Прутченко в своей работе подробно рассматривал необходимость новой организации управления края и условия осуществления сибирской реформы. Новая организация управления, отмечает автор, «которой в столь сильной степени недоставало сибирскому обществу, не только поставила бы

¹⁶ Там же. С. 286.

¹⁷ Корф М.А. Жизнь графа Сперанского: в 2х т. - СПб., 1861.

Вагин В.И. Исторические сведения о деятельности графа М.М. Сперанского в Сибири с 1819 по 1822 год. - СПб., 1872. Т. 1-2.

11 наличные в крае силы во взаимное соотношение, выгодное для интересов плодотворного развития задач управления, но могла бы привлечь к государственной работе новые силы, до тех пор отстраненные или дремавшие. С другой стороны, организованное управление не являлось бы тормозом для развития общественных сил, для их самодеятельности»¹⁹. Но, прежде всего реформа сибирского управления, по мнению СМ. Прутченко, должна была «разрешить вопрос подчинения управления закону, контроля над управлением в условиях страны малолюдной и крайне отдаленной от центрального правительства. Для этого необходимо было согласовать общие нормы управления империи со своеобразными нуждами, потребностями и специфическими условиями сибирского края» . На основе анализа нормативно-правового материала, устанавливающего новую систему управления Сибири, он подчеркивал высокий уровень и большую значимость правовой регламентации сибирского управления по реформе 1822 г.

В концепции одного из видных представителей областничества Н.М. Ядринцева, основополагающим был тезис о Сибири как колонии в полном смысле этого слова, то есть в географическом, этнографическом и историческом отношении. Поэтому он определял проводимую политику государства в отношении Сибири как «часть общей колониальной политики метрополии»²¹. Исследователь указывал на вред излишней централизации, на колониальный характер экономики и выкачивание средств, на важность хозяйственной и культурной специфики Сибири. Особенности управления Сибирью, Н.М. Ядринцев, видел в колониальном характере, в сочетании хозяйственных функций с внешнеполитическими, ввиду пограничного положения края и в его отдаленности. Отсюда необходимость самостоятельно

¹⁹ Прутченко СМ. Сибирские окраины. Историко-юридические очерки. В 2х т. - СПб., 1899.
Т.1.С.99.

²⁰ Там же. С. 99.

²¹ Ядринцев Н.М. Сибирь как колония в географическом, этнографическом и историческом
отношении. - Новосибирск. 2003. С.7.

решать дела на месте и в то же время строго надзирать за ними из центра. В борьбе этих двух начал, по мнению Н.М. Ядринцева, и заключалась вся история управления в Сибири. Поэтому «административную систему можно было преобразовать путем устранения её колониального характера, введения законности и гласности, но, в первую очередь, введение территориального самоуправления в Сибири в составе России» . Централизация, считал он, дело прошлое, провинция это будущее, так как провинция есть главная масса народа, которой принадлежит все. Другой исследователь Г.Н. Потанин рассматривал Сибирь как колонию только в экономическом смысле и считал, что только аборигены испытывали как экономический, так и политический, национальный гнет. Поэтому весь строй жизни сибирского общества ограничивался и подавлялся метрополией²³.

Исследователь В.К. Андриевич в своей работе «Сибирь в XIX столетии» исследовал географические и природно-климатические условия Сибири, ее хозяйственное и промышленное освоение, быт и культуру инородцев. Анализируя систему управления в Сибири в XIX столетии, он замечает, что «на губернаторов были возложены чрезмерные полномочия, что способствовало развитию губернаторского произвола»²⁴. Также главным несчастьем Сибири, считает он, было то, что «высшая местная администрация заменила чиновников своими людьми. И правители преследовали только личные узкоэгоистичные цели, предаваясь крайнему произволу и лихоимству»²⁵. С этим высказыванием автора можно согласиться, действительно известны исторические факты, когда некоторые чиновники имели высокопоставленных покровителей в столице, например генерал-губернатор Пестель, чиновник Главного управления Кованько и т.д., которые совершали злоупотребления под

"У?

Ядринцев Н.М. Сибирь как колония в географическом, этнографическом и историческом отношении. - Новосибирск. 2003. С.8.

²³ Потанин Г.Н. Областническая тенденция в Сибири. - Томск, 1907. - 152 с.

²⁴ Андриевич В.К. Сибирь в XIX столетии. Ч. 2. - СПб. 1889. С 308.

Там же. С 309.

их «прикрытием». Но, В.К. Андриевич также отмечает, что в Сибири были и те генерал-губернаторы, которые оказывались на высоте своего положения. Среди них Сперанский, Муравьев, Корсаков, Синельников, Анучин. Эти генерал-губернаторы «безобидно для себя, могли принимать жалобы на служащих, и народ безбоязненно мог подавать их, потому что знал, что для них служащие только «чиновники», а не «свои люди». При них сокращались анонимные доносы, потому что они их не принимали, да в них и не было надобности»²⁶.

Н.Н. Фирсов в работе «Чтения по истории Сибири», рассматривая административные преобразования М.М. Сперанского в Сибири, видел «сущность зла» системы сибирского управления в полном доверии к главному начальнику Сибири, который был наделен почти неограниченной властью. Эффективным же управление будет тогда, считал автор, когда «поставлен будет порядок управления, местному положению сего края свойственный» ²⁷. Также Н.Н. Фирсов отмечал, что Сперанский свою реформу построил на «введении в известные формы и границы единоначальной генерал-губернаторской и губернаторской власти, на сообщении ей лишь исполнительных функций путем уже испытанного добавления к ней коллегий из чиновников местного управления» . На наш взгляд, данное утверждение автора требует переосмысления, так как, согласно записям М.М. Сперанского он ставил, прежде всего, задачу «преобразовать личную власть в установление и, согласив единство ее действий с гласностью, охранять ее от самовластия и злоупотреблений законными средствами, из самого порядка дел возникающими; учредить действия ее так, чтоб данное установление было не личным и домашним, но публичным и служебным» . Кроме того, по Сибирскому учреждению генерал-губернатор был наделен правотворческими

²⁶ Андриевич В.К. Сибирь в XIX столетии. 4.2. - СПб., 1889. С.313.

²⁷ Фирсов Н.Н. Чтения по истории Сибири. - М., 1921. С.18.

²⁸ Там же. С. 18.

²⁹ Обозрение главных оснований местного управления Сибири. С. 23-24.

функциями в случае чрезвычайных обстоятельств и законодательной инициативой в высшие органы власти по вопросам ограничения, отмены или дополнения существующих правил управления.

Таким образом, история управления Сибирью не оставалась без внимания в пореформенный период, но мнения исследователей характеризуются разносторонностью взглядов. Например, среди областников была распространена идея о колониальной зависимости Сибири. Некоторые ученые переходили на публицистический тон при изучении системы управления Сибири и не видели позитивных сторон в проводимой правительством политике по совершенствованию административной системы. Но, несмотря на это, исследователи дореволюционной историографии оставили большой фактический материал по истории управления Сибири. Дан правовой анализ Сибирского учреждения и Инструкции генерал-губернаторам, опубликованы некоторые архивные документы, выделены отдельные проблемы системы управления Сибири, достоинства и недостатки политики государства в отношении Сибири. Историками и правоведами уже предпринимались попытки ретроспективного анализа проблемы управления отдельными территориями.

В советской историографии также существует ряд работ, посвященных проблемам управления.

