Введение к работе
Актуальность темы исследования. Вопросы местного самоуправления в последнее время оказались в центре внимания исследователей различных направлений. Научный интерес к данной проблеме во многом обусловлен осуществлением в современной России государственного курса на модернизацию политической сферы жизни общества. Важной составляющей этой сферы является местное самоуправление, как наиболее непосредственно касающееся интересов граждан и являющееся фундаментом политической системы страны.
Совершенно очевидно, что при реформировании системы местного самоуправления востребованным окажется исторический опыт, так как опыта собственного у современного российского самоуправления явно недостаточно. Особый интерес для современных реформаторов может представлять анализ деятельности Московского городского самоуправления в пореформенный период. Именно в Москве успешно решалась ключевая проблема оптимального соотношения государственной, общественной и частной инициативы в решении социальных проблем города, которые в пореформенный период, так же как и сейчас, стояли в Москве крайне остро. Московской городской думе удалось заработать большой авторитет и уважение в среде крупных коммерсантов и промышленников, которые не только стремились инвестировать капиталы в экономику города, но и на партнерских отношениях с Московским общественным управлением учреждали объекты социальной инфраструктуры, тем самым помогая стать московскому хозяйству образцом для остальных русских городов.
Комплексное рассмотрение и анализ деятельности Московского общественного управления по развитию социальной сферы в пореформенный период поможет определиться с приоритетными направлениями и способами решения, стоящих перед современной Москвой задач.
Объект исследования: Московское общественное управление, его законодательные и распорядительные (исполнительные) органы.
Предмет исследования: деятельность Московского общественного управления, направленная на развитие социальной сферы городского хозяйства, под которой понимаются общественное призрение, здравоохранение и начальное образование, его бюджетная политика в этой области.
Степень изученности проблемы.
Интерес к проблеме самоуправления русских городов возник в середине XIX века в связи с проведенной Городской реформой и введением во многих городах самоуправления. Тема городских преобразований привлекала не только публицистов и журналистов, но и ученых историков и юристов на протяжении второй половины XIX и начала XX века. Довольно условно, но их можно разделить на следующие категории: 1) научные исследования, посвященные, в основном, историко – правовому анализу городского самоуправления в России с упором на законодательную базу; 2) ретроспективные обзоры практической деятельности городского самоуправления; 3) работы, поднимающие проблемы, общие для городского самоуправления и страны в целом, такие как народное образование, призрение и здравоохранение; и 4) публикации, посвященные какому – либо конкретному вопросу городской жизни или управления.
Научные работы были представлены глубокими теоретическими исследованиями, обыкновенно проводимыми в русле одной из двух конкурировавших между собой в то время теорий самоуправления: общественно-хозяйственной и государственной. Первым по времени стал двухтомный труд известного историка и правоведа, профессора государственного права Харьковского университета И.И. Дитятина «Устройство и управление городов России» . Будучи скорее сторонником общественной теории самоуправления И.И. Дитятин с сожалением констатирует чрезмерный, но оправданный государственный контроль над городским общественным самоуправлением. Дитятину удалось написать обобщающий труд о городском самоуправлении в России. Но отдавая предпочтение законодательным источникам, он допустил ряд неточностей при освещении вопросов, касающихся практического воплощения в жизнь городских законов. Тем не менее, работа И.И. Дитятина остается одной из главных по вопросам городского самоуправления в России.
Особой фундаментальностью отличается труд А.А. Кизеветтера, опубликованный в начале XX в., «Городовое положение Екатерины II 1785 г.: Опыт исторического комментария». Проанализировав влияние Грамоты 1785 года на жизнь русских городов, подняв проблему реализации городского законодательства А.А. Кизеветтер пришел к выводу, что введение Жалованной грамоты нигде не достигло своей цели, ввиду несоответствия задач, поставленных законодателем перед городами, уровню развития самих городов и общественных отношений их жителей.
Одним из самых ярких апологетов общественно – хозяйственной теории самоуправления в России являлся известный общественный деятель князь А.И. Васильчиков, который в своей работе «О самоуправлении» доказывал, что ввиду несовпадения некоторых интересов государства и общества, общество имеет право на отделение своих функций от функций государства для достижения большей самостоятельности органов местного самоуправления, необходимой им для решения собственных проблем.
