Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Создание органов управления народным хозяйством Чувашии в 1920-е гг. Поиски их оптимальной структуры и определение функциональных обязанностей 35
1.1. Проблемы формирования органов управления сельским хозяйством 35
1.2. Создание и преобразование органов управления промышленностью 55
Глава 2. Кадровый и финансовый вопросы в управлении народным хозяйством региона в 1920-е гг 88
2.1. Кадровый состав органов управления промышленностью и сельским хозяйством: система подбора и уровень квалификации 88
2.2. Финансовое обеспечение деятельности хозяйственных ведомств .110
Глава 3. Основные направления и итоги работы органов управления народным хозяйством Чувашии в 1920-е гг 128
3.1. Деятельность органов управления сельским хозяйством 128
3.2. Функционирование органов управления промышленностью и результаты их работы 160
Заключение 180
Список сокращений и условных обозначений 187
Список источников и литературы 188
Приложения
- Создание и преобразование органов управления промышленностью
- Кадровый состав органов управления промышленностью и сельским хозяйством: система подбора и уровень квалификации
- Финансовое обеспечение деятельности хозяйственных ведомств
- Функционирование органов управления промышленностью и результаты их работы
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время в России существует необходимость достижения оптимального сочетания государственного управления со свободным рынком, выработки эффективных взаимоотношений между Центром и регионами. В связи с этим весьма актуальным является исследование перспективных моделей хозяйственного управления, особенно в послекризисные периоды истории. Новая экономическая политика, ставшая для советской экономики очевидным выходом из кризиса революционной разрухи и Гражданской войны, стала результатом сочетания эффективной экономической модели и сильного хозяйственного аппарата. Всестороннее и непредвзятое изучение советского управленческого опыта необходимо для того, чтобы использовать его для осмысления и проведения реформ в современной России. Актуальность избранной темы обусловлена также необходимостью учета региональных факторов при разработке стратегии экономического развития страны. В условиях отсутствия значительных природных богатств, что характерно для территории Чувашии, эффективная деятельность органов управления народным хозяйством является немало - важным фактором поступательного экономического развития. Изучение исторического опыта представляет особый интерес для использования его в деятельности современных управленческих структур.
Объектом исследования стали органы управления промышленностью и сельским хозяйством Чувашии в контексте экономической политики Советского государства в 1920-е гг.
Предметом изучения является государственное управление промыш - ленностью и сельским хозяйством как развивающаяся система. Она включает в себя формирование органов управления и их деятельность, в ходе которой и осуществлялось основное воздействие государства на аграрный и промышленный секторы экономики.
Хронологические рамки диссертационной работы ограничены 1920-ми гг. Нижние границы обусловлены образованием в июне 1920 г. Чувашской автономной области и началом формирования местных органов управления. Обозначение 1929 г. в качестве верхней хронологической границы исследования связано с вхождением Чувашской АССР в состав Нижегородского края, а также окончательным «свертыванием» нэпа, переходом к жесткой административной системе управления и перестройкой хозяйственных ведомств в соответствии с нуждами индустриализации и коллективизации.
Территориальные рамки исследования охватывают современную территорию Чувашской Республики с учетом всех происходивших в 1920-е гг. изменений ее административных границ. Согласно декрету ВЦИК и СНК РСФСР от 24 июня 1920 г., была учреждена Чувашская автономная область. В ее состав были включены Цивильский, Чебоксарский, Ядринский уезды и 5 волостей Козьмодемьянского уезда Казанской губернии; 3 волости Курмыш- ского уезда и 5 волостей Буинского уезда Симбирской губернии. 21 апреля 1925 г. область была преобразована в Чувашскую АССР с включением 3 волостей Алатырского уезда Симбирской губернии. В 1929 г. на основании постановления ВЦИК «Об образовании на территории РСФСР административно-территориальных объединений краевого и областного значения» Чувашия была включена в состав Нижегородского края, где находилась до 1936 г.
Степень разработанности проблемы. В изучении вопроса хозяйственного управления Советской России и Чувашии в 1920-е гг. можно выделить четыре этапа. Первый приходится на 1920-е гг., второй - на 1930-е - середину 1950-х гг., третий - на середину 1950-х - 1980-е гг., четвертый продолжается с 1990-х гг. до настоящего времени.
Советская историография 1920-х гг. представлена, прежде всего, трудами партийных и государственных деятелей, содержащими противоречивые мнения о путях реализации социалистического механизма хозяйствования в условиях свободного рынка. Проблемы управления экономикой времен нэпа освещены в работах ученых-экономистов, выступавших за аграрно- индустриальный тип народного хозяйства . Социалистические преобразования в экономике рассмотрены в работах Д. Лурье, Э. Квиринга, В.П. Милютина .
На региональном уровне позитивная оценка итогам восстановления экономики за послереволюционное десятилетие дана в исследованиях А.М. Михайлова. В работах Д.П. Петрова и Д.С. Эльменя содержатся критические замечания в адрес партийных планов по развитию хозяйства ре- гиона. Некоторые аспекты деятельности органов управления по развитию
промышленности, сельского хозяйства и кооперации освещены в статьях
статистиков и экономистов .
Отличительной чертой 1930-х - середины 1950-х гг. является утверждение марксистско-ленинской концепции истории советского общества. В работах историков прослежено становление социалистических методов хозяйствования на первых этапах развития коллективного земледелия. Важным исследованием по вопросам перестройки хозяйства в связи с началом нэпа является монография Э.Б. Генкиной. Результатом развития отечественной историографии тех лет стало издание коллективного труда «СССР в период восстановления народного хозяйства (1921-1925). Исторические очерки» .
Региональная историография данного периода в основном представлена пропагандистскими изданиями, освещавшими достигнутые советскими органами управления успехи в экономическом развитии. Процесс восстановления народного хозяйства Чувашии отражен в сборниках юбилейного характера, а также в обобщающей монографии В.Н. Любимова.