Л.И Светличная рассматривала реформаторскую деятельность М.М. Сперанского в Сибири, при этом, подчеркивала, что его проекты «отражали объективный процесс развития Сибири»³⁰. Целью же реформы являлось «приблизить организацию управления к требованиям жизни»³¹.

Н.А. Миненко основное внимание уделяет изучению процессов этнического развития русского и аборигенного населения Северо-Западной

³⁰ Светличная Л.И. Преобразовательные планы М.М. Сперанского в Сибири (1819-1822 гг.). -М., 1952. С. 8.

³¹ Там же. С. 9.

Сибири в XVIII- первой XIX вв. В рамках историко-этнографического исследования она рассматривает и правительственную политику, где дает общую характеристику местного управленческого аппарата, в том числе отрядов городовых казаков, изучает реализацию Устава об инородцах. Исследователем выявляются этапы и тенденции в развитии политики правительства в отношении обских угров и самодийцев Северного Приобья. Внимание исследователя, прежде всего, обращено на изучение вопросов, связанных с судебной политикой, сбором ясака, освободительным движением народов Северного Приобья, распространением православия, определению доходов и расходов казны в городах Березове, Сургуте и уездах, относительно же администрации северных городов и уездов она ограничивалась общими оценками .

В.В. Рабцевич исследует систему органов городского управления, место и функции полиции в иерархии государственного аппарата, а также роль города в территориально-административной структуре и управлении края в целом. Рассматривая местное управление Западной Сибири в 80-х гг. XVIII-первой четверти XIX столетия, она считает, что можно говорить об определенной самостоятельности сибирской администрации, о специфике сибирского аппарата управления . Развитие политико-административных институтов в первой половине XIX века, отмечает В.В. Рабцевич, отражало усложнение задач государства в условиях кризиса феодального строя. Это проявилось, прежде всего, в уплотнении административной структуры и усовершенствовании системы государственного аппарата. В заключении она делает выводы, что «управление в последней четверти XVIII - первой половине XIX в. имело свою логику, структуру и было в известной степени

Миненко Н.А. Северо-Западная Сибирь в XVIII - первой половине XIX в. - Новосибирск, 1975. С. 217-235.

³³ Рабцевич В.В. Сибирский город в дореформенной системе управления. - Новосибирск. 1984. С. 194.

16 упорядочено»³⁴. Особенностью внутренней организации государственного аппарата являлся универсализм: деятельность учреждений охватывала все стороны жизни края и основывалась на общих принципах - классовый подход, бюрократизм, феодальная «законность». В проведении административных реформ Сибири правительство стремилось повысить эффективность органов управления за счет усовершенствования типа внутренних связей. В результате, «местный государственный аппарат края превратился в массовую специализированную, иерархически организованную социальную систему, что способствовало успеху в выполнении поставленных перед ним задач»³⁵. Таким образом, автор высоко оценивает значимость административной реформы для Сибири.

Значительный интерес представляет монография П.А. Зайончковского по истории государственного аппарата в России XIX века. . Автор рассматривает условия службы российского чиновничества, его состав и численность, денежное содержание и материальное положение на протяжении более чем столетия. Отдельно в работе характеризуются такие группы чиновников, как высшая бюрократия и губернская администрация, на основе анализа формулярных списков. Он резко критикует деятельность губернской администрации, считая, что она была «именно тем звеном в системе государственного аппарата, где наиболее широко процветало взяточничество и воровство»³⁷. При этом автор в основном ссылается на воспоминания чиновников - М.П. Веселовского и А.З. Циммермана и И.В. Селиванова, не рассматривая другие источники. Но критический настрой по отношению к имперской политической системе не умаляет значимость данной работы по

³⁴ Рабцевич В.В. Сибирский город в дореформенной системе управления. - Новосибирск.
1984. С. 53.

³⁵ Рабцевич В.В. Сибирский город в дореформенной системе управления. - Новосибирск.
1984. С. 169.

³⁶ Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в 19 в. - М., 1978.
-287 с.

Там же. С. 143.

собранному фактическому материалу в отношении численности и состава служащих государственного аппарата в XIX в.

Н.П. Ерошкин посвятил свое исследование истории государственных учреждений. Он рассматривал не только высшие и центральные государственные учреждения, но также уделял внимание местным учреждениям в интересующий нас период. Н.П. Ерошкин утверждает, что вторая четверть XIX века «характеризуется усилением в государственном строе России бюрократического централизма, заключавшегося в сосредоточении многих не только распорядительных функций, но даже исполнительных функций в высших и центральных учреждениях, в мелочной опеке над местными учреждениями» . Исследователь, изучая общие основания местного управления, выделяет проблемы особенного управления, в том числе и на территории Сибири. Он замечает, что «специфика управления отдельными окраинами определялась местными задачами царизма. В Сибири вызывало необходимость организации более гибкой системы управления, увеличение русского сибирского населения, возрастание значения Сибири как места ссылки, а также социально-экономические сдвиги в развитии нерусских народов»³ .

Известный сибиревед Л.М. Горюшкин занимался изучением вопроса о положении Сибири в составе России. Им была высказана мысль о Сибири как экономической колонии, которую царское правительство использовало наряду с другими индустриально отсталыми районами Европейской и Азиатской России для сбыта промышленной продукции центра страны⁴⁰. Рассматривая систему управления в Сибири, он признавал колониальный характер управления коренными народами Сибири, но в отношении русского населения считал, «что она принципиально не отличалась от таковой же в Европейской

Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. - М., 1983. С. 140.

³⁹ Там же. С. 186.

⁴⁰ Горюшкин Л.М. Место Сибири в составе России в период капитализма // Исторический
опыт освоения Сибири. - Новосибирск. 1986. С. 44.

части России. Как и в других районах страны, трудящиеся русской национальности в Сибири были политически бесправны, эксплуатировались буржуазно-помещичьим государством и буржуазией, но их угнетение со стороны царской администрации не имело колониального характера»⁴¹.

Таким образом, в советской историографии рассматривались отдельные вопросы организации управления в Сибири, а именно, предпосылки и условия осуществления административной реформы М.М. Сперанского.. Дана общая характеристика органов управления по Учреждению 1822 года, состав и численность государственного аппарата. Определено место Сибири в общеимперском пространстве. Однако чаще всего дело ограничивалось постановкой проблем и констатацией тех или иных фактов. Кроме того, проблемы изучалась учеными только в русле материалистического понимания истории.

В последнее время появился также целый ряд крупных специальных исследований по губернскому управлению и правовой регламентации системы управления.

В монографии СВ. Кодана рассматриваются процессы, связанные с реализацией политики Российского государства в правовой сфере в дореформенный период. Анализируются факторы, оказывающие влияние на политико-правовое развитие страны, движущие силы политической деятельности, идеология преобразований и оформление основных элементов формы российского государства . Исследователь видит актуальность темы в том, что «изучение юридической политики, формирование ее направлений, институтов, инструментария позволяют в историко-юридическом плане более глубоко изучить и понять процессы формирования историко-правовой мысли, правительственной правовой идеологии и механизмов ее реализации на уровне

⁴¹ Горюшкин Л.М. Место Сибири в составе России в период капитализма // Исторический
опыт освоения Сибири. - Новосибирск. 1986. С. 45.

⁴² Кодан СВ. Юридическая политика Российского государства в 1800-1850-е гг. 4.1.
Екатеринбург. 2004. - 252 с.

создания и функционирования государственно-правовых институтов, использования юридического инструментария в управлении социально-политическими и экономическими процессами в стране именно на историко-теоретическом уровне»⁴³.