В 60–х годах XIX века большее распространение получила общественно – хозяйственная теория самоуправления, и в какой – то мере под ее воздействием было принято Городовое положение 1870 года, с декларировавшейся большой финансово – хозяйственной самостоятельностью органов городского самоуправления и широким кругом подведомственных им дел. Но уже к 80 – м годам XIX века в научных и властных кругах возобладала государственная теория самоуправления, согласно которой органы местного самоуправления являются продолжением государственной власти на местах и должны осуществлять делегированные из центра функции в интересах государства. Видный ученый, последователь этой теории А.Д. Градовский полагал необходимым существование сильного централизованного государства, которое, тем не менее, не опасается децентрализовать управление, путем передачи части полномочий государственной власти органам самоуправления для более действенного решения местных проблем, но под контролем государства. Таким образом, органы самоуправления сращиваются с местной администрацией и образуют с государственной властью органически единую систему. Ученик А.Д. Градовского Н.М. Коркунов поддержал и развил взгляды своего учителя в двухтомном курсе «Русского государственного права», в котором отрицал, какую бы то ни было самостоятельность органов самоуправления. Он считал, что субъектами самоуправления местные общества являются лишь постольку, поскольку государство возлагает на них эту функцию.
К категории ретроспективных, но весьма обстоятельных обзоров практической деятельности московского городского самоуправления относится труд М.П. Щепкина «Опыты изучения общественного хозяйства и управления городов». Это единственная работа, где проводится сравнительный анализ Городовых положений 1862 и 1870 годов. На конкретном материале Щепкин показывает сильные и слабые стороны организации городского самоуправления в 1860-1870 годы и приходит к выводу, что Положение 1862 года в большей степени отвечало уровню развития городов России, чем Положение 1870 года. Интересные сведения содержаться в статье В.Н. Григорьева «Общественное хозяйство города Москвы за 25-летие (с 1863 по 1887 гг.)», помещенной в журнале «Русская мысль», в которой он утверждает, что до Городового положения 1862 года самоуправления в Москве фактически не существовало, так как городские доходы шли преимущественно на общегосударственные потребности, а не на удовлетворение местных нужд. Важный фактологический и статистический материал содержится в «Сборнике очерков по городу Москве», подготовленный по заданию Городской думы сотрудниками Городской управы для Всероссийской выставки в Нижнем Новгороде в 1896 году, состоящий из статей, посвященных отдельным вопросам жизни Москвы.
Проблемы здравоохранения, образования и призрения, как правило, рассматривались дореволюционными исследователями достаточно обобщенно, в контексте всей страны. История российского образования нашла отражение в работе публициста и педагога В.В. Григорьева «Исторический очерк русской школы», просветителя Н.В. Чехова «Народное образование в России с 60-х годов XIX века». Теоретические вопросы призрения и тесно связанного с ним здравоохранения поднимались в работах юристов: С.К. Гогеля «Объединение и взаимодействие частной и общественной благотворительности», А.А. Левенстима «Профессиональное нищенство, его причины и формы», В.Ф. Дерюжинского «Заметки об общественном призрении», профессора истории Московского университета В.И. Герье «Записка об историческом развитии способов призрения в иностранных государствах и о теоретических началах правильной его постановки» .
Со вступлением в силу Городового положения 1892 года резко изменилось отношение к Положению 1870 года, которое из предмета критики стало, чуть ли не образцом организации городского самоуправления. Главные усилия историков и публицистов сосредоточились на противопоставлении его новому Положению, получившему, с легкой руки известного публициста Г.И. Шрейдера, название «городской контрреформы». Критики нового закона признавали необходимость расширения избирательной базы за счет квартиронанимателей, среди которых было много образованных людей, имевших высокий социальный статус, но не владевших собственным недвижимым имуществом, и освобождения органов городского общественного управления от контроля администрации.