Начавшийся с 1956 г. процесс десталинизации общества способствовал расширению проблематики исторических работ и привлечению более широкой источниковой базы, но исследования по-прежнему проводились в соответствии с существовавшими идеологическими установками. В литературе середины 1950-х - 1980-х гг. эффективное хозяйственное управление пони-
малось как процесс непрерывного укрепления плановых начал в экономике . Вышли в свет крупные исследования по реконструкции промышленности и сельского хозяйства. Деятельность органов управления по подъему народно - го хозяйства СССР отражена в обобщающих трудах по аграрной истории и осуществлению индустриализации. Ряд монографий посвящен изучению эволюции хозяйственных ведомств и их деятельности в 1920-е гг
В региональной историографии середины 1950 - конца 1980-х гг. идеологические основы научного осмысления нэпа не изменились, поэтому выделение этого этапа весьма условно. Деятельность органов управления по развитию народного хозяйства в 1920-е гг. всесторонне отражена в сборниках статей по истории Чувашии . Трудности на начальном этапе колхозного строительства освещены в работах М.А. Андреева, Н.И. Иванова, И.Д. Кузнецова и др. Итоги социалистической реконструкции были приведены в обобщающих работах по истории сельского хозяйства и промышленности Чувашии. Реализация экономической политики партии освещена во втором томе «Истории Чувашской АССР» , очерках истории Чувашской областной партийной и комсомольской организаций и юбилейных сборниках.
Новый период в историографии проблемы наступил с начала 1990-х гг. Для него характерны расширение источниковой базы исследований и диапазона изучаемых тем, освобождение от идеологических догм. В работах этих лет сделан вывод о преобладании в хозяйственном управлении идеологических мотивов, часто противоречивших экономической целесообразности. Наиболее дискуссионными были проблемы альтернативности развития сель-
1 2 ского хозяйства и промышленности . В ряде исследований на общероссийском материале рассмотрены создание и функционирование органов управле-
ния народным хозяйством , проведен анализ кадровой политики советского руководства и состава сотрудников государственных учреждений. Разнообразным аспектам нэпа, в том числе управлению народным хозяйством, посвящены диссертационные исследования. Вслед за общероссийскими исследованиями появились региональные монографии и диссертационные работы, характеризующие экономическое развитие автономий Среднего Поволжья.
С конца 1980-х гг. значительный интерес к истории нэпа проявляют зарубежные исследователи. В работах Дж. Боффа, Н. Верта, Р.У. Дэвиса, Э.Х. Карра, Дж. Хоскинга рассмотрены проблемы взаимоотношений партийных и государственных органов, центральных и региональных ведомств в сфере управления народным хозяйством в 1920-е гг.
Ученые Чувашии большое внимание уделяют изучению сельскохозяйственной кооперации в 1920-е гг., истории коллективизации с момента за-
рождения процесса до победы колхозного строя . В труде В.В. Орлова рассмотрены трансформация аграрного и промышленного секторов экономики, источники финансирования народного хозяйства в 1920-е гг. Деятельность органов управления по развитию лесного хозяйства Чувашии, лесной и лесоперерабатывающей промышленности изучались П.Т. Тихоновым и А.И. Малюгиным. Мероприятия партийных и хозяйственных органов по восстановлению экономики представлены в обобщающей работе «История Чувашии новейшего времени. Кн. 1. 1917-1945».
Анализ отечественной историографии показал, что к настоящему времени накоплен значительный опыт изучения экономического управления в 1920-е гг. Имеющаяся источниковая база и историографический опыт являются научной основой для создания обобщающей работы по истории органов управления хозяйством Чувашии.
Цель диссертации - обобщить и проанализировать исторический опыт формирования и деятельности органов управления промышленностью и сельским хозяйством Чувашии в 1920-е гг. Для достижения поставленной цели был определен следующий круг задач:
-
Определить главные цели, задачи и функции органов управления промышленностью и сельским хозяйством Чувашии в 1920-е гг.
-
Выяснить структурное построение хозяйственных ведомств, противоречия в их организационном и функциональном развитии.
-
Исследовать социальный, партийный, национальный состав и образовательный уровень кадров органов управления.
-
Изучить процесс обеспечения хозяйственных ведомств материальными и денежными ресурсами, осветить роль указанных учреждений в финансировании промышленности и сельского хозяйства из местного и федерального бюджетов.
-
Проанализировать конкретное соотношение экономических и административных методов в работе хозяйственных органов на разных этапах исследуемого периода.
-
Рассмотреть главные направления деятельности органов управления по восстановлению сельского хозяйства.
-
Осветить деятельность органов управления по развитию промыш- ленного производства.
-
Выявить специфику формирования и особенности функционирования регионального аппарата управления.
Источниковую базу диссертации составил широкий круг опубликованных и неопубликованных документов.
К первой группе источников относятся нормативно-правовые акты, регламентировавшие деятельность органов управления народным хозяйством Чувашии. Они извлечены преимущественно из фондов центральных и региональных архивов. В материалах Государственного архива Российской Федерации (ГА РФ) (Ф. А-259, А-262) и Российского государственного архива экономики (РГАЭ) (Ф. 478, 3429) содержатся приказы, циркуляры и постановления, определявшие пути развития промышленности и сельского хозяйства Чувашии. В диссертации были использованы нормативные источники Государственного исторического архива Чувашской Республики (ГИА ЧР). Постановления, приказы и положения Исполнительного комитета Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов ЧАО (Ф. Р-125) и Центрального исполнительного комитета Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов ЧАССР (Ф. Р-202) определяли структуру, функции и кадровый состав хозяйственных ведомств, устанавливали мероприятия, необходимые для развития промышленности и сельского хозяйства региона. Директивы о путях развития народного хозяйства содержатся в материалах Государственного архива современной истории Чувашской Республики (ГАСИ ЧР) (Ф. П-1). Существенно дополнили данную группу опубликованные документы центральных и местных органов
власти , центральных партийных органов и Чувашского областного комитета Коммунистической партии, в которых отражены противоречия, трудности и итоги реализации планов восстановления экономики Чувашии.