Л.М. Лысенко рассматривает эволюцию института губернаторства в России в период с XVIII - нач. XX вв. Она отмечает, что Екатерине удалось положить начало созданию «самодействующего» цельного местного управления. В результате, которого, установилась четкая вертикаль исполнительной власти, что, привело к успешной деятельности и авторитету российских губернаторов. Поэтому, Учреждения для управления губерний, утверждает исследователь, оказались документом «большой исторической прочности», соответствующим потребностям абсолютистского имперского государства. Автор отмечает, что «Павел I довел реформу Екатерины II до логического завершения. Он, в основном сохранив екатерининские территориальные образования и местные губернские учреждения, созданные императрицей, ликвидировал наместничества и закрепил губернию, как основное административно-территориальное деление, управляемую гражданским губернатором. При Николае I был четко определен статус губернаторов и генерал-губернаторов, и, вообще, законодательно закреплены и оформлены все существовавшие институты местного управления»⁴⁴. Более успешно, замечает Л.М. Лысенко, чем институт губернатора, при Николае I развивался институт генерал-губернатора как основная форма государственного управления на окраинах империи. Статус генерал-губернатора был четко закреплен законодательно. Были определены

Кодан СВ. Юридическая политика Российского государства в первой половине XIX века: детерминанты, направления, институты. //Правоведение.2003. №1. С. 172. ⁴⁴ Лысенко Л.М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи (XVIII — нач.ХХ вв.).-М., 2001. С. 60.

отношения генерал-губернаторов как к министерствам, так и к гражданским губернаторам .

Значительную ценность имеет работа А.В. Ремнева по административной политике российского государства в отношении Сибири. Он полагает, что в содержание административной региональной политики входит «определение административно-территориального устройства региона, разработка и внедрение принципов организации государственного механизма по управлению регионом и меры по формированию бюрократического персонала органов местного управления и самоуправления»⁴⁶. Исследователь утверждает, что единого подхода к формированию административно-территориальной организации не существовало как по отношению ко всей Российской империи в целом, так и по отношению к ее азиатскому региону. Но он отмечает, «что в результате административной практики имперского строительства самодержавие усвоило некоторые принципы, которые позволяли не только поддерживать территориальную целостность страны, но и не допускать серьезных осложнений в региональном управлении. Неудачи и просчеты в административной организации западных областей империи, присоединенных в начале XIX в., а также на Кавказе и в Закавказье, учет западного административного и колониального опыта заставляли самодержавие более осторожно подходить к вопросам автономии и децентрализации в региональном управлении на востоке страны»⁴⁷. Одной из причин активизации правительственной политики в Сибири в начале XIX века, считает он, было стремление повысить доходность региона. Но здесь нельзя согласиться с автором, потому что в источниках, связанных с реформами М.М. Сперанского,

Лысенко Л.М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи (XVIII — нач.ХХ вв.). -М, 2001. С. 65-79.

⁴⁶ Ремнев А.В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика самодержавия в первой
половине XIX века. - Омск, 1995. С.13.

⁴⁷ Ремнев А.В. Административно-территориальное устройство Сибирского региона в XIX в.
(теоретические проблемы) // Вестник Омского университета. Специальный выпуск 3. — Омск,
1996. С. 45.

не делается акцент именно на повышении доходности края. Речь идет о согласовании системы управления с российскими «внутренними» губерниями

и, с другой стороны, об учете ее пограничного положения . В работе «Самодержавие и Сибирь» автор уделяет внимание системе управления Сибири в XIX веке, анализирует реформу М.М. Сперанского, рассматривает деятельность генерал-губернаторов во второй четверти XIX века, взаимодействие администрации и жандармского ведомства, а также попытки реформирования административного устройства Сибири в 20-40-е гг. XIX века. Он замечает, что реформа 1822 года надолго определила основные принципы административно-территориального устройства региона. «Административные преобразования Сперанского обозначили определенный поворот в «окраинной» политике самодержавия, что свидетельствовало о признании необходимости установления для Сибири особой системы управления. Это была первая попытка подойти к проблемам управления огромным, богатым ресурсами краем комплексно, что указывало на определенное стремление выработать правительственную концепцию Сибири. Главной целью реформы было стремление подвести под сибирский административный аппарат твердую правовую базу»⁴⁹. Генерал-губернаторскую власть А.В. Ремнев рассматривает с точки зрения ее правового и реального положения в государственном управлении. Он отмечает, что российский законодатель оставил юридически не разрешенным вопрос о генерал-губернаторской власти и предпочел уповать на указания практики. Что способствовало с первых же лет существования Сибирского учреждения борьбе генерал-губернаторов за расширение своих полномочий за счет местных и центральных учреждений. На наш взгляд, вопрос о правовом статусе генерал-губернатора нуждается в дополнительном обсуждении. Так как и Наказ гражданским губернаторам от 1837 г⁵⁰, и

⁴⁸ Прутченко СМ. Сибирские окраины. - СПб., 1899. С. 99-101.

⁴⁹ Ремнев А.В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика самодержавия в первой
половине XIX века. - Омск, 1995. С.91.

⁵⁰ ПСЗ РИ. Собрание второе. Т. XII. № 10303.

Инструкция генерал-губернаторам от 1853 г⁵¹, определяли место и роль генерал-губернатора в системе управления, а также его взаимоотношения с местными и вышестоящими государственными учреждениями. А.В. Ремнев отмечает, что реальное положение генерал-губернатора в системе сибирского регионального управления второй четверти XIX века являлось сложным. «Не имевшие опыта гражданского управления, не знакомые с сибирскими условиями, опасаясь чиновных и купеческих интриг, при отсутствии надежной поддержки в столице и в самой Сибири, генерал-губернаторы могли стать послушным орудием в руках сибирской бюрократии. В противном же случае, стремясь проявить самостоятельность, генерал-губернаторы быстро наживали себе противников, которые стремились воспользоваться любым удобным поводом, чтобы скомпрометировать в глазах верховной власти неугодного главного начальника края.»⁵². Так, четверо из семи сибирских генерал-губернаторов второй четверти XIX в. оставили Сибирь не по своей воле, вызвав серьезное недовольство верховной власти. Причины такого исхода крылись не столько в неудачном выборе кандидатов на генерал-губернаторский пост, сколько в серьезных просчетах административной политики самодержавия в Сибири. По замечанию А.В. Ремнева, «Г.С. Батеньков справедливо полагал, что бесконтрольное самоуправство генерал-губернаторов, порожденное самой системой местного управления, приводило к тому, что генерал-губернатора легче было отрешить от должности, нежели указать ему почтительно законный путь, от коего он уклонялся. Жалобы, сенаторские ревизии оставались долгое время единственным, хотя и малоэффективными, средствами сдержать генерал-губернаторскую власть от сползания в безудержный деспотизм»⁵³. Несмотря на значительную власть, замечает исследователь, «предоставленную царем сибирским генерал-губернаторам, нельзя видеть в них лишь

⁵¹ ПСЗ РИ. Собрание второе. T.XXVIII. №27293.

⁵² Ремнев А.В. Административная политика самодержавия в Сибири в XIX -нач.ХХ в.
Автореф. Дисс.д-раистор. наук. - СПб.1997. С.23.

⁵³ Ремнев А.В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика во второй половине
XIX — начале XX в. - Омск, 1997. С. 116.