Большое внимание уделялось сравнению Городовых положений 1870 и 1892 гг. как законодательных актов, но без учета влияния этих законов на жизнь русских городов. Обстоятельный историко-правовой разбор реформы 1892 г. содержится в работах известных общественных деятелей Г.И. Шрейдера и В.М. Гессена. Г.И. Шрейдеру также принадлежит ряд работ о собственно городском самоуправлении. В книге «Наше городское общественное управление. Этюды, очерки, заметки» на большом фактическом материале прослеживается влияние закона 1892 года на состав и деятельность органов городского общественного управления. Привлечен большой фактический материал, но он фрагментарен, поскольку в основу книги положены собственные статьи автора в различных периодических изданиях, написанные на злобу дня с критикой существующего городского самоуправления.
Особый интерес современников, ввиду их актуальности, вызывали вопросы хозяйственной жизни Москвы. Статьи и брошюры о городском хозяйстве писали, как правило, служащие Городской управы. Поэтому эти публикации близки по своему характеру к дневниковым записям или к делопроизводственным материалам городской думы. Их с большим основанием можно отнести к источникам, чем к научным исследованиям. Эти работы включают в себя значительное количество таблиц и статистических данных, но без обобщений и выводов. Однако появлялись и работы, в которых предпринимались попытки анализа социальных проблем, стоявших перед городским самоуправлением.
Характерной была тенденция сравнения отдельных отраслей московского городского хозяйства со столичными городами Западной Европы на страницах журнала «Известий Московской городской думы» – официального печатного органа Московской думы. И хотя результаты подобных сравнений были далеко не в пользу Москвы, можно полагать, что отсутствие боязни сопоставления московского хозяйства с ведущими современными мировыми его образцами являлось показателем оптимизма и уверенности в своих силах органов городского самоуправления и высокой планки, которую они себе задали.
Работы, опубликованные во время первой русской революции, являлись политическими брошюрами о городском самоуправлении с подробными планами его реформирования, которые предлагали различные партии. Левые партии требовали введения всеобщего избирательного права и полной независимости общественного самоуправления от администрации, умеренно – либеральные публицисты кадетской ориентации в своих требованиях не шли дальше включения в состав избирателей квартиронанимателей и расширения самостоятельности городского общественного управления.
Тем не менее, несмотря на довольно многочисленные издания, касающиеся московской городской думы, тема городского самоуправления не получила должного освещения в дореволюционной историографии. Отсутствовали серьезные исследования организации самоуправления, созданного Городовыми положениями 1870 и 1892 годов, и недооценивалось Положение 1862 года. В целом, дореволюционная историография была сосредоточена на критике системы городского самоуправления, основанной на непопулярном законе 1892 года, и поиске путей модернизации данного общественного института. Узость источниковой базы и злободневность этой темы для жизни русских городов обусловили полемический характер большинства работ, написанных в дореволюционный период. Однако хорошее теоретическое осмысление идей городского самоуправления и достаточно большой фактический материал позволяет использовать эти труды для подготовки современных исследований.
В годы советской власти вопросы, связанные с характеристикой городского самоуправления в дореволюционной России, не относились к числу актуальных и поэтому долгое время почти не изучались. Одной из немногих работ, вышедших в 1920-е годы, в которой нашли отражение различные аспекты указанной темы, было учебное пособие по коммунальному хозяйству бывшего видного члена кадетской партии Л.А Велихова «Основы городского хозяйства». В книге впервые в исторической литературе рассматривалось, хотя и тезисно, самоуправление русских городов за более чем 130-летний период его существования. В это же время были опубликованы работы П.В. Сытина в Москве и И.И. Астрова, написанные им в эмиграции. Они посвящены хозяйственной деятельности московского общественного управления. В этих публикациях отмечаются высокие темпы развития городского хозяйства.
В советской историографии в 1930 – 1940-е годов деятельность Московской городской думы оценивается уже с позиций марксизма-ленинизма. Для них свойственен упрошенный подход к оценке деятельности органов общественного управления. Классовый подход господствует не только в публицистической литературе, но и в академических изданиях. Например, в шеститомной «Истории Москвы», написанной Б.Б. Веселовским, Б.В. Златоустовским, С.И. Шаровым, М.Н. Петровым, К.В. Сивковым и другими.