Большое значение в исследовании вопросов управления народным хозяйством имеют делопроизводственные документы, которые составляют вторую группу источников. В делопроизводственных документах органов управления промышленностью (Ф. Р-10, Р-20, Р-414, Р-418) и сельским хозяйством (Ф. Р-196, Р-197), хранящихся в ГИА ЧР, отражены создание и деятельность хозяйственных ведомств Чувашии. Для изучения системы управления народным хозяйством были привлечены материалы учреждений рабо - че-крестьянского контроля (Ф. Р-12, Р-354) и финансовых органов (Ф. Р-18, Р-62). В ГАСИ ЧР (Ф. П-1) были изучены документы, содержащие сведения о проведении хозяйственно-политических кампаний в области, а также о борьбе внутри партийно-хозяйственного актива. Для раскрытия темы интерес представляют нормативно-правовые акты и делопроизводственные материалы, характеризующие начальный этап коллективизации и индустриализации Нижегородско-Горьковского края. В последние годы в ряде тематических сборников опубликованы рассекреченные делопроизводственные докумен- ты. В совокупности они характеризуют мероприятия, проведенные в годы нэпа органами управления народным хозяйством в стране и регионе.
Третью группу источников формируют статистические данные. В советские годы было издано немало статистических сборников по различным отраслям народного хозяйства. В обобщающем виде информация об итогах управления народным хозяйством в 1920-е гг. отражена в ряде центральных и местных изданий, а также в фондах Статистического бюро ЧАО (Ф. Р-1693) и Статистического управления ЧАССР (Ф. Р-872), хранящихся в ГИА ЧР.
Четвертая группа источников - мемуары руководителей Чувашской автономии. В Научном архиве Чувашского государственного института гума - нитарных наук (отд. II) были исследованы документы из личных фондов об - щественно-политических деятелей Чувашии. В архивных документах и опубликованных источниках имеются сведения о личных качествах людей, стоявших во главе области (республики), межличностных отношениях. Необходимо отметить крайне субъективный характер воспоминаний, требующих критического подхода к их изучению.
Пятой группой источников является центральная и местная периодиче - ская печать, содержащая много фактических сведений. Материалы газет «Правда», «Беднота», «Канаш» («Совет»), «Чувашский край», «Красная Чувашия», журнала «Чувашское хозяйство» достаточно полно отражают задачи и работу хозяйственных и партийных органов по реализации выбранного экономического курса.
В целом, обширный комплекс опубликованных и неопубликованных источников позволил составить довольно полное представление о сложном и противоречивом процессе формирования органов управления народным хозяйством Чувашии в 1920-е гг., выявить и осветить основные направления и особенности их деятельности.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что впервые на региональном уровне на основе системного анализа всесторонне раскрывается процесс организации в Чувашии органов управления промышленностью и сельским хозяйством, показаны их постепенная эволюция и деятельность по восстановлению разрушенного народного хозяйства в условиях нэпа. На основе большого фактического материала автором комплексно рас - смотрены как частично уже изучавшиеся проблемы, так и ранее не исследованные вопросы, такие как противоречия в структурных и функциональных преобразованиях органов управления хозяйством Чувашии в 1920-е гг., проводимая в данных учреждениях кадровая политика и их финансовое обеспечение, взаимоотношения с центральными хозяйственными ведомствами и местной партийной организацией. В исследовании представлен как позитивный, так и негативный опыт функционирования местных органов управления в 1920-е гг., что в определенной мере позволяет восполнить пробелы в историографии избранной те - мы. Выводы диссертации основаны на анализе и обобщении многочисленных и разнообразных источников. Впервые в научный оборот введены ранее не пуб - ликовавшиеся архивные материалы, прежде всего делопроизводственные документы, которые оставались до настоящего времени невостребованными.
Указанные положения соответствуют пунктам 3, 4, 21 Паспорта специальностей ВАК при Минобрнауки России.
Теоретическая и практическая значимость исследования. В связи с происходящими в России процессами, связанными с совершенствованием системы государственного управления, итоги диссертационной работы могут быть востребованы при составлении программы реформирования и повышения эффективности деятельности управленческих структур в регионах страны. Теоретические выводы диссертации, введенный в научный оборот фактический материал могут быть использованы при подготовке обобщающих трудов по истории Чувашии и краеведческих работ. Кроме того, возможно обращение к ним при разработке курсов региональной истории для высшей и средней школ, учебных пособий для студентов и преподавателей.
Методология и методы исследования. Методологической основой диссертации являются принципы объективности, историзма и всесторонности научного анализа. Поставленные в исследовании задачи решались на основе комплексного использования общенаучных и специально-исторических методов. Из первой группы широкое применение в работе нашел системный метод, который способствовал рассмотрению органов управления народным хозяйством как взаимосвязанных элементов государственных управленческих структур. Вторая группа представлена, прежде всего, историко- генетическим методом, позволившим последовательно раскрыть задачи, функции и изменения изучаемых ведомств в процессе исторического движения. В основу исследования также положен структурно-функциональный анализ, позволивший проанализировать целесообразность структурных и функциональных преобразований хозяйственных ведомств и выявить суще - ствовавшие в них противоречия. С помощью проблемно-хронологического метода в исследовании было проведено сопоставление органов управления хозяйством в разные периоды их деятельности.
Положения, выносимые на защиту:
-
В ходе реорганизаций центрального аппарата земельных органов Чувашии в годы нэпа их структура все более усложнялась в соответствии с постепенным увеличением объема прав и обязанностей. Расширение сети местных органов управления сельским хозяйством обеспечило охват ими всей территории республики.
-
1920-е гг. стали периодом частых структурных изменений органов управления промышленностью Чувашии, не всегда необходимых и целесообразных. Итогом преобразований к концу десятилетия стал переход к отраслевому принципу управления, существенно сузившему компетенцию республиканских учреждений.
-
На протяжении исследуемого периода прослеживается недостаточное взаимодействие хозяйственных ведомств Чувашии с центральными управленческими структурами и местными партийными органами. Центральные учреждения редко учитывали специфику регионального экономического развития.
-
Состав аппарата управления народным хозяйством Чувашии отличался низким уровнем образования и квалификации сотрудников, что особенно отчетливо наблюдалось в уездных (районных) органах. При подборе кадров приоритет отдавался не профессионализму, а партийности и социальному происхождению.
-
Одной из основных тенденций кадровой политики хозяйственных ведомств являлось увеличение в составе сотрудников доли чувашей. Если цели коренизации аппарата земельных органов были достигнуты, то в органах управления промышленностью и к концу 1920-х гг. наблюдался наименьший процент коренизации среди всех республиканских учреждений, поскольку среди чувашей не было необходимого числа квалифицированных специалистов.