неограниченных сатрапов, чем в значительной степени грешила дореволюционная, а затем и советская литература»⁵⁴. Таким образом, автор поднимает вопрос о переосмыслении отношения не только о деятельности губернских учреждений, но, и в целом, к политике государства в отношении Сибири. Поэтому автором заложен прочный фундамент в исследовании данный проблемы.

Продолжила его исследования Е.В. Безвиконная, рассматривая административные реформы в Степном крае. Она выделяет их политический смысл и основные направления политики самодержавия в 20-60 гг. по политико-правовой и управленческой интеграции Степного края в имперское пространство, а также основные принципы управления регионом и его политические институты. Автором отмечается, что «сформировавшись в XVI-XIX вв. отношения по административно-правовому регулированию окраин, основывались на их региональной специфике, но при условии их последовательного включения в имперское пространство в административно-правовом и социально-экономическом отношениях. Таким образом, региональная политика является неотъемлемой частью внутриполитических процессов и особым направлением политической инициативы самодержавия» ⁵⁵. Работа Е.В. Безвиконной представляет для нас, прежде всего, методологический интерес с точки зрения изучения политики государства в отношении отдельной административно-территориальной единицы и проблемы ее интеграции в правовое пространство России.

В монографии И.Л. Дамешек рассматривается проблема инкорпорации окраин в общегосударственную систему административного устройства. В работе проводится сопоставление окраинной политики российского правительства в различных регионах (на Кавказе, в Финляндии и Польше) и

⁵⁴ Ремнев А.В. Административная политика самодержавия в Сибири в XIX-нач.ХХ в.
Автореф. дисс. д-ра истор. наук. - СПб., 1997. С. 22-23.

⁵⁵ Безвиконная Е.В. Административная политика самодержавия в Степном крае (20-60 гг.
XIX в.). Автореф. на соиск. учен, степени к.и.н. - Омск, 2002.С.З.

выявляются общие и особенные черты этой политики. Рассматривается также место Сибири в системе общероссийских хозяйственных связей, а также эволюция сибирского управления в XVII - начале XIX в. Особое внимание уделяется вопросам определения места Сибири в имперском административном механизме начала XIX века и изучению административной политики правительства на территории Енисейской, Иркутской губерний, Забайкальской и Якутской областей. Она считает, что административная политика на восточных окраинах империи в этот период характеризуется разработкой региональной модели управления и ее реализации. К составляющим предмета административной политики автор относит «эволюцию форм государственного управления и устройства структур власти, реформ и реформизма, а также действий и результатов»⁵⁶. И.Л. Дамешек замечает, что сибирские преобразования М.М. Сперанского стали первым в империи опытом разработки комплексного регионального законодательства, основанного на геополитических особенностях Сибири .

Учеными сегодня переосмысливаются и оценки эпохи императора Николая І. Б.Н. Миронов в своей работе «Социальная история России» рассматривает эволюцию российской государственности от патриархальной к конституционной монархии, а также становление гражданского общества и правового государства в России в период империи. Он считает, «что в XVIII-начале XX в. русская государственность находилась в состоянии непрерывного развития. Во второй половине XVIII века складывается сословная патерналистская монархия, которая во второй четверти XIX века перерастает в бюрократическую правомерную монархию. К началу великих реформ 1860-х гг. русская государственность становится де-юре правомерной, а в 1906-феврале 1917 г. - превращается в дуалистическую правовую монархию. В феврале 1917 г. на территории России образовалась демократическая

⁵⁶ Дамешек И.Л. Сибирь в системе имперского регионализма (компоративное исследование
окраинной политики России в первой половине XIX в.) - Иркутск, 2002. С. 25.

⁵⁷ Там же. С. 267.

республика»⁵⁸. Правомерное государство, по его мнению, это один из этапов становления правового государства. В правомерном государстве «управление совершается строго по закону, но силами бюрократии, а личные и политические права населения сильно урезаются. При таком политическом устройстве (если, разумеется, законы соблюдаются) действия государственных органов находятся в рамках закона, оно обеспечивает не реализацию личных и политических прав, а лишь известную защиту личных и общественных интересов, а в некоторых случаях, можно сказать, обеспечивает лишь ограниченное законом бесправие, или подзаконное бесправие»⁵⁹. Этого недостаточно. Чтобы государство считало себя действительно правовым, недостаточно наличия законов, которые четко определяют права управляющих, недостаточно, чтобы государственные учреждения работали абсолютно рационально, т.е. на основании закона, инструкции, невзирая на лица и не страшась ответственности за правильные действия; необходимо, чтобы люди имели равные личные и политические права и могли их реализовывать в законной форме через народное представительство и местное самоуправление. Поэтому в развитии правового государства можно различать две стадии, из которых первая характеризуется установлением законности правления, вторая же сверх законности правления еще и признанием субъективных публичных прав подданных, становящихся в силу этого гражданами. Характерной чертой политической истории России является ее прогрессивное изменение, где «каждая стадия в развитии российской государственности была необходима и полезна для общества в свое время и соответствовала политическим представлениям своей эпохи»⁶⁰. В заключении исследователь делает выводы, что российская государственность во времена империи, несмотря на зигзаги и

Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII - нач. XX в.). В 2-х т. СПб., 2000. Т.2. С. 172.

⁵⁹ Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII - нач. XX в.). В 2-х т. СПб., 2000.Т.2. С. 168.

⁶⁰Миронов Б.Н Социальная история России периода империи (XVIII - нач. XX в.). Т.2. -СПб., 2000. С. 175.

периоды стагнации, неуклонно развивалась в направлении правового государства, тем самым, способствуя формированию гражданского общества. . Автором отмечается, что в XIX в., при сохранении политической системы, роль права в регулировании социальных отношений систематически повышалась, напротив, роль насилия - снижалась. Правомерность, в понимании Б.Н. Миронова это соответствие праву, регулируемость его нормами, подконтрольность со стороны правовых институтов и использование только предусмотренных правом средств.

Таким образом, вопрос о правовой политике и ее реализации, по существу, не являлся предметом специального изучения ни в дореволюционной, ни в советской историографии. Поэтому данная проблема в полном объеме еще не разработана как в концептуальном, так и в конкретно-историческом аспекте как единое целое. В отечественной науке она в той или иной степени хронологически или тематически затрагивалась, но, по преимуществу, как отражение общего процесса реформирования государственных структур и институтов или в связи с личностью М.М. Сперанского. При рассмотрении системы управления ученые отдавали предпочтение в основном административно-территориальному устройству Сибири, общей характеристике ее системы управления на основе Сибирского учреждения, но не учитывались другие нормативно-правовые акты, а также роли и места Сибири в имперской политике. При этом практически не изучались вопросы сущности и содержания правовой политики, ее реализации на примере деятельности конкретных органов власти, не анализировались вопросы функций, полномочий и предметов ведения отдельных ступеней управления, а также не рассматривалась их конкретная деятельность. Но исследователями XIX — XX вв. накоплен определенный фактический материал, который позволяет по-новому взглянуть на изучаемую проблему. Кроме того, сегодня можно назвать несколько работ, посвященных административной

⁶¹ Миронов Б.Н Социальная история России периода империи (XVIII - нач. XX в.). Т.2. -

политике самодержавия в Сибири, которые заложили методологический фундамент в исследовании проблемы региональной политики Российской империи. Это исследования ученых сибиреведов Е.В. Безвиконной, И.Л. Дамешек и А.В. Ремнева.