В 1950 – 1980 – е годы по проблеме истории московского самоуправления было написано и защищено несколько диссертаций. Общими усилиями их авторам удалось исследовать состав избирателей и гласных, рассмотреть хозяйственную деятельность городской думы и ее отношения с администрацией. В диссертациях Н.Ю. Кружаловой и Л.В. Вяликовой значительное место отводится организационной структуре городской думы и управы. Все эти работы подготовлены на широкой источниковой базе и отличаются серьезной разработкой вопросов жизни городского самоуправления Москвы. Но в то же время, для них характерна присущая тому времени предвзятость в оценке деятельности городской думы, стремление доказать реакционный характер общественного управления дореволюционной России.
Среди работ данного периода необходимо отметить монографию В.А. Нардовой «Городское самоуправление в России в 60-х – начале 90-х годов XIX в.», которая стала первой в советской историографии работой о городском самоуправлении, созданным Городовым положением 1870 года. На значительном архивном материале автор рассматривает правительственную политику в области общественного управления, однако, исследуя законодательную политику, не ставит перед собой задачи проследить ее практическое воплощение в жизни городских общественных учреждений. Следовательно, деятельность органов городского самоуправления остается вне пределов предмета исследования В.А. Нардовой. Автора интересует в основном Петербург и некоторые другие российские города. Москву В.А. Нардова не рассматривает, ссылаясь на то, что та была предметом изучения других ученых.
1990 – е годы отмечены возрастанием интереса к вопросам местного самоуправления, которые стали активно изучаться историками, правоведами, политологами и социологами. При этом наблюдается тенденция повышенного интереса к исследованию отдельных регионов и даже городов региональными историками. Интерес современных исследователей вызывают вопросы социальной направленности, связанные с функционированием местного самоуправления во второй половине XIX – начале XX веков. Это свидетельствует о том, что проблема истории городского самоуправления настолько важна и востребована, что уже недостаточно общих теоретических исследований, касающихся общественного управления в целом в России или рассматривающих общие вопросы самоуправления. Появляется необходимость в локализации и детализации вопросов общественного самоуправления.
Среди работ, изданных в последнее время, особой фундаментальностью отличается монография Л.Ф. Писарьковой «Городские реформы в России и Московская дума». Автор ставит перед собой задачу воссоздать полную картину городского общественного управления столицы за последние 55 лет его существования. Организация Московской городской думы, городские избиратели и гласные, члены управы и городские головы, их взаимоотношения, характеристики известных городских деятелей, отношения городской власти и администрации, источники бюджета, основные направления хозяйственной и общественно-политической деятельности городской думы – все эти аспекты в какой-то мере нашли отражение в ее работе. Значительное внимание уделяется проблеме реализации политики правительства в области городского общественного управления на примере Москвы. Л.Ф. Писарькова приходит к неоднозначному выводу, утверждая, что, если рассматривать Положение 1892 года не только как законодательный акт, но и проследить результаты его влияния на жизнь русских городов, то окажется, что хозяйству городов усиление правительственной опеки пошло на пользу, так как снижалась возможность бесконтрольной траты средств городских бюджетов органами общественного управления. Но данное утверждение справедливо лишь, и автор сам это подчеркивает, для маленьких городов с небольшими бюджетами и слабым общественным управлением. Однако многоаспектный характер работы Л.Ф. Писарьковой имеет и обратную сторону – автор был вынужден многие вопросы освещать обзорно и недостаточно подробно.
История самоуправления русских городов получила отражение и в зарубежной историографии. Американские историки изучение самоуправления тесно связывают с историей России в целом, рассматривая эту тему в контексте более широких проблем: отношения власти и общества, эволюция сословий и изменение структуры населения пореформенных городов, процессы модернизации русских городов в конце XIX – начале XX вв.
В достаточно многочисленных исследованиях, посвященных московскому самоуправлению, до сих пор не рассматривалась подробно социальная сторона жизни пореформенной Москвы и, соответственно, не ставился вопрос об особом отношении городского управления к социальной сфере своей деятельности. В целом, анализ историографии позволяет сделать вывод о том, что проблемы становления местного самоуправления в постсоветской России еще только начинают осваиваться исследователями. Это позволяет говорить об историографической перспективности избранной темы диссертации.
С учетом этого определена цель диссертации: комплексное рассмотрение основных направлений деятельности Московского городского общественного управления в социальной сфере.