-
В изучаемый период вложения в промышленность и сельское хозяйство Чувашии постепенно увеличивались. При этом финансирование осуществлялось в размерах, достаточных лишь для количественного, но не качественного восстановления народного хозяйства. Кредитование частного сектора экономики было минимальным и свелось на нет с 1927 г. Дефицитность местного бюджета требовала преимущественного привлечения денежных средств из государственного бюджета.
-
В 1920-е гг. под руководством органов управления были достигнуты значительные успехи по реконструкции промышленности и сельского хозяй - ства Чувашии, позволяющие говорить о завершении восстановительных процессов к концу десятилетия. При этом сохранялось преимущественное развитие аграрного сектора. Декларативность поддержки частного сектора экономики в итоге проявилась в управленческих решениях по кооперированию кустарей и индивидуальных крестьянских хозяйств.
Степень достоверности и апробация результатов. В диссертационной работе представлен подробный историографический анализ исследуемой проблемы. Автором изучены документы двух федеральных и трех региональных архивов, а также опубликованные источники. Это дает необходимую репрезентативность и достоверность источниковой базы исследования и обеспечивает обоснованность сделанных выводов. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в девяти научных статьях общим объемом 2,7 п.л., четыре из которых опубликованы в журналах, рекомендованных ВАК при Минобрнауки России. Результаты исследования излагались на трех всероссийских и одной межрегиональной научно-практических конференциях.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.
Создание и преобразование органов управления промышленностью
С образованием Чувашской автономии в июне 1920 г. создалось положение, при котором могла произойти полная остановка работы промышленности области. Все заводы, предприятия и отдельные кустари, объединенные в трудовые артели, снабжались уездными экономическими отделами, получавшими ресурсы от Казанского губернского совета народного хозяйства (Совнархоз, СНХ). К моменту создания области они остались совершенно необеспеченными в финансовом и материальном отношениях. С 1 сентября 1920 г. Казанский СНХ прекратил финансирование и снабжение Чебоксарского уездного экономического отдела, преобразованного в Совнархоз ЧАО, сделав попытку к возвращению уже отпущенного . В такой сложной ситуации началось создание аппарата управления промышленностью Чувашии. Совнархоз ЧАО был образован постановлением Революционного комитета ЧАО от 6 июля 1920 г. для управления промышленными предприятиями области. 12 августа 1920 г. президиумом Высшего совета народного хозяйства (ВСНХ) РСФСР была утверждена организация СНХ ЧАО на правах Губернского совета народного хозяйства (ГСНХ) . С введением нэпа права местных (губернских, областных) совнархозов были значительно расширены. Согласно положению о Губернских СНХ, в основу образования местных совнархозов был положен принцип двойного подчинения. Совнархозы являлись исполнительными органами ВСНХ на местах и одновременно были экономическими отделами местных Советов. Все распоряжения ВСНХ были обязательны для исполнения СНХ, они могли быть обжалованы в президиуме ВСНХ, но до разрешения вопросов оставались в силе. В положении были оговорены предметы ведения местных СНХ. На Совнархоз возлагались следующие функции: 1) руководство промышленностью области; 2) управление государственными предприятиями и их объединениями, не находившимися в непосредственном ведении ВСНХ; 3) регулирование и контроль над деятельностью частных кооперативов и кустарных предприятий; 4) составление производственных программ и смет к ним по отдельным отраслям промышленности, общей областной программы и сметы; 5) составление в областном масштабе плана заготовок промышленного сырья; 6) снабжение управляемых СНХ предприятий сырьем, топливом, материалами и прочим, а также снабжение предприятий, непосредственно подчиненных Центру, подсобными материалами; 7) организация заводоуправления отдельных предприятий и их объединений; 8) распределение производственных заданий между предприятиями области согласно директивам центральных органов; 9) контроль над производственной, снабженческой и финансовой деятельностью предприятий, непосредственно подчиненных Центру; 10) составление периодических отчетов о своей деятельности. Для осуществления возложенных заданий Совнархоз имел право: 1) издавать инструкции, циркуляры и прочие обязательные для всех подчиненных ему органов документы; 2) сносится по предметам своего ведения со всеми органами ВСНХ, областными учреждениями других народных комиссариатов; 3) регулярно созывать областные и уездные съезды и конференции для обсуждения и разрешения вопросов, относящихся к их компетенции; 4) представительствовать от имени ВСНХ во всех областных органах других наркоматов .
В положении о Губернских совнархозах была определена примерная структура местных совнархозов. Они должны были состоять из следующих отделов: 1) управление делами, 2) организационно-инструкторский отдел, 3) отдел снабжения, 4) отдел учета и статистики, 5) финансовый отдел, 6) производственные отделы по отраслям промышленности, 7) производственная комиссия при президиуме СНХ. Структура Совнархоза окончательно устанавливалась ВСНХ применительно к местным условиям. Во главе отделов Совнархоза стояли заведующие, назначаемые его президиумом . На основании названного положения 14 сентября 1920 г. ВСНХ совместно с председателем Чувашского СНХ К.А. Григорьевым была выработана структура Совнархоза ЧАО. Согласно утвержденной схеме, президиум СНХ состоял из трех лиц (председателя и двух членов), назначаемых областным Исполкомом по соглашению с профсоветом; при этом президиум ВСНХ имел право отвода кандидатур. Члены президиума являлись заведующими отделами, а потому вся руководящая работа по областному и уездным совнархозам почти полностью ложилась на председателя . При президиуме имелись управление делами (общий отдел) и финансово-счетный отдел. При нем была сосредоточена вся руководящая и направляющая деятельность. Деятельность Совнархоза ЧАО в 19201921 гг. осложнялась нехваткой сотрудников. Отсутствие необходимых кадров не позволяло президиуму создать все надлежащие отделы. К июню 1921 г. СНХ не имел отдела снабжения, транспортно-материального и пищевого отделов, производственной комиссии и др. По этой же причине президиум мало внимания уделял совещаниям и заседаниям и принимал решения быстро, в большинстве случаев под единоличную ответственность . К ноябрю 1920 г. в областном Совнархозе насчитывалось 9 отделов. В 1921 г. СНХ ЧАО состоял из 10 отделов, из которых было 8 производственных и 2 административных. Для разграничения функций и более успешной работы в различных отраслях народного хозяйства отделы Совнархоза распадались на подотделы. Общий отдел включал в себя подотделы: иногородний, информационно-инструкторский, стол личного состава, хозяйственный, бюро учета технических сил. Он руководил деятельностью отделов и подотделов СНХ, проводил в жизнь постановления и распоряжения центральной власти в области народного хозяйства. Бюро учета технических сил занималось распределением и мобилизацией специалистов-техников, наблюдением за использованием работников учреждениями и предприятиями области. Финансово-счетный отдел состоял из учетного и финансового подотделов. Он ведал учетом кредитов и денежных сумм, распределением материалов по отделам СНХ .