Объектом исследования является правовое пространство Западной Сибири во второй четверти XIX века, где вопросы пространства исследуются не в своем физическом или географическом понимании, а как сфера действия правовых отношений. Правовое пространство как юридическая категория позволит нам проанализировать вопросы правового положения Западной Сибири в целом, основные принципы организации Западно-Сибирского генерал-губернаторства как административно-территориальной единицы Российской империи, соотношения положений органов государственной власти и местного управления, соразмерности издаваемых нормативных правовых актов с реальным положением.

Региональное правовое пространство опирается на объективно существующие социально-экономические, исторические, национальные, географические условия и предполагает отличное от центра административное устройство, особенности в законодательстве и т.д. Процесс формирования и развития правового пространства нацелен на установление законности, правопорядка и стабильности в государстве, на строгое и неукоснительное соблюдение законов.

Предметом исследования является правовая политика в сфере управления на территории Западной Сибири. Правовая политика в области управления представляет собой воздействие в рамках правового регулирования на процесс государственного управления, предпосылки этого процесса, а также сформированные на основе его изучения идеологические основы и концепции как официально закрепленные, так и подлежащие закреплению в правовых

СПб., 2000. С. 182.

актах . Правовая политика же в отношении отдельных регионов (где регион понимается как историко-географическая и политико-правовая реальность) должна учитывать местные интересы, не противопоставляя при этом интересы всего государства. Правовая политика в отношении Сибири также имела определенную специфику, которая была обусловлена, прежде всего, ее географическими, этническими и социально-экономическими особенностями.

В практическом плане правовая политика представляет собой разностороннюю деятельность субъектов, направленную на решение конкретных задач, таких как совершенствование юридической системы и повышение эффективности правового регулирования. Воплощается правовая политика в конституциях, кодексах, законах и других нормативно-правовых актах, направленных на охрану и защиту данного социального строя, развитие и совершенствование общественных отношений, которые образуют систему законодательства. Их соподчинение, логическая взаимосвязь призваны обеспечивать стабильность правовой ситуации в стране и, в конечном счете, — устойчивость государства.

Анализ и исследование содержания правовой политики в отношении Западной Сибири на примере деятельности органов управления поможет определить цели и задачи имперского курса. Изучение правовых последствий и итогов реформирования Сибири, дает ценный материал к характеристике главных тенденций в развитии местного управления империи, особенностей формирования госаппарата на её территории.

Цель работы:

Состоит в том, чтобы раскрыть сущность и содержание правовой политики российского государства в сфере управления в отношении Западной Сибири, показать процесс ее формирования и реализации на примере деятельности губернских органов власти.

Петров МП. Правовая политика как средство осуществления административной реформы //Российская правовая политика / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. - М., 2003. С. 314.

Задачами для достижения этой цели являются:

1. Обобщение подходов на теоретико-методологическом уровне к таким категориям как «правовое пространство» и «правовая политика».

2. Анализ эволюции административно-территориального деления, компетенции и структуры органов государственной власти на территории Западной Сибири. Выявление юридически обоснованной концепции формирования и развития правовой политики в отношении Западной Сибири. Определение принципов, на которых строилось управление регионом.

3. Изучение реализации региональной правовой политики на территории Западной Сибири, во второй четверти XIX века, с целью определения места Сибири в правовом пространстве Российской империи.

4. Освещение деятельности Главного управления и губернского управления в Западно-Сибирском генерал-губернаторстве, анализ компетенции и состава высших должностных лиц в динамике на протяжении второй четверти XIX века и механизма функционирования этих органов управления в Западно-Сибирском генерал-губернаторстве.

5. Оценка степени эффективности правовой политики и уровня исполнения служащими своих должностных обязанностей и предписаний высшего начальства.

Хронологические рамки исследования - промежуток времени с 1822 г. до начала «великих реформ». Дело в том, что именно во второй четверти XIX века императорская власть после событий 14 декабря становится в большей степени эмансипированной от влияния родового дворянства. Она сосредотачивается в руках императора, который в своей политике старался опираться преимущественно на бюрократию. Самодержавие еще идеологически обосновывается божественным происхождением верховной власти, но, вместе с тем, в начале XIX века появляется новая идея - идея законности власти монарха. Так называемая идея истинной монархии заимствованная у французских просветителей. Эта идея должна была

зо воплотиться в преобразованиях государственного аппарата. На наш взгляд, своего апогея идея соединения самодержавия с законностью достигла во время правления Николая I. Недостаток законности в государственном управлении отмечал еще В.О. Ключевский. Он пишет, что «власть, не только неограниченная, но и неопределенная, лишенная всякого юридического бытия, - это основной факт нашей государственной истории, сложившейся ко времени Екатерины II, который она оберегала все свое царствование» .

Основными направлениями правовой политики в период правления Николая I стали усиление законности в деятельности государственных учреждений, систематизация законодательства на общеимперском и региональном уровнях, выделение некоторых отраслей законодательства. Целью проводимой правовой политики было стремление создать в России современные и эффективные юридические институты управленческого и законодательного характера. Были сделаны попытки в осуществлении реформы государственного управления, крестьянской реформы. В этом контексте следует рассматривать и сибирскую реформу, где была предпринята первая масштабная попытка согласования имперских норм управления со своеобразными нуждами, потребностями и условиями районов Сибири. И как отмечает СМ. Прутченко, «Сибирское учреждение, как и всякий законодательный акт, в том или ином отношении, в той или иной степени, -

детище истории, которое возникло в потоке исторического развития» . Поэтому рассматриваемый период применительно к Сибири можно назвать временем реализации властью правовой политики в области управления и анализа ее результатов.

Территориальные рамки - территория Западно-Сибирского генерал-губернаторства, в состав которого входили Тобольская, Томская губернии и Омская область. Это административно-территориальное образование

⁶³ Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций в 3 кн. Кн. 3. -М., 1993. С. 257.

⁶⁴ Прутченко СМ. Сибирские окраины. Историко-юридические очерки. В 2х т. - СПб., 1899.
Т.1.С.99.

появилось в результате реформы 1822 года и просуществовало до 1882 года. Возникновение его обусловлено было несколькими причинами: «географическим положением, удобства сообщений, продовольствия горного промысла, торговли и удобства гражданского управления»⁶⁵. В рамках этой административно-территориальной единицы будет рассматриваться деятельность органов управления на двух уровнях власти.

Методология. Методологической основой исследования является теория модернизации, помогающая понять процессы перехода от традиционного общества к индустриальному и постиндустриальному, а также проследить постепенную трансформацию приоритетов правовой политики в области управления, организацию административно-территориального устройства на территории Западной Сибири. Можно выделить несколько фаз преобразований губернского управления в дореволюционной период истории. Первый от областной реформы Петра до 1775 года. Второй с Екатерининской реформы 1775 г. до 1822 года. Третий с реформы Сибири в 1822 г. до начала «великих реформ».

Изучаемый период рассматривается нами как подчинение власти закону, при сохранении всей полноты власти в руках монарха. Но данный процесс, как замечает Ф.В. Тарановский, а именно проникновение начала правомерности в область управления, сравнительно с водворением того же начала в отправлении суда, представляет собою явление гораздо более позднее и несравненно более сложное. Нужны века правовой культуры для того, чтобы активная деятельность государственных органов в области управления подверглась дисциплинировке и превратилась в строго подзаконную. Требуется долгое развитие общественного самосознания для того, чтобы государством была признана абсолютность и ценность личности в сфере индивидуального и общественного самоопределения. Только с признанием субъективных публичных прав граждан возникают конкретные правовые пределы для

⁶⁵ Обозрение главных оснований местного управления Сибири. - СПб., 1841. С. 22-29.