При этом, принимая во внимание исторические реалии исследуемого периода, социальная сфера понимается как совокупность услуг, направленных на удовлетворение минимальных потребностей людей в сфере жизнеобеспечения, образования, здравоохранения.
В соответствии с поставленной целью определены следующие задачи исследования:
- проанализировать исторические этапы становления общественного самоуправления в дореволюционной России; выявить специфику московского городского самоуправления;
- определить курирующие структуры и уровень развития элементов социальной сферы городского хозяйства: общественного призрения, здравоохранения и народного образования в дореформенный период;
- выявить причину особой значимости для пореформенной Москвы социальных проблем;
- проследить взаимосвязь социальных вопросов, обусловившую комплексный подход Городского общественного управления к их решению; проанализировать сегмент социальной сферы, находящийся в юрисдикции городского самоуправления;
- проанализировать этапы становления системы общественного призрения в пореформенной Москве; выявить её основные направления и особенности; проанализировать конкретные мероприятия Московского городской думы по её совершенствованию;
- проанализировать деятельность московского общественного управления по развитию народного образования и взаимодействию с частными и государственными учебными заведениями; установить степень их соответствия требованиям времени.
Хронологические рамки диссертационного исследования определены периодом с 1862 по 1905 год. Выбор нижней границы обусловлен принятием «Положения об общественном управлении Москвы» в 1862 году, устанавливавшего всесословное городское управление, то есть допускавшего к участию в городском самоуправлении дворян, ранее этим правом не обладавших, и наделявшего город некоторыми полномочиями в сфере управления городским хозяйством.
1905 год выбран верхней границей, потому что, являясь годом начала первой русской революции, ознаменовал перемену социально – политической ситуации в стране.
Выбранный хронологический период не отмечен серьезными политическими и социальными потрясениями в обществе и деятельность Московского городского общественного управления представляется нам, поэтому, подчиненной лишь соображениям общественной пользы и экономической целесообразности.
Территориальные рамки исследования ограничены чертой города Москвы, которая определяла ее границы в начале XX века.
Источниковая база исследования. При подготовке исследования использовался широкий круг исторических источников, как опубликованных так и не опубликованных.
Архивную базу исследования составляют материалы, хранящиеся в Центральном историческом архиве Москвы (ЦИАМ) и в научно – исследовательском отделе рукописей Российской государственной библиотеки им. Ленина (НИОР РГБ). В ЦИАМ использовались фонды Московской городской Думы и Управы (ф. 179), содержащие постановления Думы по вопросам городского хозяйства, доклады различных думских комиссий, доклады и отчеты Городской управы, особые мнения гласных Думы, посвященные актуальным вопросам городской жизни. Фонд 160 содержит интересные сведения в докладах и отчетах Общей и Распорядительной думы 1864-1866 годов, в частности, об открытии первых городских женских училищ в Москве. В НИОР РГБ использовался преимущественно личный фонд профессора истории Московского университета, бывшего длительное время главой Комиссии о пользах и нуждах общественных в Московской городской думе В.И. Герье (ф. 70). Этот очень обширный фонд содержит большое количество материалов о становлении системы общественного призрения, доклады профильных комиссий (о пользах и нуждах общественных и училищной), проекты организации участковых попечительств, обзоры систем призрения в иностранных государствах. Многие архивные материалы впервые вводятся в научный оборот.
Помимо архивных материалов, исследование опирается на обширный массив опубликованных документов.
К первой группе опубликованных источников относятся законодательные и правовые акты, регулировавшие деятельность органов местного самоуправления, а также образование, здравоохранение и общественное призрение: Городовые положения 1862, 1870, 1892 годов, Уложение о губерниях 1785 года, учреждавшее Приказы общественного призрения, нормативно – правовые акты касающиеся школьного образования, содержащиеся в специальных сборниках, а также материалы комиссий по подготовке Городового положения 1870 года.
Вторая группа опубликованных источников представлена стенографическими отчетами о заседаниях Московской городской думы. Они представляют особенный интерес, поскольку дают представление о том, какое значение придавалось мероприятиям по улучшению социально значимой сферы городского хозяйства гласными Московской думы.