Кадровый состав органов управления промышленностью и сельским хозяйством: система подбора и уровень квалификации
Большое значение для эффективной деятельности органов государственного управления имеет их кадровый состав. Формирование и деятельность земельного отдела и управления в 1920–1923 гг. протекали при отсутствии достаточной численности сотрудников. Причиной такого положения было как их скудное финансирование, так и кадровый «голод», возникший вследствие организации органов государственной власти и управления области. Специалистов по сельскому и лесному хозяйству (агрономов, ветеринарных работников, землемеров) в области насчитывалось единицы. Это обстоятельство вынуждало земельные органы даже ходатайствовать перед областной чрезвычайной комиссией об освобождении специалистов из заключения для работы в земельном отделе . Из-за организации областных органов не хватало не только квалифицированных кадров по сельскому хозяйству, но и канцелярских сотрудников. В связи с этим областной земельный отдел в январе 1921 г. принял решение мобилизовать из уездных земельных отделов 25% канцелярских работников . Благодаря принятым мерам штат земельного отдела в 1921 г. составил 93 чел. (83 служащих и 10 рабочих). В уездах ситуация с кадрами была не менее острой. Штаты уездных земельных отделов устанавливались в зависимости от объема возложенных работ, поэтому сильно отличались по числу сотрудников: Чебоксарский отдел состоял из 14, Цивильский – 34, Ибресинский – 43, Ядринский – 63 чел. Аппарат областного отдела вместе с уездными земельными отделами, совхозами, мастерскими составлял 786 чел., в том числе 348 служащих и 438 рабочих . Постановлением Исполкома Советов депутатов ЧАО от 2 января 1922 г. штат земельного отдела и его местных органов был увеличен до 1574 чел. Согласно резолюции упоминавшейся Самарской областной земельной конференции, штаты губернских земельных управлений комплектовались в зависимости от групп: первая группа – 117, вторая – 83, третья – 69 сотрудников. Земельное управление ЧАО было отнесено к третьей группе, поэтому его штат, находившийся на государственном снабжении, равнялся 69 чел. В это число не входили сотрудники отдела землеустройства и мелиорации, областного отделения сельскохозяйственного склада и других подведомственных предприятий (совхозы, мастерские, пасеки, прокатные, случные и ветеринарные пункты), переведенные на местное снабжение. Общий штат земельного управления в сентябре 1922 г. состоял из 86 чел. Переходя к характеристике личного состава земельных органов ЧАО, необходимо отметить, что основной контингент сотрудников по социальному положению происходил из крестьян, и в этом отношении ситуация в последующие годы оставалась практически неизменной. Рабочие были немногочисленны (19%) и занимали технические должности. Из-за отсутствия в достаточном количестве партийных кадров к работам в управлении большей частью привлекались беспартийные работники (93%). Среди сотрудников преобладали мужчины (71%), женщины чаще всего выполняли вспомогательные функции. Образовательный уровень работников управления был достаточно невысоким: высшее образование имели 10%, среднее – 52%, низшее – 21%, не получили образования 17% сотрудников . На Самарской конференции штаты уездных земельных управлений (Чебоксарского, Цивильского, Батыревского, Ядринского) в связи с предстоявшим расширением их функций были определены в 30 чел. Областному и уездным земельным управлениям предоставлялось право внутреннего перераспределения штатов в соответствии со значением отраслей сельского хозяйства. Было признано необходимым дальнейшее «сужение и уплотнение аппарата земельных органов за счет сокращения канцелярского и технического персонала» . В 1922–1923 гг. работа земельного управления по-прежнему протекала при отсутствии достаточного количества квалифицированных специалистов сельского хозяйства.
Серьезной кадровой проблемой, негативно влиявшей на ход работ областного земельного управления, являлась частая смена руководящих работников. Так, в течение 1923/24 г. сменилось 2 заведующих, 2 помощника заведующего и 5 руководителей отделов управления. В 1920–1925 гг. земельный отдел, затем управление ЧАО возглавляли видные государственные деятели автономии Я.П. Ятманов, А.Я. Яковлев, А.Х. Харитонов (табл. 2.1.1). «Кадровая чехарда» объясняется, прежде всего, перманентной борьбой внутри партийно-хозяйственного актива Чувашии. Лидеры противоборствующих группировок стремились к назначению на руководящие должности своих сторонников. Таблица 2.1.1. Заведующие земельным отделом (управлением) ЧАО в 1920–1925 гг. Фамилия, имя, отчество Дата назначения (вступления в должность) Дата освобождения
Другим существенным недостатком в первые годы работы областных учреждений являлось нарушение трудовой дисциплины сотрудниками. Руководство земельных органов не раз отмечало среди них небрежное отношение к работе и частое отсутствие на рабочем месте . Крайний дефицит опытных работников, отсутствие возможности смены старых и подбора новых лучших кадров, неналаженность аппарата управления и другие объективные условия работы в начале 1920-х гг. способствовали распространению в земельных органах таких отрицательных явлений, как бюрократизм и волокита. По этому поводу в областной отдел рабоче-крестьянской инспекции поступали жалобы от учреждений и населения. В частности, в них отмечалось, что «беспорядочность» действий со стороны заведующего областным земельным отделом и разрешение им сложных и серьезных вопросов уклончивыми и игнорирующими другие учреждения резолюциями создавало недоразумения и трения в работе областных органов . На составе служащих, в смысле их подбора, и вообще на ходе всех работ земельных органов негативно сказывалась низкая заработная плата. Особенно остро данная проблема стояла в первые годы существования автономии. В 1923 г. ставки работников «земли и леса» были в 5–10 раз меньше ставок прочих учреждений области . На такие ставки найти желающих было весьма сложно, поэтому частым явлением был недобор сотрудников.