деятельности органов государственного управления. «Но и тогда, пишет исследователь, когда принцип законности и правомерности управления провозглашен официально, проведение его в жизнь оказывается весьма сложным. Дело в том, что управление по существу своему движется началом целесообразности. Совмещение начала целесообразности с началом правомерности представляет собой задачу трудную, которая требует разносторонне обдуманного и искусного решения»⁶⁶.

Закладывание принципов законности в управление государством путем официального провозглашения в качестве приоритетного направления правовой политики государства, отражается и в подходах к управлению регионами. «Учреждение для управления сибирских губерний» явилось некоторым упорядочивающим началом для упрочения принципов законности текущей деятельности государственных учреждений, которое ознаменовало начало нового этапа в развитии региональной правовой политики государства. Таким образом, сформулированная проблема рассматривается в контексте сложносоставного и многостадийного процесса модернизации системы управления регионами.

По мнению исследователя М.А. Дамирли «концептуальный анализ эволюции историко-правового познания показывает, что каждая культурно-историческая эпоха внесла свой вклад в его развитие и многие традиции прошлого (по меньшей мере последних двух столетий) включены в современные представления о его теоретико-методологических проблемах»⁶⁷. Каждый этап истории общества - ступень развития государства и права и одновременно ступень их постижения, в целом они образуют единый процесс духовного освоения юридической действительности. Все последующие этапы включают в себя предыдущие, удерживая все то положительное, что было достигнуто ранее. Поэтому применение историко-юридического подхода в

⁶⁶ Цит. по: Миронов Б.Н. Социальная история России. С. 177.

⁶⁷ Дамирли М.А. К новой концепции исторического познания права // Правоведение. 2003.
№3. С. 161.

нашем исследовании позволит дать общую характеристику государственного управления и различных его звеньев, отметить основные черты эволюции правовой политики в сфере государственного управления и принципы системы регионального управления, внутреннее устройство местных органов власти, способ комплектования личного состава, порядок деятельности и формы ведения документации.

Наличие в России самых разнообразных природно-географических, социально-экономических, общественно-политических, этнических и культурных условий требует конкретно-исторического подхода к изучению опыта регионального управления, губернаторской власти. Одним из направлений данного подхода является локальный метод, «сущность которого состоит в выявлении частного, особенного, неповторимого, характерного только для данной местности, области»⁶⁸. Дело в том, что локализация исследования, сознательное сужение территориальных рамок означает укрупнение масштаба, обеспечивая тем самым более адекватное- отражение исторической действительности. Как отмечает В.О. Ключевский: «В историческом изучении с помощью усиленного наблюдения, сосредоточенного на ограниченном пространстве, можно яснее разглядеть наблюдаемый предмет»⁶⁹. Кроме того, изучение правовой политики на отдельных территориях позволит вывить закономерности политико-правового развития страны в целом.

При изучении правовой политики используется системно-структурный анализ, основу которого составляет комплексное рассмотрение системы законодательства, его текстовой анализ и условия реализации.

Использование метода сравнительного правоведения дает возможность изучить основные формы и процесс формирования различных правовых институтов, понять логику их внутреннего развития, а также в целом процесс

⁶⁸ Дмитриенко Н.М. Локальный метод и его использование в истории Сибири / Сб .ст.
Сибирь в составе России / под ред. Б.К. Андрющенко. - Томск, 1999. С. 55.

⁶⁹ Ключевский В.О. Собрание сочинений в девяти томах. - М, 1987. Т.1. С. 389.

формирования правовой политики на разных этапах развития российской государственности. Диапазон сравниваемых объектов в нашем исследовании является следующий: нормы права, законодательная техника, роль того или иного источника права, действие его в пространстве и во времени и т.д. Применение сравнительно-исторического метода позволяет провести в исследовании сравнительный анализ форм и принципов управления в губерниях Западно-Сибирского генерал-губернаторства и выделить их общие и особенные характеристики.

Источниковая база исследования. Все использованные источники можно будет разделить на следующие группы: нормативно-правовые акты, опубликованные и неопубликованные архивные материалы, письма и воспоминания.

Изучение законодательства необходимо для определения правовой основы деятельности органов власти в Сибири. «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи 1775 г.»⁷⁰ предусматривало введение института генерал-губернаторов во всех губерниях и закрепляло вертикаль власти. Этим актом определялись также роль и значение каждого органа, проводилось более или менее четкое разделение функций местных государственных учреждений на административные, финансовые и судебные.

«Сибирское учреждение» 1822 г . предоставило Сибири некоторую «административную автономию». Оно закрепляло административно-территориальное деление Сибири, систему органов управления, порядок их формирования, полномочия и предметы ведения каждого органа власти, а также взаимоотношения между ними. «Наказ губернаторам» от 3 июня 1837

г ., определил правовой статус гражданского губернатора в системе местного

управления. «Инструкция генерал-губернаторам» от 1853 г . закрепляла

⁷⁰ Учреждение для управления губерний от 1775 г.//Российское законодательство X - XX вв.
-М., 1985. Т. 5.

⁷¹ Учреждение для управления сибирских губерний. ПСЗ РИ. Т. XXXVIII. №29125.

⁷² Общая инструкция генерал-губернаторам. ПСЗ РИ. Собрание второе. T.XXVIII. №27293.

⁷³ Наказ гражданским губернаторам. ПСЗ РИ. Собрание второе. Т. XII. № 10303.

порядок назначения на должность генерал-губернатора, его место в системе местного управления, задачи, стоящие перед ним, полномочия, а также порядок взаимоотношений с верховной властью и местными учреждениями. Кроме того, необходимо учитывать и различные подзаконные акты - уставы, положения, указы Сената, ведомственные нормативно-правовые акты (циркуляры МВД), издававшиеся в изучаемый период, которые дополняли и разъясняли акты высшей юридической силы. Таким образом, совокупность этих источников поможет воссоздать целостную картину проводимой правовой политики в отношении Сибирского региона, а также определить ее основные направления и приоритеты. Изучение данных нормативно-правовых актов дает информацию и о структуре, задачах, функциях, предметах ведения органов власти, действовавших на территории Сибири. Но использование только данной группы источников не позволит в исследовании рассмотреть конкретное воплощение политики государства в отношении отдельных регионов.

Наибольшими по объему и важнейшими по значимости в нашем исследовании являются делопроизводственные документы . (отчеты, предложения, записки, особые мнения), хранящиеся в государственных архивах Российской Федерации. Для изучения реализации правовой политики для нас наиболее ценную информацию представляют материалы делопроизводства следующих органов власти, действовавших в изучаемый период: Главного управления Западной Сибири в г. Тобольске (Ф. 152 ГУТО ГАТ), Главного управления Западной Сибири в г. Омске (Ф. З ГАОО), Тобольского общего губернского управления (Ф. И-152), Тобольского губернского правления (Ф. И-329 ГУТО ГАТ), Томского губернского правления (Ф. 3 ГАТО), канцелярии Томского губернатора (Ф. 2 ГАТО). Комплекс делопроизводственной документации органов Главного и губернского управления очень разнообразен. В первую очередь нами были