К третьей группе могут быть отнесены различные отчеты и обзоры деятельности московского городского управления, составленные служащими Городской управы для представления Московского городского управления на всероссийской выставке в Н. Новгороде в 1896 году. Эту группу источников отличает содержание большое количество фактического и статистического материала.
Четвертая группа источников представлена мемуарами деятелей городского общественного управления, позволяющими глазами очевидца увидеть изнутри работу органов городского управления и хозяйства. Однако особенность мемуаров, обусловленная их субъективностью, обязывает исследователя относиться к ним более критически, чем к остальным источникам.
К пятой группе источников отнесены материалы периодической печати. В них опубликованы статьи, посвященные здравоохранению, образованию, общественному призрению и городскому хозяйству. Это, в первую очередь, «Известия Московской Городской Думы» - официальный печатный орган московского городского общественного управления, а также «Русские ведомости», «Русская мысль», «Русская старина», «Московские ведомости», «Гражданин», «Современник», «Русская летопись», «Вестник Европы», помимо этого издания, имеющие определенный профиль: «Трудовая помощь», «Детская помощь», «Журнал Министерства народного просвещения», «Русская школа», «Народная школа».
В целом, значительный по объему и разнообразный круг источников позволил достаточно объективно подойти к освещению основных вопросов диссертации.
Методологической основой диссертации являются принципы объективности, историзма, научности, всесторонности и комплексности, что предполагает объективный отбор фактов, критическое отношение к источникам, анализ конкретно – исторической ситуации, учет контекста и общих тенденций развития общества и государства. Методика исследования обусловлена спецификой изучения проблемы социальной деятельности городского самоуправления, включающего как историко – правовые, так и социально – политические аспекты. При написании диссертации использовался сравнительно – исторический метод, позволяющий сопоставить различные этапы развития городского хозяйства до- и пореформенного периода, определить степень участия городского общественного управления в формировании и развитии систем образования, здравоохранения и общественного призрения.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем впервые осуществлено комплексное исследование деятельности Московского общественного управления в социальной сфере городского хозяйства в пореформенный период, с введением в научный оборот комплекса исторических источников по теме диссертации.
Автором доказана особая острота социальных проблем, стоявших перед Москвой во второй половине XIX века. Изучение стенографических отчетов о заседаниях Московской городской думы и анализ ее финансовой политики позволили сделать вывод о серьезном отношении Московского общественного управления к социальной сфере городского хозяйства и выделения на ее нужды значительных средств, достигавших трети годового бюджета города.
Изучение архивных документов и материалов периодической печати позволило уставить, что существенное значение для развития социальной инфраструктуры Москвы имели средства жертвователей. Московская городская дума пользовалась большим доверием в среде богатых меценатов, и ее безусловный авторитет позволял консолидировать силы всех занимавшихся благотворительностью частных лиц и обществ.
В диссертационном исследовании проанализирована история решения социальных проблем в Москве, и сделан вывод о том, что наиболее успешно справлялось с ними именно городское общественное управление, в то время как усилия государства и церкви не принесли ощутимого результата.
Московской городской думе удалось создать систему собственных начальных училищ, которые по качеству образования превосходили государственные и церковно – приходские школы.
Созданным в Москве под эгидой общественного управления лечебным заведениям мог позавидовать любой российский город, а опыт организации участковых попечительств о бедных для оказания рациональной помощи нуждающимся даже рекомендовало перенять всем остальным русским городам специальным циркуляром МВД.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что ее выводы могут быть учтены при разработке современной реформы городского самоуправления; при определении соотношения государственной и муниципальной составляющих в социальной сфере; в современной стратегии социальной политики Московской городской думы.
Выводы и рекомендации диссертанта могут быть использованы при определении и разработке новых научных изысканий по истории регионального самоуправления, с учетом тех концептуальных подходов и оценок, которые отражены в диссертации. Материалы исследования можно использовать при разработке вузовских спецкурсов и спецсеминаров, как по истории Москвы, так и истории самоуправления в России. Результаты работы могут найти применение при написании школьных и вузовских учебников по истории Отечества.
Апробация исследования. Теоретико-методологические положения, аналитический материал и результаты исследования использованы автором при подготовке научных публикаций по проблемам деятельности Московской городской думы. Основные результаты исследования нашли отражение в выступлениях автора на научных семинарах и конференциях.