В 1923–1924 гг. штаты земельных органов автономии подвергались постоянному пересмотру и сокращению со стороны центральных органов. С декабря 1923 г. на основании нового положения ВЦИК о земельных органах сильно сократился аппарат, содержавшийся на государственном бюджете. При этом местный бюджет не мог выделить достаточных средств на содержание дополнительных штатов. В результате многочисленных реорганизаций к октябрю 1924 г. за счет государственных средств содержалось 64, на хозрасчетные средства – 7 сотрудников областного земельного управления. В первые годы существования ЧАО кадровая политика сводилась к стремлению заполнить вакансии максимально грамотными людьми без особого учета на их национальности . Проводимая в автономии с 1923 г. политика коренизации предусматривала целенаправленное вовлечение в государственный аппарат национальных кадров. В области были открыты курсы по обучению чувашскому языку и подготовке квалифицированных работников административно-канцелярской службы. В связи с этим постепенно увеличивается национальный состав работников центральных учреждений области, в том числе и областного земельного управления. Если в 1922 г. сотрудники-чуваши составляли 37% личного состава управления, то в 1924 г. их доля составляла уже 53% . Увеличение доли чувашей происходило, по нашему мнению, главным образом, путем сокращения аппарата за счет увольнения сотрудников некоренной национальности. В этой связи необходимо отметить наличие двух характерных для коренизации хозяйственных ведомств моментов. С одной стороны, сотрудники-чуваши, знавшие язык и менталитет, имели преимущества в непосредственной работе с местным населением. С другой, в условиях острого дефицита квалифицированных национальных кадров проведение коренизации было не всегда целесообразным. В первой половине 1920-х гг. обком партии часто отмечал нехватку партийных кадров в Чувашии. В его отчетах упоминалось, что «важнейшие советские областные органы не имеют достаточно опытных партийных работников, которых обком не имеет возможности выдвинуть ввиду их отсутствия». Среди учреждений, особенно остро нуждавшихся в работниках-коммунистах, называлось и земельное управление. В связи с этим ЦК РКП(б) направляло в распоряжение обкома ЧАО партийцев, которых определяли на работу в хозяйственные органы. Так, в июне 1923 г. из Москвы прибыло 2 чел., один из которых был назначен заместителем заведующего областного земельного управления . Благодаря поддержке партийного руководства в земельных органах достаточно быстро росла численность партийных и комсомольских работников: в 1924 г. 16% сотрудников земельного управления являлись членами РКП(б) и ВЛКСМ (см. приложение 2). Сокращение аппарата особенно сильно сказалось на деятельности уездных земельных управлений. Их штат на 1924 г. был установлен Центром в 12 чел. Такое количество работников для уезда было совершенно недостаточно, поэтому дополнительных сотрудников уездных земельных органов вынужден был содержать местный бюджет (см. приложение 3). Много канцелярской работы приходилось выполнять специалистам и даже администрации, служащие были вынуждены работать сверхурочно . По-прежнему оставалась весьма напряженной ситуация с квалифицированными сельскохозяйственными кадрами: на одного участкового агронома в области приходилось до 16 тыс. крестьянских хозяйств, на одного ветврача – 86,8 тыс. голов скота . При этом квалификация большинства специалистов уездных земельных органов была низкой, преобладающая их часть имела среднее и низшее образование.
Финансовое обеспечение деятельности хозяйственных ведомств
Единственным источником финансирования народного хозяйства Чувашии до перехода к новой экономической политике являлся государственный бюджет РСФСР. Восстановление местных бюджетов, законодательно оформленное в августе 1921 г. декретом «О местных денежных средствах», стало одним из важнейших аспектов финансовой политики. Местный бюджет, являясь дополнением к общегосударственному бюджету, выделял средства для удовлетворения хозяйственных потребностей региона. Финансовое положение, при котором земельным органам области приходилось работать в 19201923 гг., было весьма неутешительным, так как средства почти отсутствовали. Сразу после организации областной земельный отдел приступил к составлению сметы расходов на второе полугодие 1920 г., которая при переводе в денежные единицы образца 1922 г. выразилась в сумме 4 тыс. руб. Кредитов почти не поступало, приходилось проводить мероприятия за счет открытых кредитов. Лишь в конце года по некоторым статьям было выделено 2,5 тыс. руб., которые из-за позднего времени их поступления не были израсходованы. По другим статьям расходы производились в счет будущих кредитов и выразились в сумме 1,2 тыс. руб. С сентября 1920 г. земельный отдел приступил к составлению смет расходов на 1921 г. Сметы, представленные в центральные органы, обычно урезались до 50%. В 1921 г. на сельское хозяйство было ассигновано 505,3 тыс. руб., а израсходовано 725,9 тыс. руб. Несмотря на перерасход по некоторым кредитам в 220,6 тыс. руб., на 1 января 1922 г. у земельных органов осталась большая задолженность по заработной плате сотрудникам. С января по сентябрь 1922 г. было ассигновано 8072,9 тыс. руб., израсходовано 5717,4 тыс. руб. Из местных доходов (главным образом, от лесного хозяйства) в ведение земельных органов в 1921 г. поступило 64,1 тыс. руб., в 1922 г. (по 1 сентября) – 3852,7 тыс. руб. С октября 1922 г. состоявший в распоряжении земельного управления лесной доход целиком отошел в казну.