использованы типичные делопроизводственные материалы: предписания генерал-губернатора, журналы заседаний Совета Главного управления и губернских советов, предложения губернаторов, дела о привлечении к ответственности чиновников за должностные правонарушения, описи решенных и нерешенных дел по учреждениям, переписка с другими государственными учреждениями, донесения и сообщения губернских прокуроров. Данные источники отражают конкретную повседневную деятельность местных органов власти, позволяют увидеть их работу «изнутри». Своеобразным источником являются отчеты генерал-губернатора и губернаторов, составляемые ими ежегодно. Они носят обобщающий характер о состоянии дел в управляемых ими территориями. Циркуляром МВД от 1842 г. гражданским губернаторам предписывалось при составлении годовых отчетов императору, обращать особое внимание на точность, полноту и верность сведений, помещаемых во всеподданнейшие отчеты, которые «при кратком и сжатом изложении должны заключать в себе точное и во всех частях согласное с истиной изображение всего губернского управления. Всякая же неверность и неисправность по предметам управления останется на их личной ответственности»⁷⁴. Поэтому, данный источник интересен и как взгляд чиновников, являющихся носителями политики верховной власти. Большой интерес представляют отчеты сенаторских ревизий (М.М. Сперанского, К. Куракина и В. Безродного, Н.Н. Анненкова). Например, в одном из прошении, Тобольский губернатор описывает следующим образом сенаторскую ревизию: «Господа сенаторы устранились от строгой справедливости их сану приличествующей при обозрении дел обоих советов в Тобольске, относили к беспорядкам такие предметы, которые даже не были означены в присланных от Сибирского комитета печатных формах, высочайше утвержденных»⁷⁵. Таким

⁷⁴ ГАОО. Ф.З. Оп. 13. Д. 18132. Лл. 338-338 об.

⁷⁵ Прошение Тобольского гражданского губернатора Д.Н. Бантыш-Каменского императору
Николаю I об оправдании // Сибирские и Тобольские губернаторы: исторические портреты,
документы. - Тюмень, 2000. С. 204.

образом, в них содержится информация о недостатках и проблемах системы сибирского управления, а также их отношение, мнения и предложения относительно применения некоторых нормативно-правовых актов, которые учитывались затем при разработке и корректировке политики государства в отношении Сибири. Но данные мнения носили субъективный характер.

В комплексе делопроизводственные документы помогут изучить реализацию правовой политики на территории Западной Сибири. В работе использовались около 250 документов, содержащихся в архивах г. Томска, г. Тобольска, г. Омска.

В-третьих, необходимо отметить важность периодических изданий. Среди них следует выделить журналы, выходившие в свет в конце XVIII - XIX в., а именно «Журнал Министерства внутренних дел», «Русский вестник», «Отечественные записки». В данных источниках публиковались не только нормативно-правовые акты, статистика происшествий и изменения в личном составе бюрократии, но и материалы, авторами которых были правоведы и историки, а также очевидцы и непосредственные участники подготовки проектов преобразования государственного устройства России. Например, в журнале МВД публиковались материалы из ежегодного отчета министра внутренних дел, а также министерские распоряжения, касающиеся административных действий министерства по отношению к губернскому управлению. В журнале «Отечественные записки» в разделе современная хроника давался обзор состояния разных частей государственного управления. Также сюда следует отнести региональные периодические издания, такие как «Тобольские губернские ведомости» и «Томские губернские ведомости», которые состояли из двух частей: официальной и неофициальной, где содержалась информация о поощрениях и наказаниях сибирских чиновниках, о выдаче паспортов и разрешений на поездку заграницу, о происшествиях и общественном спокойствии.

Существенное значение для раскрытия темы имеет эпистолярное наследие, которое представлено письмами М.М. Сперанского к дочери⁷⁶ и письма сибирских чиновников⁷⁷. Несмотря на то, что они носят неофициальный характер, в них отложилась не только личная информация, но и в том числе и материалы, характеризующие систему сибирского управления.

Структура работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы.

Во введении обосновывается актуальность избранной темы, степень ее изученности, объект, предмет, цель и задачи исследования, территориальные и хронологические рамки, методология исследования, характеристика источниковой базы исследования, практическая значимость и апробация работы.

Практическая значимость. Исследование формирования и развития правовой политики в историческом ракурсе позволяет выявить закономерности развития и использования правовых средств в политике государства. Учет исторического опыта поможет в разработке современных политико-правовых подходов к решению сегодняшних проблем, а именно принятия государственной властью управленческих решений и формирования региональной правовой политики с учетом национальных традиций и сформировавшейся ментальности российского общества. Кроме того, материалы исследований могут быть использованы при подготовке лекционных курсов по отечественной истории и истории Сибири, при написании обобщающих трудов по истории Сибири, а также в краеведческой и музееведческой работе.

Научная новизна. Предлагаемое исследование является первой в отечественной историографии работой, в которой дается комплексный анализ

⁷⁶ Письма графа М.М. Сперанского к дочери. - М., 1967.-196 с.

⁷⁷ О злоупотреблениях и злоупотребителях Тобольской губернии // Выдающиеся Тобольские
и Сибирские губернаторы. - Тюмень, 2000. С. 314-322.

одного из важнейших аспектов правового пространства Западной Сибири во второй четверти XIX в, системы государственного управления. На большом фактическом материале, в значительной степени впервые, вводимых в научный оборот, в работе исследованы основные формы и методы реализаций^-правовой ctj политики в региональном аспекте. Подробно освещена деятельность Главного управления Западной Сибири и губернского звена в рамках единой политико-административной системы. Рассматривается компетенция, состав данных институтов, а также их непосредственная деятельность на основе ранее нерассмотренных архивных материалов. Дается оценка системы эффективности проведения в жизнь правовой политики.

Апробация работы. По различным аспектам исследования были сделаны несколько докладов на вузовских и региональных конференциях Алтайского Государственного Университета, которые нашли отражение в сборниках научных статей.

Понятие и содержание правовой политики и правового пространства

Становление правового пространства было бы невозможно без целенаправленной и эффективной государственной политики, управляемости государства, равно как и формирование права и всех его институтов. С другой стороны, последовательное проведение конструктивной региональной правовой политики служит также предпосылкой формирования единого, устойчивого правового пространства государства, во многом определяя его.

Термин «единое правовое пространство» недавно вошел в российский политико-правовой лексикон. Вопросами правового пространства занимаются сегодня такие исследователи как И.Н. Барциц, Ю.И. Колесов и С. Сомов. Работа И.Н. Барцица посвящена задаче построения юридически обоснованной концепции формирования и развития правового пространства современной России. Автор также уделяет внимание пониманию правового пространства, выделяет закономерности его формирования и развития, которые «не могут быть раскрыты вне связи с государственным пространством и государственной властью» . Ю.И. Колесов рассматривает проблему включения категории «правовое пространство» в понятийный аппарат юриспруденции. Он считает, что правовое пространство «имеет свою нишу в словаре юридических терминов и по своему содержанию находится между такими юридическими категориями, как «правовая система» и «система права»». Автор предлагает свое понимание данной категории, выделяет его признаки и принципы существования и развития. Он считает, что под правовым пространством следует понимать «всю совокупность правовых норм, их разъяснений, в том числе правоположений и правовых решений, содержащихся в официальных документах (нормативных, интерпретационных и правоприменительных актах), принимаемых компетентными органами и должностными лицами, действующих на территории государства» . С. Сомов рассматривает проблему обеспечения единства правового пространства в России и определяет механизм обеспечения такого единства. На его взгляд, данный механизм должен включать в себя следующие элементы: «оформление законодательной базы по наиболее важным политическим и правовым институтам, улучшение качества подготовки нормативно-правовых актов участниками нормотворческого процесса путем повышения их юридической квалификации и введение в юридическую практику элементов модельного нормативно-правового регулирования для местных органов власти» .