В 1922/23 г. из государственного бюджета на подъем сельского хозяйства в областном масштабе выделено 30,4 тыс. руб. образца 1922 г., в распоряжение земельного управления из этой суммы поступило 32,8%. Разассигновано по уездам 67,9% всех денежных средств. При этом большая половина всех кредитов приходилась на содержание служащих – 68,4% (20,8 тыс. руб.), а на хозяйственно-операционные расходы только 31,6%. Через областную комиссию по борьбе с последствиями голода за время ее существования (с 15 октября 1922 г. по 1 декабря 1923 г.) на восстановление сельского хозяйства поступило 39,4 тыс. пудов продовольственных товаров и 396,9 тыс. руб. Большая часть сметных предположений по местному бюджету Исполкомом ЧАО утверждалась не полностью. После постигших область в 1921–1922 гг. стихийных бедствий и при отсутствии средств в местном бюджете рассчитывать на получение всей необходимой суммы не приходилось. Некоторые расходы совершенно исключались из сметы, другие сокращались на 75–90%, в лучшем случае, на 50% . Так, вместо необходимых на 1922/23 г. 542,3 тыс. руб., смета была утверждена всего лишь в сумме 116,2 тыс. руб., то есть на 21,4% от сделанной заявки. Но и в пределах утвержденной суммы смета Областным финансовым отделом не была выполнена полностью: им было отпущено только 9% утвержденной по смете суммы (1,9% сделанной заявки). Это соотношение увеличивается до 2730%, если к сумме, отпущенной областным финансовым отделом, добавить отпущенные по постановлениям ЭКОСО семена и денежные средства. Всего на мероприятия по сельскому хозяйству в 1922/23 г. из местных средств было отпущено 3,5% расходов местного бюджета, что приблизительно составляло 9,7 тыс. руб., то есть 32% суммы, отпущенной Центром. По данным финансовых органов, в 1922/23 г. на ассигнование сельского хозяйства было выделено 9,3 тыс. руб. или около 3,2% всей расходной части местного бюджета . Открытых кредитов, безусловно, было далеко недостаточно, и потому многие из необходимых и неотложных мероприятий, предусмотренных на 1922/23 г., не могли быть проведены в жизнь. Центром из государственного бюджета удовлетворялось примерно 15–30% нужд земельных органов области. Из местного же бюджета отпущено в 3 раза меньше этой суммы, несмотря на распоряжение, по которому на местный бюджет должно ложиться около половины всех расходов. Такой принцип по возможности было применен для некоторых расходов при составлении смет на 1923/24 г. В 1923/24 г. смета земельных органов по государственному бюджету была составлена на 187,5 тыс. руб., но была также сильно урезана . В итоге расходы на сельское хозяйство составили около 97,5 тыс. руб. Многие расходы земельных органов в 1923/24 г. были переложены центральными органами на местный бюджет. В связи с отсутствием в местном бюджете средств, было утверждено лишь 21,7% сделанной земельным управлением заявки. При этом принятая по местному бюджету сумма 26 тыс. руб. превышала сумму, отпущенную в 1922/23 г., примерно в 3 раза. Кроме этого, из местных источников поступали в распоряжение земельного управления небольшие отчисления с землеустроительных работ и хозяйственных разработок леса. В целом в 1923/24 г. из местного бюджета было выделено 53,7 тыс. руб. , что составляло 4% его расходной части . При этом на выплату заработной платы было израсходовано 49% этой суммы . По итогам обследования местного бюджета на 1923/24 г. областной отдел рабоче-крестьянской инспекции сообщал, что «в расходной части обращает на себя внимание слишком малый процент расхода на сельское хозяйство, являющееся основным источником дохода» .
В 1924/25 г. финансирование земельных органов несколько улучшилось, поступления из государственного и местного бюджетов превышали сметные суммы на 53% и 6,6% соответственно. Из государственного бюджета на сельское хозяйство было выделено 70,4 тыс. руб. Что касается ассигнований из местного бюджета, то они составили 192,3 тыс. руб. (5,3% расходной части бюджета) . Кредиты в 1924/25 г. как по государственному, так и по местному бюджету открывались более или менее своевременно. С апреля 1925 г. доходы и расходы автономных республик стали подразделятся на государственные и местные. Государственный бюджет ЧАССР также состоял из двух частей: сметы автономных ведомств и сметы объединенных ведомств. Согласно Конституции ЧАССР 1926 г., Наркомзем относился к автономным ведомствам, поэтому его финансирование осуществлялось из государственного бюджета Чувашии . Часть расходов на сельское хозяйство (борьба с вредителями, агрономические просветительные учреждения, опытные поля не областного значения, рассадники, случные и прокатные пункты, племхозы, совхозы) была возложена на местный бюджет . В финансовом отношении в 1925/26 г. Наркомзем ЧАССР был обеспечен слабо. Кредиты из государственного бюджета на расходы общего характера (канцелярско-хозяйственные, почтово-телеграфные) были переведены на 100 чел., тогда как по штатному числу сотрудников следовало выделить средства на 151 чел. На операционные расходы кредиты, несмотря на ходатайство Наркомзема, открывались равными частями на каждый квартал, и это задерживало проведение в жизнь мероприятий, осуществление которых было приурочено к зимнему периоду. Что касается ассигнований из местного бюджета, то кредиты открывались, главным образом, на самые необходимые и неотложные нужды – на выдачу зарплаты и содержание лошадей .
Функционирование органов управления промышленностью и результаты их работы
В результате ущерба, нанесенного народному хозяйству в годы революции и Гражданской войны, и реализации политики «военного коммунизма», в начале 1920-х гг. Чувашский край, как и вся Россия, находился в состоянии экономической разрухи. Обстановка в промышленности также была тяжелой. Лесозаводы – основные промышленные предприятия автономии – дали в 1920 г. продукцию, составлявшую 12% довоенного уровня. Валовая продукция кустарной промышленности снизилась по сравнению с 1913 г. на 60% .
Чувашская автономная область не имела развитой фабрично-заводской промышленности, так как в ее границах не было массы природных ценностей и значительной силы кустарей. При образовании области и определении ее территории были приняты во внимание, главным образом, национальные моменты без достаточного учета экономического фактора. В результате этого автономия оказалась с крайне незначительным количеством предприятий цензовой промышленности . Экономическая неразвитость, отсутствие рабочих ставили перед органами управления промышленностью задачи созидательные, а не восстановительные. Учтя это положение, I Съезд советов области предложил Исполкому ЧАО прежде всего заняться созданием мощного экономического аппарата, который бы приложил все силы к использованию природных богатств, разработал проект и принял меры к осуществлению возможности машинизации промышленности чувашского края, приступил к расширению строительных работ, так как Чувашия и особенно ее центр в этом отношении находились в крайне неблагоприятном положении .
Полнейшая оторванность от Центра, низкий уровень информированности Совнархоза ЧАО соответствующими отделами, главками и центрами ВСНХ, отсутствие материалов и инструментов в 1920 г. тормозили его работу. Из-за этого не могли быть выполнены все задания, определенные производственными сметами. Кроме того, для организации областного центра ЧАО, расширения г. Чебоксары и обслуживания хозяйственных нужд организуемых отделов Революционного комитета ЧАО было отвлечено значительное количество сил и материалов Совнархоза, что также было в ущерб производственным планам. Несмотря на неоднократные напоминания и просьбы СНХ о предоставлении инструкций, сотрудников и материалов, ВСНХ на требования в большинстве случаев, за редким исключением, отвечал молчанием . К концу 1920 г. областной Совнархоз принял в свое ведение лесопильные предприятия Чебоксарского уезда, Чебоксарский деревообделочный завод, мукомольные мельницы бывшей Казанской «Губмуки», кожевенные заводы, Чебоксарскую, Ядринскую и Цивильскую типографии. Ядринский маслозавод, Урмарская мебельная фабрика, Шемуршинский, Русско-Чукальский, Пандиковский, Алгашинский, Сюктерский, Коптарский, Ибресинский, Буинский лесопильные заводы и некоторые предприятия были переданы ему лишь в 1921 г. К 1921 г. на многих из них вышло из строя оборудование и они были законсервированы. На действующих предприятиях станки, приспособления, технологическая оснастка были изношены. В 1921/22 г. валовая продукция цензовой промышленности по Чувашии составляла лишь 2–3% от уровня 1913 г. , объем всей промышленной продукции достигал 5–6% довоенного производства .
Постигший в 1921/22 хозяйственном году Чувашию голод нанес промышленности автономии громадный ущерб. С начала 1921 г. Совнархоз ЧАО шаг за шагом осуществлял меры по восстановлению промышленности области. С введением нэпа он осуществлял свою деятельность в условиях некоторого ослабления централизации управления. Однако неурожай 1921 г., охвативший обширные районы страны, в том числе Чувашию, ухудшил и без того трудное положение. С усилением голода во второй половине 1921 г. местные ведомства и управления начали закрывать свои предприятия. По решению областного управления по топливу с 15 ноября 1921 г. закрылись все лесопильные заводы. В ноябре–декабре того же года были сняты с государственного снабжения Чебоксарская металлообрабатывающая мастерская, Урмарская мебельная фабрика «Единство», Чебоксарский деревообделочный завод, Сюктерский, Милютинский, Буинский лесопильные заводы, 5 мукомольных мельниц. В сентябре 1921 г. согласно решению СНК РСФСР от 9 августа 1921 г. «О проведении в жизнь начал новой экономической политики» все предприятия области были разбиты на две группы: 1) остающиеся в ведении СНХ, 2) подлежащие сдаче в аренду или закрытию. Государство в лице ВСНХ и его местных органов сосредоточивало в своем непосредственном управлении отдельные отрасли производства и определенное число крупных предприятий . Из 56 предприятий области в ведении СНХ ЧАО были оставлены 15, из них только 4 находились на государственном снабжении (Ядринский маслобойный завод, Чебоксарская, Цивильская и Ядринская типографии с общим числом рабочих до 200 чел.), остальные были переведены на коммерческий расчет . Таким образом, наиболее крупные и эффективные предприятия, обеспеченные топливом и сырьем, оставались в непосредственном ведении СНХ ЧАО, но их деятельность строилась строго на хозрасчетных принципах. На 1 октября 1922 г. областной Совнархоз ЧАО имел в своем распоряжении 32 промышленных предприятия, из них 11 действующих, 8 бездействующих и 13 сданных в аренду. Большая часть предприятий (18 заведений) относились к лесопильной и деревообрабатывающей отраслям. В течение 1922/23 г. состав предприятий, подчиненных СНХ, значительно изменился. На 1 октября 1923 г. в его ведении было 25 промышленных заведений, в том числе 8 действующих, 10 бездействующих и 7 сданных в аренду. Число лесопильных и деревообрабатывающих предприятий сократилось до 11 . Характеризуя развитие промышленности в этот период, партийные органы отмечали недоговоренность между хозяйственными органами, в силу чего имелись параллелизм в работе, лишние расходы, расхищения и другие недостатки, затруднявшие деятельность предприятий . С введением нэпа организационное оформление промышленности было намечено по принципу трестирования или слияния однообразных предприятий. В соответствии с декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 10 апреля 1923 г. «О государственных промышленных предприятиях, действующих на началах коммерческого расчета (трестах)» государственные предприятия «Чувашлес», Урмарская мебельная фабрика «Единство», Ядринский маслобойный завод и комбинат «Древметалл», подведомственные СНХ ЧАО, в июле 1923 г. были оформлены как автономные предприятия с трестовскими правами . С одной стороны, централизация управления промышленностью ослабла, так как созданные тресты самостоятельно решали вопросы заготовки сырья и реализации готовой продукции. С другой, постепенно начинают вводиться плановые методы управления, что проявлялось в составлении производственных планов трестов на основе контрольных цифр областного Совнархоза. Осенью 1923 г. в состав «Чувашлеса» вошли пять лесопильных заводов, сданные в 1922 г. в ведение тресту «Средневолголес». Вместо налаживания производства и проведения ремонта «Средневолголес» стал растаскивать оборудование и привел эти предприятия в запустение. По этой причине областной Исполком расторг с ним договор по сдаче заводов .
В 1923 г. наметились первые успехи в восстановлении промышленности Чувашии. В течение этого года было сдано после ремонта и переоборудования 12 предприятий. Быстрее других восстанавливались лесная и деревообрабатывающая отрасли промышленности, непосредственно связанные с местным сырьем. Однако многие предприятия работали с большой недогрузкой, и результаты их работы были нестабильными . Темпы восстановления промышленности Чувашии намного уступали темпам роста производства в целом по стране. Валовая продукция промышленности ЧАО в 1923 г. составляла лишь 26,3% довоенной стоимости . Между тем, продукция всей цензовой промышленности РСФСР к концу 1923/24 г. достигла 42% от уровня 1913 г.
Похожие диссертации на Формирование и деятельность органов управления промышленностью и сельским хозяйством Чувашии в 1920-е гг.