Вместе с тем понятие «правовое пространство» включает в себя вопросы правового положения, основные принципы организации административно-территориальных единиц, соотношения положения органов государственной власти и местного управления, а также соразмерности издаваемых нормативных правовых актов с реальным положением.

Среди признаков правового пространства можно выделить следующие отличительные черты:

Во-первых, правовое пространство создается не само по себе, не по усмотрению людей, а обусловлено системой объективно существующих общественных отношений и складывается в соответствии с потребностями общественного развития.

Полномочия, состав и структура Главного управления

Сибирское Учреждение 1822 г. не отменяло Учреждение о губерниях 1775 г., а стало лишь дополнением к нему. Данное положение закреплялось в статьях именного указа Сенату: «общее учреждение сохраняет в Сибири свою силу во всех тех статьях, на которые не постановлено изъятий в особом Учреждении» . Учреждение о губерниях 1775 г. имело свою юридическую силу лишь в тех нормах, которые не противоречили Учреждению 1822 г.

Учреждением для управления сибирских губерний закреплялось новое административно-территориальное деление всей территории Сибири на Западно-Сибирское и Восточно-Сибирское генерал-губернаторства. В Западно-Сибирское генерал-губернаторство с центром в Тобольске вошли Тобольская, Томская губернии и Омская область, которые в свою очередь делились на округа, волости и инородные управы.

По территориальному принципу строилась и система управления: управление всей Западной Сибирью в Тобольске - главное, управление Томской и Тобольской губернией - губернское, Омской областью - областное и управление городское, окружное, волостное и инородное. Базовые принципы, на основе которых строилась вся система управления предопределялись спецификой сибирского региона. Во-первых, это распространение управления на всей территории Сибири, включая ее отдаленные малозаселенные и труднодоступные места. Во-вторых, единство органов управления, которое выражалось в административной подчиненности нижестоящих органов вышестоящим, где вышестоящая ступень управления «наблюдала за действиями подчиненных мест». В-третьих, распространение и утверждение законности в управлении.

Институт Главного управления развивался как основная форма государственного управления на окраинах империи, являясь частью министерского управления. Поэтому его отношения с Сенатом и министерствами определялись согласно правилам Общего наказа министерствам . М.М. Сперанский разделяя Сибирь на Западную и Восточную и учреждая Главное управление в той и другой, желал централизовать управление каждой частью, а в генерал-губернаторах видел только председателей этих двух управлений Сибирью, решающих дела вместе с Советом. Причины, по которым он признавал учреждение Совета при единоличной власти необходимым, были изложены в его отчете. Власть личная, отмечал М.М. Сперанский «удобно перерождается в злоупотребление и всегда почти имеет вид самовластия. Действуя без публичных, законных участников и по причинам, ей одной известным, она не может, даже при самой чистоте намерений, оградить себя от подозрений... Даже расстояния усиливают их, потому что предполагается, что до высшей власти ничто не доходит, и действительно не доходит многое. По продолжительному навыку к этим подозрениям и по многим последствиям самовластного личного распорядка, вообще люди там думают, что зависят от произвола начальника, и о законности действий там еще менее имеют понятие, нежели в других местах. Поэтому в Сибири сложился один способ защиты и противодействия - это жалобы и доносы» . Мнение реформатора закреплялось в нормах Учреждения, где определялось, что целью введения института Главного управления являлось «преобразование власти из личной в публичную для охраны ее от самовластия и злоупотреблений законными средствами»187. Для достижения данной цели основными задачами Главного управления ставились: «1) местный надзор за действиями подчиненных ему управлений для правильности их движения и точности исполнения; 2) в случае чрезвычайных обстоятельств самостоятельное разрешение местных проблем»188. В своей структуре Главное управление состояло из генерал-губернатора и Совета Главного управления, каждый из которых обладал самостоятельными полномочиями. Но положения Совета не имели силы без утверждения Генерал-губернатора, и поэтому он являлся только совещательным органом.

Полномочия, состав и структура губернского управления

Следующим звеном в административной системе управления Сибири выступало губернское управление. Подчинялось оно Министерству внутренних дел и Главному управлению. Власть Министерства внутренних дел заключалась «в высшем надзоре за управлением губернского начальства, и в особенности за распоряжениями всех полицейских мест в губернии, а также наблюдением за охранением православной веры, заведованием иностранными исповеданиями и делами по правам состояний в империи»248. Надзор главным образом основывался на частных проверках губернских учреждений по всем отраслям управления министерства. Данный обзор осуществляли директора департаментов министерства, их заместители, чиновники особых поручений, кандидаты на посты военных и гражданских губернаторов. Принятые, вследствие «обозрений» меры, как отмечается в отчете министра внутренних дел «должны дать лучшее направление действиям местных губернских и уездных начальств. В особенности первых, так как по свойству сосредотачивающихся в них обязанностей и по степени вверяемой им власти, имеют столь важное влияние на ход управления по всем частям и на общее благосостояние края. Убедясь, что правительство ищет полного удостоверения в действительном исполнении своих постановлений, что действия всех должностных лиц, не смотря на отдаление, делаются ему известными, местные начальства поставятся в необходимость исполнять на деле то, что от них требуется, не довольствуясь одною только отпискою. Кроме того, высшее начальство, знакомясь со всеми подробностями местных управлений, с потребностями их и недостатками, видит яснее и нужду и средства к исправлению беспорядков и к улучшениям в общем деле управления»249.

Главное управление координировало деятельность губернских учреждений на территории генерал-губернаторства, в соответствии с целями и задачами внутренней и внешней политики государства.

По Учреждению 1822 г. система органов управления в своей структуре делилась на два вида - общее и особенное. Общее образование определяло правила «о составе и порядке управления в губерниях»250. Особенное же применяло выработанные правила общего образования к губерниям, областям и городам. Поэтому губернское управление разделялось на общее и частное. Всю систему органов губернского управления нагляднее лучше представить в виде схемы.

Похожие диссертации на Государственная правовая политика в Западной Сибири во второй четверти XIX в. :Исторический аспект

Народы Центрального Кавказа в XVII - первой четверти XIX века : Этнополитические аспекты взаимоотношенийБегеулов Рустам Маратович

Крестьянство Северного Кавказа в конце XIX - первой четверти XX в. (Этнодемографические и социально-экономические аспекты развития) Хубулова Светлана Алексеевна

Военно-дипломатический аспект деятельности России в Дагестане в контексте международных отношений в последней четверти XVIII - начале XIX в.Ибрагимова Исбаният Илиясовна

Политика Российской империи в Кабарде: административно-правовые, социальные и экономические аспекты : конец XVIII - первая половина XIX векаДуманов, Замир Билялович

Городские банки Западной Сибири во второй четверти XIX-начале XX векаКириллов Алексей Константинович

Поляки в Западной Сибири в конце XIX - первой четверти XX векаОстровский Леонид Казимирович

Купечество Западной Сибири (конец XVIII-первая четверть XIX века)Задорожная, Ольга Анатольевна

Купечество Европейской России в освоении Восточной Сибири во второй половине XVIII - первой четверти XIX вв.Попов, Роман Игоревич

Мещанство юга Западной Сибири в дореформенный период :Последняя четверть XVIII - начало 60-х гг. XIX вв. Меженина Ольга Владимировна

Вклад российских офицеров в развитие отечественной художественной культуры XIX века: исторический аспект Грачева Ольга Анатольевна